縣域一頭連著城、一頭帶著鄉，是城鎮體系的重要組成部分。今年中央一號文件中“縣域”一詞被提及13次、“縣城”被提及2次，相關內容包括“全面推進縣域商業體系建設”“培育壯大縣域富民產業”“推進縣域城鄉融合發展”等等，明確了縣域經濟發展的具體方向。
其中，縣城作為縣域的中心，是中國推進城鎮化的重要載體。去年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》規劃了清晰的目標——到2025年，以縣城為重要載體的城鎮化建設取得重要進展，縣城短板弱項進一步補齊補強，一批具有良好區位優勢和產業基礎、資源環境承載能力較強、集聚人口經濟條件較好的縣城建設取得明顯成效，公共資源配置與常住人口規?；酒ヅ洌厣珒瀯莓a業發展壯大，市政設施基本完備，公共服務全面提升，人居環境有效改善，綜合承載能力明顯增強，農民到縣城就業安家規模不斷擴大，縣城居民生活品質明顯改善。
縣域經濟有哪些特點？以縣城為重要載體的城鎮化應注重解決哪些問題？圍繞上述話題，21世紀經濟報道對香港中文大學（深圳）教授、前海國際事務研究院院長鄭永年進行了專訪。
發展縣域經濟有助于消費社會的建設
《21世紀》：今年政府工作報告在總結過去五年工作時指出，“持續推進以人為核心的新型城鎮化。完善城市特別是縣城功能，增強綜合承載能力”。推進以縣城為重要載體的城鎮化有什么特點？
鄭永年：以往的城鎮化更多地表現為經濟活動高度集中在特大城市與大城市里，例如各種資源都向特大城市北上廣深集中。但現在這種模式已經難以持續，這些特大城市本身已缺乏更多新的空間。僅僅一個特大城市就有2000多萬人口，更不要說每個省會城市本身也集聚了本省大量的勞動人口。
因此現在若要改變這種城鎮人口高度集中的趨勢，就要強調縣域的作用。目前縣域更多地分布在三線、四線城市。我們必須注意到，從財政上看，有一些縣因缺乏增長的內生動力而遇到財政困難，這種情況對于地方經濟可持續發展而言是不利的。同時，如果我們持續地讓大部分優質的資本、技術、人才都流向超大城市，那么廣大三線四線城市就可能會一直衰落。
在北上廣深，住房主要體現為剛性需求，但在三、四線城市基本已經很少有剛性的購房需求。正如我前面所說的，經濟活動高度集中在大城市的這種城市化模式，雖然能夠帶來可觀的GDP增長，但也可能產生一些社會的負面效應，尤其是人口。現在大城市生育率普遍更低，中國去年開始經歷人口負增長，因此需要解決目前城市化的問題。
歸根結底還是要改變城市化的發展方式?，F在很多城市都提出了“宜居宜業”。我覺得還應該提出“宜育”，并把它放在首位。如果一個城市光生產GDP、不生育baby的話，這個城市是沒有希望的。所以我們現在討論的縣域，不僅僅關乎經濟問題，它還涉及人口、社會、生態問題。
從經濟上來說，我們現在更強調縣域經濟，原因是多方面的。一是現在大城市的規模已經足夠大了，缺乏更多新的發展空間，北上廣深或者各省的省會城市已難以源源不斷地容納流入的人口，那么鼓勵更多的農業轉移人口進入縣城工作和生活就變得非常重要，能夠為城鎮化提供新的增長空間。
二是我國要建立消費社會，但目前很大一部分的中等收入群體都集中在以北上廣深為代表的大城市，而三、四線城市由于經濟發展水平不及前者，中等收入群體規模也較小。所以現在我們提出大力發展縣域經濟、培育縣級城市，也是考慮到要將縣域發展成為中等收入群體的居住地，他們擁有很大的消費潛能。
所以，以縣城為重要載體的城鎮化不僅僅要從經濟上考量，還要從社會效益上考量。此外，從行政體制上來看，幾千年來縣一直是最穩定最基本的國家治理層級，縣穩定了，整個國家就穩定了?？h級再往下就是鄉鎮，是中國的基層社會，所以在整個行政體系里最關鍵的就是縣?，F在我們要重新突出縣在行政體制上的作用。
總的來說，我們談縣域的時候要綜合考慮縣的多方面功能，一是制度方面，縣在國家治理體系中的作用；二是縣在經濟發展中的關鍵作用；三是社會功能，尤其是縣在促進生育方面的作用。所以發展縣域不是“權宜之計”，而是國家大政方針的一部分。
要鼓勵城鄉雙向流動
《21世紀》：日前，廣東發布關于實施“百縣千鎮萬村高質量發展工程”促進城鄉區域協調發展的決定，你如何理解文件提出的“統籌抓好產業興縣、強縣富民、縣城帶動”？
鄭永年：這部分內容我在負責具體研究。產業興縣、強縣富民、縣城帶動非常重要。這其實包括了三方面的綜合式的現代化。一是經濟現代化，屬于物質層面現代化，也就是要考慮如何發展縣域經濟。不僅僅指的是傳統的農業，更重要的是農業工業化、農業產業化，重點發展比較優勢明顯、帶動農業農村能力強、就業容量大的產業，要在這些方面大做文章。要實現縣域經濟現代化，就要注重科技對農業產業化的支撐。
現在農民土地比較分散，僅僅依靠傳統農業的生產方式對農民個人的收入增加作用有限，這也是為什么現在要進行土地制度改革。完善農村承包地“三權”分置制度，穩慎推進宅基地制度改革。開展城鄉土地綜合整治，推進城鄉建設用地增減掛鉤，滿足縣鎮擴容提質空間需求。這正是縣域第二個層面的現代化——制度現代化。這要求我們要建立健全省級統籌、市負主責、縣鎮村抓落實的工作機制。舉例來說，從農業生產的角度來看，實現把縣的優勢、鎮的特點、村的資源更好地統籌起來，有助于避免一窩蜂地生產某種流行的產品，避免過度生產造成的惡性競爭。
縣域制度上建立健全省級統籌，就能更好地實現區域間的分工，分類引導差異化發展。浙江一些縣與縣之間、鎮與鎮之間已經探索形成了良好的勞動分工模式，其他地方也可以參考借鑒。制度現代化，就要把市場規則、管理標準等做起來。中國很多農產品質量都很好，但是為什么在世界市場上還缺乏一定的競爭力？就是因為沒有制定標準。
最后，農村的人的現代化很重要。農村現代化缺的不僅僅是資本，更是文化。現在很多農村都存在人口凈流出的情況，留守的往往是老人和小孩，文化生活相對貧乏。這也是為什么我一直鼓勵城鄉之間的雙向流動，即支持農民進城，同時也要讓城市的中等收入群體有走進縣域鄉村的需求和動力。在此過程中，要將中國幾千年歷史中積淀下來的優秀的農耕文化恢復起來，守住鄉村文化根脈，農村如果沒有做好文化保育，就很難讓人留下或者吸引更多的人進來。優秀傳統文化傳承的載體不光是農民，城市居民也應是農耕文明延續發展的載體。
《21世紀》：所以正如你所說，發展縣域不僅是經濟、物質層面的事情，也需要制度、文化、人口等多個維度共同促進的綜合性改革。
鄭永年：中國式現代化的關鍵之一在農村，廣大農村人口在城鎮化過程中發揮著重要作用。廣深這樣的超級大城市現在有2000萬左右人口，但實際上其中有很大一部分都不是城鎮戶籍人口，而是農業轉移人口。我們不能因為城市化、工業化已經高度發展，就認為“三農”會消失。我們要逐漸改變對城鄉問題的認識，摒除“身份”觀念，即無論是農民還是城市居民，都是我們國家的公民，所以不能讓農民的身份成為他們進城以及留在城市的障礙。
例如現行的社會保障、醫療、教育、公共住房等制度改革，都應將農民的關切也一并考慮進去，包括探索取消戶籍限制。2022年發布的《“十四五”新型城鎮化實施方案》明確，放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，試行以經常居住地登記戶口制度。
從當前城鎮化的進程來看，北上廣深等大城市的發展已經離不開進城打工的農民，如果沒有這些農民工，各個超大城市、大城市都會缺乏動力，經濟失去活力。因此，接下來，我們還是要積極推進戶籍制度改革，全面落實取消縣城落戶限制政策，讓城市的公共服務、社會保障全面地覆蓋這些對城市建設有巨大貢獻的農業轉移人口、新市民。這是我們在討論發展縣域的時候，要重點考慮的問題，也是從根本上解決城鄉發展平衡問題的關鍵。
（作者系香港中文大學（深圳）教授、前海國際事務研究院院長；中國鄉村發現網轉自：《21世紀經濟報道》2023年3月23日）
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