縣域一頭連著城、一頭帶著鄉(xiāng)，是城鎮(zhèn)體系的重要組成部分。今年中央一號文件中“縣域”一詞被提及13次、“縣城”被提及2次，相關(guān)內(nèi)容包括“全面推進縣域商業(yè)體系建設(shè)”“培育壯大縣域富民產(chǎn)業(yè)”“推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展”等等，明確了縣域經(jīng)濟發(fā)展的具體方向。
其中，縣城作為縣域的中心，是中國推進城鎮(zhèn)化的重要載體。去年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》規(guī)劃了清晰的目標(biāo)——到2025年，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重要進展，縣城短板弱項進一步補齊補強，一批具有良好區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源環(huán)境承載能力較強、集聚人口經(jīng)濟條件較好的縣城建設(shè)取得明顯成效，公共資源配置與常住人口規(guī)模基本匹配，特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，市政設(shè)施基本完備，公共服務(wù)全面提升，人居環(huán)境有效改善，綜合承載能力明顯增強，農(nóng)民到縣城就業(yè)安家規(guī)模不斷擴大，縣城居民生活品質(zhì)明顯改善。
縣域經(jīng)濟有哪些特點？以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化應(yīng)注重解決哪些問題？圍繞上述話題，21世紀(jì)經(jīng)濟報道對香港中文大學(xué)（深圳）教授、前海國際事務(wù)研究院院長鄭永年進行了專訪。
發(fā)展縣域經(jīng)濟有助于消費社會的建設(shè)
《21世紀(jì)》：今年政府工作報告在總結(jié)過去五年工作時指出，“持續(xù)推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。完善城市特別是縣城功能，增強綜合承載能力”。推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化有什么特點？
鄭永年：以往的城鎮(zhèn)化更多地表現(xiàn)為經(jīng)濟活動高度集中在特大城市與大城市里，例如各種資源都向特大城市北上廣深集中。但現(xiàn)在這種模式已經(jīng)難以持續(xù)，這些特大城市本身已缺乏更多新的空間。僅僅一個特大城市就有2000多萬人口，更不要說每個省會城市本身也集聚了本省大量的勞動人口。
因此現(xiàn)在若要改變這種城鎮(zhèn)人口高度集中的趨勢，就要強調(diào)縣域的作用。目前縣域更多地分布在三線、四線城市。我們必須注意到，從財政上看，有一些縣因缺乏增長的內(nèi)生動力而遇到財政困難，這種情況對于地方經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展而言是不利的。同時，如果我們持續(xù)地讓大部分優(yōu)質(zhì)的資本、技術(shù)、人才都流向超大城市，那么廣大三線四線城市就可能會一直衰落。
在北上廣深，住房主要體現(xiàn)為剛性需求，但在三、四線城市基本已經(jīng)很少有剛性的購房需求。正如我前面所說的，經(jīng)濟活動高度集中在大城市的這種城市化模式，雖然能夠帶來可觀的GDP增長，但也可能產(chǎn)生一些社會的負面效應(yīng)，尤其是人口。現(xiàn)在大城市生育率普遍更低，中國去年開始經(jīng)歷人口負增長，因此需要解決目前城市化的問題。
歸根結(jié)底還是要改變城市化的發(fā)展方式。現(xiàn)在很多城市都提出了“宜居宜業(yè)”。我覺得還應(yīng)該提出“宜育”，并把它放在首位。如果一個城市光生產(chǎn)GDP、不生育baby的話，這個城市是沒有希望的。所以我們現(xiàn)在討論的縣域，不僅僅關(guān)乎經(jīng)濟問題，它還涉及人口、社會、生態(tài)問題。
從經(jīng)濟上來說，我們現(xiàn)在更強調(diào)縣域經(jīng)濟，原因是多方面的。一是現(xiàn)在大城市的規(guī)模已經(jīng)足夠大了，缺乏更多新的發(fā)展空間，北上廣深或者各省的省會城市已難以源源不斷地容納流入的人口，那么鼓勵更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入縣城工作和生活就變得非常重要，能夠為城鎮(zhèn)化提供新的增長空間。
二是我國要建立消費社會，但目前很大一部分的中等收入群體都集中在以北上廣深為代表的大城市，而三、四線城市由于經(jīng)濟發(fā)展水平不及前者，中等收入群體規(guī)模也較小。所以現(xiàn)在我們提出大力發(fā)展縣域經(jīng)濟、培育縣級城市，也是考慮到要將縣域發(fā)展成為中等收入群體的居住地，他們擁有很大的消費潛能。
所以，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化不僅僅要從經(jīng)濟上考量，還要從社會效益上考量。此外，從行政體制上來看，幾千年來縣一直是最穩(wěn)定最基本的國家治理層級，縣穩(wěn)定了，整個國家就穩(wěn)定了。縣級再往下就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是中國的基層社會，所以在整個行政體系里最關(guān)鍵的就是縣。現(xiàn)在我們要重新突出縣在行政體制上的作用。
總的來說，我們談縣域的時候要綜合考慮縣的多方面功能，一是制度方面，縣在國家治理體系中的作用；二是縣在經(jīng)濟發(fā)展中的關(guān)鍵作用；三是社會功能，尤其是縣在促進生育方面的作用。所以發(fā)展縣域不是“權(quán)宜之計”，而是國家大政方針的一部分。
要鼓勵城鄉(xiāng)雙向流動
《21世紀(jì)》：日前，廣東發(fā)布關(guān)于實施“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的決定，你如何理解文件提出的“統(tǒng)籌抓好產(chǎn)業(yè)興縣、強縣富民、縣城帶動”？
鄭永年：這部分內(nèi)容我在負責(zé)具體研究。產(chǎn)業(yè)興縣、強縣富民、縣城帶動非常重要。這其實包括了三方面的綜合式的現(xiàn)代化。一是經(jīng)濟現(xiàn)代化，屬于物質(zhì)層面現(xiàn)代化，也就是要考慮如何發(fā)展縣域經(jīng)濟。不僅僅指的是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)，更重要的是農(nóng)業(yè)工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，重點發(fā)展比較優(yōu)勢明顯、帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)，要在這些方面大做文章。要實現(xiàn)縣域經(jīng)濟現(xiàn)代化，就要注重科技對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的支撐。
現(xiàn)在農(nóng)民土地比較分散，僅僅依靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式對農(nóng)民個人的收入增加作用有限，這也是為什么現(xiàn)在要進行土地制度改革。完善農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置制度，穩(wěn)慎推進宅基地制度改革。開展城鄉(xiāng)土地綜合整治，推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，滿足縣鎮(zhèn)擴容提質(zhì)空間需求。這正是縣域第二個層面的現(xiàn)代化——制度現(xiàn)代化。這要求我們要建立健全省級統(tǒng)籌、市負主責(zé)、縣鎮(zhèn)村抓落實的工作機制。舉例來說，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的角度來看，實現(xiàn)把縣的優(yōu)勢、鎮(zhèn)的特點、村的資源更好地統(tǒng)籌起來，有助于避免一窩蜂地生產(chǎn)某種流行的產(chǎn)品，避免過度生產(chǎn)造成的惡性競爭。
縣域制度上建立健全省級統(tǒng)籌，就能更好地實現(xiàn)區(qū)域間的分工，分類引導(dǎo)差異化發(fā)展。浙江一些縣與縣之間、鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間已經(jīng)探索形成了良好的勞動分工模式，其他地方也可以參考借鑒。制度現(xiàn)代化，就要把市場規(guī)則、管理標(biāo)準(zhǔn)等做起來。中國很多農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量都很好，但是為什么在世界市場上還缺乏一定的競爭力？就是因為沒有制定標(biāo)準(zhǔn)。
最后，農(nóng)村的人的現(xiàn)代化很重要。農(nóng)村現(xiàn)代化缺的不僅僅是資本，更是文化。現(xiàn)在很多農(nóng)村都存在人口凈流出的情況，留守的往往是老人和小孩，文化生活相對貧乏。這也是為什么我一直鼓勵城鄉(xiāng)之間的雙向流動，即支持農(nóng)民進城，同時也要讓城市的中等收入群體有走進縣域鄉(xiāng)村的需求和動力。在此過程中，要將中國幾千年歷史中積淀下來的優(yōu)秀的農(nóng)耕文化恢復(fù)起來，守住鄉(xiāng)村文化根脈，農(nóng)村如果沒有做好文化保育，就很難讓人留下或者吸引更多的人進來。優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承的載體不光是農(nóng)民，城市居民也應(yīng)是農(nóng)耕文明延續(xù)發(fā)展的載體。
《21世紀(jì)》：所以正如你所說，發(fā)展縣域不僅是經(jīng)濟、物質(zhì)層面的事情，也需要制度、文化、人口等多個維度共同促進的綜合性改革。
鄭永年：中國式現(xiàn)代化的關(guān)鍵之一在農(nóng)村，廣大農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮著重要作用。廣深這樣的超級大城市現(xiàn)在有2000萬左右人口，但實際上其中有很大一部分都不是城鎮(zhèn)戶籍人口，而是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。我們不能因為城市化、工業(yè)化已經(jīng)高度發(fā)展，就認為“三農(nóng)”會消失。我們要逐漸改變對城鄉(xiāng)問題的認識，摒除“身份”觀念，即無論是農(nóng)民還是城市居民，都是我們國家的公民，所以不能讓農(nóng)民的身份成為他們進城以及留在城市的障礙。
例如現(xiàn)行的社會保障、醫(yī)療、教育、公共住房等制度改革，都應(yīng)將農(nóng)民的關(guān)切也一并考慮進去，包括探索取消戶籍限制。2022年發(fā)布的《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》明確，放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度。
從當(dāng)前城鎮(zhèn)化的進程來看，北上廣深等大城市的發(fā)展已經(jīng)離不開進城打工的農(nóng)民，如果沒有這些農(nóng)民工，各個超大城市、大城市都會缺乏動力，經(jīng)濟失去活力。因此，接下來，我們還是要積極推進戶籍制度改革，全面落實取消縣城落戶限制政策，讓城市的公共服務(wù)、社會保障全面地覆蓋這些對城市建設(shè)有巨大貢獻的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、新市民。這是我們在討論發(fā)展縣域的時候，要重點考慮的問題，也是從根本上解決城鄉(xiāng)發(fā)展平衡問題的關(guān)鍵。
（作者系香港中文大學(xué)（深圳）教授、前海國際事務(wù)研究院院長；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《21世紀(jì)經(jīng)濟報道》2023年3月23日）
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