摘要:土地制度是農村的基礎性制度, 梳理新中國成立以來的農地產權制度變遷具有重要價值。新中國成立以來, 農地制度的變遷先后經歷了新中國成立初期的“產權合一”、集體化時期的“兩權分離”、改革開放以后的“兩權分離”和新常態以來的“三權分置”四個階段。每個階段的農地制度變遷都是特定時空條件下現實環境約束以及發展戰略選擇的結果, 產權演變存在短期強化和長期分割的相互交織, 演變目標則在共時和歷時上都呈現多重性特征。未來農地制度的變革應當根據環境約束調整發展戰略, 堅持自上而下和自下而上相結合, 穩步推進農地產權制度改革。
一、引言
“三農”問題的關鍵是農民問題, 農民問題的關鍵是土地問題, 土地制度是農村各項制度中的基礎性制度[1]。一方面, 中國的農地制度問題是一個歷史性課題, 有學者指出, 圍繞著中國農地制度的變遷, 中外學者進行了大量深入的探討與研究, 截至目前已經形成比較豐富的研究成果, 經濟學、政治學、社會學、法學、歷史學等多個學科都能在其中發揮自己的“比較優勢”[2]。另一方面, 農地利用效率低下的資源配置問題與實現農業現代化戰略問題交織而成的現實問題迫切需要農地制度的改革與創新。過去、現在和未來, 三位一體、不可分割。制度經濟學家諾斯認為, 改革路徑的選擇是歷史在起作用, 經濟的發展也是如此, 如果我們不知道自己是如何過來的, 就不知道今后前進的方向[3]。有鑒于此, 對新中國成立以來農地制度的政策調整以及農地制度的歷史演變進行概括和梳理就顯得尤為必要。
新中國農地制度的變遷先后經歷了新中國成立初期的“產權合一”、集體化時期的“兩權分離”、改革開放以后的土地“兩權分離”和新常態以來的“三權分置”四個階段。本1文的主要觀點和重要發現是, 農地產權作為一組權利束, 在短期內很可能得到進一步強化或是在長期內得到進一步分割。中2國未來農地制度的變遷在注重農地配置社會公平的同時也需考量農地配置的經濟效率, 其安排意蘊將是政治、經濟等目標的多重演繹。未來農地制度的變遷依然會內嵌于國內國際環境的變化以及發展戰略的轉換, 而且其變遷的速度與程度很大程度上也是受制于兩者并與之成近似正比關系, 亦即, 環境約束條件和發展戰略轉換激烈可能引起農地制度的激進式變遷, 反之則可能是漸進式變遷。未來農地制度變遷趨向于市場主導而非政府主導, 而且變遷過程會更加注重自下而上與自上而下的結合。
二、文獻綜述
國內學者對于新中國農地制度變遷的研究關注較多, 從研究內容來看, 涉及農地制度變遷階段的劃分[4,5,6]、農地制度變遷的動因[7,8,9]、農地制度變遷及其展望等諸多方面;從研究方法來看, 既有古典經濟學的供求分析和博弈模型[4,8], 制度經濟學的變遷方式[10,11,12,13]、路徑依賴和均衡性分析[14,15]、產權合約分析[16,17,18], 還有歷史學的史實論述[9,19]等等。
具體地講, 對于農地制度變遷階段的劃分, 主要從以下三條線索進行:一是公有私 有的演變, 如瞿商將新中國成立以來的農地制度變遷劃分為“小農私 有獨立經營”“集體所有集中經營”和“集體所有分散經營”等三個階段[5];二是單純的時間先后順序, 如李繼剛根據時間先后順序, 將新中國農地制度變遷劃分“建國后的土地改革時期”“合作化運動時期”和“家庭聯產承包責任制時期”三個階段[6];三是政策內容的變化, 如徐美銀和錢忠好根據不同時期土地政策的關注重點, 將改革以來的農地制度變遷分為“家庭承包經營形態的確立”“土地承包期限的延長”“承包權利的強化”以及“其他產權安排的嘗試”等四個階段[4]。對于農地制度變遷的動因分析, 方浩運用制度經濟學方法從國家 (或政府) 與農戶兩個利益主體對各自利益追求的角度出發, 認為中國農地制度變遷是國家追求自身利益的必然邏輯結果[11]。徐美銀和錢忠好基于拓撲模型的分析則指出, 變遷的原動力在于農民對農地制度的認知水平不斷提高[4]。孫希芳通過構建一個動態博弈模型, 認為農地制度變遷的關鍵在于行為主體是否能迅速發現所有潛在的獲利機會并完全認識到現有社會科學知識提供的全部可選擇的制度[8]。蔡繼明從純歷史梳理的角度分析, 認為領導人的意志是農地制度變遷的重要原因[9]。可見, 上述學者對于農地制度變遷主要著眼于微觀經濟主體的行為選擇或策略互動。
從已有研究來看, 國內學者在積累大量有益研究成果的同時, 也至少存在以下缺陷:首先, 盡管制度經濟學在制度變遷研究中應用甚廣, 可是鮮有學者從產權演變的角度來劃分新中國農地制度變遷的階段, 也少有學者從政策文本的梳理來確定新中國成立以來農地制度變遷階段的劃分。其次, 制度變遷作為一個動態而宏觀的變化過程, 其內在原因是復雜而多樣的, 僅從某個主體出發難以真正理解制度變遷的演變過程。最后, 雖然多數學者已經指出國家自身利益、領導人意志以及農戶認知等微觀因素影響了農地制度的變遷, 但鮮有學者從宏觀視野來考察階段性農地制度變遷的基本動因。故而, 與已有研究相比, 本文的邊際貢獻主要體現在兩個方面:一是對于農地制度階段的劃分, 本文嘗試結合政策文本從產權演變的角度客觀再現農地制度變遷的歷史軌跡, 而這樣的做法, 除了可提供一個新的理解視角之外, 與帶有部分主觀性的歷史敘事相比, 也可顯得簡短而客觀。二是受教于著名歷史學家黃仁宇的“大歷史觀”和經濟學家薩繆爾森關于經濟周期變動解釋的啟發, 構建一個以時代背景和發展戰略為大框架的經濟敘事, 具化到特定的歷史事件, 嘗試從跨學科角度以宏觀視野來解讀新中國成立以來的農地制度變遷的基本動因。
三、新中國成立以來農地制度的變遷歷程:一條產權演變下的政策脈絡
為明晰新中國農地制度變遷的演變邏輯, 有必要首先對其變遷的歷史軌跡進行梳理。基于產權演變的視角, 結合新中國成立以來的農地政策調整, 總的來說, 新中國農地制度變遷的歷史軌跡, 大體可以分為四個階段, 具體的圖表及其闡述如下:
表1 農地制度變遷的政策梳理
(一) 新中國初期的“產權合一”:農戶所有、家庭經營
1949年10月, 中華人民共和國成立, 并于次年6月頒布《土地改革法》, 宣布著手進行新中國第一次大規模大范圍的土地改革。該法律明文規定:“廢除地主階級封建剝削的土地所有制, 實行農民的土地所有制。”“土地改革完成后, 由人民政府發給土地所有證, 并承認一切土地所有者自由經營、買賣及出租其土地的權利。”就上述規定而言, 農地產權已實現從地主所有向農戶所有轉變, 農民充分享有占有、使用、收益以及處分等權能。《土地改革法》為1952年的土地改革奠定了法律基礎, 在接下來的合作化運動中, 農民的土地產權仍得到法律的維護。無論是1953年《關于發展農業生產合作社的決議》, 還是1955年《農業生產合作社示范章程》, “發展農業合作化, 無論何時何地, 都必須根據農民自愿這一個根本的原則……絕對不能夠用剝奪的手段去把農民的生產資料公有化”“對于社員交來統一使用的土地和別的生產資料, 在一定的期間還保留社員的所有權, 并且給社員以適當報酬”等規定也表明, 盡管在合作化后期產權權能在某種程度上已經開始出現從農戶到合作社的分離, 但都是基于農戶自愿的原則, 當時土地產權歸屬主體仍然是農戶, 農戶對土地占用、使用、收益以及處置等權能實現了高度統一, 可以說是農地產權制度在農戶層面的“產權合一”。
(二) 集體化時期的“兩權分離”:集體所有、集體經營
集體化時期的“兩權分離”是伴隨著短期內農業合作化政策的漸次調整而逐步形成的。在農民成立互助組和初級合作社不久, 中央政府于1955年頒布《農業生產合作社示范章程》, 指出將農業合作社的發展分為初級階段和高級階段, 并分屬于半社會主義性質和完全社會主義性質。社會性質預示著當時中央已經有改變農民土地所有制的打算。1956年公布的《高級農業生產合作社示范章程》和《1956年到1967年全國農業發展綱要》再次強調, 高級社具有完全社會主義性質, 要求高級社要“按照社會主義的原則, 把社員私 有的主要生產資料轉為合作社集體所有”, 顯然土地等重要的生產資料也在其中, 因此農民享有的土地所有權已經發生分離, 占用、使用、收益以及處分等權能已經大部分地從農戶轉移到了高級社, 集體土地所有制漸具雛形。人民gong 社是高級社的近似替代, 1962年《農村人民gong 社工作條例修正案》頒布, 宣布建立“三級所有, 隊為基礎”的基本制度, “公社在經濟上, 是各生產大隊的聯合組織, 生產大隊是基本核算單位, 生產隊是直接組織生產和組織集體福利事業的單位”。可見, 那時公社和生產大隊已經成為“所有權”主體, 而生產隊成為事實上的“經營權”主體, 農地產權已經從農戶所有轉向集體組織所有, 可以說是農地產權制度在集體組織內部層次兩分的“兩權分離”。
(三) 改革開放以來的“兩權分離”:集體所有、家庭承包
發軔于中國農村的改革開放, 肇始于家庭承包責任制。盡管1978年十一屆三中全會開啟了改革開放的新時代, 但是大會通過的《中共中央關于加快現代農業發展若干問題的決定 (草案) 》和《農村人民gong 社工作條例 (試行草案) 》等都明確規定, “不許包產到戶, 不許分田單干”。政策變化的轉折點出現在1979年, 當年通過的《關于加快農業發展若干問題的決定》指出, “不許分田單干, 除某些副業生產的特殊需要和邊遠山區、交通不便的單家獨戶外, 也不要包產到戶”, 為包產到戶留出一定政策空間。1980年公開的《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》文件指出, “對于包產到戶應當區別不同地區、不同社隊、采取不同方針”, 這表明對包產到戶實施了差別化處理。1983年的《當前農村經濟政策的若干問題》宣布, 家庭聯產承包責任制“是在黨的領導下我國農民的偉大創造, 是馬克思主義農業合作化理論在我國實踐中的新發展”。同年, 《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》則正式宣告了人民gong 社體制的終結。1984年通過的《關于一九八四年農村工作的通知》明確指出, “土地承包期應在十五年以上”, 并首次提出“土地使用權”的概念。1993年《中共中央國務院關于當前農業和農村經濟發展若干政策措施》進一步指出, “為穩定土地承包關系, 鼓勵農民增加收入, 提高土地生產率, 在原定的耕地承包期到期后, 再延長30年不變”。2008年中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》進一步承諾, “現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”。在此階段, 經營權從生產隊漸次下放到農戶, 以“所有權屬于集體、承包經營權屬于農戶”為內容的集體和農戶層次兩分的“兩權分離”農地制度正式確立并逐漸完善。
(四) 新常態以來的“三權分置”:集體所有、家庭承包、多元經營
農地流轉的實踐探索先行于農地“三權分置”的制度建構, 農地流轉差不多自農地實行家庭承包初期便已產生。中央政府一直重視農業農村經濟發展變化, 實際上早在2005年還專門針對農地流轉出臺相關意見, 即《農村土地承包經營權流轉管理辦法》, 對流轉原則、流轉合同、流轉方式以及流轉管理等作了明確的規定。不過, 正式體現農地“三權分置”精神的中央文件則出自于2014年新常態以來的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》。文件指出要“堅持農村土地集體所有權, 穩定農戶承包權, 放活土地經營權”。“按照全國統一安排, 穩步推進土地經營權抵押、擔保試點, 研究制定統一規范的實施辦法, 探索建立抵押資產處置機制。”就農地“三權分置”而言, 上述規定有以下層層遞進的含義:第一, 首次明確了實行集體所有權、農戶承包權和土地經營權的分置取向;第二, 針對分置之后的權利安排提出了各有側重的總體要求, 即“堅持”“穩定”和“放活”;第三, 農地“三權分置”的重點目標是要賦予經營權抵押、擔保等處置權能, 搞活經營權的制度績效。2016年《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》的頒布, 則正式定調要“將土地承包經營權分為承包權和經營權, 實行所有權、承包權、經營權分置并行”, “土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、耕作并取得相應收益的權利”, 并指出農地三權分置“是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新”。可見, 相較于之前的文件, 首先是明確指出經營權的來源, 其次是充分保障經營權的權能, 最后是高度肯定“三權分置”的時代價值。總體而言, 新常態以來的上述文件, 不僅正式確立了“三權分置”的農地制度框架, 同時也為未來農地制度的改革指明了方向。
四、新中國成立以來農地產權制度的動因分解:一個“大歷史觀”下的經濟敘事
(一) 大歷史觀及其應用
制度變遷是歷史演變過程的重要組成部分, 將歷史研究方法應用于經濟學領域的制度變遷是一種有益嘗試。“大歷史觀” (Macro-History) 既是一種研究歷史的方法, 也是一種歷史的敘事手法, 由著名歷史學家黃仁宇在借鑒經濟學界將經濟學分為宏觀經濟學 (Macro-Economics) 和微觀經濟學 (Micro-Economics) 兩大類做法的基礎上提出。他認為, 歷史研究應該從較為宏觀的角度出發, 構建一個“大歷史觀”的研究基點, 即“將宏觀及放寬視野這一觀念引入到中國歷史研究里去”[20]。其基本要義有二:內容上, 認為歷史的演變都是有原因的, 而歷史的整體意志 (客觀因素) , 并非人 (主觀因素) 可以完全掌控的;形式上, 不對歷史作細致而系統地描述, 僅僅對重要且相關的事件進行歸納梳理。從內容來看, 經濟學家薩繆爾森關于經濟周期變動的解釋與歷史學家黃仁宇的“大歷史觀”有異曲同工之妙, 都強調宏觀視野, 薩繆爾森在其經典著作《經濟學》里指出, 宏觀地講, 經濟周期變動主要受外生變量和政策變量兩大類因素的影響[21]。
綜合兩位學者對歷史演變或制度變遷的見解, 本文認為, 制度變遷往往是特定時空條件下現實環境約束 (外生變量) 以及發展戰略選擇 (政策變量) 的結果, 時代背景的倒逼催生制度變遷的可能, 發展戰略的選擇促成制度變遷的實現。農地制度嵌入在整個經濟社會發展的運動過程之中, 是戰略目標和時代背景交互作用于土地領域的具體反映[22]。新中國農地制度的邏輯生成過程可見圖1。
簡而言之, 新中國成立以來的農地制度變遷就是在時代背景和戰略目標的互動過程中形成。通過對現有史料的高度壓縮, 特定階段重要且相關的時代背景和發展戰略對農地制度變遷的核心傳導可作如下概括:一是新中國成立初期的農地制度變遷主要是基于政治層面的新興政權的鞏固和經濟層面的恢復國民經濟的需要;二是社會主義建設的需要和國際環境的惡劣則分別從內部驅動和外部約束兩個渠道具體影響著集體化時期“兩權分離”的農地制度變遷;三是集體化時期的積弊以其必要性影響著改革開放以后“兩權分離”的農地制度變遷, 而以小崗村為代表的基層探索以及領導人的大力支持則促成了農地制度變遷的可能性;四是經濟新常態的倒逼以及適度規模經營的需要則從以其現實互動深刻影響著新常態以來“三權分置”農地制度變遷。
圖1 新中國農地制度變遷的邏輯過程
對應于上述階段, 在新中國成立初期, 當時主要實行的是包括私人資本主義和國家資本主義在內、多種經濟成分并存的“新民主主義”發展戰略[23]。而到集體化時期, 中國實行的則是斯大林“生產資料優先增長”理論指導下的重工業優先發展戰略。到了改革開放時期, 我國實行的基本上是以經濟建設為中心的“比較優勢”發展戰略[24], 十八大以來, 中國經濟發展進入新常態, 在這個時期, 實行的是以全面建成小康社會與現代化為主要內容的全面發展戰略①。
(二) 新中國成立初期“產權合一”的農地制度生成 (1950-1955年)
新中國成立初期內憂外患, 一方面, 經過長年的戰爭摧殘, 農業和工業都遭到了極大破壞, 百廢待興, 恢復國民經濟成為首要的經濟任務。另一方面, 新中國剛剛成立之時, 全國實際上并未實現完全穩定和統一, 除了擔心來自國民黨的反攻之外, 抗美援朝戰爭也愈演愈烈, 直接威脅著新興政權的穩定。為此, 出于對國民經濟恢復與新興政權鞏固的考慮, 當時黨中央領導人立足于農業產值占國民生產總值的絕對比重 (經濟基礎) 、農民是中國人民的絕大多數 (政治基礎) 的最大國情, 決定實行私人資本主義和國家資本主義在內、多種經濟成分并存的新民主主義發展戰略, 啟動維護最大多數人利益的農地產權改革, 通過調節土地這一中樞要素賦予農民完整充分的土地產權, 形成微觀激勵機制, 最大限度地調動絕大多數農民的積極性, 形成了“產權合一”的農民土地私 有制。截止1953年春, 除了少部分地區之外, 中國大陸的土地改革基本已宣告完成, 三億多無地或少地的貧困農民獲得七億多畝土地, 農民真正實現“耕者有其田”。當然, 其成效也是顯著的, 從1949年到1952年, 糧食總產量由11 318萬噸增加到16 392萬噸, 年平均遞增13.14%;棉花總產量由44.4萬噸增加到130.4萬噸, 年平均遞增43.15%;油料由256.4萬噸增加到419.3萬噸[25]。農民土地私 有制改革迅速提高了農業生產力, 并為國家工業化奠定了初步基礎, 為新興政權的鞏固提供了物質保障。
(三) 集體化時期的“兩權分離”的農地制度生成 (1956-1978年)
新中國成立初期工業基礎薄弱, 全國工農業總產值中, 農業總產值比重為70%, 工業總產值比重為30%, 而重工業產值占農業總產值的比重僅為7.9%[24], 為進行社會主義建設, 實現民族自強與國家獨立, 必須建立起自己的重工業體系, 實施重工業優先發展戰略。資本的原始積累是重工業發展的先決條件, 可是前期迫于以美國為首的西方資本主義國家的政治孤立和經濟封鎖以及后期中蘇關系惡化引起的工業化建設壓力, 在依靠外國資本融資行不通的情況下, 新中國只能依靠自身力量從歷經土改之后的高度分散的小農戶群體中提取農業剩余以完成工業化的原始資本積累。不過如何在國內社會主義建設壓力和國際形勢持續緊張的情景下, 最大限度地減少政府與小農交易成本以提取農業剩余?顯然以自愿互利的互助合作為特征的組織載體遠遠不能滿足國家需要, 只有帶有強制意味的農業集體化才是農業發展的方向。1955-1956年全國高級農業生產合作社迅速發展, 加入高級社的農戶占全國農戶總數的62.6%[23], 全國多數省份均實現了高級形式的農業合作化。由此短時期內便產生了由互助組到初級社 (生產隊) 到高級社 (生產大隊) 再到人民gong 社的迅速更替, 農地產權從農民私 有迅速向集體所有轉變, 不過組織載體規模是農業發展和交易成本的函數, 國家在無償提取農業剩余的同時, 既要考量集體內部農業的生產發展, 也要關注政府與農戶交易成本的變化, 經營權在動態調整過程中最終被確定為生產隊。農地制度便由新中國成立初期“產權合一”的農民土地私 有制向“三級所有, 隊為基礎”的所有權與承包經營權在集體內部層次兩分的土地集體所有制轉變。
(四) 改革開放以后“兩權分離”的農地制度生成 (1979-2013年)
長期重工業優先發展戰略的推行以及土地集體所有制的配套實施, 累積形成了“資本增密、排斥勞動”的城鄉二元結構[23], 已然導致農輕重比例嚴重失調, 國民生活水平長期處于低水平徘徊狀態, 土地集體所有制度已到非改不可的境地。在此情景下, 安徽省小崗村等地農民奮不顧身地開始自主探索包產到戶改革, 并取得了不錯的成效, 這引起了知名農村工作者杜潤生等學界的重視, 同時也得到了中央領導的默許和支持, 這為農地制度的改革提供了可能。于是, 中央決定以農村改革撬動改革開放, 充分利用我國自然資源、勞動力等要素豐裕的比較優勢, 實施以經濟建設為中心的“比較優勢”發展戰略。歷史影響著改革的路徑, 黨中央決定在堅持集體所有的農地產權制度框架下再次思考從微觀經營機制入手, 將承包經營權從生產隊下放到農戶, 在維護公平的前提下, 試圖通過建立勞動激勵機制, 誘發勞動者生產積極性[26], 提高農業生產率[24]。有賴于基層的自主有效探索、政學兩界的有效溝通和中央地方的有效互動[27], 包產到戶、包干到戶逐漸得到中央大多數領導人的肯定和支持, 并在全國范圍內迅速推行。由此, 起源于農村的土地制度改革, 逐步建立起了家庭承包責任制, 開啟了以集體所有權和農戶承包經營權為內容的“兩權分離”時代。
(五) 新常態以來“三權分置”的農地制度生成 (2014年-)
隨著經濟社會的發展和變化, “兩權分離”分離的農地產權制度越來越難以適應農村經濟社會發展的新情況。一方面, 適度規模經營有賴于農地承包經營權的分離。自實行家庭承包制度以來, 伴隨著工業化和城鎮化的持續推進, “人地分離”逐步成為趨勢, 農地閑置等利用效率低下問題推動大多數外出務工的農民開始自發進行農地經營權流轉[28]。經濟發展步入新常態以后, 農地經營權流轉加快, 原農業部部長韓長賦指出, 全國土地流轉面積占家庭承包耕地總面積在35%左右。這3表明, 以新型農業經營主體為主導的適度規模經營并行正逐漸打破家庭經營占主導的農地分散化經營的局面, 農地經營權流轉已事實上造成承包權經營權的內部分離。另一方面, 經濟新常態倒逼農地制度的變革。中國經濟步入新常態以后, 經濟增長速度有所放緩, 農產品競爭力不強, 農民收入增長緩慢等因素深刻影響著全面小康社會的建成和農業現代化的實現, 而農地制度作為農村的基礎性制度也迫切需要進行調整。然而經由集體化形成的所有制是鎖定的, 農地制度改革不能動所有制, 只能強化使用權[29], “三權分置”成為我國農地權利制度改革的既定選擇[30]。全面建成小康社會重點和難點都在農村, 現代化實現的短板和短腿都在農業, 為配合實施以全面建成小康社會與實現現代化為主要內容的全面發展戰略, 在當前承包經營權已然分離的農業多元主體經營格局下, 有必要建立符合當前農業發展實際與未來農業發展方向的“三權分置”農地制度框架, 進而推動農村改革深化。
五、新一輪農地制度變革的當代啟示:穩步推進農地產權制度改革
新中國農地制度的變遷先后經歷了新中國成立初期的“產權合一”、集體化時期的“兩權分離”、改革開放以后的土地“兩權分離”和新常態以來的“三權分置”四個階段。史可明鑒, 歷史的梳理總是伴隨著對現實的追問。新中國各階段的農地制度變遷呈現何種特征?中國現階段的農地制度改革將如何深化?下一階段的農地制度變遷又將怎樣進行?觀照新中國成立以來從“產權合一”到“兩權分離”再到現在的“三權分置”的農地制度變遷軌跡以及“大歷史觀”的分析邏輯, 也許可以大體窺知:
(一) 從產權演變的歷程來看, 農地產權作為一組權利束, 在短期內很可能得到進一步強化或是在長期內得到進一步分割。一方面, 從歷史演進的整體來看, 自新中國建國以來, 農地制度產權呈現由“一”到“三”的分離趨勢;另一方面, 具體到特定的歷史階段, 農地產權又存在漸進性強化, 在改革開放以后的“兩權分離”時期, 農地承包期限經歷了從十五年到三十年再到長久不變的轉變。由此可以大體推斷, 若在短期內, 約束條件與戰略目標不發生根本性變化, 那么農地產權依然可能會存在數十年的“三權分置”形態, 權能更加豐富, 保障更加充分, 其產權表現為強化;在長期內, 農地產權依然會沿著由“一”到“多”的趨勢演進, 仍然可能出現“四權分離”“五權分離”等“多權分離”的形態, 其產權表現為分割4。不過, 值得說明的是, 產權是否強化與分割并非簡單依賴于時間的長度, 而是內含于時間背后的產權權能或產權演變的目標。
(二) 從產權演變的目標來看, 新中國農地制度的歷史變遷, 都有明顯的階段性特征, 在國家干預的農地配置過程中, 一幅以社會公平為原則底線和以經濟效率為追求目標的要素配置圖景日趨明顯。農地制度變遷不僅表現在產權演變的各個時期有著不同的目標取向, 還表現在同一時期也存在多重目標的交織, 現階段“三權分置”的制度變革既維護了公平, 又體現了效率[31]。由此, 不難得知, 未來中國農地制度的安排意蘊也將是多樣性的, 往往是政治、經濟等目標的多重演繹, 既有時間截面的目標多重性, 也有時間序列的目標多重性。
(三) 從農地制度變遷的動因來看, 未來國內國際環境的變化以及發展戰略的轉換必然引起農地制度的新一輪變遷, 而且其變遷的速度與程度很大程度上也受制于兩者并與之成近似正比關系, 亦即時代背景和發展戰略的轉換激烈可能引起農地制度的激進式變遷, 反之則可能是漸進式變遷。明顯的例子是:新中國成立初期, “新民主主義”發展戰略向重工業優先發展戰略的急劇轉變以及社會主義建設環境的持續惡劣在很大程度上引起了農地制度的迅速變革表現為激進式變遷, 而家庭承包的“兩權分離”時期, 農地承包期限由最初的“十五年不變”到后來的“三十年不變”再到最后的“長久不變”則表現為漸進式變遷。
(四) 從農地制度變遷的方式來看, 自下而上的改革會越來越受到重視, 注重自下而上與自上而下的結合應該是新一輪農地制度變遷的共同選擇, 同時, 未來農地制度變遷應該是市場主導型而非政府主導型。新制度經濟學認為, 制度變遷可分為政府主導的強制性變遷和市場主導的誘致性變遷, 回顧新中國成立以來農地制度的變遷歷程, 除改革開放以前的制度變遷都屬于強制性變遷以外, 改革開放以來的兩次制度變遷都屬于誘致性變遷, 都有著明顯的自下而上的實踐推動。
中國鄉村發現網轉自:西南大學學報(社會科學版)2019年01期
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