除了推動土地制度、住房制度的改革外，中國的城鎮化還推動了城市規劃管理制度、行政區劃制度等有關改革，持續推動著城鄉關系的深度調整。
過去40年，中國經歷了人類歷史上最大規模的城鎮化進程，“改革”推動中國的城鎮化進程，而城鎮化進程反過來也倒逼改革。理解40年來中國城鎮化的經驗既要看到戶籍制度改革這個“明線”，也要看到土地制度改革這個“暗線”，還要看到住房制度改革是如何將中國的城鎮化與經濟增長相關聯。
中國的城鎮化始于“開放”
十一屆三中全會以后，東南沿海的城市在開放政策的驅動下，外向型經濟發展迅速，帶來大量勞動力需求，與此同時農村的“包產到戶”等一系列改革提升了農業生產率，農村勞動力得以解放，向城市轉移成為可能。從這層意義上說，“開放”是1978年以來中國城鎮化的“原力”。
改革開放初期，沿海城市率先得到快速發展，1980年中國政府決定在深圳、珠海、廈門、汕頭成立首批4個經濟特區，1984年又開放了14個沿海港口城市，1985年將長三角、珠三角、廈漳泉劃為經濟開放區，1988年將海南全省批準為經濟特區，1990年設立浦東新區。
20世紀90年代初期，中國開始推進沿邊開放，一些邊境城市得到長足發展。從1992年開始，國務院陸續批準了黑河、綏芬河、琿春、滿洲里、二連浩特、伊寧、博樂、塔城、畹町、瑞麗、河口、憑祥、東興、丹東等14個沿邊開放城市，在邊貿管理、稅收、對外經濟合作方面給予了相應政策。
此后，中國政府又推動內陸城市實行沿海開放城市政策，1998年允許重慶、岳陽、武漢、九江、蕪湖5個沿江城市和15個內陸省會城市實行沿海開放城市政策，擴大對外經濟合作的權限，允許興辦經濟技術開發區，支持引進國外資金、技術和管理等。
理解中國的城鎮化，不能忽略經濟全球化的因素。從上世紀90年代開始，眾多跨國公司競相在中國大陸投資建設現代化的工廠，到21世紀初加入WTO后，中國迅速成為 “世界工廠”。中國城市在全球城市網絡中的位勢不斷提升，上海、北京、廣州、深圳等城市依托國內廣袤市場，航空、航運、金融和信息樞紐功能不斷增強，向外與全球各國聯系日益密切，吸引了越來越多的跨國公司總部或區域總部入駐。
經濟全球化對中國城鎮化的影響在2001年中國加入世界貿易組織之后表現得更為突出，從2000年初到2011年末，中國的城鎮化率從30.89％提高到51.27％，年均提高1.9個百分點，是改革開放40年中城鎮化最快的一個階段，許多城市得到了爆發性增長，城區面積和人口翻了一番，像蘇州、東莞、無錫、佛山等城市依托制造業的快速發展，成為這一時期的明星城市。
黨的十八大提出，推動形成全面開放的新格局，先后批準了上海、廣東、福建、天津、浙江等自貿試驗區，內陸沿邊開放取得重要突破，一批內陸城市如重慶、成都、武漢、鄭州等成為這一時期的增長明星，東興、瑞麗、伊寧、琿春、丹東等邊境城市發展迅速。2013年中國提出“一帶一路”倡議，并取得重大進展，讓中國城鎮軸帶、發展走廊進一步伸展，宏觀上促進了城鎮格局的網絡化和開放化，微觀上也成為城市發展的新動力，六大走廊及重要節點城市發展迅速。
城鎮化與經濟改革相輔互促
農村勞動力進城務工倒逼了始于上世紀80年代中期的戶籍改革進程。1984年開始，農民可自帶口糧落戶城市，通過戶籍來管控遷移的制度設計開始松動。1992年春，小平同志南方講話，進一步堅定了中國的改革開放的方向，也加快了從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型步伐。1993年，中國全面放開了糧油購銷政策，使用了近40年的糧票、油票成為歷史。伴隨著私營經濟、個體經濟發展，到90年代中期，中國已經基本實現了人口的城鄉自由遷徙，從人口統計也可以觀察出這種變化，1990年第四次人口普查，中國的流動人口為2135萬人，到1995年的1％人口抽樣調查，則迅速增長到7073萬人，接近于翻了兩番。這個趨勢在進入21世紀后并未停止，2010年六普數據顯示，居住地與戶口登記地所在的鄉鎮街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口為26139萬人（其中進城農民工近2億），比2000年的五普增加了11700萬人。
到2017年，流動人口占中國總人口的比重已經超過了18％，美國學者Fan C. Cindy將之稱為“流動中國”（China on the move），遷移人口為了改善經濟情況而流動，這既是改革開放以來中國人口鄉城流動的主要特征，也是支撐中國經濟增長特別是沿海城市發展的微觀動力。
然而，農村勞動力向城市的加速轉移，也給城市設施供給、公共安全等提出了挑戰。一些學者如約翰·奎格利認為，中國的大城市擁有更好的工作機會和公共服務，移民也會向這些城市集聚，容易出現“大城市病”。但是，回顧改革開放以來中國城鎮化的歷程就會發現，奎格利的分析并不準確，中國的流動人口并沒有必然產生“大城市病”，而是先后出現了“小城鎮病”和“大城市病”：
“小城鎮病”出現在上世紀90年代初中期，由于中國的鄉鎮企業得到前所未有的發展，“離土不離鄉”成為當時人口流動的主要表現，鄉鎮企業促進了小城鎮的繁榮，但是也帶來了土地利用效率不高、環境污染嚴重、基礎設施配置成本高、產業層次低、競爭力不足等問題。
“大城市病”出現在2010年以來，以北京、上海為代表的特大城市和超大城市出現了較為嚴重的交通擁堵、房價高昂、大氣污染等大城市病，一時間，“控制”和“疏解”成為中國特大城市的重要政策取向。
中國日益收緊的特大城市和超大城市政策很快取得了一定成效，上海、北京常住人口分別在2015年、2017年開始減少。但這個政策也引起了很大爭論，大部分學者（如周其仁、陸銘）對此提出了批評，認為“不是太大了而是太小了”“密度不夠”，也有少數學者（如徐匡迪）則支持對特大城市的控制，強調重點發展中小城鎮。
事實上，改革開放以來，中國關于發展大城市還是小城鎮的爭論從來沒有停止。費孝通先生是“小城鎮論”的提出者和支持者，在其1984年提出“小城鎮、大問題”之后，“小城鎮論”占據上風的狀況一直持續到90年代中后期，隨著中國城市效率的提升，“小城鎮論”片面強調其“小”與“分散”的特征，而忽視城市的規模效應，受到了“大城市論”（如樊綱、王小魯等）的攻擊，也有學者提出“多元論”（如周一星等）。
盡管“小城鎮論”、“大城市論”、“多元論”存在巨大分歧，但他們在是否發展城市群問題上卻擁有前所未有的共識，這反映在了頂層設計上，從“十五”規劃到“十三五”規劃，城市群戰略一步步得到重視。使用的概念從“十五”計劃中的“城鎮密集區”到“十三五”規劃中的“城市群”，并且明確作為“主體形態”。目前，中國已經完成了全部跨省城市群和省域內城市群規劃編制，本月，長三角區域一體化從地方層面的探索上升為國家戰略，旨在城市群、都市圈發展和區域一體化上樹立樣板。
戶籍制度改革是中國城鎮化的一條“明線”
中國戶籍制度改革與城鎮化的關系也可以分為兩個大的階段，在早期，戶籍政策放松激發了城鎮化的啟動，1984年城鎮戶籍不再與糧油掛鉤，允許在集鎮務工經商的農民和家屬在自理口糧的前提下落戶城鎮，消除了農村居民流向城市的主要障礙（口糧供給問題），大大促進了此后的城鎮化進程。隨著進城務工經商的人口不斷增加，1985年中國開始加強城鎮暫住人口管理，實行“暫住證”“寄住證”制度。
在上世紀80年代末90年代初，盡管中國已經放開了人口鄉城遷徙，但由于仍保留了“農轉非”指標控制，城市戶籍并未完全放開，這適應不了當時進城人口在城市獲得公共服務的需求，戶籍制度改革滯后于城鎮化進程，于是城鎮化開始倒逼戶籍制度改革，并進行了一系列探索。
其中之一是1992年開始出現的“當地有效城鎮戶口制度”，也稱為“藍印戶口”，最早被允許在小城鎮、經濟特區、經濟開發區和高新技術產業開發區實行，后來像天津、上海、石家莊等大城市也開始推行，只要滿足投資、購房等條件，或繳納一筆城市擴容費，就可以取得“城鎮戶口”。后來由于一些城市并未兌現“同城同待遇”的承諾，“藍印戶口”在2001年前后被叫停。“藍印戶口”本質上是一個“地方性的城市戶口”，但它的歷史貢獻在于，在沒有突破全國層面城鄉二元戶籍制度的前提下，滿足了當時部分進城人口獲取城鎮公共服務的需要。“戶籍制度改革具有‘地方性’”成為此后戶籍制度改革的一致方向，無論是“購房落戶”還是“落戶購房”都遵守了這一邏輯。
另一個探索是居住證制度，其最早是在1989年廈門和深圳為便利港、澳、臺外商在本地“開展業務工作”和“多次出入境”等而采取的，但此時的居住證并沒有承載相關的社會福利，上海和北京分別在1992年、1999年出臺的“工作寄住證”與此類似，再往后廣東、浙江等地也陸續實施，但這些居住證主要是面向高科技企業、外資企業的管理人員、技術人員的，具有“貴族化”特征。
居住證的“平民化”要到2004年以后，上海率先將其擴大到全部流動人口，2008年以后深圳、無錫、溫州、武漢等也借鑒了上海的這一政策，2010年中央政府開始在全國范圍內推行居住證制度，并于2015年發布了《居住證暫行條例》。居住證是中國城鎮化進入新階段后的一個探索，其本質是一個“有限的城市戶籍”，是“賦予農民工基本的權利和便利”和“不增添地方政府負擔”間的一個平衡。關于居住證制度仍然存在一些爭論，許多學者（如陶然等）認為居住證政策設計與“建立城鄉統一的戶籍制度”的大方向是相悖的。
土地制度改革是中國城鎮化的一條“暗線”
中國的城鎮化對戶籍制度是逐步“破”的過程，而對土地制度則是逐步“立”的過程。在以公有制為主體的經濟體系里，劃撥制一度被認為是一個可行且有效的方式，因此改革開放初期，中國城市土地施行的是無償無限期的劃撥制。但隨著非公經濟的發展，遇到一個很現實的問題，即如何給這些非國有、也非集體企業提供用地。一開始采用收取場地使用費的形式，1980年國務院出臺《關于中外合營企業建設用地的暫行規定》提出：“中外合營企業用地，不論新征土地，還是利用原有企業場地，都應計收場地使用費”。但是“費”很快在轉讓時遇到了障礙，在中國土地制度改革歷史上，1987年是一個重要的年份，1月，新中國第一部《土地管理法》開始實施，4月，中國提出“土地使用權可以有償轉讓”；并于9月在深圳率先試行。盡管這在今天看來司空見慣，但在當時卻是一個根本性的變革，為此1988年對憲法進行了修改，將其中不得出租土地的規定，改為“土地的使用權可以依法轉讓”。在此基礎上，1990年頒布了《城市國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，規定“國家按照所有權與使用權分離的原則，實行城鎮國有土地使用權出讓、轉讓制度”。
在此基礎上，1992年和1995年中國政府分別對劃撥和協議出讓進行了規范，1998年修訂的土地管理法中明確了征地制度，2004年又對招拍掛出讓進行了規范，值此，經過近20年的不斷調整和完善，包括土地類型劃分、供應方式、供應價格、供應期限、征地制度等在內的中國特色城市土地制度初步建立。這在很大程度上為中國城市發展和工業繁榮提供了支撐，反過來促進了中國的城鎮化進程。
住房制度改革讓中國經濟裝上了城鎮化引擎
中國的城鎮化進程還催生了城市住房制度改革。改革開放之前，中國實施的是“統一管理，統一分配，以租養房”的公有住房實物分配制度，城鎮居民住房主要靠所在單位提供，住房建設資金90％來自政府投資，住房成為單位提供的一種福利。改革開放以后，中國陸續開展了公房出售、增量住房成本價出售、公有住房補貼出售等試點，1986年成立了國務院住房制度改革領導小組，1994年7月國務院出臺了《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，提出要從住房實物福利分配改變為貨幣化工資分配，1998年國務院出臺的《關于進一步深化住房制度改革加快住房建設的通知》則提出“停止住房實物分配，全面實行住房分配貨幣化”。到2001年，以住房分配貨幣化、完善經適房為主的多層次城鎮住房供應體系、發展住房金融、培育和規范住房交易市場等主要內容的“一次房改”基本完成，住房實現了商品化。
住房制度改革催生的房地產市場繁榮，成為中國經濟快速增長的重要動力。在住房制度改革前，城市居民住房供給主要靠單位的集資建房，這種情況在住房制度改革后一段時期內仍然大量存在，城市土地市場出現了“多頭供地”的情況，但這個狀況并未持續太長時間，2004年，中國政府出臺了關于經營性用地必須采取招拍掛出讓的有關規定，政府成為土地供應的唯一主體，再加上此前出臺的國發［2003］18號文中將房地產業定義為“國民經濟的支柱產業”，中國的房地產市場得到了前所未有的發展，商品房銷售額從2003年的7955.66億元增長到2017年的133701億元，大約相當于當年社會消費品零售總額的36.5％。房地產不僅在消費側拉動著經濟增長，在投資方面同樣占據著重要地位，2004年以來房地產開發投資占固定資產投資（不含農戶）的比重長期保持在20％左右，2017年為17.2％。
中國在城鎮化過程中逐步形成了以土地資產價值實現為核心的一整套制度設計。第一，形成了“以地生財”模式，土地出讓收入舉足輕重。2017年國有土地使用權出讓收入52059億元，相當于全國一般公共預算支出的25.6％。一些城市的土地出讓收入一度相當于其地方一般預算內財政收入的50％以上，成為地方政府推動城市建設、完善基礎設施的重要財源，學術界稱其為“土地財政”。盡管對于土地財政的評價還存在爭論，但在快速城鎮化的特定歷史階段，它很好地支撐了城市快速擴張所需要的開發建設資金，在這一點上的積極意義不容忽視。第二，以土地出讓收入為基礎，中國的地方政府還在實踐中逐步形成了依托融資平臺的“以地融資”模式。在2008年全球金融危機以后，中國政府公共投資擴張的背景下，地方政府紛紛成立了融資平臺，到2010年底，全國省、市、縣三級政府共設立的融資平臺公司已達到6576家，這些平臺公司以土地收入為抵押，還有一部分以政府財政收入作為擔保，從金融機構特別是開發性金融機構中貸款，成為城市建設和基礎設施投資的主要手段。再次，通過工業用地和居住用地的“結構性策略”，加強和保障了這套制度的運轉。壓低工業用地價格和增加工業用地供應，可供應的居住用地變少，居住用地價格提高，從而既保持了在引進產業項目時的競爭力（低地價或零地價），又保證了土地收入，這被學者們（如劉守英等）認為是中國土地市場中的一個十分重要的邏輯。盡管這些做法存在爭議，但確實推動了中國的城市發展和城鎮化進程。
城鎮化還推動著中國城市住房保障制度的建立和完善。由于土地財政在推動中國經濟實現高速增長的同時，也產生了一些隱患，其中最重要的是房價過快上漲，這在一二線城市尤為突出，從2008年到2018年，中國的房價經歷了三個快速上漲的周期，到2017年底，部分城市的房價收入比在15以上，城市居民住房困難問題開始變得越來越突出。中國的住房保障制度也伴隨著城鎮化的進程，上世紀90年代中期住房改革初期，1995年國家提出了“安居工程”，1998年提出“以經濟適用住房為主”，2007年調整為“以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難”，2010年開始將公共租賃住房作為重要途徑，2017年又進一步提出“多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”，開展了包括棚改、集體土地建設公租房、共有產權住房等在內的多種探索。
結語
總的來看，改革開放以來中國的城鎮化進程與中國的改革有著內在的邏輯一致性，從開放起步，走出了一條以開放促改革、漸進推進的發展軌跡。在此過程中，改革既是城鎮化的動力，城鎮化又持續地倒逼新的改革，除了推動土地制度、住房制度的改革外，中國的城鎮化還推動了城市規劃管理制度、行政區劃制度等有關改革，持續推動著城鄉關系的深度調整，共同形成了城鎮化的中國特色。
作者系國家發改委國土開發與地區經濟研究所副研究員
中國鄉村發現網轉自：《財經》雜志 微信公眾號（原創）
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