除了推動土地制度、住房制度的改革外，中國的城鎮(zhèn)化還推動了城市規(guī)劃管理制度、行政區(qū)劃制度等有關改革，持續(xù)推動著城鄉(xiāng)關系的深度調整。
過去40年，中國經(jīng)歷了人類歷史上最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化進程，“改革”推動中國的城鎮(zhèn)化進程，而城鎮(zhèn)化進程反過來也倒逼改革。理解40年來中國城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗既要看到戶籍制度改革這個“明線”，也要看到土地制度改革這個“暗線”，還要看到住房制度改革是如何將中國的城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟增長相關聯(lián)。
中國的城鎮(zhèn)化始于“開放”
十一屆三中全會以后，東南沿海的城市在開放政策的驅動下，外向型經(jīng)濟發(fā)展迅速，帶來大量勞動力需求，與此同時農村的“包產(chǎn)到戶”等一系列改革提升了農業(yè)生產(chǎn)率，農村勞動力得以解放，向城市轉移成為可能。從這層意義上說，“開放”是1978年以來中國城鎮(zhèn)化的“原力”。
改革開放初期，沿海城市率先得到快速發(fā)展，1980年中國政府決定在深圳、珠海、廈門、汕頭成立首批4個經(jīng)濟特區(qū)，1984年又開放了14個沿海港口城市，1985年將長三角、珠三角、廈漳泉劃為經(jīng)濟開放區(qū)，1988年將海南全省批準為經(jīng)濟特區(qū)，1990年設立浦東新區(qū)。
20世紀90年代初期，中國開始推進沿邊開放，一些邊境城市得到長足發(fā)展。從1992年開始，國務院陸續(xù)批準了黑河、綏芬河、琿春、滿洲里、二連浩特、伊寧、博樂、塔城、畹町、瑞麗、河口、憑祥、東興、丹東等14個沿邊開放城市，在邊貿管理、稅收、對外經(jīng)濟合作方面給予了相應政策。
此后，中國政府又推動內陸城市實行沿海開放城市政策，1998年允許重慶、岳陽、武漢、九江、蕪湖5個沿江城市和15個內陸省會城市實行沿海開放城市政策，擴大對外經(jīng)濟合作的權限，允許興辦經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，支持引進國外資金、技術和管理等。
理解中國的城鎮(zhèn)化，不能忽略經(jīng)濟全球化的因素。從上世紀90年代開始，眾多跨國公司競相在中國大陸投資建設現(xiàn)代化的工廠，到21世紀初加入WTO后，中國迅速成為 “世界工廠”。中國城市在全球城市網(wǎng)絡中的位勢不斷提升，上海、北京、廣州、深圳等城市依托國內廣袤市場，航空、航運、金融和信息樞紐功能不斷增強，向外與全球各國聯(lián)系日益密切，吸引了越來越多的跨國公司總部或區(qū)域總部入駐。
經(jīng)濟全球化對中國城鎮(zhèn)化的影響在2001年中國加入世界貿易組織之后表現(xiàn)得更為突出，從2000年初到2011年末，中國的城鎮(zhèn)化率從30.89％提高到51.27％，年均提高1.9個百分點，是改革開放40年中城鎮(zhèn)化最快的一個階段，許多城市得到了爆發(fā)性增長，城區(qū)面積和人口翻了一番，像蘇州、東莞、無錫、佛山等城市依托制造業(yè)的快速發(fā)展，成為這一時期的明星城市。
黨的十八大提出，推動形成全面開放的新格局，先后批準了上海、廣東、福建、天津、浙江等自貿試驗區(qū)，內陸沿邊開放取得重要突破，一批內陸城市如重慶、成都、武漢、鄭州等成為這一時期的增長明星，東興、瑞麗、伊寧、琿春、丹東等邊境城市發(fā)展迅速。2013年中國提出“一帶一路”倡議，并取得重大進展，讓中國城鎮(zhèn)軸帶、發(fā)展走廊進一步伸展，宏觀上促進了城鎮(zhèn)格局的網(wǎng)絡化和開放化，微觀上也成為城市發(fā)展的新動力，六大走廊及重要節(jié)點城市發(fā)展迅速。
城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟改革相輔互促
農村勞動力進城務工倒逼了始于上世紀80年代中期的戶籍改革進程。1984年開始，農民可自帶口糧落戶城市，通過戶籍來管控遷移的制度設計開始松動。1992年春，小平同志南方講話，進一步堅定了中國的改革開放的方向，也加快了從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉型步伐。1993年，中國全面放開了糧油購銷政策，使用了近40年的糧票、油票成為歷史。伴隨著私營經(jīng)濟、個體經(jīng)濟發(fā)展，到90年代中期，中國已經(jīng)基本實現(xiàn)了人口的城鄉(xiāng)自由遷徙，從人口統(tǒng)計也可以觀察出這種變化，1990年第四次人口普查，中國的流動人口為2135萬人，到1995年的1％人口抽樣調查，則迅速增長到7073萬人，接近于翻了兩番。這個趨勢在進入21世紀后并未停止，2010年六普數(shù)據(jù)顯示，居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口為26139萬人（其中進城農民工近2億），比2000年的五普增加了11700萬人。
到2017年，流動人口占中國總人口的比重已經(jīng)超過了18％，美國學者Fan C. Cindy將之稱為“流動中國”（China on the move），遷移人口為了改善經(jīng)濟情況而流動，這既是改革開放以來中國人口鄉(xiāng)城流動的主要特征，也是支撐中國經(jīng)濟增長特別是沿海城市發(fā)展的微觀動力。
然而，農村勞動力向城市的加速轉移，也給城市設施供給、公共安全等提出了挑戰(zhàn)。一些學者如約翰·奎格利認為，中國的大城市擁有更好的工作機會和公共服務，移民也會向這些城市集聚，容易出現(xiàn)“大城市病”。但是，回顧改革開放以來中國城鎮(zhèn)化的歷程就會發(fā)現(xiàn)，奎格利的分析并不準確，中國的流動人口并沒有必然產(chǎn)生“大城市病”，而是先后出現(xiàn)了“小城鎮(zhèn)病”和“大城市病”：
“小城鎮(zhèn)病”出現(xiàn)在上世紀90年代初中期，由于中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到前所未有的發(fā)展，“離土不離鄉(xiāng)”成為當時人口流動的主要表現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)促進了小城鎮(zhèn)的繁榮，但是也帶來了土地利用效率不高、環(huán)境污染嚴重、基礎設施配置成本高、產(chǎn)業(yè)層次低、競爭力不足等問題。
“大城市病”出現(xiàn)在2010年以來，以北京、上海為代表的特大城市和超大城市出現(xiàn)了較為嚴重的交通擁堵、房價高昂、大氣污染等大城市病，一時間，“控制”和“疏解”成為中國特大城市的重要政策取向。
中國日益收緊的特大城市和超大城市政策很快取得了一定成效，上海、北京常住人口分別在2015年、2017年開始減少。但這個政策也引起了很大爭論，大部分學者（如周其仁、陸銘）對此提出了批評，認為“不是太大了而是太小了”“密度不夠”，也有少數(shù)學者（如徐匡迪）則支持對特大城市的控制，強調重點發(fā)展中小城鎮(zhèn)。
事實上，改革開放以來，中國關于發(fā)展大城市還是小城鎮(zhèn)的爭論從來沒有停止。費孝通先生是“小城鎮(zhèn)論”的提出者和支持者，在其1984年提出“小城鎮(zhèn)、大問題”之后，“小城鎮(zhèn)論”占據(jù)上風的狀況一直持續(xù)到90年代中后期，隨著中國城市效率的提升，“小城鎮(zhèn)論”片面強調其“小”與“分散”的特征，而忽視城市的規(guī)模效應，受到了“大城市論”（如樊綱、王小魯?shù)龋┑墓簦灿袑W者提出“多元論”（如周一星等）。
盡管“小城鎮(zhèn)論”、“大城市論”、“多元論”存在巨大分歧，但他們在是否發(fā)展城市群問題上卻擁有前所未有的共識，這反映在了頂層設計上，從“十五”規(guī)劃到“十三五”規(guī)劃，城市群戰(zhàn)略一步步得到重視。使用的概念從“十五”計劃中的“城鎮(zhèn)密集區(qū)”到“十三五”規(guī)劃中的“城市群”，并且明確作為“主體形態(tài)”。目前，中國已經(jīng)完成了全部跨省城市群和省域內城市群規(guī)劃編制，本月，長三角區(qū)域一體化從地方層面的探索上升為國家戰(zhàn)略，旨在城市群、都市圈發(fā)展和區(qū)域一體化上樹立樣板。
戶籍制度改革是中國城鎮(zhèn)化的一條“明線”
中國戶籍制度改革與城鎮(zhèn)化的關系也可以分為兩個大的階段，在早期，戶籍政策放松激發(fā)了城鎮(zhèn)化的啟動，1984年城鎮(zhèn)戶籍不再與糧油掛鉤，允許在集鎮(zhèn)務工經(jīng)商的農民和家屬在自理口糧的前提下落戶城鎮(zhèn)，消除了農村居民流向城市的主要障礙（口糧供給問題），大大促進了此后的城鎮(zhèn)化進程。隨著進城務工經(jīng)商的人口不斷增加，1985年中國開始加強城鎮(zhèn)暫住人口管理，實行“暫住證”“寄住證”制度。
在上世紀80年代末90年代初，盡管中國已經(jīng)放開了人口鄉(xiāng)城遷徙，但由于仍保留了“農轉非”指標控制，城市戶籍并未完全放開，這適應不了當時進城人口在城市獲得公共服務的需求，戶籍制度改革滯后于城鎮(zhèn)化進程，于是城鎮(zhèn)化開始倒逼戶籍制度改革，并進行了一系列探索。
其中之一是1992年開始出現(xiàn)的“當?shù)赜行С擎?zhèn)戶口制度”，也稱為“藍印戶口”，最早被允許在小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)實行，后來像天津、上海、石家莊等大城市也開始推行，只要滿足投資、購房等條件，或繳納一筆城市擴容費，就可以取得“城鎮(zhèn)戶口”。后來由于一些城市并未兌現(xiàn)“同城同待遇”的承諾，“藍印戶口”在2001年前后被叫停。“藍印戶口”本質上是一個“地方性的城市戶口”，但它的歷史貢獻在于，在沒有突破全國層面城鄉(xiāng)二元戶籍制度的前提下，滿足了當時部分進城人口獲取城鎮(zhèn)公共服務的需要。“戶籍制度改革具有‘地方性’”成為此后戶籍制度改革的一致方向，無論是“購房落戶”還是“落戶購房”都遵守了這一邏輯。
另一個探索是居住證制度，其最早是在1989年廈門和深圳為便利港、澳、臺外商在本地“開展業(yè)務工作”和“多次出入境”等而采取的，但此時的居住證并沒有承載相關的社會福利，上海和北京分別在1992年、1999年出臺的“工作寄住證”與此類似，再往后廣東、浙江等地也陸續(xù)實施，但這些居住證主要是面向高科技企業(yè)、外資企業(yè)的管理人員、技術人員的，具有“貴族化”特征。
居住證的“平民化”要到2004年以后，上海率先將其擴大到全部流動人口，2008年以后深圳、無錫、溫州、武漢等也借鑒了上海的這一政策，2010年中央政府開始在全國范圍內推行居住證制度，并于2015年發(fā)布了《居住證暫行條例》。居住證是中國城鎮(zhèn)化進入新階段后的一個探索，其本質是一個“有限的城市戶籍”，是“賦予農民工基本的權利和便利”和“不增添地方政府負擔”間的一個平衡。關于居住證制度仍然存在一些爭論，許多學者（如陶然等）認為居住證政策設計與“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度”的大方向是相悖的。
土地制度改革是中國城鎮(zhèn)化的一條“暗線”
中國的城鎮(zhèn)化對戶籍制度是逐步“破”的過程，而對土地制度則是逐步“立”的過程。在以公有制為主體的經(jīng)濟體系里，劃撥制一度被認為是一個可行且有效的方式，因此改革開放初期，中國城市土地施行的是無償無限期的劃撥制。但隨著非公經(jīng)濟的發(fā)展，遇到一個很現(xiàn)實的問題，即如何給這些非國有、也非集體企業(yè)提供用地。一開始采用收取場地使用費的形式，1980年國務院出臺《關于中外合營企業(yè)建設用地的暫行規(guī)定》提出：“中外合營企業(yè)用地，不論新征土地，還是利用原有企業(yè)場地，都應計收場地使用費”。但是“費”很快在轉讓時遇到了障礙，在中國土地制度改革歷史上，1987年是一個重要的年份，1月，新中國第一部《土地管理法》開始實施，4月，中國提出“土地使用權可以有償轉讓”；并于9月在深圳率先試行。盡管這在今天看來司空見慣，但在當時卻是一個根本性的變革，為此1988年對憲法進行了修改，將其中不得出租土地的規(guī)定，改為“土地的使用權可以依法轉讓”。在此基礎上，1990年頒布了《城市國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，規(guī)定“國家按照所有權與使用權分離的原則，實行城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓、轉讓制度”。
在此基礎上，1992年和1995年中國政府分別對劃撥和協(xié)議出讓進行了規(guī)范，1998年修訂的土地管理法中明確了征地制度，2004年又對招拍掛出讓進行了規(guī)范，值此，經(jīng)過近20年的不斷調整和完善，包括土地類型劃分、供應方式、供應價格、供應期限、征地制度等在內的中國特色城市土地制度初步建立。這在很大程度上為中國城市發(fā)展和工業(yè)繁榮提供了支撐，反過來促進了中國的城鎮(zhèn)化進程。
住房制度改革讓中國經(jīng)濟裝上了城鎮(zhèn)化引擎
中國的城鎮(zhèn)化進程還催生了城市住房制度改革。改革開放之前，中國實施的是“統(tǒng)一管理，統(tǒng)一分配，以租養(yǎng)房”的公有住房實物分配制度，城鎮(zhèn)居民住房主要靠所在單位提供，住房建設資金90％來自政府投資，住房成為單位提供的一種福利。改革開放以后，中國陸續(xù)開展了公房出售、增量住房成本價出售、公有住房補貼出售等試點，1986年成立了國務院住房制度改革領導小組，1994年7月國務院出臺了《關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，提出要從住房實物福利分配改變?yōu)樨泿呕べY分配，1998年國務院出臺的《關于進一步深化住房制度改革加快住房建設的通知》則提出“停止住房實物分配，全面實行住房分配貨幣化”。到2001年，以住房分配貨幣化、完善經(jīng)適房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應體系、發(fā)展住房金融、培育和規(guī)范住房交易市場等主要內容的“一次房改”基本完成，住房實現(xiàn)了商品化。
住房制度改革催生的房地產(chǎn)市場繁榮，成為中國經(jīng)濟快速增長的重要動力。在住房制度改革前，城市居民住房供給主要靠單位的集資建房，這種情況在住房制度改革后一段時期內仍然大量存在，城市土地市場出現(xiàn)了“多頭供地”的情況，但這個狀況并未持續(xù)太長時間，2004年，中國政府出臺了關于經(jīng)營性用地必須采取招拍掛出讓的有關規(guī)定，政府成為土地供應的唯一主體，再加上此前出臺的國發(fā)［2003］18號文中將房地產(chǎn)業(yè)定義為“國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)”，中國的房地產(chǎn)市場得到了前所未有的發(fā)展，商品房銷售額從2003年的7955.66億元增長到2017年的133701億元，大約相當于當年社會消費品零售總額的36.5％。房地產(chǎn)不僅在消費側拉動著經(jīng)濟增長，在投資方面同樣占據(jù)著重要地位，2004年以來房地產(chǎn)開發(fā)投資占固定資產(chǎn)投資（不含農戶）的比重長期保持在20％左右，2017年為17.2％。
中國在城鎮(zhèn)化過程中逐步形成了以土地資產(chǎn)價值實現(xiàn)為核心的一整套制度設計。第一，形成了“以地生財”模式，土地出讓收入舉足輕重。2017年國有土地使用權出讓收入52059億元，相當于全國一般公共預算支出的25.6％。一些城市的土地出讓收入一度相當于其地方一般預算內財政收入的50％以上，成為地方政府推動城市建設、完善基礎設施的重要財源，學術界稱其為“土地財政”。盡管對于土地財政的評價還存在爭論，但在快速城鎮(zhèn)化的特定歷史階段，它很好地支撐了城市快速擴張所需要的開發(fā)建設資金，在這一點上的積極意義不容忽視。第二，以土地出讓收入為基礎，中國的地方政府還在實踐中逐步形成了依托融資平臺的“以地融資”模式。在2008年全球金融危機以后，中國政府公共投資擴張的背景下，地方政府紛紛成立了融資平臺，到2010年底，全國省、市、縣三級政府共設立的融資平臺公司已達到6576家，這些平臺公司以土地收入為抵押，還有一部分以政府財政收入作為擔保，從金融機構特別是開發(fā)性金融機構中貸款，成為城市建設和基礎設施投資的主要手段。再次，通過工業(yè)用地和居住用地的“結構性策略”，加強和保障了這套制度的運轉。壓低工業(yè)用地價格和增加工業(yè)用地供應，可供應的居住用地變少，居住用地價格提高，從而既保持了在引進產(chǎn)業(yè)項目時的競爭力（低地價或零地價），又保證了土地收入，這被學者們（如劉守英等）認為是中國土地市場中的一個十分重要的邏輯。盡管這些做法存在爭議，但確實推動了中國的城市發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程。
城鎮(zhèn)化還推動著中國城市住房保障制度的建立和完善。由于土地財政在推動中國經(jīng)濟實現(xiàn)高速增長的同時，也產(chǎn)生了一些隱患，其中最重要的是房價過快上漲，這在一二線城市尤為突出，從2008年到2018年，中國的房價經(jīng)歷了三個快速上漲的周期，到2017年底，部分城市的房價收入比在15以上，城市居民住房困難問題開始變得越來越突出。中國的住房保障制度也伴隨著城鎮(zhèn)化的進程，上世紀90年代中期住房改革初期，1995年國家提出了“安居工程”，1998年提出“以經(jīng)濟適用住房為主”，2007年調整為“以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難”，2010年開始將公共租賃住房作為重要途徑，2017年又進一步提出“多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”，開展了包括棚改、集體土地建設公租房、共有產(chǎn)權住房等在內的多種探索。
結語
總的來看，改革開放以來中國的城鎮(zhèn)化進程與中國的改革有著內在的邏輯一致性，從開放起步，走出了一條以開放促改革、漸進推進的發(fā)展軌跡。在此過程中，改革既是城鎮(zhèn)化的動力，城鎮(zhèn)化又持續(xù)地倒逼新的改革，除了推動土地制度、住房制度的改革外，中國的城鎮(zhèn)化還推動了城市規(guī)劃管理制度、行政區(qū)劃制度等有關改革，持續(xù)推動著城鄉(xiāng)關系的深度調整，共同形成了城鎮(zhèn)化的中國特色。
作者系國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所副研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《財經(jīng)》雜志 微信公眾號（原創(chuàng)）
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