——基于151位鄉鎮書記調查問卷的分析
摘要：鄉鎮干部是增強農村基層黨組織創造力凝聚力戰斗力的“領頭雁”, 是實施鄉村振興戰略并發揮基層戰斗堡壘作用的組織員, 是化解基層矛盾以及創新發展的排頭兵, 是保持黨和人民血肉聯系的貼心人。本文基于湖北省151位鄉鎮書記的調研問卷分析, 從解剖制約鄉鎮干部的數量、結構和質量以及體制機制等因素入手, 提出有針對性的完善鄉鎮干部培育機制之對策, 即完善“引”“留”機制, 優化鄉鎮干部隊伍結構;創新管理機制, 厘清鄉鎮干部事責權責;優化考核評價機制等, 助力推進湖北鄉村振興戰略。
一、引言
“基層是黨的執政之基、力量之源。鄉村是我們黨執政大廈的地基, 鄉村干部是這個地基中的鋼筋, 位子不高但責任重大。”[1]這是對基層干部隊伍重要作用和重大責任的精辟闡述, 也是對構建高效的基層管理體制, 健全農村基層服務體系, 夯實鄉村治理保障基礎的必然要求。鄉鎮干部是推動鄉村振興的關鍵群體和生力軍。
毛澤東同志指出:“政治路線確定之后, 干部就是決定的因素。”[2] (P526) 實施鄉村振興戰略關鍵要靠人, 要建立城鄉融合機制, 引導資源要素向農村傾斜。鄉鎮干部隊伍戰斗在工作的一線, 是掌控和推進具體措施的領頭人。鄉鎮干部的引導、組織和服務功能的發揮, 對實現鄉村振興起著重要作用。
鄉鎮黨委書記是增強農村基層黨組織創造力凝聚力戰斗力的“領頭雁”。辦好中國的事, 關鍵在黨, 關鍵在人。鄉鎮書記是鄉鎮領導班子的“班長”與核心, 肩負著帶領農村脫貧致富、維護和諧穩定的神圣職責。這就要求鄉鎮干部要增強黨性, 精煉本領, 提高服務意識, 努力提高自身的政治素質和執政能力。
鄉鎮干部是實施鄉村振興戰略并發揮基層戰斗堡壘作用的組織員。鄉村振興關鍵要靠人, 需要培育一批“懂農業、愛農村、愛農民”[3]的農業農村工作隊伍。鄉鎮干部是我們黨在基層的代表, 基層組織是我們黨在基層的戰斗堡壘, 調動鄉村干部的積極性, 發揮好鄉村干部的承上啟下聯結作用, 改進工作方式方法, 提高工作效率, 對鄉村振興戰略的實施能起到關鍵的支撐和保障作用。
鄉鎮干部是實施鄉村振興戰略的排頭兵。鄉鎮干部隊伍作為鄉村振興的主體之一, 在規劃農村農業發展、領導農民致富、落實政策等方面發揮著不可替代的作用。要改變鄉村干部原有的發展理念, 打破原有的“小農戶”的誤解和偏見, 引導其正確認識當前農村發展的大局勢和大環境。鄉鎮干部需要統籌農村資源, 整合農村人力物力, 扎實推進三農的“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”[3]的綜合發展, 并起到引導創新發展的排頭兵作用。
鄉鎮干部是在實施鄉村振興戰略過程中保持黨和人民血肉聯系的貼心人。鄉鎮干部是聯結村民委員會以及服務群眾的紐帶和橋梁。鄉村振興戰略要順利實現, 必須要上下一心, 眾志成城, 作為戰斗在一線的鄉鎮干部們肩負著鄉村振興的重要使命。這就要求努力促進鄉鎮干部隊伍業務能力的提高, 真正把黨的政策惠及到群眾中去, 并為全面建成小康社會, 實現農業農村現代化, 發揮更大的作用。
二、鄉鎮干部隊伍數量質量結構現狀
通過對湖北省151位鄉鎮書記的問卷調查, 獲得136份有效問卷。對這些問卷進行統計分析后, 發現鄉鎮干部隊伍數量質量結構情況如下。
1. 鄉鎮機關干部年齡結構
經統計分析發現, 136個鄉鎮機關內, 干部的年齡結構呈相對老齡化特征。如圖2-1所示, 30歲以下人數為824人, 占實有人數的17.17%;41至50歲人數為1272人, 占實有人數的26.51%;50歲以上人數為1665人, 占實有人數的34.70%。這反應出鄉鎮干部隊伍老齡化嚴重, 干部年輕化過程緩慢等趨勢。
圖2-1鄉鎮機關干部年齡結構
2. 鄉鎮機關干部學歷結構
經統計分析發現, 136個鄉鎮機關內, 干部的學歷結構呈基本合理特征。如圖2-2所示, 中專及以下學歷共692人, 占實有人數的14.42%, 大學專科學歷1736人, 占實有人數的36.18%, 大學本科學歷2098人, 占實有人數的43.73%, 研究生學歷272人, 占實有人數的5.67%。
圖2-2鄉鎮機關干部學歷結構
3. 鄉鎮機關干部職務結構
經統計分析發現, 136個鄉鎮機關內, 干部的職務結構呈匹配失衡現象。如圖2-3所示, 正科級860人, 占實有人數的17.92%;職級并行正科級386人, 占實有人數的8.05%;副科級1323人, 占實有人數的27.57%;職級并行副科級628人, 占實有人數的13.09%;科員1254人, 占實有人數的26.14%;試用期347人, 占比7.23%。這反應出科級干部人員多, 科員不足, 做事人手不夠的現象。
圖2-3鄉鎮機關干部職務結構
4. 鄉鎮機關干部工資收入情況
經統計分析發現, 136個鄉鎮機關內, 干部的工資情況呈績效不足特征。如圖2-4所示, 人均年平均工資收入為6.77萬元, 正科級年平均工資最高, 為8.73萬元, 職級并行正科級年平均工資為8.31萬元, 副科級年平均工資為6.57萬元, 職級并行副科級年平均工資為6.89萬元, 科員年平均工資為5.31萬元, 試用期人員年平均工資為4.04萬元。這反應出鄉鎮干部隊伍工資收入水平相對偏低和績效不足的現象。
圖2-4鄉鎮機關干部的工資情況
5. 近三年鄉鎮機關公務員流進流出情況
經統計分析發現, 近三年來, 鄉鎮公務員流進和流出呈現出人事責匹配不佳特征。如圖2-5所示, 鄉鎮機關公務員流進總數為1621人, 但流出人數更多, 為1685人, 約占流進人數的104%。其中由于各種考試流進人數為781人, 流出人數為139人, 由于組織調動流進人數為786人, 流出人數為979人, 由于正常退休流進人數為53人, 流出人數為503人, 還有64人因為病退或死亡而流出。可見, 鄉鎮干部隊伍流進與流出不匹配, 嚴重影響了鄉鎮干部隊伍的穩定。
圖2-5流進流出人數對比
就流進人員而言, 其總數約占實有在崗人數的33.78%, 其中通過各種考試流進的人數占實有在崗人數的16.28%, 由組織調動流進的人數占實有在崗人數的16.39%, 由正常退休流進的人數占實有在崗人數的1.11%, 如圖2-6所示。
圖2-6流進人數及其占實有在崗人數的比例
就流出人員而言, 其總數約占實有在崗人數的35.12%, 其中通過各種考試流出的人數占實有在崗人數的2.90%, 由組織調動流出的人數占實有在崗人數的20.40%, 由正常退休流出的人數占實有在崗人數的10.48%, 由病退或非正常死亡而流出的人數占實有在崗人數的1.34%, 如圖2-7所示。
就各種考試和組織調動而言, 流進總數為1567人, 占總流進人數的96.67%, 流出總數為1118人, 占總流出人數的66.35%, 流出人數占流進人數的71.35%, 反映出鄉鎮機關干部隊伍流進與流出的主要原因是各種考試和組織調動, 而由此兩種方式流進的人員, 絕大部分又以此方式流出。
圖2-7流出人數及其占實有在崗人數的比例
三、制約鄉鎮干部干事創業的體制機制因素分析
通過問卷調查分析發現, 制約鄉鎮干部干事創業的因素有很多, 其中70%以上的調研對象認為以下六類最為突出, 如圖3-1所示。即任務多且繁雜難有成就感, 晉升渠道狹窄, 事責權責不對等, 基層工作環境差, 薪酬待遇不滿意和信訪維穩壓力大。
1. 鄉鎮干部任務繁雜難有成就感
鄉鎮干部要統管各鄉鎮的大小事務, 而且還要承擔上級的各種考察, 尤其是在人手相對不足的情況下, 每名干部需要完成的任務就較為繁多。鄉鎮干部是抓落實的“最后一公里”, 他們直接面對群眾, 很多政策都要了解的比較清楚, 既要解答群眾的疑惑, 又要給出相應的解決辦法。可以說每一項工作最后的具體落實都在鄉里鎮里。鄉鎮干部每年要應對黨建、計劃生育、環境衛生、精準扶貧、信訪維穩等幾十項工作, 其中很多工作“趕得緊”“要得急”, 隨便一個檢查都夠鄉鎮干部忙一陣子。鄉鎮干部壓力大, 工作基本都是“5+2”“白加黑”, 隨時待命。
2. 鄉鎮干部人員結構與晉升機制制約了能動性的發揮
鄉鎮干部隊伍普遍面臨年齡老化、學歷能力不匹配、流失較多較快等問題。鄉村振興戰略中, 鄉鎮干部需要銳意進取, 敢拼敢干的精神。但通過前文的鄉鎮干部年齡結構圖不難看出, 40歲以上干部人數占了61.21%, 50歲以上干部人數占了34.70%, 并且有擴大趨勢。由于鄉鎮干部中存在論資排輩等問題, 干部年齡的老化導致基層工作難以部署。
實施鄉村振興戰略中, 鄉鎮干部需要具備規劃能力和基層組織能力。鄉鎮干部中中專及以下學歷人員占比14.42%, 大專學歷人員占比36.18%。雖然本科和研究生學歷分別占43.73%和5.67%, 但是第一學歷是大學本科以上的比例僅占20%左右。村干部群體大部分都是初中以上文化程度, 具有大專學歷的村干部人數相對較少。隨著工作要求的提高, 鄉鎮干部隊伍綜合素質成為制約發展的關鍵因素, 依靠“經驗型”“資歷型”的工作方式方法已不適應當前發展要求。
實施鄉村振興戰略中, 鄉鎮干部要有扎根農村, 敢于吃苦的精神。新進年輕干部考試機會相對較多, 一般基層工作兩年后就考入上一級工作機關, 難以長期扎根基層。鄉鎮干部隊伍年齡老化的主要原因就是因為新進公務員難以扎根, 新生力量跟不上需求所致。
3. 鄉鎮干部權責不對等影響干事創業的積極性
人權與事權不對等導致鄉鎮干部在鄉村振興戰略中不敢作為。鄉鎮是最低一級政府, 鄉鎮干部權力小, 有時難以通過有效手段推動責任落實。由于在條塊化分割的行政體制下, 大多數鄉鎮部門受多個上級部門管理, 上級領導部門在許多事情上具有一票否決權, 對鄉鎮干部靈活創新辦事方法形成制約, 難以迅速有效地解決農業農村問題。層層壓實責任情況下, 問責先從鄉鎮干部開始, “不敢作為”的情況普遍存在。鄉鎮干部在工作中執法權、處罰權向上垂直, 工作責任卻留給鄉鎮政府, 嚴重分割了鄉鎮權力結構, 弱化了鄉鎮政府的治理功能。
財權與事權不對等導致鄉鎮干部在鄉村振興戰略中難以作為。農村稅費改革后, “分灶吃飯、鄉財縣管”體制下的鄉鎮政府賴以生存的財政資金來源逐步斷流和枯竭, 財政收入大幅度減少, 但鄉鎮政府的事務不僅沒有減少反而不斷增加。鄉鎮政府在財力有限的情況下, 對諸如農村道路、水利設施、精準扶貧等普遍需要較大資金投入的項目頗感為難。
付出與收獲不對等導致鄉鎮干部在鄉村振興戰略中不愿作為。鄉鎮公務員的薪資待遇只和他們的職務職級以及工齡相關, 與其工作能力、業績和工作量關系不夠緊密。隨著鄉鎮公務員隊伍的老齡化, 一些老干部文字能力和計算機使用能力欠佳, 復雜繁重的基層工作任務只能由少量的中青年干部承擔。相比繁重的工作任務, 中青年干部獲得的薪酬待遇水平卻不合理。同時, 青年干部在處理鄉村事務過程中適應基層的能力較差, 進入角色較慢, 在處理矛盾糾紛、在做群眾思想工作等方面顯得經驗不夠、能力不足、應變較差, 不能獨當一面的工作。
4. 鄉鎮干部考核機制不合理降低了干部的積極性
一般來說, 鄉鎮干部上升空間較為狹小, 嚴密的科層制行政體制下鄉鎮干部晉升渠道單一。當前在進行干部考核時主要關注干部的德、能、勤、績、廉五方面, 雖有一定的量化標準和定性評價, 但是依然舊存在很大的主觀性, 導致操作難度較大, 考核結果難以具有有效的參考價值。
此外, 責任目標考核過多過濫, 也分散了鄉鎮干部的精力。隨著鄉村振興戰略的實施, 鄉鎮干部隊伍需要完成的工作量越來越大。條塊化分割的行政體制下, 未理順的責任清單容易造成多重目標。這種情況下, 對鄉鎮干部隊伍考核的項目也相應增加, 鄉鎮干部為完成各項考核目標疲于應付, 如圖3-2所示。
流于形式的考核方式和未有效運用的績效考核結果, 難以達到選拔優秀人才的目的。鄉鎮干部的工作考核作為其調整公務員職務、級別、工資以及公務員獎勵、培訓和辭退的依據未得到充分體現。考核只是任務, 考核結果對獎懲措施幾乎沒有影響。在這種弱化的績效考核情況下, 一方面起不到激勵和監督鄉鎮干部工作的作用, 另一方面也難以選拔優秀人才, 如圖3-3所示。
5. 鄉鎮干部信訪維穩工作壓力大影響了干部的主動性
信訪維穩是鄉鎮干部的一項重要政治任務。而當今的信訪又具有主體多元化、規模群體化、形式多樣化、訴求復雜化等特點, 特別是纏訪、鬧訪、無理訪等一直是令鄉鎮干部頭痛的頑疾, 耗費了鄉鎮干部干事創業的大量精力, 束縛了鄉鎮干部們的手腳。
究其原因, 主要有以下幾個方面。一是鄉村法制建設薄弱。農村缺乏有效的法律服務, 農民普遍法治意識淡薄, 沒有系統的法律知識, 面對權益被侵害時缺少有效的維權手段, 大多數人第一選擇是采取信訪等非法律途徑來維護自身權益和表達自己的訴求, 即“信訪不信法”。二是對非訪人員的打擊力度不夠, 纏訪鬧訪仍大有人在, 缺乏更加周密的制度和可操作性的法律法規對非訪人員進行有效處罰。此外, 一些鄉鎮干部為息事寧人, 達到所謂“共贏”效果, 過分強調運用調解手段, 對無理纏訪的當事人不依法處理, 一味遷就, 讓上訪人覺得上訪有便宜可占有甜頭可嘗。三是部分現行政策不完善, 或者有些問題根本沒有明確的政策規定, 使得對于人民群眾反映的普遍性問題, 基層干部根本找不到解決問題的方法和途徑。四是部分干部的處事態度欠佳和處事能力不足。由于部分村級組織號召力、凝聚力、戰斗力不強, 群眾對基層組織的依賴感和信任度降低, 導致群眾越級上訪。
四、完善鄉鎮干部培育機制的對策思考
針對問卷調查反映出的鄉鎮干部隊伍現狀和存在的問題, 我們提出完善鄉鎮干部培育機制的對策, 即通過機制優化和完善, 更好發揮鄉鎮干部隊伍在基層政權中的重要作用。
1. 完善人才“引”“留”機制, 優化鄉鎮干部隊伍結構
鄉村振興要靠人來振興, 干部是關鍵。優化農村基層干部隊伍結構, 要從“引”“留”上下功夫。建立“能進能出、能上能下”的干部管理機制, 營造“想干事能干事”的良好氛圍。要改變當前失衡現狀, 引進優秀人才;留住青年干部, 創造良好的工作和生活環境以及與其能力匹配的待遇;另外還要加強對本土干部的培育, 調動干部工作的積極性。加大從優秀選調生、鄉鎮事業編制人員、優秀村干部、大學生村官中選拔鄉鎮領導班子成員的力度。
引進綜合型人才, 豐富農村人才隊伍。在引進人才方面需要精準定位, 了解本地需求, 優先引進。構建緊缺高技能人才引進的“綠色通道”, 適當放寬招聘人才時對年齡、學歷和專業要求。
留住青年人才, 穩定當前人才結構。鄉村需要營造愛才惜才的良好環境, 給予人才足夠的重視;創造良好的工作和生活環境, 在薪酬待遇上給予人才與其能力匹配的待遇。
培育“本土”基層干部隊伍。“本土”基層干部來自農村, 既能理解鄉村振興戰略的各種具體措施和政策意圖, 又能保持一定的穩定性。“本土”基層干部, 不僅熟悉農村的基本情況, 而且還可以快速融入當地的人民群眾中去, 方便開展工作;同時他們具有“本土”情結, 更易扎根農村。
2. 創新管理機制, 厘清鄉鎮干部事責權責
厘清鄉鎮政府行政責任, 減少由于條塊化導致的交叉管理帶來的不良影響。科學設置鄉鎮機構, 準確定位鄉鎮政府職能, 制定基層政府在農村治理方面的權責清單, 推進農村基層服務規范化和標準化。明確鄉鎮干部隊伍的職責分工, 保障事責和權責對等, 不搞“一刀切”, 解決鄉鎮干部后顧之憂。
合理界定鄉鎮工作職責, 建立責權統一的基層工作機制。基層干部在執行鄉村振興戰略的具體措施過程中, 需明確自身任務和目標, 在保障權利和責任落實的情況下, 避免多重目標導致的精力分散問題。推動行政執法力量下沉, 讓鄉鎮管事有手段。按照工作職責與機構設置相統一的原則, 完善鄉鎮環境保護、規劃管理、市場監管等工作機構, 讓基層工作有抓手。
減負放活, 讓鄉鎮干部做事有精力。要精簡會議、減少檢查、改進考評, 讓鄉鎮集中精力抓落實。深化“放管服”改革, 簡化工程項目審批和招標采購管理程序, 解決基層干部辦事難等問題。
責權統一, 讓鄉鎮干部管事有權力。多予少取, 讓鄉鎮辦事有財力。完善財政管理體制, 切實保障鄉鎮人員經費、公用經費及時到位。合理界定鄉鎮事權與財政支出責任, 加強公共服務、社會治理、污染防治、人居環境建設等資金保障, 減少政策性項目鄉鎮配套資金支出數額。
建立容錯糾錯機制, 鼓勵基層干部干事創業。鼓勵農村基層干部大膽創新, 切實解決鄉村振興戰略中面臨的問題和挑戰, 賦予基層干部一定的可操作權限。減少農村基層干部的后顧之憂。
3. 優化考核評價機制, 強化考核結果對干部個人發展的實際影響力
建立差異化考核體系, 分層分類考核。在厘清基層各政府部門和農村基層干部權責的基礎上, 制定差異化的考核評價體系。明確考核的目的在于考察干部在任職期間的工作實績, 聯系不同類別的職務和工作崗位, 制定出適合不同部門、職別、崗位的考核方式和標準。
堅守考核的公平性和公正性。強化考核過程中的透明度, 避免“人情”因素干擾考核結果。在考核的具體實施過程中, 加強民主監督, 引入第三方考核主體。及時反饋農村基層干部的考核結果。
強化考核結果的應用, 避免流于形式。考核結果作為“能上能下”的依據, 要與農村基層干部的個人發展切實聯系起來。對于考核優秀的農村基層干部要予以一定的物質獎勵和優先培訓的機會;對考核結果不理想或不合格的農村基層干部則要進行通告、降職或轉崗等, 以強化其危機意識。
4. 健全激勵機制, 激發鄉鎮干部干事創業的熱情
堅持嚴管與厚愛相結合, 加大正面激勵力度, 對鄉鎮干部在政治上厚愛一分、在經濟上厚待一分, 充分調動基層干事創業、擔當作為的積極性。物質激勵與精神激勵雙管齊下, 適當提高基層干部隊伍薪酬待遇, 消除農村基層干部的后顧之憂。農村基層干部的物質獎勵也需要根據按勞分配的原則, 依據基層干部的實際工作量, 劃分不同的獎勵標準。健全農村基層公務員薪酬待遇體系, 提高偏遠地區、貧困地區基層干部的基本工資水平, 完善各類津貼補助。在評優過程中, 向基層一線干部適當傾斜, 對踏實工作, 創新工作的基層干部可以考慮優先提拔和破格提拔。建立長效的教育培訓機制, 增強鄉鎮干部的黨性修養和業務能力。優秀的鄉鎮干部能夠獲得優先的教育培訓機會, 培訓的主要目的在于加強鄉鎮干部黨性修養和業務能力。
中國鄉村發現網轉自：湖北行政學院學報2018年06期
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