摘要：農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ), 農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化就是要根據(jù)農(nóng)村社會(huì)主要矛盾的變化, 對(duì)治理體制進(jìn)行調(diào)整, 使之適合當(dāng)前農(nóng)村基層的實(shí)際。村干部公職化被認(rèn)為是符合當(dāng)前農(nóng)村治理現(xiàn)代化的基層需求, 并在東部和中西部地區(qū)普遍推廣。當(dāng)前村干部公職化具體表現(xiàn)為坐班制、招聘制、考核精細(xì)化和逐級(jí)晉升制。東部地區(qū)村干部公職化與治理事務(wù)復(fù)雜化有關(guān), 并且以強(qiáng)有力的財(cái)政能力為基礎(chǔ)。治理事務(wù)微小化、維持型治理模式及薄弱的政府財(cái)政能力與中西部地區(qū)村干部兼職化高度適應(yīng)。由于科層體系對(duì)于微小事務(wù)的回應(yīng)能力較弱, 中西部地區(qū)村干部公職化還會(huì)導(dǎo)致村組治理框架破碎化、村干部動(dòng)員能力弱化等問(wèn)題。因此, 可以考慮在具備社會(huì)基礎(chǔ)和財(cái)政能力的中西部地區(qū)逐步推動(dòng)村干部公職化, 并將村民組織起來(lái), 在村莊中增強(qiáng)自我管理, 重塑互助網(wǎng)絡(luò)。
一、問(wèn)題的提出
村干部公職化是國(guó)家政權(quán)建設(shè)延伸到村莊中的表現(xiàn)。國(guó)家進(jìn)行政權(quán)建設(shè)的目的是完善治理體系, 提高國(guó)家對(duì)于基層社會(huì)的治理能力。黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度, 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。
傳統(tǒng)中國(guó)一直延續(xù)集權(quán)的簡(jiǎn)約治理方式[1]。新中國(guó)成立后, 為了發(fā)展重工業(yè), 需要用農(nóng)業(yè)收入來(lái)補(bǔ)貼工業(yè)發(fā)展, 國(guó)家在這一時(shí)期面臨從農(nóng)村提取資源的需求。但是國(guó)家并未在農(nóng)村基層建立正式官僚組織, 在公社以下, 仍然保持了簡(jiǎn)約治理的方式[2]。這一時(shí)期, 農(nóng)民被高度組織起來(lái)。在高度統(tǒng)一的意識(shí)形態(tài)宣傳之下, 農(nóng)民對(duì)于國(guó)家具有非常高的認(rèn)同感, 而且因?yàn)樯a(chǎn)資料土地不是屬于個(gè)人所有, 而是屬于集體所有, 收入由集體統(tǒng)籌之后再分配給農(nóng)民, 所以國(guó)家不是與分散的農(nóng)民打交道, 而是與集體打交道, 打交道的成本較低。分田到戶(hù)之后, 土地屬于國(guó)家, 農(nóng)戶(hù)擁有承包經(jīng)營(yíng)權(quán), 國(guó)家仍然面臨著從農(nóng)村提取資源的任務(wù)。這一時(shí)期, 村級(jí)組織仍然沒(méi)有被官僚化, 還是保持著簡(jiǎn)約治理的方式, 但是農(nóng)民已經(jīng)從被組織起來(lái)轉(zhuǎn)變?yōu)榉稚⒌膫€(gè)體, 國(guó)家依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部, 采取正式權(quán)力以及正式權(quán)力非正式運(yùn)作的方式, 軟硬兼施, 收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。到了90年代后期, 仍然不可避免地出現(xiàn)了稅費(fèi)負(fù)擔(dān)越來(lái)越重, 農(nóng)民越來(lái)越不愿意上交農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成稅費(fèi)征收任務(wù), 和村莊結(jié)成利益共同體, 默許村干部從稅費(fèi)征收中獲得好處, 以此提高村干部的積極性, 村干部成為村莊的“贏利型經(jīng)紀(jì)人”角色, 最終導(dǎo)致村莊治理的內(nèi)卷化[2]。
取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有了征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的負(fù)擔(dān), 鄉(xiāng)村利益共同體也就沒(méi)有了存在的基礎(chǔ)。國(guó)家進(jìn)入“以工哺農(nóng)”的階段, 開(kāi)始以項(xiàng)目制方式向農(nóng)村輸入資源。這一時(shí)期國(guó)家面臨的問(wèn)題是怎么將資源有效地輸入農(nóng)村, 并且發(fā)揮資源的最大效用。國(guó)家在這一時(shí)期需要在村莊中選擇比較有效的對(duì)接主體, 這些主體要既能夠承接國(guó)家的項(xiàng)目, 又能夠讓項(xiàng)目較好地落地。國(guó)家在稅費(fèi)取消之后進(jìn)行了基層體制改革, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)失去了獨(dú)立的財(cái)政權(quán)力, 其主要財(cái)政支出要靠縣級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。與收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)相伴隨的是共同生產(chǎn)費(fèi)和“兩工”的取消, 這導(dǎo)致村干部無(wú)法將村民組織起來(lái)出“義務(wù)工”, 也收不起來(lái)共同生產(chǎn)費(fèi)。在這種背景下, 村干部就盡量只是做一些上級(jí)要求的、比較好做的事情。對(duì)于比較難做的事情, 村干部消極應(yīng)對(duì)。
當(dāng)前國(guó)家在村莊中推行村干部公職化, 試圖將國(guó)家政權(quán)建設(shè)再一次深入到村莊中來(lái), 這一實(shí)踐引發(fā)了學(xué)術(shù)界的廣泛討論。關(guān)于村干部公職化的形成邏輯, 主要有兩種觀點(diǎn), 一種觀點(diǎn)認(rèn)為村干部公職化是一種需求誘致型變遷, 另一種觀點(diǎn)認(rèn)為村干部公職化是一種國(guó)家強(qiáng)制推動(dòng)的強(qiáng)制型制度變遷。申端鋒認(rèn)為村干部公職化是因?yàn)榇蚬そ?jīng)濟(jì)背景下村莊主體流失, 治理任務(wù)轉(zhuǎn)型, 出現(xiàn)了村干部不能勝任的工作, 需要村干部具備更高的能力, 原來(lái)的薪酬對(duì)于村干部沒(méi)有吸引力, 所以要通過(guò)提高工資、給予養(yǎng)老保險(xiǎn)、退休待遇等方式激勵(lì)村干部, 村干部公職化是一種需求誘致型制度變遷[3]。歐陽(yáng)靜[4]、張雪霖[5]等認(rèn)為稅費(fèi)取消之后, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威衰變, 行政能力弱化, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成壓力型體制所分配的任務(wù), 必然要加強(qiáng)與村級(jí)組織的支配型關(guān)系, 分解自上而下的壓力, 所以有將村干部納入科層體系的動(dòng)力, 對(duì)于村干部公職化持一種支持態(tài)度, 認(rèn)為應(yīng)該加強(qiáng)基層行政組織的規(guī)則化、規(guī)范化和常規(guī)化。歐陽(yáng)靜等學(xué)者的研究忽略了村莊社會(huì)的治理需求與這種官僚化的科層體系之間的匹配性問(wèn)題。
持強(qiáng)制型制度變遷觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為, 村干部公職化基本上是由縣鄉(xiāng)政府主導(dǎo), 村干部自覺(jué)配合參與的、自上而下行政推動(dòng)型的制度變遷。國(guó)家采用由點(diǎn)到面、自下而上與自上而下相結(jié)合的推進(jìn)方式將公職化管理延伸到村干部一級(jí), 以完成國(guó)家對(duì)農(nóng)村基層治理體制和權(quán)力配置的重構(gòu), 實(shí)現(xiàn)村域治理的科層化[6]。趙曉峰指出, 國(guó)家普遍主義規(guī)則取代地方上局部的特殊主義規(guī)則, 農(nóng)村陷入了“老辦法不管用, 新辦法不實(shí)用”的新困境[7]。萬(wàn)雪芬指出, 村干部公職化破壞了“草根民主”[8]。
農(nóng)村治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的重要基礎(chǔ), 國(guó)家治理轉(zhuǎn)型被認(rèn)為是采用現(xiàn)代的治理方法來(lái)治理社會(huì)。國(guó)家應(yīng)該改革當(dāng)前的體制機(jī)制、法律法規(guī), 推動(dòng)各項(xiàng)制度日益完善, 實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的制度化、規(guī)范化、程序化[9]。
不論是采用半正式行政的簡(jiǎn)約治理, 還是采取規(guī)范化、科層化和制度化的治理, 這些都是治理方法[10]。對(duì)于治理方法的評(píng)價(jià)不是進(jìn)行價(jià)值判斷, 而應(yīng)看治理的效果, 即在該治理方法下所采用的治理體系是否能夠符合民眾的治理需求, 實(shí)現(xiàn)善治。以往的研究采取的都是自上而下的視角, 延續(xù)國(guó)家—社會(huì)關(guān)系的分析框架, 分析鄉(xiāng)鎮(zhèn) (作為國(guó)家的代表) —村莊 (作為社會(huì)的代表) 互動(dòng)關(guān)系下村干部公職化的實(shí)踐邏輯和村干部公職化的影響, 忽視了村干部公職化這一制度變遷對(duì)村莊微觀社會(huì)影響機(jī)制的研究, 沒(méi)有對(duì)村莊社會(huì)基礎(chǔ)與治理體系的匹配性關(guān)系進(jìn)行分析。我國(guó)國(guó)土面積廣闊, 區(qū)域差異大, 經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同, 治理需求不同, 國(guó)家的基層治理體系也應(yīng)該因地制宜。
基于此, 筆者擬從自下而上的村莊視角, 基于在上海、蘇州、南京、中山、湖北巴東、湖北秭歸等地進(jìn)行田野調(diào)研的材料, 梳理村干部公職化的表現(xiàn), 理解中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)型村莊與簡(jiǎn)約治理體系之間的匹配性關(guān)系, 分析村干部公職化實(shí)踐的限度, 并為完善農(nóng)村治理現(xiàn)代化、提升國(guó)家治理能力提一些建議1。
二、村干部公職化的表現(xiàn)
公職化的村干部從政府財(cái)政領(lǐng)取固定工資, 不再是領(lǐng)取誤工補(bǔ)貼的兼職村干部。村干部?jī)?nèi)部具有明確的分工和等級(jí)制度, 其收入也與在等級(jí)制中的位置有關(guān)。村干部雖然不是公務(wù)員, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻按照管理政府部門(mén)工作人員的方式對(duì)之進(jìn)行管理, 并對(duì)之進(jìn)行嚴(yán)格考核。憑借優(yōu)秀的工作業(yè)績(jī)或是通過(guò)公務(wù)員考試, 村干部能夠成為國(guó)家公務(wù)員, 在體制內(nèi)晉升。村干部具有了韋伯所概括的理性官僚的些許特征。
1. 坐班制
村干部公職化的最明顯表現(xiàn)是坐班制。原來(lái)的兼職村干部不需要坐班, 有問(wèn)題就去處理, 沒(méi)問(wèn)題解決就去忙自己的事情。在村干部公職化建設(shè)下, 縣鄉(xiāng)政府要求村干部必須坐班, 并且對(duì)坐班時(shí)間進(jìn)行了明確規(guī)定。以湖北秭歸為例, 其轄區(qū)內(nèi)全體村干部成員周一至周五上午九點(diǎn)至下午五點(diǎn)坐班, 雙休日及節(jié)假日安排1名村干部值班。村干部上班日外出需要請(qǐng)假, 請(qǐng)假須由聯(lián)村領(lǐng)導(dǎo)審批。村書(shū)記外出到鄉(xiāng)以外轄區(qū)、村主職請(qǐng)假超過(guò)2天、村副職請(qǐng)假超過(guò)1周, 須由鄉(xiāng)黨委書(shū)記審批。副職干部請(qǐng)假必須經(jīng)村書(shū)記同意。請(qǐng)假人員到崗后, 要及時(shí)銷(xiāo)假。請(qǐng)假和銷(xiāo)假情況要及時(shí)給鄉(xiāng)黨政辦報(bào)備。村干部上班要在《村務(wù)工作日志》簽到, 外出開(kāi)會(huì)、辦事或請(qǐng)假等, 應(yīng)在工作日志上詳細(xì)記載, 并在村干部去向表上登記公示。除了對(duì)于坐班和請(qǐng)假程序制定的嚴(yán)格制度, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)還會(huì)派工作組進(jìn)行暗訪(fǎng), 發(fā)現(xiàn)缺勤1次扣績(jī)效報(bào)酬200元。
2. 后備干部招聘制
后備干部招聘制是當(dāng)前村干部產(chǎn)生方式的重大變化。原來(lái)的兼職村干部由村民直接選舉產(chǎn)生, 沒(méi)有村莊工作經(jīng)歷的人也可能通過(guò)競(jìng)選成為村干部。但是在東部和中西部正在實(shí)施村干部公職化的地區(qū), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)進(jìn)入村干部體系的人進(jìn)行統(tǒng)一考核, 通過(guò)筆試和面試之后進(jìn)入村委當(dāng)后備干部, 到換屆時(shí)參與村莊選舉。后備干部考核過(guò)程完全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)。湖北巴東縣官鎮(zhèn)2017年招聘了20多名后備干部, 招進(jìn)來(lái)的都是一些大學(xué)剛畢業(yè)、沒(méi)有什么工作經(jīng)驗(yàn)的年輕人, 這是招聘制極容易產(chǎn)生的后果。因?yàn)榭荚嚪绞较碌墓P試和面試對(duì)于參加應(yīng)聘者的文化素質(zhì)有要求, 現(xiàn)在二三十歲的年輕人群體在受教育程度上與老一輩相比更占優(yōu)勢(shì)。
3. 考核精細(xì)化
在稅費(fèi)時(shí)期, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于村干部的考核是一種硬指標(biāo)考核, 村干部必須完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的這些任務(wù), 但是對(duì)于其他工作事項(xiàng), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般不會(huì)有硬性的考核標(biāo)準(zhǔn)。但是在近些年, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村干部的考核越來(lái)越精細(xì)化, 并嚴(yán)查臺(tái)賬資料和檔案, 出現(xiàn)“軟指標(biāo)的硬指標(biāo)化”[11]。南京地區(qū)對(duì)村干部實(shí)行千分制考核, 涉及到五大項(xiàng), 包括區(qū)中心工作任務(wù) (200分) 、鎮(zhèn)重點(diǎn)工作任務(wù) (200分) 、基層基礎(chǔ)規(guī)范化建設(shè)任務(wù) (400分) 、群眾滿(mǎn)意度測(cè)評(píng) (200分) 、重大事項(xiàng)加分項(xiàng)扣分項(xiàng) (創(chuàng)建類(lèi)項(xiàng)目加200分, 各項(xiàng)扣分項(xiàng)每項(xiàng)扣除20-100分不等) 。每一大項(xiàng)下面都分若干個(gè)子項(xiàng)目, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)針對(duì)每一個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的考核, 考核以臺(tái)賬資料為主, 以具體操作為輔, 村干部在完成具體工作以后, 還要花費(fèi)大量的時(shí)間精力進(jìn)行文本的制作。
4. 逐級(jí)晉升化
逐級(jí)晉升化的前提是村委會(huì)干部之間存在等級(jí)結(jié)構(gòu), 并且存在從村干部晉升為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的機(jī)會(huì), 村干部發(fā)展具有可持續(xù)性。在南京, 村干部分為三個(gè)層級(jí):主職干部、副職干部、條干干部。主職干部是指書(shū)記、副書(shū)記、主任;副職干部是指婦女主任、會(huì)計(jì);條干干部是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)招考的后備干部。后備干部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織招考, 通過(guò)筆試和面試者進(jìn)入村莊, 從最基層做起。后備干部的主要工作是協(xié)助其他干部做一些文字臺(tái)賬類(lèi)工作, 熟悉村莊工作經(jīng)驗(yàn)。如果干得好, 會(huì)從后備干部晉升為普通副職村干部, 然后再晉升為比較重要的副職村干部, 一直到成為村主任和書(shū)記。在上海, 工作能力比較強(qiáng)、村莊發(fā)展比較好的村干部能夠從村莊直接晉升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任干部。在湖北, 村干部可以報(bào)考專(zhuān)門(mén)面向村干部的公務(wù)員考試, 通過(guò)后成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員。這種逐級(jí)晉升的連續(xù)成長(zhǎng)機(jī)會(huì)給了村干部對(duì)于未來(lái)發(fā)展的穩(wěn)定預(yù)期, 提高了他們的工作積極性。
三、中西部地區(qū)村莊治理的社會(huì)基礎(chǔ)
改革開(kāi)放四十年來(lái), 東部和中西部地區(qū)的農(nóng)村出現(xiàn)了很大差異, 東部和中西部地區(qū)形成了兩種類(lèi)型的農(nóng)村。東部地區(qū)農(nóng)村工業(yè)發(fā)達(dá)、人口流入, 村民實(shí)現(xiàn)了就業(yè)和收入的非農(nóng)化, 主要在二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)。東部地區(qū)治理事務(wù)復(fù)雜、政府財(cái)政能力雄厚、擁有相對(duì)規(guī)范的就業(yè)市場(chǎng), 這些條件都使得東部地區(qū)村干部公職化和村級(jí)組織科層化成為必然。
與東部地區(qū)不同, 由于工業(yè)不發(fā)達(dá), 中西部地區(qū)大量農(nóng)村人口外流到東部地區(qū)打工, 村莊保持了傳統(tǒng)農(nóng)村的諸多特征, 留在村莊中的人仍然從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè), 居住主體是“三留守”人員。村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的差別塑造了不同的村莊社會(huì)基礎(chǔ), 村民的治理需求也因此與東部具有很大不同[12]。
1. 中西部地區(qū)村莊治理事務(wù)微小化
與東部地區(qū)治理事務(wù)復(fù)雜、治理事務(wù)多的情況相比, 中西部地區(qū)治理事務(wù)比較少, 治理事物具有微小化的特征。對(duì)于自上而下的行政事務(wù)來(lái)說(shuō), 中西部地區(qū)雖然也具有很多行政性的事務(wù)需要村干部去完成, 但是在行政事務(wù)的密度上比東部地區(qū)要低很多。村莊內(nèi)生的治理事物在打工潮背景下具有治理需求微小化的趨勢(shì)。
在中西部地區(qū), 2000年之后出現(xiàn)了大規(guī)模的打工潮。在打工經(jīng)濟(jì)之前, 村莊的治理事務(wù)主要有兩大類(lèi), 一類(lèi)是圍繞著土地展開(kāi)的生產(chǎn)型糾紛, 還有一類(lèi)是由于生活中的緊密互動(dòng)而產(chǎn)生的糾紛, 可以將其稱(chēng)為生活型糾紛。第一類(lèi)糾紛普遍存在的原因是土地在農(nóng)民的家計(jì)生活中具有最重要的作用, 是家計(jì)收入最主要的來(lái)源。因此, 那段時(shí)期圍繞著土地的利益爭(zhēng)奪非常激烈, 爭(zhēng)水糾紛、爭(zhēng)田地糾紛, 以及因?yàn)槔先朔峙浣o子女土地不均而引起的養(yǎng)老糾紛都非常多。生活型糾紛的大量存在與居住上的緊密和社會(huì)互動(dòng)頻率高有關(guān)系。村民在日常交往中高頻率的互動(dòng)會(huì)引發(fā)村莊中的沖突, 鄰里糾紛、宅基地糾紛等等都普遍存在。
打工經(jīng)濟(jì)之后, 打工收入成為家庭最主要的收入來(lái)源, 土地在家庭收入中的重要性下降, 圍繞土地展開(kāi)的利益爭(zhēng)奪激烈程度降低, 爭(zhēng)水、爭(zhēng)田等糾紛比原來(lái)減少很多。村莊青壯年人口大量外流, 村莊人口密度降低, 社會(huì)互動(dòng)頻率降低, 由于社會(huì)互動(dòng)而產(chǎn)生的糾紛減少。村莊的治理事務(wù)發(fā)生了轉(zhuǎn)型。青壯年大量外出, 老年人、婦女和兒童留守村莊, 三留守人員的安全問(wèn)題成為村莊的重要治理問(wèn)題。外出務(wù)工人員家中的留守老人生病后需要有人及時(shí)發(fā)現(xiàn);腿腳不方便的老人需要有人幫忙去取養(yǎng)老金;留守兒童上學(xué)放學(xué)路上的安全及留守婦女安全問(wèn)題等也引起了更多關(guān)注。這些事情具有微小瑣碎、偶發(fā)的特點(diǎn), 需要村干部能夠經(jīng)常下村, 了解村民需求。
2. 中西部地區(qū)維持型治理模式與村干部兼職化高度適應(yīng)
在中西部地區(qū), 從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)獲得的收入非常有限, 滿(mǎn)足不了家庭對(duì)于現(xiàn)金的需求。本地市場(chǎng)所提供的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)比較少, 因此中西部地區(qū)的農(nóng)民大量到東部地區(qū)打工。村干部工資提高之前, 一年只有幾千元的收入, 遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于外出打工的收入, 對(duì)于大部分中青年人來(lái)說(shuō)沒(méi)有吸引力。村干部主要是由村莊中經(jīng)濟(jì)水平處于中上階層的人來(lái)?yè)?dān)任, 這些人一般是在村莊中進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的中農(nóng), 或是由在村莊中做生意的富人兼任。這些人生產(chǎn)和生活在村莊, 利益在村莊, 他們有比較強(qiáng)的參與村莊政治的訴求, 當(dāng)村干部除了能夠獲得一定的經(jīng)濟(jì)收入, 更重要的是能夠通過(guò)村干部職位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)及更上級(jí)政府部門(mén)打交道, 擴(kuò)大社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò), 拓寬政策消息來(lái)源, 也可以增加社會(huì)資本。這對(duì)于村莊中規(guī)模經(jīng)營(yíng)的中農(nóng)和做生意的富人都非常有利。并且村莊中的治理事務(wù)不多, 不需要全職也能處理好村莊中的事務(wù), 維持村莊的基本秩序。
中國(guó)的城市化水平不高, 不可能為所有進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民提供在城市體面安居的機(jī)會(huì), 大部分無(wú)法在城市安居的農(nóng)民最終還是要回到農(nóng)村。所以, 中西部農(nóng)村在短時(shí)間內(nèi)不會(huì)消失。但是在當(dāng)前人財(cái)物外流的背景下, 中西部地區(qū)農(nóng)村發(fā)展的資源比較少, 發(fā)展的主體也不在村莊。中西部農(nóng)村的定位是保持基本的社會(huì)秩序, 給進(jìn)城失敗的農(nóng)民提供一個(gè)退路, 村莊的發(fā)展性不強(qiáng), 不需要很高的治理成本就能夠?qū)⒋迩f治理好。
3. 中西部地區(qū)政府財(cái)政能力薄弱
與東部地區(qū)比較強(qiáng)的財(cái)政力量相比, 中西部地區(qū)的財(cái)政收入比較弱。稅費(fèi)時(shí)期, 中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要財(cái)源是農(nóng)業(yè)稅費(fèi), 財(cái)政收入僅僅能支撐起體制內(nèi)人員的工資, 所以被稱(chēng)為是“吃飯財(cái)政”[13]。稅費(fèi)取消之后, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入減少, 為了減輕財(cái)政壓力, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了體制改革, 最典型的是以湖北為代表的以減員增效為目標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革:撤銷(xiāo)七站八所, 裁撤事業(yè)單位工作人員。由于取消稅費(fèi)之后, 村干部和組長(zhǎng)報(bào)酬由鄉(xiāng)鎮(zhèn)支付, 為了減少支出, 湖北推動(dòng)合村并組, 撤銷(xiāo)小組長(zhǎng)。稅費(fèi)改革之后, 雖然國(guó)家加大了對(duì)中西部地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度, 但是這些財(cái)政轉(zhuǎn)移支付并沒(méi)有增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可支配收入[14]。所以, 稅費(fèi)改革之后, 中西部地區(qū)的財(cái)政力量比較薄弱。
綜上, 中西部地區(qū)農(nóng)村青壯年外流, 老弱病殘群體留在村莊, 村莊的治理事物具有微小化特征, 兼職村干部不需要坐班, 可以經(jīng)常下村, 及時(shí)發(fā)現(xiàn)村民的需求。村莊的治理目的是在村莊空心化背景下保持在村人口的生活秩序, 保障在村人口的基本安全, 屬于維持型治理, 加之中西部地區(qū)財(cái)政能力薄弱, 這些情況與村干部兼職化高度適應(yīng)。
四、中西部地區(qū)推廣村干部公職化的實(shí)踐困境
村干部公職化要求將村干部工資提高, 并在村莊建立與城市社區(qū)服務(wù)中心相似的便民服務(wù)中心, 要求他們坐班, 填寫(xiě)規(guī)范的工作日志和其他文字檔案材料。這與韋伯所說(shuō)的科層制下“行政措施、決定和規(guī)則以書(shū)面文件形式作出和記錄, 使辦公室成為現(xiàn)代組織行為的中心”具有相似性。但中西部地區(qū)在推廣村干部公職化過(guò)程中普遍遭遇了一些困境。
1. 科層體系對(duì)于微小事務(wù)的回應(yīng)能力較弱
中西部地區(qū)推動(dòng)村干部公職化之后, 提高村干部工資, 要求村干部周一到周五必須坐班。公職化的村干部實(shí)際上已經(jīng)被納入到了管理的科層體系內(nèi), 工作由上級(jí)進(jìn)行考核, 收入來(lái)自上級(jí)財(cái)政, 在工作的時(shí)候必須按照政策和法律規(guī)定處理村務(wù), 在晉升機(jī)制的引導(dǎo)下, 必然會(huì)形成對(duì)上負(fù)責(zé)、以政績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的工作邏輯。那么村干部就會(huì)在做工作的時(shí)候進(jìn)行取舍, 對(duì)于“可視”的、可以出政績(jī)的工作優(yōu)先完成, 沒(méi)有納入考核中的工作會(huì)受到村干部的忽視。中西部村莊的治理需求比較微小化、瑣碎化, 如辦紅白事、留守老人生病照顧問(wèn)題、留守婦女和留守兒童的安全問(wèn)題、養(yǎng)老糾紛、婚姻糾紛、灌溉水渠的維修和清理等等。這些事務(wù)與民眾的生活密切相關(guān), 是當(dāng)前留守村莊的村民面臨的共同需求。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將考核集中到做臺(tái)賬資料、規(guī)范填寫(xiě)工作材料以及完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳達(dá)下來(lái)的階段性任務(wù), 如精準(zhǔn)扶貧和土地確權(quán)等工作時(shí), 村干部回應(yīng)村民需求的精力就被壓縮了。村干部真正花在處理村莊糾紛調(diào)解和治理上的時(shí)間并沒(méi)有增加。
科層體系能夠通過(guò)考核和激勵(lì)機(jī)制調(diào)動(dòng)內(nèi)部工作人員的積極性, 具有比較高的內(nèi)部動(dòng)員能力, 所以科層體系能夠集中力量解決比較復(fù)雜的問(wèn)題, 對(duì)社會(huì)進(jìn)行精細(xì)化管理。科層體系在社會(huì)治理需求異質(zhì)性比較高的情況下比較有效。但是在中西部農(nóng)業(yè)型農(nóng)村, 當(dāng)上級(jí)考核和村民需求錯(cuò)位時(shí), 科層體系就僅能調(diào)動(dòng)公職化村干部的工作積極性, 卻不能調(diào)動(dòng)他們回應(yīng)村民需求的積極性, 科層體系的最末端在村莊中空轉(zhuǎn)。
2. 中西部地區(qū)村干部公職化過(guò)程中村組治理框架破碎化
東部地區(qū)村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有雄厚的財(cái)力基礎(chǔ), 他們將村干部工資提高到與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員相似的水平, 也提高村組治理體系內(nèi)其他工作人員的工資。正式與非正式的村干部都被納入到正式治理體系內(nèi), 并根據(jù)在治理體系內(nèi)所處的等級(jí)和所做的工作獲得相對(duì)應(yīng)的工資。
中西部地區(qū)農(nóng)村目前的治理組織分兩級(jí), 村干部一級(jí)和小組長(zhǎng)一級(jí)。稅費(fèi)時(shí)期, 很多中西部農(nóng)業(yè)型村莊從村提留中提取一部分作為村組干部的工資, 稅費(fèi)取消之后, 小組長(zhǎng)工資在很多地方取消, 或是一年由村集體給500元到1000元不等的誤工補(bǔ)貼, 村干部的收入也只有一年幾千元, 村干部和小組長(zhǎng)的工資差別不大, 村莊中的事務(wù)也不多。村干部通過(guò)與小組長(zhǎng)維持良好的私人情感, 能夠調(diào)動(dòng)小組長(zhǎng)的工作積極性, 小組長(zhǎng)會(huì)覺(jué)得“我與村干部關(guān)系好, 我得幫他一把”。
但是當(dāng)前, 由于中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力有限, 在其推動(dòng)村干部公職化、提高村干部工資的時(shí)候, 無(wú)法做到提高所有村干部的工資, 只能提高主職村干部的工資, 對(duì)副職村干部工資沒(méi)有做調(diào)整, 更不用說(shuō)提高小組長(zhǎng)的報(bào)酬。以湖北為例, 2016年全省村主職干部的工資上漲到每年38000多元, 副職干部工資卻沒(méi)做調(diào)整。在湖北巴東, 實(shí)行書(shū)記主任一肩挑, 村干部工資分三個(gè)檔次, 主職干部 (村書(shū)記兼村主任) 工資38600元/年, 副職干部工資11800元/年、2200元/年。組長(zhǎng)報(bào)酬沒(méi)變, 每年500元誤工補(bǔ)貼。在管理上, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)主職和副職實(shí)行同一套管理制度, 包括坐班制、考勤制度、工作精細(xì)考核。工作報(bào)酬上的差距影響了副職村干部和組長(zhǎng)工作的積極性, 副職村干部和組長(zhǎng)不愿意參與處理村務(wù), 村組治理架構(gòu)破碎化。
這種破碎化體現(xiàn)在兩方面:一是村干部合作處理村務(wù)的基礎(chǔ)被破壞, 二是小組長(zhǎng)一級(jí)工作積極性被打擊。在巴東, 主職村干部工資提高后, 副職村干部不愿做工作, 70%的村書(shū)記為了調(diào)動(dòng)副職村干部配合做工作, 將工資拿出來(lái)一部分分給副職, 但是只是分給一兩個(gè)副職, 不可能覆蓋到所有村干部;剩余30%選擇不分享自己工資的村干部面臨著村干部隊(duì)伍中只有一兩個(gè)人做事、其他村干部都不愿做事的局面。村干部工資提高, 而組長(zhǎng)報(bào)酬沒(méi)有提高, 對(duì)比之下, 小組長(zhǎng)工作積極性受打擊, 不愿意再積極做事, 村干部讓小組長(zhǎng)完成一些行政性工作時(shí), 如土地確權(quán)時(shí)進(jìn)行土地面積核查, 需要給組長(zhǎng)以報(bào)酬, 以利益動(dòng)員的方式來(lái)維持組織體系的遠(yuǎn)轉(zhuǎn)。這大大提高了中西部農(nóng)村地區(qū)的治理成本。如果沒(méi)有利益動(dòng)員, 小組長(zhǎng)關(guān)心村務(wù)的積極性下降。
3. 中西部地區(qū)村干部公職化導(dǎo)致村干部動(dòng)員能力弱化
在村莊中, 村民對(duì)于中央政府和國(guó)家政策都具有高度的認(rèn)同, 但是這種認(rèn)同是一種抽象的國(guó)家認(rèn)同。村民對(duì)于基層政府和村干部的認(rèn)同是具體的國(guó)家認(rèn)同。國(guó)家政策在村莊中落地, 必須要在村莊中進(jìn)行政治轉(zhuǎn)化, 這一過(guò)程就是政治整合的過(guò)程。政治整合能夠降低政策和項(xiàng)目在村莊中落地的成本。村干部作為村民選舉出來(lái)的村干部, 身上具有兩重權(quán)威, 一重是由村干部這一國(guó)家代理人身份賦予的行政權(quán)威, 一重是社會(huì)性權(quán)威, 這是他被村民推選的原因。當(dāng)上村干部之后, 通過(guò)為村民做事情, 村干部可以加強(qiáng)社會(huì)性權(quán)威。村干部在村莊中具有比較高的威望, 并且能夠?qū)Υ迕襁M(jìn)行深度動(dòng)員, 村民會(huì)產(chǎn)生具體的國(guó)家認(rèn)同。村干部公職化之后, 村干部忙于應(yīng)付上級(jí)工作, 下村時(shí)間減少, 村干部為村民做事情的機(jī)會(huì)減少, 村干部的社會(huì)性權(quán)威被削弱, 在村莊中進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員的能力必然下降。村干部坐班制之后, 一位退休村干部說(shuō):“現(xiàn)在村干部天天在辦公室做事情, 90%的時(shí)間用于處理文字資料等工作, 群眾看不到干部下村, 會(huì)以為村干部什么事情都沒(méi)做。”由此可見(jiàn), 村干部公職化弱化了村干部的社會(huì)性權(quán)威, 降低了村干部的動(dòng)員能力。
綜上, 村干部公職化是國(guó)家制度輸入農(nóng)村的冰山一角, 國(guó)家和政府希望通過(guò)法制化、科層化的治理體系來(lái)進(jìn)行國(guó)家政權(quán)建設(shè)、治理村莊。這套體系以高成本的運(yùn)轉(zhuǎn)為基礎(chǔ), 中西部地區(qū)推行以村干部公職化為基礎(chǔ)的正式化治理體系, 給中西部地區(qū)財(cái)政帶來(lái)很大壓力, 并且科層體系治理能力的限度, 也使得村莊中的細(xì)小瑣碎需求無(wú)法被解決, 對(duì)提升村級(jí)組織治理能力、及時(shí)回應(yīng)村民需求產(chǎn)生阻礙。所以, 在中西部地區(qū)推行村干部公職化要謹(jǐn)慎、充分地考慮治理需求與治理體系的匹配性。
五、結(jié)論與建議
村干部公職化是在國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的背景下提出的。村干部公職化屬于國(guó)家在基層加強(qiáng)行政理性、提高基層治理能力的嘗試。但是我們要認(rèn)識(shí)到國(guó)家治理能力的提高不在于用“現(xiàn)代”的治理方式, 而是適應(yīng)村莊社會(huì)性質(zhì)變遷和村莊社會(huì)需求的變化, 采用與需求相適合的治理體系。東部地區(qū)農(nóng)村工業(yè)發(fā)達(dá)、流動(dòng)人口眾多、居住集中、社會(huì)異質(zhì)性非常高、治理事務(wù)多而復(fù)雜, 需要對(duì)社會(huì)進(jìn)行精細(xì)化管理, 治理科層體系在東部地區(qū)的適用性反映出科層體系在集中力量辦大事、解決復(fù)雜事務(wù)上的巨大優(yōu)勢(shì)。由于中西部地區(qū)財(cái)政能力有限, 村干部公職化無(wú)法提高村組治理體系內(nèi)所有干部的工資, 只能夠提高主職村干部工資, 這將打擊副職干部和組長(zhǎng)的工作積極性, 破壞原有的村組治理體系。若要提高所有村組干部的工資, 必然會(huì)對(duì)中西部地區(qū)緊張的財(cái)政造成更大負(fù)擔(dān)。因此, 可以考慮在具備社會(huì)基礎(chǔ)和財(cái)政能力的中西部地區(qū)逐步推動(dòng)村干部公職化, 以有效利用正式治理體系的優(yōu)勢(shì), 而不應(yīng)該在政策上“一刀切”。
在人口外流的中西部村莊, 青壯年勞動(dòng)力外流, “三留守”現(xiàn)象比較突出。保障老年人和婦女兒童的生活安全、維持村莊中傳統(tǒng)的互助體系以維持村莊的基本秩序, 是當(dāng)前中西部農(nóng)村的治理任務(wù)。中西部農(nóng)村的治理任務(wù)具有臨時(shí)性、偶發(fā)性、鄉(xiāng)土性的特點(diǎn), 村干部應(yīng)該將村民組織起來(lái), 在村莊中增強(qiáng)自我管理、重塑互助網(wǎng)絡(luò)。這些工作采用半正式的簡(jiǎn)約治理即可完成。在村莊青壯年主體大量流失的背景下, 可以動(dòng)員村莊中負(fù)擔(dān)不重的閑人精英參與到村民自治中來(lái), 再造村莊自治主體。這些人一般是完成了人生任務(wù)、家庭負(fù)擔(dān)不重的低齡老人, 在村莊中也有一定的威望。由這些負(fù)擔(dān)不重的人作為骨干, 將村民組織起來(lái)進(jìn)行生活互助, 照料高齡留守老人、打掃衛(wèi)生、管護(hù)鄉(xiāng)村道路等, 能夠有效地解決中西部人口流出村莊面臨的治理需求。如此, 既不會(huì)大幅度增加中西部地區(qū)的治理成本, 又能夠有效率地解決村民需求。
基金： 2014年度教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“完善基層社會(huì)治理機(jī)制研究” (項(xiàng)目編號(hào):14JZD030) 的階段性成果;
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)2019年01期
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