摘要：農村基層治理現代化是國家治理轉型的基礎, 農村基層治理現代化就是要根據農村社會主要矛盾的變化, 對治理體制進行調整, 使之適合當前農村基層的實際。村干部公職化被認為是符合當前農村治理現代化的基層需求, 并在東部和中西部地區普遍推廣。當前村干部公職化具體表現為坐班制、招聘制、考核精細化和逐級晉升制。東部地區村干部公職化與治理事務復雜化有關, 并且以強有力的財政能力為基礎。治理事務微小化、維持型治理模式及薄弱的政府財政能力與中西部地區村干部兼職化高度適應。由于科層體系對于微小事務的回應能力較弱, 中西部地區村干部公職化還會導致村組治理框架破碎化、村干部動員能力弱化等問題。因此, 可以考慮在具備社會基礎和財政能力的中西部地區逐步推動村干部公職化, 并將村民組織起來, 在村莊中增強自我管理, 重塑互助網絡。
一、問題的提出
村干部公職化是國家政權建設延伸到村莊中的表現。國家進行政權建設的目的是完善治理體系, 提高國家對于基層社會的治理能力。黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“完善和發展中國特色社會主義制度, 推進國家治理體系和治理能力現代化”。
傳統中國一直延續集權的簡約治理方式[1]。新中國成立后, 為了發展重工業, 需要用農業收入來補貼工業發展, 國家在這一時期面臨從農村提取資源的需求。但是國家并未在農村基層建立正式官僚組織, 在公社以下, 仍然保持了簡約治理的方式[2]。這一時期, 農民被高度組織起來。在高度統一的意識形態宣傳之下, 農民對于國家具有非常高的認同感, 而且因為生產資料土地不是屬于個人所有, 而是屬于集體所有, 收入由集體統籌之后再分配給農民, 所以國家不是與分散的農民打交道, 而是與集體打交道, 打交道的成本較低。分田到戶之后, 土地屬于國家, 農戶擁有承包經營權, 國家仍然面臨著從農村提取資源的任務。這一時期, 村級組織仍然沒有被官僚化, 還是保持著簡約治理的方式, 但是農民已經從被組織起來轉變為分散的個體, 國家依靠鄉鎮干部和村干部, 采取正式權力以及正式權力非正式運作的方式, 軟硬兼施, 收取農業稅費。到了90年代后期, 仍然不可避免地出現了稅費負擔越來越重, 農民越來越不愿意上交農業稅費的情況。鄉鎮為了完成稅費征收任務, 和村莊結成利益共同體, 默許村干部從稅費征收中獲得好處, 以此提高村干部的積極性, 村干部成為村莊的“贏利型經紀人”角色, 最終導致村莊治理的內卷化[2]。
取消農業稅費之后, 鄉鎮沒有了征收農業稅費的負擔, 鄉村利益共同體也就沒有了存在的基礎。國家進入“以工哺農”的階段, 開始以項目制方式向農村輸入資源。這一時期國家面臨的問題是怎么將資源有效地輸入農村, 并且發揮資源的最大效用。國家在這一時期需要在村莊中選擇比較有效的對接主體, 這些主體要既能夠承接國家的項目, 又能夠讓項目較好地落地。國家在稅費取消之后進行了基層體制改革, 鄉鎮失去了獨立的財政權力, 其主要財政支出要靠縣級政府的轉移支付。與收取農業稅費相伴隨的是共同生產費和“兩工”的取消, 這導致村干部無法將村民組織起來出“義務工”, 也收不起來共同生產費。在這種背景下, 村干部就盡量只是做一些上級要求的、比較好做的事情。對于比較難做的事情, 村干部消極應對。
當前國家在村莊中推行村干部公職化, 試圖將國家政權建設再一次深入到村莊中來, 這一實踐引發了學術界的廣泛討論。關于村干部公職化的形成邏輯, 主要有兩種觀點, 一種觀點認為村干部公職化是一種需求誘致型變遷, 另一種觀點認為村干部公職化是一種國家強制推動的強制型制度變遷。申端鋒認為村干部公職化是因為打工經濟背景下村莊主體流失, 治理任務轉型, 出現了村干部不能勝任的工作, 需要村干部具備更高的能力, 原來的薪酬對于村干部沒有吸引力, 所以要通過提高工資、給予養老保險、退休待遇等方式激勵村干部, 村干部公職化是一種需求誘致型制度變遷[3]。歐陽靜[4]、張雪霖[5]等認為稅費取消之后, 鄉鎮權威衰變, 行政能力弱化, 鄉鎮為了完成壓力型體制所分配的任務, 必然要加強與村級組織的支配型關系, 分解自上而下的壓力, 所以有將村干部納入科層體系的動力, 對于村干部公職化持一種支持態度, 認為應該加強基層行政組織的規則化、規范化和常規化。歐陽靜等學者的研究忽略了村莊社會的治理需求與這種官僚化的科層體系之間的匹配性問題。
持強制型制度變遷觀點的學者認為, 村干部公職化基本上是由縣鄉政府主導, 村干部自覺配合參與的、自上而下行政推動型的制度變遷。國家采用由點到面、自下而上與自上而下相結合的推進方式將公職化管理延伸到村干部一級, 以完成國家對農村基層治理體制和權力配置的重構, 實現村域治理的科層化[6]。趙曉峰指出, 國家普遍主義規則取代地方上局部的特殊主義規則, 農村陷入了“老辦法不管用, 新辦法不實用”的新困境[7]。萬雪芬指出, 村干部公職化破壞了“草根民主”[8]。
農村治理現代化是國家治理轉型的重要基礎, 國家治理轉型被認為是采用現代的治理方法來治理社會。國家應該改革當前的體制機制、法律法規, 推動各項制度日益完善, 實現國家治理的制度化、規范化、程序化[9]。
不論是采用半正式行政的簡約治理, 還是采取規范化、科層化和制度化的治理, 這些都是治理方法[10]。對于治理方法的評價不是進行價值判斷, 而應看治理的效果, 即在該治理方法下所采用的治理體系是否能夠符合民眾的治理需求, 實現善治。以往的研究采取的都是自上而下的視角, 延續國家—社會關系的分析框架, 分析鄉鎮 (作為國家的代表) —村莊 (作為社會的代表) 互動關系下村干部公職化的實踐邏輯和村干部公職化的影響, 忽視了村干部公職化這一制度變遷對村莊微觀社會影響機制的研究, 沒有對村莊社會基礎與治理體系的匹配性關系進行分析。我國國土面積廣闊, 區域差異大, 經濟發展階段不同, 治理需求不同, 國家的基層治理體系也應該因地制宜。
基于此, 筆者擬從自下而上的村莊視角, 基于在上海、蘇州、南京、中山、湖北巴東、湖北秭歸等地進行田野調研的材料, 梳理村干部公職化的表現, 理解中西部地區農業型村莊與簡約治理體系之間的匹配性關系, 分析村干部公職化實踐的限度, 并為完善農村治理現代化、提升國家治理能力提一些建議1。
二、村干部公職化的表現
公職化的村干部從政府財政領取固定工資, 不再是領取誤工補貼的兼職村干部。村干部內部具有明確的分工和等級制度, 其收入也與在等級制中的位置有關。村干部雖然不是公務員, 鄉鎮政府卻按照管理政府部門工作人員的方式對之進行管理, 并對之進行嚴格考核。憑借優秀的工作業績或是通過公務員考試, 村干部能夠成為國家公務員, 在體制內晉升。村干部具有了韋伯所概括的理性官僚的些許特征。
1. 坐班制
村干部公職化的最明顯表現是坐班制。原來的兼職村干部不需要坐班, 有問題就去處理, 沒問題解決就去忙自己的事情。在村干部公職化建設下, 縣鄉政府要求村干部必須坐班, 并且對坐班時間進行了明確規定。以湖北秭歸為例, 其轄區內全體村干部成員周一至周五上午九點至下午五點坐班, 雙休日及節假日安排1名村干部值班。村干部上班日外出需要請假, 請假須由聯村領導審批。村書記外出到鄉以外轄區、村主職請假超過2天、村副職請假超過1周, 須由鄉黨委書記審批。副職干部請假必須經村書記同意。請假人員到崗后, 要及時銷假。請假和銷假情況要及時給鄉黨政辦報備。村干部上班要在《村務工作日志》簽到, 外出開會、辦事或請假等, 應在工作日志上詳細記載, 并在村干部去向表上登記公示。除了對于坐班和請假程序制定的嚴格制度, 鄉鎮還會派工作組進行暗訪, 發現缺勤1次扣績效報酬200元。
2. 后備干部招聘制
后備干部招聘制是當前村干部產生方式的重大變化。原來的兼職村干部由村民直接選舉產生, 沒有村莊工作經歷的人也可能通過競選成為村干部。但是在東部和中西部正在實施村干部公職化的地區, 鄉鎮對進入村干部體系的人進行統一考核, 通過筆試和面試之后進入村委當后備干部, 到換屆時參與村莊選舉。后備干部考核過程完全由鄉鎮主導。湖北巴東縣官鎮2017年招聘了20多名后備干部, 招進來的都是一些大學剛畢業、沒有什么工作經驗的年輕人, 這是招聘制極容易產生的后果。因為考試方式下的筆試和面試對于參加應聘者的文化素質有要求, 現在二三十歲的年輕人群體在受教育程度上與老一輩相比更占優勢。
3. 考核精細化
在稅費時期, 鄉鎮對于村干部的考核是一種硬指標考核, 村干部必須完成鄉鎮下達的這些任務, 但是對于其他工作事項, 鄉鎮一般不會有硬性的考核標準。但是在近些年, 鄉鎮政府對于村干部的考核越來越精細化, 并嚴查臺賬資料和檔案, 出現“軟指標的硬指標化”[11]。南京地區對村干部實行千分制考核, 涉及到五大項, 包括區中心工作任務 (200分) 、鎮重點工作任務 (200分) 、基層基礎規范化建設任務 (400分) 、群眾滿意度測評 (200分) 、重大事項加分項扣分項 (創建類項目加200分, 各項扣分項每項扣除20-100分不等) 。每一大項下面都分若干個子項目, 鄉鎮會針對每一個項目進行嚴格的考核, 考核以臺賬資料為主, 以具體操作為輔, 村干部在完成具體工作以后, 還要花費大量的時間精力進行文本的制作。
4. 逐級晉升化
逐級晉升化的前提是村委會干部之間存在等級結構, 并且存在從村干部晉升為鄉鎮干部的機會, 村干部發展具有可持續性。在南京, 村干部分為三個層級:主職干部、副職干部、條干干部。主職干部是指書記、副書記、主任;副職干部是指婦女主任、會計;條干干部是指鄉鎮招考的后備干部。后備干部由鄉鎮組織招考, 通過筆試和面試者進入村莊, 從最基層做起。后備干部的主要工作是協助其他干部做一些文字臺賬類工作, 熟悉村莊工作經驗。如果干得好, 會從后備干部晉升為普通副職村干部, 然后再晉升為比較重要的副職村干部, 一直到成為村主任和書記。在上海, 工作能力比較強、村莊發展比較好的村干部能夠從村莊直接晉升到鄉鎮擔任干部。在湖北, 村干部可以報考專門面向村干部的公務員考試, 通過后成為鄉鎮公務員。這種逐級晉升的連續成長機會給了村干部對于未來發展的穩定預期, 提高了他們的工作積極性。
三、中西部地區村莊治理的社會基礎
改革開放四十年來, 東部和中西部地區的農村出現了很大差異, 東部和中西部地區形成了兩種類型的農村。東部地區農村工業發達、人口流入, 村民實現了就業和收入的非農化, 主要在二三產業就業。東部地區治理事務復雜、政府財政能力雄厚、擁有相對規范的就業市場, 這些條件都使得東部地區村干部公職化和村級組織科層化成為必然。
與東部地區不同, 由于工業不發達, 中西部地區大量農村人口外流到東部地區打工, 村莊保持了傳統農村的諸多特征, 留在村莊中的人仍然從事傳統農業, 居住主體是“三留守”人員。村莊經濟發展階段的差別塑造了不同的村莊社會基礎, 村民的治理需求也因此與東部具有很大不同[12]。
1. 中西部地區村莊治理事務微小化
與東部地區治理事務復雜、治理事務多的情況相比, 中西部地區治理事務比較少, 治理事物具有微小化的特征。對于自上而下的行政事務來說, 中西部地區雖然也具有很多行政性的事務需要村干部去完成, 但是在行政事務的密度上比東部地區要低很多。村莊內生的治理事物在打工潮背景下具有治理需求微小化的趨勢。
在中西部地區, 2000年之后出現了大規模的打工潮。在打工經濟之前, 村莊的治理事務主要有兩大類, 一類是圍繞著土地展開的生產型糾紛, 還有一類是由于生活中的緊密互動而產生的糾紛, 可以將其稱為生活型糾紛。第一類糾紛普遍存在的原因是土地在農民的家計生活中具有最重要的作用, 是家計收入最主要的來源。因此, 那段時期圍繞著土地的利益爭奪非常激烈, 爭水糾紛、爭田地糾紛, 以及因為老人分配給子女土地不均而引起的養老糾紛都非常多。生活型糾紛的大量存在與居住上的緊密和社會互動頻率高有關系。村民在日常交往中高頻率的互動會引發村莊中的沖突, 鄰里糾紛、宅基地糾紛等等都普遍存在。
打工經濟之后, 打工收入成為家庭最主要的收入來源, 土地在家庭收入中的重要性下降, 圍繞土地展開的利益爭奪激烈程度降低, 爭水、爭田等糾紛比原來減少很多。村莊青壯年人口大量外流, 村莊人口密度降低, 社會互動頻率降低, 由于社會互動而產生的糾紛減少。村莊的治理事務發生了轉型。青壯年大量外出, 老年人、婦女和兒童留守村莊, 三留守人員的安全問題成為村莊的重要治理問題。外出務工人員家中的留守老人生病后需要有人及時發現;腿腳不方便的老人需要有人幫忙去取養老金;留守兒童上學放學路上的安全及留守婦女安全問題等也引起了更多關注。這些事情具有微小瑣碎、偶發的特點, 需要村干部能夠經常下村, 了解村民需求。
2. 中西部地區維持型治理模式與村干部兼職化高度適應
在中西部地區, 從事農業勞動獲得的收入非常有限, 滿足不了家庭對于現金的需求。本地市場所提供的非農就業機會比較少, 因此中西部地區的農民大量到東部地區打工。村干部工資提高之前, 一年只有幾千元的收入, 遠遠低于外出打工的收入, 對于大部分中青年人來說沒有吸引力。村干部主要是由村莊中經濟水平處于中上階層的人來擔任, 這些人一般是在村莊中進行規模經營的中農, 或是由在村莊中做生意的富人兼任。這些人生產和生活在村莊, 利益在村莊, 他們有比較強的參與村莊政治的訴求, 當村干部除了能夠獲得一定的經濟收入, 更重要的是能夠通過村干部職位與鄉鎮及更上級政府部門打交道, 擴大社會關系網絡, 拓寬政策消息來源, 也可以增加社會資本。這對于村莊中規模經營的中農和做生意的富人都非常有利。并且村莊中的治理事務不多, 不需要全職也能處理好村莊中的事務, 維持村莊的基本秩序。
中國的城市化水平不高, 不可能為所有進城務工的農民提供在城市體面安居的機會, 大部分無法在城市安居的農民最終還是要回到農村。所以, 中西部農村在短時間內不會消失。但是在當前人財物外流的背景下, 中西部地區農村發展的資源比較少, 發展的主體也不在村莊。中西部農村的定位是保持基本的社會秩序, 給進城失敗的農民提供一個退路, 村莊的發展性不強, 不需要很高的治理成本就能夠將村莊治理好。
3. 中西部地區政府財政能力薄弱
與東部地區比較強的財政力量相比, 中西部地區的財政收入比較弱。稅費時期, 中西部地區鄉鎮主要財源是農業稅費, 財政收入僅僅能支撐起體制內人員的工資, 所以被稱為是“吃飯財政”[13]。稅費取消之后, 鄉鎮財政收入減少, 為了減輕財政壓力, 鄉鎮進行了體制改革, 最典型的是以湖北為代表的以減員增效為目標的鄉鎮體制改革:撤銷七站八所, 裁撤事業單位工作人員。由于取消稅費之后, 村干部和組長報酬由鄉鎮支付, 為了減少支出, 湖北推動合村并組, 撤銷小組長。稅費改革之后, 雖然國家加大了對中西部地區的財政轉移支付力度, 但是這些財政轉移支付并沒有增加鄉鎮的可支配收入[14]。所以, 稅費改革之后, 中西部地區的財政力量比較薄弱。
綜上, 中西部地區農村青壯年外流, 老弱病殘群體留在村莊, 村莊的治理事物具有微小化特征, 兼職村干部不需要坐班, 可以經常下村, 及時發現村民的需求。村莊的治理目的是在村莊空心化背景下保持在村人口的生活秩序, 保障在村人口的基本安全, 屬于維持型治理, 加之中西部地區財政能力薄弱, 這些情況與村干部兼職化高度適應。
四、中西部地區推廣村干部公職化的實踐困境
村干部公職化要求將村干部工資提高, 并在村莊建立與城市社區服務中心相似的便民服務中心, 要求他們坐班, 填寫規范的工作日志和其他文字檔案材料。這與韋伯所說的科層制下“行政措施、決定和規則以書面文件形式作出和記錄, 使辦公室成為現代組織行為的中心”具有相似性。但中西部地區在推廣村干部公職化過程中普遍遭遇了一些困境。
1. 科層體系對于微小事務的回應能力較弱
中西部地區推動村干部公職化之后, 提高村干部工資, 要求村干部周一到周五必須坐班。公職化的村干部實際上已經被納入到了管理的科層體系內, 工作由上級進行考核, 收入來自上級財政, 在工作的時候必須按照政策和法律規定處理村務, 在晉升機制的引導下, 必然會形成對上負責、以政績為導向的工作邏輯。那么村干部就會在做工作的時候進行取舍, 對于“可視”的、可以出政績的工作優先完成, 沒有納入考核中的工作會受到村干部的忽視。中西部村莊的治理需求比較微小化、瑣碎化, 如辦紅白事、留守老人生病照顧問題、留守婦女和留守兒童的安全問題、養老糾紛、婚姻糾紛、灌溉水渠的維修和清理等等。這些事務與民眾的生活密切相關, 是當前留守村莊的村民面臨的共同需求。當鄉鎮將考核集中到做臺賬資料、規范填寫工作材料以及完成鄉鎮傳達下來的階段性任務, 如精準扶貧和土地確權等工作時, 村干部回應村民需求的精力就被壓縮了。村干部真正花在處理村莊糾紛調解和治理上的時間并沒有增加。
科層體系能夠通過考核和激勵機制調動內部工作人員的積極性, 具有比較高的內部動員能力, 所以科層體系能夠集中力量解決比較復雜的問題, 對社會進行精細化管理。科層體系在社會治理需求異質性比較高的情況下比較有效。但是在中西部農業型農村, 當上級考核和村民需求錯位時, 科層體系就僅能調動公職化村干部的工作積極性, 卻不能調動他們回應村民需求的積極性, 科層體系的最末端在村莊中空轉。
2. 中西部地區村干部公職化過程中村組治理框架破碎化
東部地區村莊和鄉鎮政府具有雄厚的財力基礎, 他們將村干部工資提高到與鄉鎮公務員相似的水平, 也提高村組治理體系內其他工作人員的工資。正式與非正式的村干部都被納入到正式治理體系內, 并根據在治理體系內所處的等級和所做的工作獲得相對應的工資。
中西部地區農村目前的治理組織分兩級, 村干部一級和小組長一級。稅費時期, 很多中西部農業型村莊從村提留中提取一部分作為村組干部的工資, 稅費取消之后, 小組長工資在很多地方取消, 或是一年由村集體給500元到1000元不等的誤工補貼, 村干部的收入也只有一年幾千元, 村干部和小組長的工資差別不大, 村莊中的事務也不多。村干部通過與小組長維持良好的私人情感, 能夠調動小組長的工作積極性, 小組長會覺得“我與村干部關系好, 我得幫他一把”。
但是當前, 由于中西部地區鄉鎮財政能力有限, 在其推動村干部公職化、提高村干部工資的時候, 無法做到提高所有村干部的工資, 只能提高主職村干部的工資, 對副職村干部工資沒有做調整, 更不用說提高小組長的報酬。以湖北為例, 2016年全省村主職干部的工資上漲到每年38000多元, 副職干部工資卻沒做調整。在湖北巴東, 實行書記主任一肩挑, 村干部工資分三個檔次, 主職干部 (村書記兼村主任) 工資38600元/年, 副職干部工資11800元/年、2200元/年。組長報酬沒變, 每年500元誤工補貼。在管理上, 鄉鎮對主職和副職實行同一套管理制度, 包括坐班制、考勤制度、工作精細考核。工作報酬上的差距影響了副職村干部和組長工作的積極性, 副職村干部和組長不愿意參與處理村務, 村組治理架構破碎化。
這種破碎化體現在兩方面:一是村干部合作處理村務的基礎被破壞, 二是小組長一級工作積極性被打擊。在巴東, 主職村干部工資提高后, 副職村干部不愿做工作, 70%的村書記為了調動副職村干部配合做工作, 將工資拿出來一部分分給副職, 但是只是分給一兩個副職, 不可能覆蓋到所有村干部;剩余30%選擇不分享自己工資的村干部面臨著村干部隊伍中只有一兩個人做事、其他村干部都不愿做事的局面。村干部工資提高, 而組長報酬沒有提高, 對比之下, 小組長工作積極性受打擊, 不愿意再積極做事, 村干部讓小組長完成一些行政性工作時, 如土地確權時進行土地面積核查, 需要給組長以報酬, 以利益動員的方式來維持組織體系的遠轉。這大大提高了中西部農村地區的治理成本。如果沒有利益動員, 小組長關心村務的積極性下降。
3. 中西部地區村干部公職化導致村干部動員能力弱化
在村莊中, 村民對于中央政府和國家政策都具有高度的認同, 但是這種認同是一種抽象的國家認同。村民對于基層政府和村干部的認同是具體的國家認同。國家政策在村莊中落地, 必須要在村莊中進行政治轉化, 這一過程就是政治整合的過程。政治整合能夠降低政策和項目在村莊中落地的成本。村干部作為村民選舉出來的村干部, 身上具有兩重權威, 一重是由村干部這一國家代理人身份賦予的行政權威, 一重是社會性權威, 這是他被村民推選的原因。當上村干部之后, 通過為村民做事情, 村干部可以加強社會性權威。村干部在村莊中具有比較高的威望, 并且能夠對村民進行深度動員, 村民會產生具體的國家認同。村干部公職化之后, 村干部忙于應付上級工作, 下村時間減少, 村干部為村民做事情的機會減少, 村干部的社會性權威被削弱, 在村莊中進行社會動員的能力必然下降。村干部坐班制之后, 一位退休村干部說:“現在村干部天天在辦公室做事情, 90%的時間用于處理文字資料等工作, 群眾看不到干部下村, 會以為村干部什么事情都沒做。”由此可見, 村干部公職化弱化了村干部的社會性權威, 降低了村干部的動員能力。
綜上, 村干部公職化是國家制度輸入農村的冰山一角, 國家和政府希望通過法制化、科層化的治理體系來進行國家政權建設、治理村莊。這套體系以高成本的運轉為基礎, 中西部地區推行以村干部公職化為基礎的正式化治理體系, 給中西部地區財政帶來很大壓力, 并且科層體系治理能力的限度, 也使得村莊中的細小瑣碎需求無法被解決, 對提升村級組織治理能力、及時回應村民需求產生阻礙。所以, 在中西部地區推行村干部公職化要謹慎、充分地考慮治理需求與治理體系的匹配性。
五、結論與建議
村干部公職化是在國家治理轉型的背景下提出的。村干部公職化屬于國家在基層加強行政理性、提高基層治理能力的嘗試。但是我們要認識到國家治理能力的提高不在于用“現代”的治理方式, 而是適應村莊社會性質變遷和村莊社會需求的變化, 采用與需求相適合的治理體系。東部地區農村工業發達、流動人口眾多、居住集中、社會異質性非常高、治理事務多而復雜, 需要對社會進行精細化管理, 治理科層體系在東部地區的適用性反映出科層體系在集中力量辦大事、解決復雜事務上的巨大優勢。由于中西部地區財政能力有限, 村干部公職化無法提高村組治理體系內所有干部的工資, 只能夠提高主職村干部工資, 這將打擊副職干部和組長的工作積極性, 破壞原有的村組治理體系。若要提高所有村組干部的工資, 必然會對中西部地區緊張的財政造成更大負擔。因此, 可以考慮在具備社會基礎和財政能力的中西部地區逐步推動村干部公職化, 以有效利用正式治理體系的優勢, 而不應該在政策上“一刀切”。
在人口外流的中西部村莊, 青壯年勞動力外流, “三留守”現象比較突出。保障老年人和婦女兒童的生活安全、維持村莊中傳統的互助體系以維持村莊的基本秩序, 是當前中西部農村的治理任務。中西部農村的治理任務具有臨時性、偶發性、鄉土性的特點, 村干部應該將村民組織起來, 在村莊中增強自我管理、重塑互助網絡。這些工作采用半正式的簡約治理即可完成。在村莊青壯年主體大量流失的背景下, 可以動員村莊中負擔不重的閑人精英參與到村民自治中來, 再造村莊自治主體。這些人一般是完成了人生任務、家庭負擔不重的低齡老人, 在村莊中也有一定的威望。由這些負擔不重的人作為骨干, 將村民組織起來進行生活互助, 照料高齡留守老人、打掃衛生、管護鄉村道路等, 能夠有效地解決中西部人口流出村莊面臨的治理需求。如此, 既不會大幅度增加中西部地區的治理成本, 又能夠有效率地解決村民需求。
基金： 2014年度教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“完善基層社會治理機制研究” (項目編號:14JZD030) 的階段性成果;
中國鄉村發現網轉自：湖北行政學院學報2019年01期
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