摘要：村干部在村莊治理中扮演著關(guān)鍵角色，但在實(shí)踐中村干部行為卻出現(xiàn)了日益權(quán)變的趨向。通過(guò)對(duì)S省J縣7個(gè)村莊的項(xiàng)目進(jìn)村的案例比較研究發(fā)現(xiàn)：村莊資源稟賦與公眾參與是影響和塑造村干部角色與行為的關(guān)鍵變量。項(xiàng)目進(jìn)村中，村干部角色在國(guó)家“代理人”與村莊“當(dāng)家人”的制度角色定位中出現(xiàn)了變異或偏移，呈現(xiàn)出“撞鐘型”“橫暴型”“分利型”“協(xié)調(diào)型”干部四種行為類型，村莊治理也由此呈現(xiàn)為“沉默秩序”“普力奪秩序”“謀利秩序”和“多元治理秩序”四種治理型態(tài)。新時(shí)代鄉(xiāng)村治理重心下移，對(duì)村干部角色具有糾偏和規(guī)制效應(yīng)，促使村干部角色回歸其應(yīng)然位置，促進(jìn)鄉(xiāng)村多元有序治理和良善秩序的生成。
關(guān)鍵詞：資源稟賦；公眾參與；項(xiàng)目進(jìn)村；村干部角色；村治型態(tài)
一、問(wèn)題的提出
村民自治制度建立以來(lái)，村干部不僅是村莊治理的重要能動(dòng)性主體之一，而且日益成為理解“國(guó)家－農(nóng)民”關(guān)系的重要切入點(diǎn)。一方面在現(xiàn)有基層自治的制度性背景下，村干部被賦予了國(guó)家代理人與村莊當(dāng)家人的雙重角色［1］，成為溝通國(guó)家與農(nóng)民的重要橋梁；另一方面村干部作為村莊治理的主要領(lǐng)導(dǎo)者和參與者，既體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村治理的規(guī)制性力量，也體現(xiàn)了村莊內(nèi)源性的自主力量對(duì)國(guó)家權(quán)力的消解和策略性應(yīng)對(duì)。村干部既不是上級(jí)政府政策的機(jī)械執(zhí)行工具，也不是村民利益的簡(jiǎn)單傳聲筒，在扮演自身角色的過(guò)程中，村干部具有一定的能動(dòng)性空間［2］。但是，考察村干部角色需要找到一個(gè)適當(dāng)?shù)那榫澈途唧w的參考坐標(biāo)，前提在于錨定村干部在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中的一個(gè)相對(duì)確切的位置。而這一位置的勘定需要回到中國(guó)國(guó)家治理的宏觀制度結(jié)構(gòu)中來(lái)，亦即“中央與地方關(guān)系”和“國(guó)家與民眾關(guān)系”兩條主線上來(lái)［3］。
對(duì)鄉(xiāng)村治理而言，稅費(fèi)改革無(wú)疑是國(guó)家對(duì)農(nóng)村政策的一次重大戰(zhàn)略性政策調(diào)整，對(duì)基層治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。此后，鄉(xiāng)村治理資源的流動(dòng)方向發(fā)生了反轉(zhuǎn)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村政策呈現(xiàn)出由汲取邏輯向扶持邏輯的持續(xù)地反向運(yùn)動(dòng)［4］，“取多予少”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘤枭偃 薄ｍ?xiàng)目制成為一種新的國(guó)家治理體制［5］，各級(jí)各類惠農(nóng)支農(nóng)源源不斷地以項(xiàng)目的形式輸入農(nóng)村，項(xiàng)目制成為國(guó)家對(duì)農(nóng)村進(jìn)行資源投入的基本方式。在此宏觀制度變革的背景中，項(xiàng)目制無(wú)疑重構(gòu)了中央與地方關(guān)系和國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系，與此同時(shí)，村干部角色亦發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。稅費(fèi)改革后，村干部幾乎失去了財(cái)政和行政自主權(quán)［6］，村干部與村民之間的橫向聯(lián)系也越來(lái)越弱化［7］。村干部的核心工作由“要錢、要糧、要命（計(jì)劃生育）、要人”的四要干部［8］，轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸u(píng)低保、評(píng)社保、評(píng)安保、評(píng)環(huán)保”的四評(píng)干部。由此觀之，項(xiàng)目進(jìn)村提供了“管窺”村干部角色與行為的絕佳“窗口”。
2018年出臺(tái)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“推動(dòng)鄉(xiāng)村治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理下放到基層。”村干部作為村莊治理的核心主體，在新時(shí)代鄉(xiāng)村振興中的重要作用進(jìn)一步凸顯。如何進(jìn)一步發(fā)揮村莊治理的多元主體良序互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定成為新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的題中之義。在此背景下，進(jìn)一步精準(zhǔn)識(shí)別村干部角色、厘清其行為邏輯、激發(fā)其主動(dòng)性和創(chuàng)造性，便成為兼具理論和實(shí)踐意義的重要問(wèn)題。現(xiàn)有研究較多地聚焦于村干部角色對(duì)村莊治理績(jī)效的影響，而對(duì)于何種因素影響和塑造村干部角色和行為邏輯則缺少系統(tǒng)性的實(shí)證研究［9］。縱觀既有研究，村干部的角色一直被視為解釋村莊治理績(jī)效的重要發(fā)生動(dòng)力，進(jìn)而說(shuō)明村莊治理各領(lǐng)域的治理績(jī)效的產(chǎn)出差異［10］，如村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)［11］、土地經(jīng)營(yíng)［12］、扶貧資源分配［13］、社會(huì)問(wèn)題治理［14］等。綜合來(lái)看，現(xiàn)有研究?jī)A向于將村干部角色視為村莊治理績(jī)效的解釋變量，而以村干部角色作為被解釋變量的研究則顯得不足。有鑒于此，本文對(duì)村干部角色的生成邏輯展開學(xué)理分析，以項(xiàng)目進(jìn)村為主要觀察窗口，聚焦的核心問(wèn)題是：哪些因素影響和塑造了村干部角色與行為，進(jìn)而分析村干部角色對(duì)村莊治理型態(tài)的影響機(jī)制。
二、文獻(xiàn)綜述：三重視角下村干部角色
在當(dāng)代中國(guó)村莊治理實(shí)踐中，村干部角色在國(guó)家科層結(jié)構(gòu)中的剛性定位與鄉(xiāng)村社會(huì)自主性之間存在著明顯的張力。這種張力是一個(gè)韋伯式的經(jīng)典命題［15］的理論延續(xù)，西方國(guó)家官員被化約為角色分明的“兩種人”（bureaucrats and politicians），即基于民主選舉產(chǎn)生的黨派政客和基于任命而產(chǎn)生的職業(yè)化官僚群體。雖然官僚與政客的角色與行為存在著十分顯著差異，但是在實(shí)踐中卻相互滲透，出現(xiàn)官僚“政客化”，政客“官僚化”的趨勢(shì)［16］。“兩種人”的角色劃分顯然是基于西方民主政治語(yǔ)境，但官員角色在國(guó)家剛性制度安排與現(xiàn)實(shí)政治運(yùn)作之間的內(nèi)在緊張關(guān)系，對(duì)于我們理解中國(guó)村干部群體的角色仍具有一定的理論意義。這種制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐運(yùn)作之間的張力，也充分體現(xiàn)在學(xué)界對(duì)于村干部角色研究的三個(gè)理論觀察視角，即“控制論”“自主論”與“互動(dòng)論”。
1.“控制論”視角關(guān)注的是處于國(guó)家科層組織末梢的村干部角色。改革開放以前，生產(chǎn)隊(duì)干部基本上是被看作為國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會(huì)的代理人［17］。村民自治制度建立以后，基層選舉的出現(xiàn)使得村干部的角色發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。從制度設(shè)計(jì)角度看，徐勇提出的“國(guó)家代理人”與“村莊當(dāng)家人”的“雙重角色”定位在學(xué)界取得了相當(dāng)程度的共識(shí)。但是，在實(shí)際的制度運(yùn)行中，村干部卻呈現(xiàn)出既不屬于國(guó)家干部，又難以代表村莊利益的“雙重邊緣化”的身份特征［18］。由此，制度與實(shí)踐的“脫嵌”促使學(xué)界開始深入村莊內(nèi)部結(jié)構(gòu)，尋找新的理論解釋視角。
2.隨著村民自治制度的深化和完善，選舉成為激活村莊公共生活的重要機(jī)制［19］，聚焦村莊內(nèi)部力量對(duì)村干部角色的影響的“自主論”視角開始涌現(xiàn)。一方面，村莊內(nèi)部力量會(huì)成為塑造村莊治理和干部角色的積極力量，如村莊的宗族力量介入能夠有效地促進(jìn)村莊選舉的公正公平［20］，村莊“聯(lián)結(jié)團(tuán)體”對(duì)公共物品提供的積極促進(jìn)作用［21］。另一方面，村莊內(nèi)部力量也可能會(huì)對(duì)村莊治理和干部角色產(chǎn)生消極影響，如宗族精英對(duì)村莊干部施加影響或控制，國(guó)家項(xiàng)目進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)后出現(xiàn)“精英俘獲”現(xiàn)象［22］。村莊自主性視角對(duì)于彌合制度與實(shí)踐的斷裂具有積極價(jià)值，但村莊自主性的背后始終能看到國(guó)家權(quán)力的影子和治理的觸角。
3.“互動(dòng)論”視角關(guān)注國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部力量對(duì)村干部角色的雙重塑造。黃宗智在討論中國(guó)的國(guó)家與村社關(guān)系時(shí)指出：“中國(guó)的基層治理沒(méi)有設(shè)想國(guó)家和村莊非此即彼的二元對(duì)立，一直把國(guó)家和人民（村社）視作一個(gè)二元合一體［23］”。這一研究視角的文獻(xiàn)主要聚焦于村莊選舉和政策執(zhí)行中的村干部角色。從選舉來(lái)看，村干部為求當(dāng)選必須在兼顧村民選票與上級(jí)政府的意愿之間進(jìn)行理性選擇［24］，或者在“辦實(shí)事”與“得罪人”之間進(jìn)行理性選擇［25］。從政策執(zhí)行來(lái)看，村干部在面對(duì)上級(jí)政策執(zhí)行時(shí)往往會(huì)出現(xiàn)選擇性執(zhí)行的情況［26］，其行為邏輯會(huì)基于不同情境而采取權(quán)變策略［27］。
綜合來(lái)看，“控制論”視角的分析邏輯是國(guó)家層面的制度安排對(duì)村莊治理的塑造，揭示了處于村莊治理靜態(tài)結(jié)構(gòu)中的村干部角色與行為；“自主論”視角主要關(guān)注的是處于靜態(tài)結(jié)構(gòu)中的村干部角色，在特定村莊治理中的變異或偏移，是對(duì)“控制論”視角的一種補(bǔ)充；“互動(dòng)論”視角關(guān)注的是國(guó)家正式權(quán)力與鄉(xiāng)村內(nèi)部力量的雙重交互影響，是對(duì)“控制論”與“自主論”視角的一種綜合。新時(shí)期的項(xiàng)目進(jìn)村，本質(zhì)上反映的是一種國(guó)家力量對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理邏輯，而項(xiàng)目制的有效性和可持續(xù)性則還取決于內(nèi)外兩種力量之間的匹配與契合。因此，本文主要遵從“互動(dòng)論”視角的邏輯，強(qiáng)調(diào)國(guó)家與村莊力量之間的張力與平衡，考察項(xiàng)目進(jìn)村中國(guó)家權(quán)力與村莊內(nèi)源性力量對(duì)村干部角色與行為的影響。
三、分析框架與研究方法
（一）資源稟賦與公眾參與：村干部角色的分析框架
根據(jù)前文所述，項(xiàng)目制是考察村干部角色的前置性條件，那么進(jìn)一步的問(wèn)題在于，如何理解項(xiàng)目制下村莊干部日益多元和權(quán)變的角色游移呢？這種變異是如何生產(chǎn)的呢？本文認(rèn)為，其根源在于項(xiàng)目制在鄉(xiāng)村社會(huì)運(yùn)作中所蘊(yùn)含的國(guó)家治理的雙重邏輯——合法性與有效性之間的內(nèi)在緊張。一方面，作為資源配置手段的項(xiàng)目制，是一種治理有效性的政績(jī)合法性邏輯，其意在于通過(guò)項(xiàng)目輸入使農(nóng)村變富；另一方面，作為治理權(quán)力主體分割的項(xiàng)目制，則遵從治理合法性的政治整合邏輯，其意在于通過(guò)項(xiàng)目輸入使農(nóng)村變穩(wěn)。因此，項(xiàng)目制運(yùn)作在村莊治理中的理想狀態(tài)是實(shí)現(xiàn)村莊的富裕與穩(wěn)定的雙重國(guó)家治理目標(biāo)。
然而，在尋求村莊治理有效性與治理合法性的目標(biāo)均衡中，在村莊治理的復(fù)雜因素交織的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)域中，時(shí)常會(huì)出現(xiàn)難以克服的悖論，即富裕不一定穩(wěn)定，穩(wěn)定也不一定富裕。項(xiàng)目制對(duì)于村莊治理而言，本質(zhì)上是一種鄉(xiāng)村社會(huì)治理的“國(guó)家的視角［28］”，村干部角色作為主要的治理主體之一，始終受到項(xiàng)目制所內(nèi)含的雙重治理邏輯的影響。由此，在村莊治理實(shí)踐中，村干部角色必然會(huì)嵌入特定的村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)之中，此即為村干部角色與行為的“場(chǎng)域”。換言之，考察村干部的角色與行為邏輯，必然要回到項(xiàng)目制對(duì)村莊治理所形成的這種內(nèi)在張力之中。
因此，回到村莊治理的內(nèi)在邏輯來(lái)看，治理有效性在于項(xiàng)目資源與村莊內(nèi)在資源稟賦的激活，而治理合法性則有賴于治理主體之間良性互動(dòng)參與機(jī)制的建立和鞏固。村莊治理實(shí)踐中，資源稟賦某種意義上奠定了村莊治理的物質(zhì)基礎(chǔ)［29］，公眾參與機(jī)制則規(guī)定了村莊治理的主體間結(jié)構(gòu)，二者的互動(dòng)關(guān)系共同影響和形塑了干部角色和村莊治理的型態(tài)。有鑒于此，通過(guò)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)村中的資源配置效應(yīng)和公共性激活之間的差異性與互補(bǔ)性，構(gòu)成了本文“資源稟賦－公眾參與”分析框架的邏輯起點(diǎn)。
村莊資源稟賦包括：（1）自然資源，主要是指村莊地理范圍內(nèi)蘊(yùn)藏的土地、礦產(chǎn)資源、山林湖泊等內(nèi)生性資源；（2）項(xiàng)目資源，主要是指國(guó)家對(duì)村莊發(fā)展投入的各級(jí)各類惠農(nóng)支農(nóng)項(xiàng)目等外生性資源。前者是村莊發(fā)展中的先賦性條件，屬于內(nèi)生性資源稟賦；后者是項(xiàng)目進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)帶來(lái)的后致性條件，屬于外生性資源稟賦。據(jù)此，本文所指村莊資源稟賦是指村莊內(nèi)在的自然資源和經(jīng)由國(guó)家項(xiàng)目制輸入的外生性資源的總和。公眾參與意指村民試圖影響或參與村莊公共政策和公共生活的一切活動(dòng)，既包括村莊選舉在內(nèi)制度化的參與機(jī)制，也包括非制度化的參與形式。
本文以資源稟賦和公眾參與積極性為分類依據(jù)，將村莊劃分為四類理想類型（圖1）。借助該分析框架，本文將資源稟賦與公眾參與的組合劃分為“強(qiáng)資源－強(qiáng)參與”“強(qiáng)參與－弱資源”“強(qiáng)資源－弱參與”“弱參與－弱資源”四種理想類型，并運(yùn)用具體的村莊案例來(lái)對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)的比較分析。
（二）案例選擇與研究方法
本文采用定性案例比較研究，選擇最大相似體系設(shè)計(jì)（MSSD）的案例比較分析邏輯［30］，所選村莊案例均來(lái)自于筆者對(duì)S省J縣7個(gè)村莊的長(zhǎng)時(shí)段的定點(diǎn)追蹤調(diào)查。村莊歷史、語(yǔ)言、習(xí)俗、文化傳統(tǒng)等均無(wú)大的差異，其特質(zhì)具有高度的同質(zhì)性，因此是一種驗(yàn)證假設(shè)型（hypothesis-testing)相似案例體系分析［31］。按照案例研究的復(fù)制邏輯的要求［32］，采用多案例比較研究方法，使用理論飽和抽樣法，選擇了在資源稟賦和公眾參與方面特征差異明顯的村莊作為案例源。此外，2018年7－8月前往J縣7個(gè)行政村開展補(bǔ)充調(diào)查，采用參與式觀察和深度訪談方式獲取了大量項(xiàng)目進(jìn)村的一手資料和數(shù)據(jù)。依循學(xué)術(shù)研究慣例，本文對(duì)相關(guān)的地名、村莊名、人名都做了相應(yīng)的技術(shù)化處理。
四、村干部角色與村莊治理型態(tài)
如前文所述，本節(jié)主要從項(xiàng)目進(jìn)村后，資源稟賦與公眾參與所塑造的村莊治理的不同場(chǎng)域，考察不同情境中村干部的角色差異及其對(duì)村莊治理型態(tài)的影響機(jī)制。概括而言：由于資源稟賦和公眾參與的差異，村干部角色在村莊“當(dāng)家人”與國(guó)家“代理人”之間出現(xiàn)了游移，其行為方式分別呈現(xiàn)出“撞鐘型”“橫暴型”“分利型”“協(xié)調(diào)型”干部四種類型。村莊治理秩序也由此呈現(xiàn)為“沉默秩序”“普力奪秩序”“寡頭秩序”和“多元治理秩序”四種治理型態(tài)。
（一）“撞鐘型”干部與沉默秩序
“弱資源-弱參與”組合的村莊型態(tài)中，村干部成為維持村莊基本治理秩序的“撞鐘人”。一方面，內(nèi)生性自然資源稟賦不足，外部項(xiàng)目資源進(jìn)入后難以嫁接或打包，項(xiàng)目資源配置呈現(xiàn)出“碎片化”“撒胡椒面”現(xiàn)象。另一方面，民眾對(duì)于項(xiàng)目菜單缺乏選擇權(quán)，其參與的動(dòng)機(jī)主要是關(guān)注政策性的福利分配，而不是村莊自身發(fā)展的維度，因此大多數(shù)村民參與的積極性不高。由此，資源稟賦和公眾參與的雙重薄弱造成了村干部的“撞鐘人”角色與村莊治理秩序的渙散，不妨將此類型稱之為沉默秩序。
雞鳴村位于J縣城南115公里，位置上處于該縣的邊緣，屬于三縣交界區(qū)域。該村有8個(gè)村民小組，戶籍人口1357人。但由于近年來(lái)大量人口的外出務(wù)工以及部分農(nóng)戶在縣城置業(yè)、陪讀，使得該村常住人口僅剩474人，其中60歲以上老年人口占到了73％。人口的流出以及資源的貧瘠，相比于J縣其他村落，雞鳴村發(fā)展的資源稟賦較差。正如該村干部所言：“發(fā)展是個(gè)難題，一沒(méi)有老板，二沒(méi)有勞力，三沒(méi)有項(xiàng)目。”而該村僅有的一些項(xiàng)目也不過(guò)是“流水項(xiàng)目”，對(duì)于干部而言，僅需要的工作便是：“造表上報(bào)、定時(shí)通知、查漏補(bǔ)缺”。如2000年開始的“退耕還林（草）”，起初該項(xiàng)目采用糧食補(bǔ)助模式，但考慮到補(bǔ)助的落實(shí)以及市場(chǎng)變化，該項(xiàng)目于2010年開始采用現(xiàn)金補(bǔ)助模式，即專戶存儲(chǔ)、專款專用。這種項(xiàng)目“沒(méi)有好處，還要費(fèi)功夫”。由于項(xiàng)目的實(shí)施有一定的標(biāo)準(zhǔn)，干部需要做初步的資格評(píng)估，因而就會(huì)產(chǎn)生一定的糾紛。2013年危房改造項(xiàng)目開始在該村推進(jìn)，初步評(píng)估涉及該村40余戶，但需要分批次推進(jìn)，矛盾也因此而產(chǎn)生。“早住早享受，誰(shuí)知道下年還有沒(méi)有。”這種理性與疑惑是項(xiàng)目推進(jìn)的最大難題。在此情境下，落實(shí)項(xiàng)目成為干部最為棘手的問(wèn)題，在難以利用更加豐富的資源進(jìn)行“擺平”的前提下，流水項(xiàng)目成為村莊治理難題的根源。此時(shí)，農(nóng)戶參與其中的不再是村莊維度的發(fā)展議程，而是獲得福利的順序難題。也正是在這樣一個(gè)“弱資源－弱參與”的背景下，雞鳴村的治理結(jié)構(gòu)形成了“撞鐘型”干部與“沉默秩序”的特征。
可以說(shuō)，較差的資源稟賦使得村莊缺少嫁接項(xiàng)目的可能，而干部在村莊治理中也僅僅是一個(gè)“快遞員”角色。村莊資源的匱乏，進(jìn)一步約束了村莊治理空間的展開，農(nóng)戶參與其中不再是一種公共參與，而是個(gè)人福利的爭(zhēng)奪。這種在爭(zhēng)奪順序上的治理矛盾，與干部“擺平”的秩序訴求相互強(qiáng)化，使得獲利村民“隱蔽”自己的福利身份。這種過(guò)程，消解了農(nóng)戶參與的內(nèi)在積極性，最終形成了沉默治理格局。而此時(shí)的干部，在既有的治理網(wǎng)絡(luò)中不斷形成了內(nèi)在的平衡，一方面困于資源匱乏而無(wú)法進(jìn)一步施展自身能力，對(duì)于項(xiàng)目獲得也缺少一定的積極性；而另一方面，通過(guò)福利分配所建構(gòu)的治理網(wǎng)絡(luò)，也使得村干部防范村莊治理的“新能人”的出現(xiàn)。
（二）“橫暴型”干部與普力奪秩序
“弱資源－強(qiáng)參與”組合的村莊型態(tài)中，村莊內(nèi)生性資源稟賦不足，當(dāng)外生性項(xiàng)目資源進(jìn)入村莊時(shí)，同樣缺乏有效的內(nèi)部資源進(jìn)行整合。與雞鳴村不同，稀缺的資源遭遇了爆炸性的公眾參與，人人都追求村莊宰制權(quán)力。在資源約束與“非合作型參與”的雙重約束下，村莊治理中的“同意權(quán)力”已難以奏效，村干部只有依靠“橫暴權(quán)力”［33］才能整合村莊秩序。村莊治理中的零和博弈，加劇了村干部權(quán)力的專斷性使用，干部成為越來(lái)越強(qiáng)勢(shì)的橫暴型干部。此時(shí)項(xiàng)目進(jìn)村后，村民缺乏對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作有效的監(jiān)督和控制權(quán)，村莊治理陷入強(qiáng)中自有強(qiáng)中手，“你方唱罷我登場(chǎng)”的“普力奪”（praetorian）［34］秩序。
白云村位于J縣西北部，距離縣城3公里，轄9個(gè)自然村，共有476戶，戶籍人口1459人。2012年之前一家國(guó)有大型企業(yè)在此采煤，掠奪式的開發(fā)使得村莊煤炭資源在短時(shí)間內(nèi)耗盡，而且?guī)?lái)了生態(tài)環(huán)境的破壞，村莊內(nèi)形成三處大型采煤塌陷區(qū)。“村里現(xiàn)有58戶村民房屋受損嚴(yán)重，20多戶已經(jīng)坍塌”。村內(nèi)煤炭資源已近枯竭，但卻在村莊治理中嵌入了資源的分割秩序，治理面臨環(huán)境遺留與項(xiàng)目進(jìn)村的雙重疊加風(fēng)險(xiǎn)。從村莊內(nèi)在資源條件來(lái)看，該村在J縣屬于典型的資源枯竭村，該村干部認(rèn)為，“要想發(fā)展，必須爭(zhēng)取上級(jí)項(xiàng)目支持”。客觀地講，煤炭資源的開發(fā)也帶來(lái)了村莊居民收入的改善，“前幾年村民人均年終分紅可達(dá)到1萬(wàn)多元”，也涌現(xiàn)出10多位遠(yuǎn)近聞名的農(nóng)民企業(yè)家，村主任劉某就屬于其中一員。2015年舉行的村兩委班子換屆中，賄選、拉票、家族競(jìng)爭(zhēng)異常激烈。村主任和村支書已經(jīng)遷出村莊多年，在縣城和省城都置有房產(chǎn)，平時(shí)村里事務(wù)由其他村兩委干部負(fù)責(zé)。雖然白云村具有致富精英治村的特點(diǎn)，但是資源帶來(lái)的治理慣性使其又有新的特征。
在訪談中發(fā)現(xiàn)，村民對(duì)村干部頗為不滿，項(xiàng)目進(jìn)村后進(jìn)一步引發(fā)了村民之間的矛盾和村莊治理秩序的混亂。首先，對(duì)于精準(zhǔn)扶貧等福利分配型項(xiàng)目，原本涉及比較嚴(yán)格的資格評(píng)估，上級(jí)政府有明確的要求“8個(gè)步驟、33項(xiàng)問(wèn)題”，即“查居住環(huán)境、查住房、查吃穿、查健康、查上學(xué)、查就業(yè)、查收入、查戶籍”。
但在推進(jìn)過(guò)程中，除了少數(shù)致富精英外，“家家戶戶開始哭窮，原來(lái)是比富，現(xiàn)在是比慘”。村干部在上級(jí)剛性要求與村民積極涌入之間的理性選擇，強(qiáng)化了干部使用專斷權(quán)力的動(dòng)機(jī)。其次，對(duì)于差異化福利分配的危房改造項(xiàng)目中，村民參與更為積極，于村干部而言，“必須強(qiáng)勢(shì)，不怕得罪人，不然推不動(dòng)”，而村民反映，項(xiàng)目受益人“都是和干部關(guān)系好的人”。最后，普惠性的村莊塌陷區(qū)綜合治理項(xiàng)目推進(jìn)中，強(qiáng)力“擺平”成為村干部愈加依賴的策略選擇。2015年J縣啟動(dòng)了采煤沉陷區(qū)綜合治理試點(diǎn)工作，白云村被確定為試點(diǎn)村。綜合治理中，村干部通過(guò)與村莊精英勢(shì)力合謀，在本已經(jīng)不宜再開發(fā)的煤礦塌陷區(qū)進(jìn)行非法采礦活動(dòng)，“掛羊頭賣狗肉，假借治理的名義采煤”。原本是基于生態(tài)環(huán)境修復(fù)的綜合治理項(xiàng)目卻異化為村干部和村莊精英的非法“致富”項(xiàng)目，進(jìn)一步加劇了村莊的生態(tài)災(zāi)難和治理困局。
此案例中，白云村的煤炭資源開發(fā)已近謝幕，村莊內(nèi)生性資源匱乏，但能源開發(fā)中所形成的公眾參與的積極性仍未消退。這種情境下，外部項(xiàng)目資源的進(jìn)入，重新激發(fā)了村民的公共事務(wù)參與的激情。而村干部在公眾參與、有限項(xiàng)目資源與上級(jí)政策要求的夾縫中尋求村莊治理秩序的均衡，最終愈加強(qiáng)勢(shì)和專斷。進(jìn)而，村莊治理型態(tài)呈現(xiàn)為橫暴型干部與強(qiáng)者為王的普力奪秩序。而此時(shí)干部強(qiáng)勢(shì)、蠻橫也為其牟利和尋租提供了可能的空間。
（三）“分利型”干部與寡頭秩序
“強(qiáng)資源－弱參與”組合的村莊型態(tài)中，資源富集奠定了村莊發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，但村莊公眾參與機(jī)制的缺失，致使村干部競(jìng)相逐利，村莊治理陷入寡頭秩序。在下文小橋村和白城村的案例，資源稟賦非但沒(méi)有成為村莊治理的推動(dòng)性力量，反而隨著外部項(xiàng)目資源的進(jìn)入，成為村莊進(jìn)一步發(fā)展的“資源詛咒”。
小橋村隸屬于J縣國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)，該農(nóng)場(chǎng)始建于1956年，1971年西北林業(yè)建設(shè)兵團(tuán)撤走后交由J縣代管至今，全場(chǎng)下轄四個(gè)分場(chǎng)（大致相當(dāng)于四個(gè)行政村），總土地面積24萬(wàn)畝，總戶數(shù)620戶，戶籍人口2305人，土地和林業(yè)內(nèi)生性資源豐富。在該村，由于歷史遺留原因，實(shí)行工人與農(nóng)民雙軌并行體制，現(xiàn)有科級(jí)干部8人，在崗職工203人。這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的雙軌管理體制，造成了工人與農(nóng)民的身份隔離，談到村干部時(shí)不少村民表示，“他們是國(guó)家干部（工人），我只是農(nóng)民”。進(jìn)而，身份上的差異也造成了村莊治理的主體失衡，一方面村民已經(jīng)習(xí)慣于農(nóng)場(chǎng)管理中的“命令－服從”體制，但另一方面始終對(duì)場(chǎng)（村）干部始終保持著戒心和不信任。
在2010年現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)中，村干部為使項(xiàng)目落地，將村莊土地資源“打包”作為項(xiàng)目依托向上一級(jí)農(nóng)場(chǎng)爭(zhēng)取支持，當(dāng)時(shí)“面臨的首要問(wèn)題是整合資源，流轉(zhuǎn)土地”。土地產(chǎn)權(quán)雖屬于國(guó)有農(nóng)場(chǎng)，但農(nóng)場(chǎng)托管給J縣以后，事實(shí)上是農(nóng)戶個(gè)體經(jīng)營(yíng)，農(nóng)戶無(wú)需繳納稅賦，但需要參加農(nóng)場(chǎng)集體勞動(dòng)。在項(xiàng)目推進(jìn)中，村民不愿意土地流轉(zhuǎn)，“自家的地足夠忙了，產(chǎn)值也可以，交給農(nóng)場(chǎng)咋辦”。長(zhǎng)期“大鍋飯”體制的集體記憶，使村民對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)尤為珍視，公眾參與的積極性難以調(diào)動(dòng)，這與村干部對(duì)項(xiàng)目政績(jī)的訴求之間發(fā)生了齟齬，項(xiàng)目進(jìn)村一度陷入僵局。對(duì)此，村干部只能“另起爐灶”，通過(guò)動(dòng)用其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，動(dòng)員村民平整農(nóng)場(chǎng)荒地，推動(dòng)項(xiàng)目落地。項(xiàng)目建成后，外包給現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)企業(yè)，而實(shí)際上“大股東都是村干部”。至此，項(xiàng)目雖然落地，但對(duì)于村莊發(fā)展而言，并沒(méi)有帶動(dòng)村域經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，只是村莊裝點(diǎn)門面的“花架子”，項(xiàng)目也成為干部從中坐收漁利的政績(jī)工程。
與小橋村相似，位于J縣最北部的白城村，一項(xiàng)歷史遺跡開發(fā)項(xiàng)目也同樣成為村干部分利的政績(jī)工程。白城村地廣人稀，土地林草資源豐富，以農(nóng)牧業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，面積23.2平方公里，下轄5個(gè)自然村，戶籍人口906人。該村有一座1600年前匈奴族在人類歷史上留下的惟一都城遺址，清末就被發(fā)現(xiàn)，但是一直深埋于地下。2012年項(xiàng)目進(jìn)村后，由縣政府“打包”給一家省級(jí)文化旅游開發(fā)公司，對(duì)干部而言，除了動(dòng)員協(xié)調(diào)工作之外，對(duì)項(xiàng)目缺乏“捆綁”“打包”的彈性空間。村干部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)遺址區(qū)域內(nèi)的征地和搬遷安置問(wèn)題。“村里人口較少，住的也很分散，只涉及到8戶村民。”項(xiàng)目推進(jìn)中，僅涉及區(qū)域內(nèi)特定少數(shù)村民，大多數(shù)村民對(duì)此并不熱衷。正如有位村民所言，“沒(méi)什么好摻和的，又不在我家地上”。正是由于項(xiàng)目收益面離散化，村莊公眾參與的積極性難以調(diào)動(dòng)。公共參與機(jī)制的缺失，干部有了分利的空間。2016年項(xiàng)目建成后，成為頗具規(guī)模的旅游景區(qū)，此時(shí)村民才發(fā)現(xiàn)，景區(qū)的附近都是村干部投資興建的農(nóng)家樂(lè)、超市等旅游服務(wù)產(chǎn)業(yè)。
綜合小橋村與白城村的案例，一方面，項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中村干部與村民之間幾乎不發(fā)生橫向聯(lián)系，村莊治理橫向網(wǎng)絡(luò)關(guān)系被自上而下的科層體制縱向切割。另一方面，由于項(xiàng)目資源缺乏普惠享有權(quán)，造成公眾參與機(jī)制缺失，致使項(xiàng)目資源淪為村干部群體內(nèi)部之間的分利牟利空間。原本立足于村莊發(fā)展的項(xiàng)目資源，也異化為干部的政績(jī)工程，干部成為爭(zhēng)相搶奪的分利型干部，村莊治理陷入寡頭秩序。
（四）“協(xié)調(diào)型”干部與多元治理秩序
“強(qiáng)資源－強(qiáng)參與”組合的村莊型態(tài)中，資源稟賦奠定了村莊的治理物質(zhì)性基礎(chǔ)，村莊公眾參與機(jī)制的激活對(duì)村干部橫暴、牟利、尋租起到了一定的規(guī)制作用。通過(guò)互動(dòng)式參與、動(dòng)員式參與和自發(fā)式參與等方式，村莊治理的多元主體良性互動(dòng)機(jī)制逐漸形成和鞏固。項(xiàng)目進(jìn)村后，不僅使得村莊內(nèi)生性資源稟賦得以激活，而且外部項(xiàng)目資源進(jìn)一步孵化了村莊多元主體治理的良序公共空間。村干部在此過(guò)程中，逐漸被規(guī)制成為協(xié)調(diào)各方利益，游走于國(guó)家代理人與村莊當(dāng)家人的協(xié)調(diào)型干部，村莊治理型態(tài)呈現(xiàn)為多元有序治理格局。
1.混合性資源稟賦與互動(dòng)式公眾參與。黑土村位于J縣縣城東北部，轄6個(gè)自然村，共280戶，總?cè)丝?86人，土地林草資源豐富，毗鄰小橋村，兩村在資源稟賦上具有很大的同質(zhì)性。與小橋村不同的是黑土村屬于行政村，20世紀(jì)90年代植樹造林中，小橋農(nóng)場(chǎng)憑借科層體制進(jìn)行強(qiáng)制動(dòng)員，而黑土村則在村干部帶領(lǐng)下走出了集體協(xié)作互動(dòng)式參與的村莊治理的路子。由于長(zhǎng)期的集體協(xié)作機(jī)制的培育，村莊累積了良好的社會(huì)資本，干部與村民之間彼此信任、關(guān)系融洽。
2010年黑土村與小橋村同時(shí)爭(zhēng)取到了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目，但卻呈現(xiàn)出完全不同治理效果。項(xiàng)目進(jìn)村后，村干部積極協(xié)調(diào)，整合村莊土地資源，順利實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，建設(shè)了300畝現(xiàn)代化蔬菜種植基地，項(xiàng)目實(shí)施的第二年，農(nóng)戶就拿到了每股12000元的年終集體經(jīng)濟(jì)分紅。正如村主任黃某所言：“我們村是大隊(duì)（行政村），他們是國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)大鍋飯。”面對(duì)入股分紅的甜頭，越來(lái)越多的農(nóng)戶希望加入，但是上級(jí)項(xiàng)目專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持已經(jīng)終結(jié)。此時(shí)，村干部向村民作出了承諾，“致富路上一個(gè)都不能掉隊(duì)”，2015年村里成立了蔬菜專業(yè)合作社，對(duì)未入股農(nóng)戶種植蔬菜進(jìn)行專業(yè)的指導(dǎo)和培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)了“標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)模化、品牌化”生產(chǎn)。此外，產(chǎn)業(yè)園統(tǒng)一外銷，以保護(hù)價(jià)進(jìn)行收購(gòu)，購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，有效地防范了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民收入的損害。2018年黑土村已有160余戶加入了合作社，各類蔬菜種植面積達(dá)到800多畝，實(shí)現(xiàn)了“園區(qū)作示范，示范帶農(nóng)戶，農(nóng)戶連市場(chǎng)”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展模式。
2.內(nèi)生性資源稟賦與自發(fā)式公眾參與。黑金村位于J縣南部，耕地7500畝，轄9個(gè)自然村，共有475戶，總?cè)丝?459人，石油資源富集，屬于典型的內(nèi)生性資源主導(dǎo)的村莊。2010年先后有兩家石油企業(yè)進(jìn)入該村開采石油。石油開發(fā)屬于“點(diǎn)位”開發(fā)，開采位置均由企業(yè)前期勘探完成，實(shí)行“定點(diǎn)作業(yè)”，村民和上級(jí)政府均無(wú)權(quán)決定和介入。但是項(xiàng)目進(jìn)村涉及道路拓寬、征地協(xié)調(diào)、青苗補(bǔ)償?shù)纫幌盗惺聞?wù)，因此村干部手中具有一定的“剩余決策權(quán)”和“剩余協(xié)調(diào)權(quán)”。由此，村干部成為上級(jí)政府、石油企業(yè)和村莊村民之間的重要協(xié)調(diào)人。
從村民角度而言，石油開發(fā)會(huì)給所在地塊的村民一次性支付為期10年的較高的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，此外還涉及到鉆探過(guò)程中的青苗費(fèi)、工程供水、污水處理、污油處理等一系列配套的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。此外，鉆探完成后的井場(chǎng)維護(hù)、石油開采中的維護(hù)也會(huì)帶來(lái)長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)收益。因此，這些直接受益人的參與積極性非常高。對(duì)其他村民而言，石油開采中的大量工人和技術(shù)人員長(zhǎng)期駐扎本村，其工程生產(chǎn)之余的消費(fèi)娛樂(lè)活動(dòng)也在村內(nèi)，家庭賓館、餐飲、小超市等各類生活?yuàn)蕵?lè)設(shè)施迅速建立起來(lái)，項(xiàng)目的溢出效應(yīng)構(gòu)成了村莊村民自發(fā)參與的內(nèi)在動(dòng)力。對(duì)村干部而言，對(duì)上是上級(jí)政府的政績(jī)和發(fā)展訴求，對(duì)外是企業(yè)經(jīng)濟(jì)理性的訴求，對(duì)內(nèi)則面對(duì)村莊村民的參與和監(jiān)督的壓力。這種情況下，村干部“誰(shuí)都不能得罪，誰(shuí)都可以得罪”，資源的內(nèi)生性使得上級(jí)政府和企業(yè)必須尊重農(nóng)民意愿，而村干部遠(yuǎn)比上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)更熟悉本村莊的事務(wù)，村民的經(jīng)濟(jì)理性則又必須通過(guò)項(xiàng)目才能得以實(shí)現(xiàn)。由此可以看出，項(xiàng)目剩余控制權(quán)賦予村干部強(qiáng)“當(dāng)家人”、弱“代理人”的角色。
但是，項(xiàng)目進(jìn)村也帶來(lái)了石油開采企業(yè)的利益分化和村民之間的利益分歧。兩家石油開采企業(yè)在開采點(diǎn)位上存在著交叉重疊，企業(yè)之間潛在的利益矛盾，成為村干部破解項(xiàng)目在村民之間受益面不均的突破口。村干部瞄準(zhǔn)了企業(yè)之間的沖突，在與村民一唱一和的“參與－反對(duì)”中，形成了某種經(jīng)濟(jì)利益的合謀機(jī)制。但在客觀上實(shí)現(xiàn)了村莊公共利益的最大化，村莊的道路、用水、用電等基礎(chǔ)設(shè)施得以全面改善，村民之間的利益沖突也得以在村莊共同利益的水漲船高之中得以消解。在黑金村的案例中，項(xiàng)目進(jìn)村中村干部對(duì)項(xiàng)目資源的剩余控制權(quán)，其角色由國(guó)家“代理人”轉(zhuǎn)變成村莊強(qiáng)“當(dāng)家人”，成為游走于上級(jí)政府、企業(yè)與村民之間的多方利益的積極協(xié)調(diào)者。村民積極主動(dòng)的自發(fā)性公共參與機(jī)制形成了對(duì)村干部行為的有效監(jiān)督，使得村干部的謀利動(dòng)機(jī)和尋租空間被限制和弱化，村莊借助石油開采項(xiàng)目不僅使“定點(diǎn)”的特定村民獲益，而且實(shí)現(xiàn)了村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施的改善，村莊的公共參與機(jī)制被激活，多元治理秩序逐漸形成和鞏固。
3.外生性資源稟賦與動(dòng)員式參與。黃巖村位于J縣中部，屬于外生性資源主導(dǎo)的村莊，以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，內(nèi)生性資源稟賦匱乏，年輕人多外出務(wù)工，留守村莊的多是老弱病殘人員，年齡最小的成年人是52歲的村會(huì)計(jì)黃某。由于交通閉塞、農(nóng)業(yè)收入微薄，黃巖村屬于人口外流十分嚴(yán)重的“空心村”，多是由老人和“留守兒童”組成的“隔代家庭”。
由于村莊內(nèi)生性資源缺乏，村莊內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足，加之外部項(xiàng)目資源薄弱時(shí)，村干部成為無(wú)家可當(dāng)?shù)摹白茬娙恕薄＿@種情況下，村莊發(fā)展“內(nèi)部無(wú)力、外部乏力”。2015年鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目進(jìn)入黃巖村，自上而下的外部項(xiàng)目資源輸入給村莊發(fā)展帶來(lái)了新的契機(jī)。但是，如何調(diào)動(dòng)村干部和村民的積極性成為推動(dòng)項(xiàng)目落地的首要問(wèn)題。此時(shí)，為實(shí)現(xiàn)旅游項(xiàng)目助力精準(zhǔn)扶貧，J縣農(nóng)村工作委員會(huì)干部李某出任該村第一書記。項(xiàng)目進(jìn)村后，第一書記指導(dǎo)鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目落地工作，提出“能者上，庸者下”，給村干部上了“緊箍咒”。在上級(jí)政府的強(qiáng)力督辦下，村干部的積極性被調(diào)動(dòng)了起來(lái)，村干部四處探查村內(nèi)景觀分布，動(dòng)員村民將山地林草流轉(zhuǎn)給村集體統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理。對(duì)村民而言，一方面青壯年勞動(dòng)力普遍外出務(wù)工，耕地也有不少棄耕荒置現(xiàn)象；另一方面退耕還林以后的山地，除了國(guó)家固定的政策補(bǔ)貼，已基本沒(méi)有多少經(jīng)濟(jì)價(jià)值。因此，村民在干部的動(dòng)員下逐漸開始轉(zhuǎn)變觀念，項(xiàng)目參與的積極性被調(diào)動(dòng)起來(lái)，潛在經(jīng)濟(jì)收益成為村民與干部協(xié)力的黏合劑。
黃巖村的案例中，外生性項(xiàng)目資源決定了村干部強(qiáng)“代理人”、弱“當(dāng)家人”的角色。項(xiàng)目進(jìn)村中，科層壓力迫使村干部由“撞鐘人”，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樯霞?jí)政策的協(xié)調(diào)人，其國(guó)家“代理人”角色開始凸顯。2018年黃巖村鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益已經(jīng)顯現(xiàn)，村民早期的動(dòng)員式參與已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化的自發(fā)式參與，村莊多元治理秩序逐漸形成。經(jīng)過(guò)三年多的發(fā)展，黃巖村鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目日趨完善，“民居＋民俗”的鄉(xiāng)村旅游開發(fā)模式，已將該村的生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為文化旅游產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，村莊發(fā)展借由外部項(xiàng)目資源的帶動(dòng)步入可持續(xù)發(fā)展軌道。
（五）案例總結(jié)
綜合以上7個(gè)村莊的項(xiàng)目進(jìn)村的案例研究表明，村莊資源稟賦和公眾參與是形塑村干部角色與行為的核心變量，進(jìn)而影響到了村莊的治理型態(tài)（圖2）。
從“協(xié)調(diào)型”干部與多元治理秩序的形成來(lái)看：首先，資源稟賦的特質(zhì)決定了村干部的角色。內(nèi)生性的資源主導(dǎo)的村莊，村干部會(huì)成為強(qiáng)“當(dāng)家人”弱“代理人”；反之，外生性項(xiàng)目資源主導(dǎo)的村莊，村干部會(huì)成為強(qiáng)“代理人”、弱“當(dāng)家人”；混合性資源主導(dǎo)的村莊，村干部角色介之于“代理人”與“當(dāng)家人”之間。其次，公眾參與對(duì)村干部角色具有約束和監(jiān)督作用。無(wú)論是自上而下的動(dòng)員式參與、自下而上的自發(fā)式參與，還是上下互動(dòng)的互動(dòng)式參與，村民有序、積極的公眾參與對(duì)村干部行為均具有積極規(guī)制作用。最后，村干部角色調(diào)適取決于項(xiàng)目制賦予村莊社區(qū)的剩余控制權(quán)、公平享有權(quán)和項(xiàng)目菜單選擇權(quán)。項(xiàng)目賦權(quán)會(huì)實(shí)現(xiàn)村干部與村民公共參與機(jī)制的激活，村干部角色會(huì)不斷被塑造、調(diào)適成為介之于國(guó)家“代理人”與村莊“當(dāng)家人”的“協(xié)調(diào)型”干部，村莊治理型態(tài)也隨之呈現(xiàn)出多元、有序治理秩序。
從治理失序的村莊治理來(lái)看：首先，“分利型”干部的出現(xiàn)主要是由于公眾參與機(jī)制失靈，導(dǎo)致干部行為缺乏有效的監(jiān)督，致使村莊治理陷入寡頭秩序。其次，“橫暴型”干部的出現(xiàn)則是由于資源稟賦缺乏，而公眾參與積極性又太高，導(dǎo)致村莊治理呈現(xiàn)為強(qiáng)者愈強(qiáng)的普力奪秩序。最后，資源稟賦和公眾參與的雙重薄弱則塑造了“當(dāng)一天和尚撞一天鐘”的“撞鐘型”干部，村莊治理淪為沉默秩序。
五、結(jié)論與討論：治理重心下移與村干部角色重構(gòu)
已有學(xué)界對(duì)于村干部角色的解釋形成了“控制論”“自主論”和“互動(dòng)論”等不同理論視角，產(chǎn)生了豐碩的研究成果，但缺少對(duì)村干部角色與行為背后深層邏輯的經(jīng)驗(yàn)性討論。本文立足于項(xiàng)目進(jìn)村對(duì)于村莊資源稟賦和公眾參與的視角，將村干部角色與行為置于特定的村莊“治理場(chǎng)域”之中，揭示項(xiàng)目制在村莊治理中的目標(biāo)偏移和項(xiàng)目異化導(dǎo)致的干部角色錯(cuò)位和偏移。項(xiàng)目制的技術(shù)治理取向，在一定程度上忽視了村莊治理中的公眾參與機(jī)制，使項(xiàng)目與鄉(xiāng)村社會(huì)治理主體之間缺乏有效互動(dòng)。通過(guò)本文研究發(fā)現(xiàn)，只有賦予鄉(xiāng)村社會(huì)一定的自主性空間，才能規(guī)制村干部的行為選擇，破解其角色錯(cuò)位和鄉(xiāng)村治理秩序的失序。具體而言，在項(xiàng)目進(jìn)村中，需要賦予村干部和村民一定的項(xiàng)目菜單的選擇權(quán)、項(xiàng)目進(jìn)程的控制權(quán)、項(xiàng)目利益的享有權(quán)。
在鄉(xiāng)村治理重心下移背景下，需要發(fā)揮鄉(xiāng)村社會(huì)治理多元主體的良序互動(dòng)機(jī)制。從這一意義而言，治理重心下移也是對(duì)村干部作為國(guó)家代理人的角色調(diào)適和再生產(chǎn)過(guò)程，項(xiàng)目制的鄉(xiāng)村治理邏輯將被進(jìn)一步重塑。首先，在項(xiàng)目制競(jìng)爭(zhēng)性“發(fā)包”的邏輯下，項(xiàng)目資源的投入多是“點(diǎn)位”投放，對(duì)村莊形成了貧者欲貧、富者愈富的“馬太效應(yīng)”。治理重心下移，通過(guò)賦予村莊項(xiàng)目菜單的選擇權(quán)，防止項(xiàng)目景觀化，成為村干部的政績(jī)工程，對(duì)于打破村干部守夜人角色和村莊治理沉默秩序具有積極的規(guī)制效應(yīng)。其次，在項(xiàng)目制競(jìng)爭(zhēng)性“發(fā)包”的邏輯下，往往出現(xiàn)“條條報(bào)喜、塊塊報(bào)憂”的狀況。治理重心下移，通過(guò)賦予村莊項(xiàng)目進(jìn)程的控制權(quán)，防止項(xiàng)目異化，對(duì)于打破村干部橫暴型角色和村莊治理普力奪秩序具有積極的規(guī)制效應(yīng)。最后，隨著2020年中國(guó)全面小康社會(huì)的建成，后扶貧時(shí)代項(xiàng)目制的基層施用將更加傾向于普惠性公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過(guò)賦予村莊項(xiàng)目利益的公平享有權(quán)，對(duì)于防止項(xiàng)目精英俘獲，打破村干部分利型角色和村莊治理寡頭秩序具有積極規(guī)制作用。
總之，國(guó)家項(xiàng)目在進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)時(shí)，立足于治理有效與程序合法的“國(guó)家的視角”固然重要，此外也要關(guān)注鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的地方性知識(shí)，尊重其內(nèi)在的多樣性、異質(zhì)性和差異性，從多元主體互動(dòng)的視角激活鄉(xiāng)村善治的內(nèi)源性力量。惟有如此，立足于鄉(xiāng)村振興的國(guó)家項(xiàng)目資源才能與鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)在的資源稟賦形成合力，作為治理主體的村莊干部才能回歸其國(guó)家“代理人”與村莊“當(dāng)家人”的應(yīng)然制度角色，鄉(xiāng)村治理才能正本清源回歸良善秩序，實(shí)現(xiàn)既穩(wěn)定又富裕的鄉(xiāng)村振興愿景。
作者簡(jiǎn)介：肖龍（1987－ ），男，南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生，延安大學(xué)政法學(xué)院講師，主要研究方向?yàn)榛鶎由鐣?huì)治理。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020年第1期
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