縣域經(jīng)濟是區(qū)域發(fā)展的重要組成部分和主要支撐，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。應(yīng)打破縣域經(jīng)濟發(fā)展的固有思維模式，以城市群建設(shè)為突破口，促進縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，推動區(qū)域經(jīng)濟社會步入可持續(xù)發(fā)展新軌道。
習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中強調(diào)，要實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。今年的政府工作報告也指出，要促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量。圍繞解決發(fā)展不平衡不充分問題，改革完善相關(guān)機制和政策，促進基本公共服務(wù)均等化，推動區(qū)域優(yōu)勢互補、城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
縣域經(jīng)濟是區(qū)域發(fā)展的重要組成部分和主要支撐，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。我們應(yīng)打破縣域經(jīng)濟發(fā)展的固有思維模式，以城市群建設(shè)為突破口，促進縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，推動區(qū)域經(jīng)濟社會步入可持續(xù)發(fā)展新軌道。
山西縣域經(jīng)濟發(fā)展進入瓶頸期
山西90%的國土面積、73%的人口都在縣域，縣域經(jīng)濟是全省經(jīng)濟發(fā)展的主要支柱之一。曾經(jīng)，縣域經(jīng)濟在推動全省農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中發(fā)揮過巨大的作用。然而，任何一種發(fā)展模式都與特定的歷史發(fā)展階段相適應(yīng)，隨著改革的深化和新常態(tài)的到來，縣域經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)瓶頸，一些深層次問題逐漸顯現(xiàn)，其在資源配置、功能整合方面的局限尤為突出。全省縣域經(jīng)濟長期發(fā)展緩慢，表面看是因為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比過大、產(chǎn)品技術(shù)含量低等，實質(zhì)卻在于長期孕育、支撐這一產(chǎn)業(yè)體系的縣域經(jīng)濟固有短腿，已無法適應(yīng)新形勢下的經(jīng)濟發(fā)展格局。
一是結(jié)構(gòu)調(diào)整步履艱難。總體上看，全省縣域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)仍處于初級化水平，結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品雷同，自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟色彩濃厚。由于政策、機制、市場等因素制約，縣域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整短期內(nèi)難以有大的突破和質(zhì)的飛躍。一些原來工業(yè)基礎(chǔ)相對較好的縣(市)，由于產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理、科技含量低、附加值低，近幾年形成了“高產(chǎn)不難高效難、增產(chǎn)不難增收難、生產(chǎn)不難銷售難”的怪圈。
二是縣域財政困難較大。就多數(shù)縣(市)來講，普遍財力弱、包袱重、壓力大，突出反映在入不敷出，許多應(yīng)當(dāng)投入的項目無法投，許多該辦的事沒錢辦。需要財政保障的支出不斷增加，支出需求剛性不斷增強，縣一級財政壓力很大，甚至有的連吃飯都難以保證。
三是城鎮(zhèn)化進程緩慢。城鎮(zhèn)普遍存在基礎(chǔ)差、功能弱、發(fā)育不成熟、帶動力不強的問題，特別是城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市環(huán)境建設(shè)的落后，對外缺乏吸引力，難以聚集資本和生產(chǎn)要素；對內(nèi)缺乏帶動力，難以成為拉動經(jīng)濟發(fā)展的“火車頭”。自然資源與人力資源難以充分開發(fā)和有效利用，難以使更多的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，延緩了農(nóng)村城市化進程。
全國范圍內(nèi)縣域經(jīng)濟發(fā)展進入轉(zhuǎn)軌期
縣域經(jīng)濟發(fā)展不僅在山西遇到了瓶頸，放眼全國，許多縣域經(jīng)濟體同樣面臨著困境，諸如產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、人口過度流失和農(nóng)村經(jīng)濟凋敝等問題日益顯現(xiàn)。當(dāng)前我國縣域經(jīng)濟呈現(xiàn)以下特點。
首先，縣域經(jīng)濟增速下滑幅度超過全國水平。跟蹤中國社會科學(xué)院發(fā)布的年度《中國縣域經(jīng)濟發(fā)展報告》可以發(fā)現(xiàn)，2015年其400強樣本縣（市）實際經(jīng)濟增長率同比回落2.26個百分點，遠(yuǎn)超同期全國0.5個百分點的回落幅度。2016年其400強樣本縣(市)經(jīng)濟增速為7.2%，比上年下滑0.9個百分點，雖下滑幅度有所縮小，但仍超過同期全國0.2個百分點的回落幅度。
其次，一些縣域經(jīng)濟體出現(xiàn)大幅度的負(fù)增長。全國縣域經(jīng)濟體發(fā)展分化嚴(yán)重，雖然部分縣域保持了較高的經(jīng)濟增速，但一些縣域經(jīng)濟增速卻急劇下滑，甚至轉(zhuǎn)入深度負(fù)增長。其中，資源開采業(yè)和重工業(yè)生產(chǎn)比重畸高的縣域經(jīng)濟體經(jīng)濟增速下滑最為劇烈，這些區(qū)域的許多企業(yè)都面臨著產(chǎn)能過剩和財務(wù)危機等問題，工人待崗的現(xiàn)象也比較普遍，并對當(dāng)?shù)氐姆?wù)業(yè)發(fā)展形成威脅，給地方經(jīng)濟帶來了嚴(yán)重沖擊。
第三，大城市近郊縣經(jīng)濟活力較強，偏遠(yuǎn)縣發(fā)展受阻。受大城市輻射效應(yīng)逐漸增強的影響，大城市周邊的縣域經(jīng)濟體正在獲得越來越強的發(fā)展動能，從而保持了較強的經(jīng)濟活力。與之對比，中西部地區(qū)相對偏遠(yuǎn)的縣域經(jīng)濟體，經(jīng)濟規(guī)模偏小，經(jīng)濟活躍程度、就業(yè)機會不足，經(jīng)濟發(fā)展嚴(yán)重受阻。
不難看出，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展進入新階段，縣域經(jīng)濟的發(fā)展也進入到體制轉(zhuǎn)軌、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的特定時期，這一點，從近幾年百強縣排行榜的變遷中也可略見端倪。一段時期以來，在百強縣榜單上江蘇、浙江、山東并駕齊驅(qū)，占據(jù)半壁江山。但上述3省上榜縣數(shù)量卻逐年下降，位列榜單前列的縣更是經(jīng)常變化。究其原因，并不是這些縣的發(fā)展出了什么問題，而是由于一些縣近年來相繼撤縣設(shè)區(qū)，已不符合參選條件，因而退出了百強縣行列。比如，不少強縣已改成市轄區(qū)的經(jīng)濟強省廣東，2016年百強縣榜單中僅入圍一席。另一個很有典型意義的事例是，一度位列百強縣浙江之首的蕭山市改為杭州市蕭山區(qū)后，從縣域經(jīng)濟道路轉(zhuǎn)入城市經(jīng)濟軌道，無論經(jīng)濟規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還是財政收入、民生改善，均獲得了歷史性提升。
一方面是縣域經(jīng)濟經(jīng)過數(shù)十年發(fā)展開始遇到“天花板”，亟須轉(zhuǎn)型升級；另一方面則是城市群經(jīng)濟在未來區(qū)域經(jīng)濟競爭中的分量越來越重。因此，近年來百強縣榜單的變化，也可以說從某種角度折射出當(dāng)前縣域經(jīng)濟的一種發(fā)展趨勢，即從經(jīng)濟強縣轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺休爡^(qū)，發(fā)展方式則從縣域經(jīng)濟向城市群經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。
依托城市群發(fā)展促進縣域經(jīng)濟加快轉(zhuǎn)型升級
隨著我國城市化進程的加快，都市圈或城市群越來越成為衡量一個區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展水平的重要標(biāo)志。經(jīng)過近十年的實踐，城市群的集聚效應(yīng)日益凸顯，長三角、珠三角和京津冀三大城市群強勢崛起，已經(jīng)成為全國經(jīng)濟的領(lǐng)頭羊。據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2015年三大城市群以5.2%的國土面積集聚了23.0%的人口，創(chuàng)造了39.4%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，成為帶動中國經(jīng)濟快速增長和參與國際經(jīng)濟合作與競爭的主要平臺，城市群的建設(shè)和發(fā)展創(chuàng)造了“1+1>2”的經(jīng)濟奇跡。
從縣域經(jīng)濟到城市群經(jīng)濟，走的是一條從分散到融合、從單打獨斗到抱團發(fā)展的道路。山西目前正處于資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期，依托城市群加快縣域經(jīng)濟發(fā)展以應(yīng)對日益激烈的區(qū)域競爭環(huán)境，應(yīng)該成為政府設(shè)計制定發(fā)展政策的重要目標(biāo)取向。
（一）以城市群形態(tài)優(yōu)化區(qū)域空間布局
城市群由中心城市和周邊經(jīng)濟聯(lián)系緊密且交通便利的區(qū)域組成，其范圍主要取決于中心城市的輻射范圍。以城市群形態(tài)優(yōu)化區(qū)域空間布局，有利于各類資源、產(chǎn)業(yè)和人口在整個城市群范圍內(nèi)得到合理配置。從山西現(xiàn)狀來看，“一核一圈三群”的城鎮(zhèn)布局已基本成形。對于城市群內(nèi)部而言，應(yīng)根據(jù)各縣具體情況，由農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)厚實、旅游資源豐富的縣承擔(dān)起“菜籃子”“后花園”角色；由礦產(chǎn)資源豐富、勞動力充足的縣承擔(dān)起產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接者角色，使各縣成為中心城市的“衛(wèi)星城”“市郊”，中心城市則重點發(fā)展高精尖產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移、功能的定位應(yīng)避免縣區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)雷同現(xiàn)象，這有利于優(yōu)化生產(chǎn)力布局，形成優(yōu)勢資源，促進特色經(jīng)濟發(fā)展，加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略調(diào)整，有利于形成更加科學(xué)合理完善的區(qū)域經(jīng)濟新格局，有利于充分發(fā)揮中心城市的輻射帶動作用，以城帶鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，共同繁榮。
（二）適時推進行政區(qū)劃調(diào)整，拓寬城市群經(jīng)濟發(fā)展空間
一是擴大中心城市行政區(qū)劃范圍。山西現(xiàn)有城市普遍較小，且以單區(qū)市占多數(shù)。在城市快速發(fā)展和空間不斷外延的趨勢下，以撤縣設(shè)區(qū)為主要模式的行政區(qū)劃調(diào)整不但可以在短期內(nèi)有效擴大城市發(fā)展空間，而且可以減少不必要的資源浪費和無謂的區(qū)域內(nèi)惡性競爭的消耗，促進公共效率的提高。二是拓寬縣域發(fā)展空間。全省縣域規(guī)模明顯偏小，且貧困縣相對集中，可有計劃、分步驟地實施縣鄉(xiāng)撤并，有效整合各類資源，優(yōu)先考慮在行政體制改革以及扶貧搬遷政策落實中，適度進行縣域撤并，實行有計劃的生態(tài)移民，這樣不僅可以減少財政供養(yǎng)人員，還可以加快脫貧步伐，促進資源集約利用。同時積極推進以縣城為核心的城鎮(zhèn)建設(shè)，引導(dǎo)生產(chǎn)要素盡快向城區(qū)集聚和重組，為二、三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展拓展空間，創(chuàng)造條件。
（三）進一步提升中心城市的輻射帶動能力
發(fā)展城市群，中心城市是關(guān)鍵。目前山西省的中心城市總體偏弱，無法有效帶動整個區(qū)域發(fā)展，甚至個別地方存在中心城市與周邊縣域“小馬拉大車”的失衡格局。發(fā)展城市群經(jīng)濟，首要任務(wù)就是提升中心城市功能。要花大力氣優(yōu)化中心城市發(fā)展環(huán)境，使之成為高端要素、高端產(chǎn)業(yè)的集聚高地，強化其在金融、教育和科技等方面的跨區(qū)域服務(wù)水平，進一步提升中心城市產(chǎn)業(yè)層級，確立其在區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈中的龍頭地位。其次，要下決心消除行政壁壘，使中心城市的輻射影響力能比較順暢地向周邊縣域滲透擴散。在有序推進行政區(qū)劃調(diào)整的基礎(chǔ)上，進一步研究探索跨行政區(qū)域的聯(lián)合協(xié)調(diào)機制，在不斷提高市場化程度的基礎(chǔ)上，促進生產(chǎn)要素在不同行政區(qū)之間的自由流動。
（四）把加快小城鎮(zhèn)建設(shè)作為促進城市群發(fā)展的突破口
城市群的發(fā)展離不開眾多小城鎮(zhèn)的有力支撐。作為連結(jié)城鄉(xiāng)的橋梁，小城鎮(zhèn)的發(fā)展既促進了農(nóng)業(yè)人口的非農(nóng)化，又加速了農(nóng)村工業(yè)化與城市化進程。從這個意義上講，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)是城市群經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)。我們要堅持以產(chǎn)業(yè)化為支撐，走城鎮(zhèn)建設(shè)、市場建設(shè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)相結(jié)合的發(fā)展路子，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的龍頭企業(yè)向城鎮(zhèn)集中，形成支撐小城鎮(zhèn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集群，依靠產(chǎn)業(yè)聚集帶動城鎮(zhèn)發(fā)展。要切實搞好城鎮(zhèn)規(guī)劃，強化城鎮(zhèn)管理，公共資源配置要適當(dāng)向小城鎮(zhèn)傾斜，以增加其吸引力與發(fā)展?jié)摿?，形成更?yōu)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，提高城市群整體實力，從而推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟向一體化邁進。
作者單位：山西省政府發(fā)展研究中心
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)濟時報 2019-04-12
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