4月8日，國家發展改革委印發《2019年新型城鎮化建設重點任務》，提出要繼續加大戶籍制度改革力度，在此前城區常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮已陸續取消落戶限制的基礎上，城區常住人口100萬—300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制；城區常住人口300萬—500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制。超大特大城市要調整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規模、精簡積分項目，確保社保繳納年限和居住年限分數占主要比例。
這次的政策文本相較于2014年《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》中所提出的“嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規模”，可謂是政策基調的一次重大轉折。大國大城的戰略傾向占據主導，這也符合當前中國城鎮化發展進入城市群、都市圈建設新階段的基本趨勢與特征。但這并不意味著奉行多年的中小城鎮化戰略就此低頭，因為縣域崛起和鄉村振興也是影響中國城鎮化發展的關鍵變量。大都市圈要發展，中小城鎮也要發展，區域協調發展才是硬道理。
戶籍制度改革為中國城鎮化進程增添砝碼
在我們看來，本次戶籍制度改革堪稱一次關鍵闖關，是為中國城鎮化進程增添重磅砝碼。其本質并不是在大范圍空間格局上對人口分布做大的調整，這是因為當前中國的人口分布大格局已經趨于穩定，其真正目的是在繼續強化城鎮群人口集聚的同時，重在調整區域內存量人口結構和分布，使得戶籍城鎮化跟上常住人口城鎮化，激活城市群、都市圈的勞動力市場活力，增強勞動力蓄水池效應，為都市圈發展松綁。
1、城鎮化戰略向大國大城轉向，助推都市圈發展
城市規模的基底就是人口的規模，都市圈亦然。縱觀國際發達國家的城市發展歷程，可以明顯的發現，伴隨著城市化進程的是人口不斷向城市群、都市圈集聚。即便是在城市化后期階段出現的郊區化（如美國），也是在都市圈范圍內進行的存量人口調整，在人口勞動力作為最重要的生產要素可以自由流動的前提下，極少出現人口向小城鎮和農村回流的現象，這是符合經濟規律的。
雖然一些發達國家在城市化進程中也出現了一些問題，如20世紀60年代倫敦出現的“大城市病”等城市問題，但這些問題并不是由人口過多導致的，而是人口在有限空間內的分布不科學導致的，所以為了解決這些問題才有了后來成功的倫敦都市圈。
改革開放以來的中國也是如此，多年來的城鎮化高增長使得中國出現了許多超大、特大城市，人口大量集聚，所帶來的人口紅利也使得中國城市經濟快速增長，如北京、上海、廣州、深圳現如今已經躋身世界級城市之林。
人口總是隨著產業和就業機會的集聚而集聚，這是人口流動的基本規律。由于規模效應帶來的成本降低，絕大多數產業都具有集聚效應，以產業集群的形式存在，而承載大多數產業集群的空間就是城市群和都市圈。這意味著更多的資源、更多的資金、更先進的技術、更優質的服務等等都在這里，那么顯然，這些就等于更多的就業機會和更高的勞動報酬，人口自然向這里流動和集聚。
過往長期以來，“控制大城市人口增長、積極發展中小城市、走區域均衡發展路線“的思路占據主導，但控制大城市人口增長只是控制了戶籍人口的增長、控制了大城市土地供給，對常住人口的增長一直無能為力。不僅如此，中小城市的土地供給不斷走高，但其人口的增長卻明顯慢于土地供給，有些城市甚至出現了人口負增長，這就是人口城鎮化與土地城鎮化的不匹配，既帶來了人口問題，也造成了土地資源的極大浪費。
所以，在中國區域發展思路已經調整為區域協調發展的今天，在中國的城鎮化戰略重心向大國大城轉向的當下，中國的城鎮化還有很長的路要走，人口城鎮化還有非常大的增長空間，未來十年甚至更長的時間周期內，人口還將繼續向城市群和都市圈集聚。
那么很多人會問，中國的許多城市也出現了較為嚴重的大城市病，戶籍制度放開會不會進一步加劇這些問題。我們認為不會。上文中已經提到，在大的空間尺度范圍上，中國的人口分布格局已經趨于穩定，不會再出現大規模的人口遷移和流動，所以這次戶籍制度改革對大城市的人口增量作用不會明顯。
這次戶籍制度放開，更為值得關注的是是對存量人口的調整。從100萬—500萬人口的Ⅰ型Ⅱ型大城市到500萬人口以上的超大特大城市，都不同程度的放寬了落戶條件。對于城市群和都市圈而言，這是對區域內人口更加合理分布和流動的重大政策利好。大空間格局下的人口遷移不會發生，但空間尺度較之次一級的城市群、都市圈內的人口分布卻一直在調整，因為無論如何，大城市城區的承載力都是有限的，中心城市和其周邊次一級的城市和衛星城、產業新城形成的現代城市體系才是承載人口集聚的主要陣地。
我們在過往的文章中曾重點提到，要素自由流動是決定都市圈發展的關鍵變量之一。都市圈內各個層級的城市其經濟社會發展并不是均質的，這說明區域內部各要素的集聚、擴散、回流和滴涓效應始終存在，也就是說要素在都市圈內應該是一直自由流動的。那么人口和勞動力作為經濟生產環節中最為重要的生產要素，能否在都市圈內部無障礙的合理自由流動，直接決定其是否實現了最優配置、能否發揮最大生產效率。
戶籍制度的放開，大國大城的戰略轉向，都使得都市圈人口合理分布、自由流動的政策壁壘逐漸消弭，在繼續推動都市圈人口不斷集聚的同時，使都市圈戶籍人口城鎮化逐步跟上常住人口城鎮化，人口城鎮化逐步跟上土地城鎮化，這樣一來，都市圈規模擴張和人口結構就形成了協調發展的動態平衡。
2、戶籍制度放寬擴大都市圈勞動力市場供給
在我們看來，本次戶籍制度的放寬改革，其作用目的并不僅僅是繼續對超大、特大和Ⅰ型大城市所在都市圈的人口集聚和分布進行調整，更重要的作用是對都市圈現存人口結構尤其是勞動力結構進行調整。對于中國當前的新型城鎮化發展階段而言，相比于都市圈的人口規模和數量，更重要的是勞動力結構和質量。
根據新經濟地理學理論，假設都市圈區域內勞動力供給是完全彈性的，那么存在本地市場效應，即消費需求市場越大的地區其名義工資越高；也存在均衡價格指數效應，即生產部門越集聚、越豐富，價格指數越低，對勞動力的吸引力也越大。所以勞動力就在這兩種效應的循環累積因果中不斷集聚，那么顯然，作為勞動力基數的人口也在都市圈不斷集聚。但現實中這種假設難以實現，即在中國現行的戶籍制度限制下，勞動力供給不可能是完全彈性的，也就是說戶籍制度的限制一定程度上會阻礙勞動力的集聚。
不僅如此，戶籍限制還會導致消費轉移效應。簡單來說，就是戶籍限制越嚴格，非戶籍勞動力落戶越困難。但非戶籍勞動力同時也是消費者，其消費傾向會向其戶籍所在地或者家鄉轉移而非進行本地消費。考慮到中國各大都市圈內龐大的非戶籍勞動力群體，所帶來的消費轉移效應將對本地消費市場帶來巨大下行壓力，消費下行會降低名義工資，進而降低對勞動力的吸引力，形成惡性循環。
造成消費轉移效應的主要原因就是無法落戶帶來的公共服務和社會福利缺失，這樣就會使得這個群體的儲蓄增加而消費減少。尤其是在教育和醫療方面，孩子無法與本地人家孩子同權入學，自身也難以享受到與本地人等同的醫療條件，造成孩子在原戶籍所在地接受教育，自身也存在隨時因病返鄉的可能，這些都會使得非戶籍勞動力將更多的收入用于保障孩子和自身在家鄉的消費。
由于戶籍限制，大量的勞動力人口只是在城市居住和工作，卻因沒有戶籍而無法真正融入這個城市成為“本地人”，更遑論在整個生產雇傭過程中，一直存在的“戶籍歧視”問題。面對眾多教育、醫療等公共服務和社會福利資源無法享受的現狀，很多有知識、有技能的勞動力很可能選擇回鄉或者“轉戰”其他城市，這即造成了勞動力流失的同時也縮短了單位勞動力的勞動年限，是對于勞動力資源的極大浪費，進而使得整個都市圈的勞動力供給減少。
所以這次戶籍制度改革放寬，一方面可以調整超大、特大城市的存量人口。有效推動戶籍人口城鎮化進程，打開了各個層次的勞動力真正融入所在城市的通道，使得外來勞動力可以與當地原住民享受同等的公共服務和社會福利，在歸屬感和認同感方面獲得極大提升，有效增強人口和勞動力對于當地的粘性，提高勞動積極性，削弱消費轉移效應的同時強化本地市場效應和價格指數效應。戶籍放開將持續改善都市圈的人口結構和勞動力結構，活躍人力資源市場。
另一方面給一些城市繼續吸引增量人口提供了政策空間。很多城市將以這次戶籍放寬結合本身的吸引力繼續吸引人口和人才的集聚，為城市和都市圈經濟發展增添活力。雖然大規模的人口遷移基本不會再發生，但在小規模的人才流動方面將依舊頻繁而劇烈，尤其體現在年輕人群體。正如最近幾年各大城市如火如荼的“搶人才”大戰，正是對于人才價值尤其是年輕人重視的體現。放開的戶籍制度更將會給這個局面再添一把火。
人口城市化，尤其是勞動力人口的城市化，是支撐一個城市和都市圈健康持續發展的重要舉措。這是因為以勞動力人口為基礎的人力資源市場與城市產業發展存在明顯的耦合關系。一個國家、區域和城市長期的經濟增長動力就是人口，人口集聚帶來龐大的消費需求市場和勞動力供給市場，而任何生產要素都是要通過人粘合在一起，任何產業都是需要人才作為基礎支撐。
在中國人口增長乏力且逐漸趨于老齡化的今天，勞動力供給是十分有限的，且勞動力成本也是逐步增長的，所以對于一個區域或城市而言，無論是長期的、徹底地留住現有勞動力還是持續吸引新的勞動力前來，都將明顯提升勞動生產率和經濟活力。所以，戶籍制度放開不僅推進了人口城鎮化進程，也將加劇城市對于勞動力和人才的爭奪。
作者系方塘智庫區域戰略研究中心研究員
中國鄉村發現網轉自：方塘智庫
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