最近輿論的熱點(diǎn)是中美貿(mào)易關(guān)系的變化，大家擔(dān)心會(huì)影響到未來(lái)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，擔(dān)心我們是否有能力抵抗住這次來(lái)勢(shì)洶洶的國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)。
上世紀(jì)90年代著名的諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者斯蒂格利茨曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，二十一世紀(jì)影響世界的兩件大事，一是美國(guó)的高科技，二是中國(guó)的城市化。話說(shuō)得很明白，美國(guó)未來(lái)需要通過(guò)高科技繼續(xù)保持發(fā)展優(yōu)勢(shì)地位，而中國(guó)的城市化將為美國(guó)的高科技提供充足的市場(chǎng)。
到今天為止，我們?nèi)匀豢吹搅诉@兩個(gè)優(yōu)勢(shì)的存在，但是美國(guó)的高科技已經(jīng)遇到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。而中國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)人類歷史上最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化，下一步還會(huì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，還將涉及數(shù)億人口。
也就是說(shuō)，中國(guó)城鎮(zhèn)化的市場(chǎng)還在，還會(huì)釋放出巨大需求，這仍然在斯蒂格利茨的預(yù)料之中，只是現(xiàn)在遇到了現(xiàn)實(shí)的坎。問(wèn)題由此產(chǎn)生：中國(guó)的城鎮(zhèn)化目標(biāo)是否還會(huì)按照預(yù)期逐步實(shí)現(xiàn)?
地方政府的城鎮(zhèn)化誤區(qū)
近幾十年中國(guó)城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，結(jié)果是城市越發(fā)展，提出的目標(biāo)越大，口號(hào)越響，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的排斥性越強(qiáng)。城市門(mén)檻被抬高了，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的難度也大幅度提升。原因在于中央政府和地方政府在城鎮(zhèn)化的推進(jìn)中出現(xiàn)了較大的理解差異。
中央政府關(guān)于推進(jìn)城鎮(zhèn)化的思路非常明確，就是要解決農(nóng)村人口向城市逐步轉(zhuǎn)移的問(wèn)題，通過(guò)城鎮(zhèn)化率的提高，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)活力，拉動(dòng)內(nèi)需增長(zhǎng)，逐步通過(guò)推動(dòng)城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)最終的現(xiàn)代化。而地方政府更多地把目標(biāo)對(duì)準(zhǔn)城市建設(shè)和招商引資，重點(diǎn)是提高GDP增速，增加財(cái)政收入能力，改善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后的面貌，實(shí)現(xiàn)城市大變樣，體現(xiàn)地方政府官員的政績(jī)。
按照中央政府的要求，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，要清楚地認(rèn)識(shí)到，解決數(shù)億農(nóng)村人口的進(jìn)城問(wèn)題不是錦上添花，而是雪中送炭。是要從解決穩(wěn)定就業(yè)問(wèn)題入手，將就業(yè)城鎮(zhèn)化過(guò)渡到生活和定居，以及享受城市各項(xiàng)公共服務(wù)的全面城鎮(zhèn)化。
但是，眾多的進(jìn)城農(nóng)民絕大部分只是初中教育水平，平均月收入也就是幾千元，他們沒(méi)有受過(guò)城市文明的熏陶，生活習(xí)慣與農(nóng)村有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。他們的城鎮(zhèn)化進(jìn)程要逐步地、緩慢地完成，不能一蹴而就，更不能在各方面提出過(guò)高的要求。他們的收入水平無(wú)法和城市中等以上收入人口相比擬；所享受的基礎(chǔ)設(shè)施水平和公共服務(wù)也不能按發(fā)達(dá)地區(qū)城市制定的各類標(biāo)準(zhǔn)來(lái)配置；他們的子女教育需要是他們現(xiàn)有的收入能力能承擔(dān)；他們進(jìn)城后居住的社區(qū)環(huán)境和住房條件不可能陡然提升到城市中檔以上小區(qū)水平，絕大部分農(nóng)民工所居住的出租屋月租金也就是幾百元，最高不超過(guò)千元。根據(jù)這種實(shí)際情況，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，讓數(shù)億計(jì)的農(nóng)民從農(nóng)村進(jìn)入城市，需要在尊重現(xiàn)實(shí)國(guó)情的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造更符合他們就業(yè)和生存狀況的城鎮(zhèn)發(fā)展空間。
對(duì)于地方城市政府來(lái)說(shuō)，過(guò)去幾十年的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，在向發(fā)達(dá)國(guó)家看齊和趕超的心理驅(qū)使下，建設(shè)了無(wú)數(shù)個(gè)幾乎在面貌上可以和發(fā)達(dá)國(guó)家城市相媲美的不同規(guī)模的城市。地方政府把城市建設(shè)作為執(zhí)政目標(biāo)首位的主要原因，是現(xiàn)行的土地管理制度，土地征用成本低，土地征用的收益支出不受約束，使得地方政府可以有持續(xù)的短期資金支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
同時(shí)，由于戶籍管理制度改革沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)，大量資金投入到城市建設(shè)中，也等于相應(yīng)增加了城市居民的福利供給。當(dāng)城市的面貌發(fā)生變化，公共服務(wù)供給水平大幅度提高，城市政府官員對(duì)城市的形象要求越來(lái)越高，城市包容性也就越來(lái)越差，因此與大量農(nóng)村人口進(jìn)城的城鎮(zhèn)化要求和遠(yuǎn)期目標(biāo)相距越來(lái)越遠(yuǎn)。
從現(xiàn)實(shí)看，幾十年地方城市政府一任接一任的城市建設(shè)方式和對(duì)城市面貌的重視，已經(jīng)成為城市管理的重要傳統(tǒng)。這種傳統(tǒng)發(fā)展方式的沿襲，實(shí)際上已經(jīng)造成了城市空間很難容納如此巨量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。高樓大廈、廣場(chǎng)、生態(tài)公園以及寬敞的街道、房地產(chǎn)大院等，如何讓農(nóng)民工尋找生存和居住的空間。即使是在城中村租住農(nóng)民的住宅，農(nóng)民工子女就讀簡(jiǎn)陋的民辦學(xué)校等，也經(jīng)常會(huì)面臨著各種城市政策的清理。在外來(lái)人口數(shù)量多、占比高的超大城市，這種現(xiàn)象尤為突出。
如何抓住城鎮(zhèn)化機(jī)遇
那么，如何確保中央政府的目標(biāo)和地方城市政府具體的城市發(fā)展路徑逐步同步？這既需要利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也需要發(fā)展觀念的轉(zhuǎn)變，更要有對(duì)國(guó)情和對(duì)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的清醒認(rèn)識(shí)。
首先要搞清楚，我們面臨的城鎮(zhèn)化目標(biāo)到底是什么？歸根結(jié)底就是轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，解決農(nóng)村長(zhǎng)期發(fā)展面臨的人多地少的矛盾。激發(fā)城市增長(zhǎng)的活力，啟動(dòng)消費(fèi)市場(chǎng)和投資市場(chǎng)，帶動(dòng)內(nèi)需的增長(zhǎng)。當(dāng)前國(guó)際關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，也值中美貿(mào)易談判的關(guān)鍵時(shí)期，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，拉動(dòng)內(nèi)需的作用尤為重要。
其次要知道，當(dāng)前2.8億城市存量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和未來(lái)可增長(zhǎng)的2億多新增城鎮(zhèn)化人口，他們的就業(yè)狀況、收入水平和受教育水準(zhǔn)等，與現(xiàn)在的城市發(fā)展的實(shí)際要求還有較大的差距。如何發(fā)揮城市的優(yōu)勢(shì)，解決他們的就業(yè)問(wèn)題和居住問(wèn)題以及各項(xiàng)公共服務(wù)問(wèn)題，要切合他們的實(shí)際，要給予他們與收入和生活狀況相對(duì)契合的城鎮(zhèn)發(fā)展空間，而不是按照城市戶籍居民的要求，通過(guò)高大上的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，把他們排斥在城市外。
再次，要?jiǎng)?chuàng)造和規(guī)劃出他們的生活和就業(yè)空間，加大投入力度，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)的生活問(wèn)題，使他們能把根逐步落在城市，從農(nóng)村徹底轉(zhuǎn)移出來(lái)，而不是按照戶籍標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)補(bǔ)貼農(nóng)村。
還有，要發(fā)揮中小城市特別是小城鎮(zhèn)的作用，降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的生活成本和就業(yè)成本，通過(guò)不同規(guī)模和不同發(fā)展水平的城市群，來(lái)適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)的變化及城市空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整。最終，要通過(guò)強(qiáng)有力的戶籍管理制度改革和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程，完成他們?cè)诔擎?zhèn)的落戶定居。
從當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)看，解決城鎮(zhèn)化的增長(zhǎng)問(wèn)題，重點(diǎn)是要降低重點(diǎn)城市的發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，不要盲目地把城市發(fā)展的口號(hào)和要求提得過(guò)于高大上，過(guò)于理想化。已經(jīng)發(fā)展得很好的城市，需要有提高和完善的空間。
還要充分發(fā)揮一些中小城市和小城鎮(zhèn)的作用，為進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)和落戶定居創(chuàng)造條件。解決就業(yè)問(wèn)題，從城市發(fā)展規(guī)律看，還是應(yīng)該在都市圈、特大和超大城市，因?yàn)檫@里人口密度高，服務(wù)業(yè)有強(qiáng)大的規(guī)模效益，可以有更多的服務(wù)業(yè)需求。外來(lái)人口比重越大，服務(wù)業(yè)可衍生的新增就業(yè)崗位就越多。既然人口是向都市圈和城市群地區(qū)集中，既然優(yōu)質(zhì)要素和資源也更多地集中在這些地區(qū)，那么這些地方也就會(huì)有更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，這也是城市發(fā)展的客觀規(guī)律。尊重這個(gè)規(guī)律，強(qiáng)調(diào)未來(lái)的城市增加就業(yè)容納能力，就要調(diào)整我們的政策，力爭(zhēng)在城市群和都市圈創(chuàng)造最多的就業(yè)崗位。
如果我們?cè)谠黾映鞘邪菪缘幕A(chǔ)上，從增加就業(yè)崗位的現(xiàn)實(shí)緊迫目標(biāo)出發(fā)，是否可以對(duì)城市的形象和面貌的要求更為樸實(shí)一些？是否可以不要那么急功近利地對(duì)城市治理過(guò)于苛求？城市管理對(duì)小攤小販的集中整治，是不是可以從引導(dǎo)和服務(wù)出發(fā)？城市街道和門(mén)面的治理，是不是可以提倡多元化？對(duì)于一些為了增加經(jīng)營(yíng)面積，在街區(qū)道路兩旁改造形成的歷史性違建，如果它們方便了社區(qū)群眾的生活，那么能不能以通融、疏導(dǎo)的方式解決？對(duì)于城中村的改造，是不是可以從增加當(dāng)?shù)鼐用袷杖牒徒档妥赓U者成本的角度，給予一定的緩沖時(shí)間？
如此種種，涉及的問(wèn)題非常多，關(guān)鍵是我們的政策制定者和執(zhí)行者，是不是站在以人民為本和以發(fā)展為本的角度去考慮問(wèn)題？我們的城市管理者能否放下架子，深入社區(qū)和基層，深入到外來(lái)人口集中居住的地方，傾聽(tīng)他們的意見(jiàn)和呼聲？
中國(guó)的城鎮(zhèn)化還有較長(zhǎng)一段時(shí)間的紅利期，畢竟數(shù)億人口有著在城鎮(zhèn)安家落戶和逐步改善其在城鎮(zhèn)生活、享受公共服務(wù)的長(zhǎng)久預(yù)期。特別是在我們應(yīng)對(duì)外部挑戰(zhàn)的時(shí)候，更要考慮到增長(zhǎng)中的最大變量和潛在內(nèi)需，來(lái)自于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所釋放的潛能和活力，而正是由于城鎮(zhèn)化市場(chǎng)之巨大，才有可能把外部的危機(jī)轉(zhuǎn)化為內(nèi)部的機(jī)遇。
實(shí)現(xiàn)這些的前提是，我們要明白，兩三億人的高水平發(fā)展并不代表中國(guó)未來(lái)的發(fā)展預(yù)期。而是所有城鎮(zhèn)居民和新增大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的同步發(fā)展，才是我們抗御外部風(fēng)險(xiǎn)的最大機(jī)遇。因此，降低城鎮(zhèn)化成本，增加城市包容性，釋放都市圈、特大城市和超大城市的服務(wù)業(yè)就業(yè)潛力，發(fā)揮中小城市和小城鎮(zhèn)接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的作用等，都是我們未來(lái)可以下的一盤(pán)大棋。
作者系中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：財(cái)經(jīng)雜志
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