摘要：基于《關于實施鄉村振興戰略的意見》《國家鄉村振興戰略規劃 (2018—2022年) 》兩個重要文件的政策內容, 構建了鄉村振興的政策體系。鄉村振興政策體系由目標政策體系和要素保障政策體系兩部分構成, 從經濟學、社會學、生態學、文化學、政治學學科視角分析了鄉村振興目標政策體系構成, 從“人”“地”“錢”“法”“技”5個要素角度分析了鄉村振興的保障政策體系構成, 初步分析了各政策體系之間的關系, 并總結基本結論, 提出推進鄉村振興目標實現的政策建議。
實施鄉村振興戰略是黨的十九大做出的重大戰略部署, 是新時代“三農”工作的總抓手。實施鄉村振興戰略分三步走, 第一步是“到2020年鄉村振興取得重大進展, 制度框架和政策體系基本形成”。研究鄉村振興的政策體系構成, 是實施鄉村振興戰略的基礎工作, 對于走好第一步, 具有重要意義。
一、研究綜述
十九大之前, 國內學者的研究更多地集中在“三農”領域的政策支持, 不同學者曾把三農政策體系進行分類。楊國才 (2005) 將三農政策分為農民政策、農業政策、農村政策, 認為:農民政策包括解決剩余勞動力的政策、對農村地區人力資本的投資政策等;農業政策包括糧食供給、糧食價格、糧食成本、糧食需求、糧食貿易相關政策問題;農村政策涉及到公共物品政策、農村社會保障體系政策、戶籍管理制度政策、土地相關政策。孔祥智 (2008) 從維護農民權利角度將“三農”政策分為兩個方面:一是涉及農民生存權的政策, 主要包括土地政策、農民收入政策等;二是涉及農民發展權的政策, 如農村教育政策、農村醫療衛生政策和公共設施建設等方面的政策。任彩鳳 (2010) 從人本思想出發將“三農”政策分為五大類:一是補貼政策、二是價格政策、三是金融政策、四是民生政策、五是城鄉發展政策。葉興慶 (2017) 對以增產為導向的農業支持政策體系的形成和內容進行回顧, 認為以增產為導向的農業支持政策體系的主要內容包括糧食最低收購價政策、臨時收儲政策、農業補貼政策、農業投資政策、地方政府激勵政策5個方面, 并指出農業支持政策體系轉型乃大勢所趨, 必須構建以競爭力為導向的農業支持政策體系;更多的學者關注“三農”某一領域某一方面的支持政策, 如:郭文琳 (2017) 、丁志國等 (2016) 、王樹勤等 (2106) 、柯柄生 (2017) 、胡冰川、杜志雄 (2017) 等分別對農業保險、金融支農、財政支農、農業支持保護等方面的政策進行了研究。
國外經驗借鑒方面, 董捷 (2013) 介紹了日本現行的農業支持政策主要有農產品價格支持政策、收入補貼政策、稻作經營安定支持政策、農協發展支持政策、一般性支持政策、農業對外貿易支持政策6個方面;蔡鑫等 (2016) 梳理了日本農地制度與農業農村相關政策法規的演變, 分析了日本農業支持政策特征和發展趨勢;錢小平等 (2016) 分析了與中國農業形態類似的日本農業環境政策取向, 并與歐美相關政策進行比較分析, 認為中國首先應該完善循環農業的相關法律法規和標準、支持農民采取環境友好型農業生產方式;宮崎猛 (1998) 認為日本鄉村振興存在經濟學、社會學、生態學三種不同視角的政策體系。王紀孔、寧俊飛 (2009) 介紹了韓國新村運動中的農村支援政策, 主要包括直接的物質支援、農業信貸支援、財政支持、技術支援、人才教育支援和價格支持六個方面;崔松今 (2001) 介紹了韓國1999年頒布的新《農業、農村基本法》和《農業協調組合法》中新農村政策的內容, 包括農業生產政策、農產品流通政策、農業國際協作與貿易政策、農村開發政策、農業合作組織政策等。何仲禹 (2017) 從鄉村規劃的角度介紹了日本保護和利用鄉村特色資源的相關法律、政策、規劃及管理的制度體系。從研究韓國“新村運動”、日本“農村振興”支持政策的文獻看, 這些政策更多集中在農業生產保護和農村基礎設施建設領域。
十九大之后, 以鄉村振興為主題的文章已汗牛充棟, 但研究鄉村振興政策體系的文獻仍不多見, 僅有張天佐 (2017、2018) 認為鄉村振興戰略政策體系重點包括農業農村優先保障的財政政策、激勵約束并重的金融支農政策、功能互補保障有力的農業保險政策、渠道多元的農民增收政策、市場化多元化的生態補償機制、農村人才激勵政策、農村基礎設施運營管護機制、鄉村國土空間資源開發保護制度、農業農村優先發展考核評價制度等10項政策, 但對于確定這些政策的依據和政策之間的關系并沒有給出相應的說明。
綜上所述, 現有文獻研究農業生產領域支持政策的文獻居多, 研究農民、農村政策的文獻較少;研究“三農”單項政策的文獻較多, 研究“三農”政策體系的文獻則少之又少。鄉村振興的政策體系如何構成, 應該包含哪些內容, 無論學界還是政界, 尚不清晰。
二、實施鄉村振興戰略政策體系構成的基本認識
根據《關于實施鄉村振興戰略的意見》《國家鄉村振興戰略規劃 (2018—2022年) 》兩個重要文件內容, 作為黨和國家一項管長遠的偉大戰略, 鄉村振興是農村、農民、農業的全面振興, 也是鄉村經濟建設、文化建設、政治建設 (包括黨建) 、生態建設、社會建設五位一體的振興, 涉及的政策貫穿鄉村生產生活的各個層面, 因此, 鄉村振興政策體系絕不是一個單目標、單維度的政策體系, 而是由不同政策體系構成的一個多目標、多維度的復雜政策系統。
從鄉村振興戰略實施目標看, “到2050年鄉村全面振興, 農業強、農村美、農民富全面實現”, 包含了農業現代化、農村現代化、農民生活富裕三個層面的目標任務。從目標任務出發, 形成了農業政策體系、農村政策體系、農民政策體系, 這三個政策體系相互聯系、相互依存構成了中國鄉村振興的政策體系。
從總體要求看, 實施鄉村振興戰略的總體要求是“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”, 包括了鄉村產業政策體系、鄉村生態政策體系、鄉村文化政策體系、鄉村治理政策體系和民生保障政策體系5個維度的政策體系。
從實施內容看, 鄉村振興是一個融農村生產、生活、生態、政治、文化等多要素于一體的系統工程, 包括了農業生產、生態環保、城鄉融合發展、脫貧攻堅、鄉村文化建設、鄉村治理等諸多方面, 從而形成產業政策、生態環保政策、城鄉融合政策、扶貧政策、文化政策、鄉村治理政策等諸多政策體系。
從實施鄉村振興戰略的要素支撐看, 關鍵是解決鄉村振興的“人、地、錢”問題, 從而形成鄉村振興的用人政策體系、用地保障政策體系、投入保障政策體系。
因此, 實施鄉村振興戰略的政策體系是由多個維度的政策體系構成的, 依據不同的標準, 形成的政策體系構成也不同, 而各種政策體系之間相互依存又相互對立, 涉及面廣, 是一個非常復雜的政策系統。
三、實施鄉村振興戰略政策體系的構建依據
2018年中央1號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》對實施鄉村振興戰略進行了全面部署。《國家鄉村振興戰略規劃 (2018—2022年1) 》對未來5年鄉村振興工作進行了具體規劃。這兩個文件是確保鄉村振興戰略落地實施, 指導全國各地分類有序推進鄉村振興工作的重要依據;也是構建鄉村振興政策體系的主要依據。
1.《關于實施鄉村振興戰略的意見》政策內容分析
2018年中央1號文件共1.6萬余字, 從“現代農業產業體系構建、鄉村綠色發展、農村文化、鄉村治理、農村民生保障、脫貧攻堅、體制機制創新、人才支撐、投入保障、黨對三農的領導”10個方面提出46條推進鄉村振興的措施 (見表1) 。與十八大以來歷年中央1號文件提出的政策措施進行對比分析, 可得出兩點結論。
一是2018年中央1號文件是歷年中央1號文件“三農”重要思想的繼承和升華。雖然十八大以來, 各年中央1號文件聚焦主題不同、關注的重心有別、問題的表述有異, 但涉及主體內容大體一致。2018年中央1號文件提到的十個方面的政策措施, 十八大以來各年的中央1號文件基本上也均有所提及, 這說明對“三農”問題的認識是漸進的過程, 隨著認識的不斷深入, 相應的政策、措施也隨之進一步完善、豐富。
二是2018年中央1號文件聚焦鄉村振興, 在新時代背景下對“三農”工作進行了全面部署, 并明確提出要研究制定鄉村振興法等17個新的政策文件2。與以往中央1號文件內容相比較, 2018年中央1號文件對當前“三農”問題進行了更加全面地闡述, 內容更豐富、更具體, 是一個指導未來“三農”工作的全新文件。
表1《關于實施鄉村振興戰略的意見》文件主要內容
2.《國家鄉村振興戰略規劃 (2018-2022年3) 》政策內容分析
《國家鄉村振興戰略規劃 (2018-2022年) 》約3.8萬字, 包括11篇37章, 其核心內容可分為鄉村規劃布局、農村脫貧攻堅、鄉村產業、農村生態環境保護、鄉村文化、鄉村治理、民生保障、城鄉融合發展八個方面, 主要內容見表2。
四、實施鄉村振興戰略政策體系的構建
宮崎猛 (1998) 從學科的角度出發, 認為日本鄉村振興政策體系分為經濟學、社會學、生態學三種不同視角。借鑒這一認識, 從中國實施鄉村振興戰略具體部署內容和規劃內容看, 至少存在經濟學、社會學、生態學、文化學、政治學五種不同視角的政策體系, 其中, 經濟學關注農林牧漁產業生產效率和效益;社會學注重鄉村社會福祉的提升;生態學重視鄉村生態環境保護;文化學重視鄉村傳統優秀文化的傳承和發展;政治學則重視鄉村的有效治理和黨在鄉村治理中的地位作用。
經濟學視角的鄉村振興政策體系指向“產業興旺”的總要求, 主要是與農業生產有關的政策, 即鄉村振興的產業政策體系, 主要由農業產業化政策、質量興農政策、農業結構調整政策、農業支持保護政策、農業對外開放政策、國家糧食安全政策等政策構成, 具體見圖1。
生態學視角的鄉村振興政策體系指向“生態宜居”的總要求, 主要是與鄉村生態環境有關的政策, 即鄉村振興生態政策體系, 主要包括鄉村生態資源保護、鄉村生態資源開發利用、農村人居環境整治、生態保護補償等政策, 具體見圖2。其中, 鄉村生態資源開發利用方面中與產業發展相關的政策同時又屬于產業政策體系, 如:循環農業、有機農業、生態旅游等政策內容, 既是生態政策, 也屬于產業政策體系。
圖1 鄉村振興產業政策體系構成
圖2 鄉村振興生態政策體系構成
社會學視角的鄉村振興政策體系指向“生活富裕”的總要求, 主要是與民生保障有關的政策, 即鄉村振興的民生政策體系, 主要包括鄉村基礎設施政策、就業、教育、公共衛生、養老保險、醫保、救濟救助、扶貧等政策, 具體見圖3。由于計劃經濟時期形成的城鄉有別的社保福利政策, 經過40年改革開放城鄉政策仍未完全統一, 鄉村振興的民生保障政策的目標指向應是城鄉標準統一、城鄉一體連通, 即:城鄉養老保險、醫療保險、社會救助、勞動就業政策標準統一;城鄉基礎設施、城鄉教育、城鄉公共衛生等一體化發展。
圖3 鄉村振興民生保障政策體系構成
文化視角的鄉村振興政策體系指向“鄉風文明”的總要求, 主要是與鄉村文化有關的政策, 即鄉村振興的文化政策體系, 包括鄉村文化保護傳承政策、文化產業政策、公共文化服務政策、文化傳播政策等內容, 具體見圖4。其中:鄉村文化產業政策同時隸屬于鄉村產業政策體系;村莊景觀開發保護政策同時又屬于鄉村振興生態政策體系中環境整治政策范疇。
政治學視角的鄉村振興政策體系指向“管理有效”的總要求, 主要是與鄉村治理有關的政策, 即鄉村振興的社會治理政策體系, 主要包括農村基層黨建政策、自治法治德治政策、社會治安綜合治理政策、基層管理服務政策, 具體見圖5。
鄉村振興政策目標是多元的, 為保障這些多元化政策目標的實現而衍生出來的一系列相關保障政策則構成了鄉村振興的政策支持體系。這些保障政策主要是要素保障政策, 集中體現為鄉村振興的“人、地、錢”政策體系。
鄉村振興“人”的政策體系包括“人”組織管理政策、人口流動政策、人才支撐政策三個層面。首先, 鄉村社會治理的對象是“人”, 目的是實現對“人”的有效管理, 無論是鄉村自治、法制、德治建設還是黨的基層組織建設, 都是為了特定目標對農村居民或者農村特定群體進行的組織管理。所以“人”的組織管理政策與鄉村社會治理政策內容高度重疊。從這個角度, 農村社會治理政策既是政策目標也是政策手段, 既屬于政策體系的范疇也屬于政策支持體系的范疇。其次, 鄉村振興的人口流動政策, 即人口在城市和鄉村兩個體系的流動, 具體包括農村居民進城就業的人口城市化政策, 城市常住人口回鄉創業、返鄉定居的人口逆城鎮化政策, 以及人口在城鄉流動遷移過程中各種城鄉社保的異地接續政策、子女教育政策等。最后, 鄉村振興的人才支撐政策主要包括鄉村振興各類人才培養、引進、使用政策。具體見圖6。
鄉村振興“錢”的政策體系, 即鄉村振興的投入保障政策體系, 包括財政支農政策、金融支農政策、鼓勵引導社會資本政策三個方面。具體見圖7。
鄉村振興“地”的政策體系, 即土地保障政策體系, 主要包括農村土地征用政策、集體建設用地入市政策、農村宅基地政策、農村承包地政策、農村產業發展用地政策等一系列與農村土地有關的政策。
此外, 鄉村振興政策支持體系還包括科技、立法等要素保障政策, 其中農業科技政策主要包括農業科技研發政策、農業科技成果推廣政策、農業科技體制創新政策等, 立法保障主要包括鄉村振興法、中國共產黨農村工作條例、農村集體經濟組織法、糧食安全保障法等立法保障內容。
根據以上分析, 我們可以把鄉村振興政策體系及其政策支持體系關系圖, 用圖8表示。其中, 農地政策、人口流動政策、投入保障政策構成了城鄉融合發展政策體系;對農村居民的組織管理政策體系與鄉村治理政策體系內容高度重疊;生態政策體系中生態資源的開發利用政策與文化政策體系中的文化產業發展政策同時也是產業政策體系的內容。
五、基本研究結論
一是鄉村振興的政策體系不是一個單目標、單維度的政策系統, 而是由不同政策體系構成的一個多目標、多維度的復雜政策系統。
圖4 鄉村振興文化政策體系構成
圖5 鄉村振興社會治理政策體系構成
圖6 鄉村振興“人”的要素政策體系構成
圖7 鄉村振興投入保障政策體系構成
圖8 實施鄉村振興戰略的政策體系
二是鄉村振興的政策體系可分為目標政策體系和保障政策體系兩部分, 目標政策體系是從不同學科的角度圍繞著鄉村振興的總要求展開的, 而保障政策體系是圍繞著實施鄉村振興戰略的要素保障展開的, 保障政策體系的變革最終作用于目標政策體系, 推動政策目標的實現, 是動力因素。然而, 二者有時也沒有明確的界限, 一些具體政策既是目標也是手段, 是相互交織和重疊的。如鄉村振興的社會治理政策體系和鄉村振興中對人的組織管理政策體系二者的政策內容是高度重疊的。
三是鄉村振興的政策目標具有多元性, 既有經濟學、社會學的目標, 也有生態學、文化學的目標, 這些政策目標之間相互依存又相互對立, 如:鄉村振興中產業政策與生態政策之間就具有依存性, 也具有矛盾對立性。同時, 圍繞這些目標形成的政策體系又具有交叉性。
六、政策建議
從中國的改革歷程看, 改革開放始于農村家庭聯產承包責任制, 并將農村領域的改革逐步推廣到城市。家庭聯產承包責任制實質是農村土地產權的改革, 即將人民公社時期權屬統一的集體土地所有, 轉變為農地所有權和經營權兩權分離的統分結合體制, 讓農民獲得了土地經營權和收益權, 并由此帶動了農產品流通領域、購銷政策的轉變以及人口流動政策的松動, 促進了城鄉要素更加有效地配置, 從而推動改革開放取得巨大成功。因此, 要素保障政策體系的變革才是推動鄉村振興的政策主動力。實施鄉村振興戰略, 如期實現各階段鄉村振興的目標, 關鍵還是要在要素保障政策改革方面取得實質性突破。為此, 提出如下政策建議。
一是推進農村土地制度改革取得突破。關鍵是在落實農村土地承包關系穩定并長久不變政策、全面完成農村土地承包經營權的確權登記頒證工作的基礎上, 探索農民承包經營權、農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑, 逐步建立宅基地、農民承包經營權自愿有償退出機制;完善農村土地資源、資產股權化的方式方法, 推進農村“三變”改革, 盤活農村土地這一寶貴的沉睡資產, 提高農民的財產性收益;總結土地征收、集體經營性建設用地入市試點經驗的基礎上, 推進農村建設用地與城市建設用地同地同權。
二是推動人口遷移流動政策取得突破。2017年中國常住人口城鎮化率為58.5%, 與發達國家平均80%的城鎮化水平還有很大差距, 中國人戶分離的人口仍有2.91億人, 其中流動人口2.44億人, 中國城鎮化進程遠未完成。城鎮化是實施鄉村振興戰略的時代背景, 實施鄉村振興戰略與城鎮化戰略是相輔相成、相互促進的。推動人口遷移流動政策取得突破, 關鍵是推進戶籍背后相關制度的改革, 建立城鄉居民統一、跨地區可轉移續接的養老保險、醫療保險制度, 探索建立教育、醫療衛生資源的城鄉交流共享機制, 將進城落戶農業轉移人口全部納入城鎮住房保障和最低生活保障體系, 打破城鄉之間、地區之間人口自由遷移的壁壘, 讓公民享有城鄉之間公平、自由、平等遷移權。
三是切實落實農業農村優先發展的投入政策。關鍵是改變長期以來城市優先發展、優先投入的政策導向, 讓公共財政的陽光更多地照耀鄉村, 縮小城鄉基礎設施差距, 補齊農村公共服務短板, 讓農民享受大致相等的基本公共服務。
作者簡介： 盧向虎, 重慶工商大學教授 、重慶社會科學院研究員;; *秦富 (通訊作者) , 中國農業科學院農業經濟與發展研究所教授、博士生導師;
基金： 重慶市重大決策咨詢課題“重慶市實施鄉村振興戰略的政策支持體系研究” (編號:2018zb-02);
中國鄉村發現網轉自：現代經濟探討2019年04期
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