回顧過去40年，中國的城鎮(zhèn)化率以每年超過1％的速度快速提升。城鎮(zhèn)人口從1.7億增加到8.1億，城鎮(zhèn)化率從17.9％上升到58.52％。城市也發(fā)生了巨大的變化，千萬人口以上的城市超過6個(gè)，城市數(shù)量從193個(gè)增加到600多個(gè)，建制鎮(zhèn)從2000多個(gè)增加到2萬多個(gè)。
致敬中國改革開放，2019年1月11日《財(cái)經(jīng)》推出新專題：“城鎮(zhèn)化：農(nóng)村包圍城市的變革｜我們的四十年”。
此前，《財(cái)經(jīng)》先后于2018年10月12日、19日、26日，11月2日、9日、18日、23日、30日和12月7日、14日、18日、28日，以及2019年1月5日推出有關(guān)農(nóng)村改革、民營經(jīng)濟(jì)、深圳特區(qū)、國家體改委、價(jià)格闖關(guān)、國債發(fā)行改革、創(chuàng)建資本市場、建立證監(jiān)會(huì)、分稅制改革、金融體制改革、十一屆三中全會(huì)、中國加入WTO和國企改革等專題，社會(huì)反響良好。
城市，是人類文明的標(biāo)志。
1978年，中國是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)國家，只有不到五分之一的人口生活在城市里。在之后40年的改革開放歷程中，數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民離土、離鄉(xiāng)，前往城市尋找發(fā)展機(jī)會(huì)。如今，中國已經(jīng)有接近60%的人口生活在城市里，城市數(shù)量從193個(gè)增加到600多個(gè)，這意味著，我們正在向現(xiàn)代城市型的國家快速邁進(jìn)。
回顧過去40年，中國的城鎮(zhèn)化率以每年超過1％的速度快速提升。城鎮(zhèn)人口從1.7億增加到8.1億，城鎮(zhèn)化率從17.9％上升到58.52％。城市也發(fā)生了巨大的變化，千萬人口以上的城市超過6個(gè)，城市數(shù)量從193個(gè)增加到600多個(gè)，建制鎮(zhèn)從2000多個(gè)增加到2萬多個(gè)。
這個(gè)人類歷史上規(guī)模最大的一次城鎮(zhèn)化運(yùn)動(dòng)到底是如何發(fā)生的？經(jīng)歷了哪些艱難的探索？在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的今天，中國還面臨著哪些挑戰(zhàn)？未來又將向何處去？
《財(cái)經(jīng)》總編輯王波明特別邀請了仇保興和李鐵，共同回顧中國快速城鎮(zhèn)化的歷史進(jìn)程，講述其中的曲折故事。
國務(wù)院參事、住建部原副部長仇保興曾在浙江工作20多年，先后擔(dān)任樂清市委書記、金華市委書記、杭州市市長等職務(wù)，親歷了浙江省的經(jīng)濟(jì)崛起和城鎮(zhèn)化歷程。中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心理事長李鐵，一直致力于中國的城鎮(zhèn)化研究，曾參與制定多份中央有關(guān)城鎮(zhèn)化的重要文件。
農(nóng)村改革是城鎮(zhèn)化的起點(diǎn)，當(dāng)年的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制提高了農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)力，改變了一直以來中國糧食短缺、農(nóng)產(chǎn)品短缺的狀況。李鐵回憶，中國第一次出現(xiàn)糧食過剩是1983年，第二年又出現(xiàn)了棉花過剩，當(dāng)時(shí)很多人都手足無措，說從來沒有過這么多糧食，這是農(nóng)村改革取得成功的一個(gè)最典型的標(biāo)志。伴隨而來的是農(nóng)村勞動(dòng)力出現(xiàn)了過剩，李鐵形象地形容當(dāng)時(shí)農(nóng)民的生活是“一個(gè)月過年，三個(gè)月種田，八個(gè)月賦閑”。
與此同時(shí)，整個(gè)經(jīng)濟(jì)政策的松動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營經(jīng)濟(jì)得到了成長的空間。當(dāng)時(shí)在全國有幾種不同的模式，比如江蘇的集體企業(yè)主要是以傳統(tǒng)的制造業(yè)為主，廣東是三來一補(bǔ)，溫州是以個(gè)體的形式發(fā)展起來的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的出現(xiàn)，給農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力找到了一條出路。
1984年的中央一號(hào)文件提出，允許農(nóng)民自理口糧進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦企業(yè)。李鐵回憶起當(dāng)年在討論這份文件時(shí)，起初的措辭是“自帶口糧”，就是農(nóng)民還需要背著糧食進(jìn)入城鎮(zhèn)。但杜潤生在討論時(shí)說了一句話，改變了這個(gè)詞的含義，“干嘛要自帶，可不可以把這個(gè)‘帶’字變成‘理’”。
這一字之差，意味著農(nóng)民可以賣掉農(nóng)產(chǎn)品，帶著錢和糧票進(jìn)城鎮(zhèn)，購買糧食等必需品，給了農(nóng)民很大的自由度。雖然當(dāng)時(shí)大城市對于農(nóng)民還有許多的壁壘，但是縣級(jí)以下的小城鎮(zhèn)卻給城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來了一個(gè)緩沖的空間。上世紀(jì)80年代中后期，僅浙江省就涌現(xiàn)出了將近600個(gè)小城鎮(zhèn)。“農(nóng)村包圍城市”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式開始顯現(xiàn)。
現(xiàn)在看來，當(dāng)時(shí)的政策一方面活躍了整個(gè)農(nóng)村的商品市場，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定了勞動(dòng)力大量流入的基礎(chǔ)。從這以后，農(nóng)民為了追求更高的收入，大批涌入城鎮(zhèn)從事二、三產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)城人口流動(dòng)的洶涌勢頭就此開始。
可以說，中國城鎮(zhèn)化的起點(diǎn)始于農(nóng)村，城鎮(zhèn)化的動(dòng)力源于農(nóng)村改革。
在仇保興的眼中，當(dāng)時(shí)溫州等地的小城鎮(zhèn)自上而下地大量涌現(xiàn)，一方面受益于中央政策，另外還有多方面因素。比如，在當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)文化中，一直存在著“三六九”制度，“三六九”就是每逢農(nóng)歷初三、初六、初九，農(nóng)民就把多余的農(nóng)副產(chǎn)品、加工品，集中起來銷售，實(shí)現(xiàn)了集聚效應(yīng)。
隨著浙江、江蘇、廣東小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展。這一趨勢受到了決策層重視，但對于小城鎮(zhèn)的發(fā)展，以及農(nóng)業(yè)人口流動(dòng)，仍然存在爭議，主要的擔(dān)心一是農(nóng)產(chǎn)品的供給會(huì)不會(huì)受到影響，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，會(huì)擠占耕地，“村村點(diǎn)火、處處冒煙”的情況也會(huì)影響農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
1995年，由當(dāng)時(shí)的國家體改委牽頭，國家計(jì)委、財(cái)政部、建設(shè)部等11個(gè)國務(wù)院部委頒布了《小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)指導(dǎo)意見》，根據(jù)這份文件，當(dāng)時(shí)全國選擇了57個(gè)試點(diǎn)，對在小城鎮(zhèn)如何進(jìn)行改革、如何放權(quán)，以帶動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)行嘗試。
這份文件第一次提出了戶籍管理制度改革，并在試點(diǎn)的小城鎮(zhèn)率先開展戶籍制度改革，同時(shí)提出土地管理制度改革，選取了兩個(gè)鎮(zhèn)進(jìn)行集體建設(shè)用地出讓試驗(yàn)，用以解決城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入問題。此外還提出了行政管理體制改革，通過向小城鎮(zhèn)下放事權(quán)財(cái)權(quán)，解決小城鎮(zhèn)雖然有活力但是財(cái)政資源不足的問題。在此之前，許多特大鎮(zhèn)創(chuàng)造的稅收可以占全縣的半壁江山，但是能留在鎮(zhèn)一級(jí)用于建設(shè)的卻微乎其微，這是小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后的重要原因。
傳統(tǒng)小城鎮(zhèn)的面貌在自我發(fā)展中，已經(jīng)悄然發(fā)生巨大的變化，讓曾經(jīng)懷有顧慮的決策者看到城鎮(zhèn)化的大勢所趨。隨后，1998年十五屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，首次正式提出“發(fā)展小城鎮(zhèn)，是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略”，也就是后來反復(fù)被人們所提及的“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”。與此同時(shí)，中國工業(yè)化也正在步入快速迭代的通道，使得城鎮(zhèn)化獲得持續(xù)推進(jìn)的動(dòng)力。
工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，帶動(dòng)大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市就業(yè)、創(chuàng)業(yè)成為常態(tài)。另一個(gè)問題隨之出現(xiàn)，農(nóng)民工進(jìn)城后，如何順利地融入城市生活。
2000年，中共中央國務(wù)院頒布了《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，這可以說是中國城鎮(zhèn)化歷史上最重要的一個(gè)文件。《意見》里提出的很多改革措施，雖然在當(dāng)時(shí)的認(rèn)識(shí)上還有較大的分歧，但是對后來城鎮(zhèn)化改革相關(guān)政策的制定都產(chǎn)生了積極的影響并有著明顯的效果。
比如，《意見》里明確提出縣級(jí)市以下進(jìn)行戶籍管理制度改革，放開農(nóng)民進(jìn)城的戶口管理制度限制。公安部根據(jù)《意見》，在2001年發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度的意見》。之后一年多的時(shí)間里，大概有1000多萬農(nóng)民由農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)成了城鎮(zhèn)戶口。
此外，《意見》中還提出了投資體制改革，允許民資、外資參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這在之前是被嚴(yán)格禁止的。這個(gè)文件發(fā)出以后，之前的一些政策就相應(yīng)地被取消了。
隨后城鎮(zhèn)化開始進(jìn)入了中央決策的視野，2002年中共十六大報(bào)告中提出“全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程”，這是黨的代表大會(huì)第一次把城鎮(zhèn)化寫入決議中。
2003年國辦發(fā)布一號(hào)文件《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》，這是城鎮(zhèn)化又一個(gè)里程碑式的文件，為農(nóng)民工在城市的就業(yè)和服務(wù)以及發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。文件明確提出了農(nóng)民工在城市中應(yīng)該享受和城里人同等的公共服務(wù)待遇，去除外來人口受歧視的問題。
內(nèi)容包括，確保農(nóng)民工的工資不被拖欠；取消針對外來人口的各種收費(fèi)；徹底取消對外來人口的強(qiáng)制遣返；農(nóng)民工子女免費(fèi)享受義務(wù)教育；完善社保繳費(fèi)，農(nóng)村戶口享受和城市戶口同等的待遇等。
進(jìn)入新世紀(jì)后，中國的城鎮(zhèn)化開始進(jìn)入快車道。2011年是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展史上具有里程碑意義的一年，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎厥状纬^50%。這標(biāo)志著中國發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的成長階段。時(shí)至今日，中國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到58.52%，相關(guān)的政策規(guī)范日趨完備，制度框架和頂層設(shè)計(jì)的每次進(jìn)步也可圈可點(diǎn)，然而在現(xiàn)實(shí)中，仍舊充斥著太多的復(fù)雜性。
相比過去幾十年，戶籍管理制度改革已經(jīng)在中西部地區(qū)和三四線城市取得了較大的進(jìn)展。然而，在人口流入地區(qū)和超大城市，它們對戶籍的管理反而更加嚴(yán)格了。
當(dāng)城鎮(zhèn)化改革進(jìn)入深水區(qū)，“大城市病”如何疏解，是另一個(gè)需要直面的問題。2014年，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》正式發(fā)布，相較以往的政策文件，新型城鎮(zhèn)化更強(qiáng)調(diào)城市內(nèi)在質(zhì)量的全面提升，也更強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)一體化、城市群、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，同時(shí)要求推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。
然而，關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化改革成敗的戶籍制度改革、土地制度改革、公共服務(wù)均等化等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，仍然面臨著舊有體制和思維的制約。中國的城鎮(zhèn)化之路，無疑將是一個(gè)漸進(jìn)式的、長期性的艱巨任務(wù)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《財(cái)經(jīng)》
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