引言
2019年1月4日，第十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國土地管理法》修正案草案（以下簡(jiǎn)稱“《土地管理法》”）進(jìn)行了審議，并發(fā)布了征求意見稿，征求意見截止日期為2月3日[1]，目前草案已報(bào)國務(wù)院審議。
1、《土地管理法》修訂歷程
《土地管理法》通過確立土地公有制為基礎(chǔ)、耕地保護(hù)為目標(biāo)、用途管制為核心的基本制度的確立，系將土地管理納入法治軌道的基礎(chǔ)性立法成果。自1986年頒布以來，《土地管理法》經(jīng)歷了1988年、1998年以及2004年，共3次修正或修訂，并實(shí)施至今。
而近年來，現(xiàn)行土地管理制度隨著我國城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，與農(nóng)村改革發(fā)展不相適應(yīng)、與進(jìn)一步發(fā)展生產(chǎn)力的要求不相匹配的問題日益顯現(xiàn)：土地征收制度不完善，因征地引發(fā)的社會(huì)矛盾突出；農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不能與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)；宅基地用益物權(quán)尚未得到完整的落實(shí)；土地增值收益分配機(jī)制不健全；土地資源要素利用效率仍然較為低下。[2]
《土地管理法》的第四次修訂可以追溯至多年前，而在2013年黨的十八屆三中全會(huì)以來，全面深化改革的進(jìn)程得到大力推進(jìn)。2015年1月中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，隨后全國人大常委會(huì)印發(fā)《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，我國土地制度改革，尤其是當(dāng)前成為改革焦點(diǎn)的集體土地制度改革得到了國家層面的推動(dòng)。但是近十年來，歷次法律修訂由于無法很好地滿足社會(huì)各階層利益需求的平衡，《土地管理法》的第四次修訂多次遭遇阻礙而擱淺。
自2017年以來，深化土地制度改革的進(jìn)程得到了明顯的加快，原國土資源部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》（國土資發(fā)[2017]100號(hào)）、《關(guān)于全面實(shí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)的通知》（國土資規(guī)[2018]1號(hào)）；2018年3月，根據(jù)黨的十九屆三中全會(huì)的部署，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案正式頒布實(shí)施；2018年12月29日，第十三屆全國人大第七次會(huì)議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉的決定》，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度領(lǐng)域?qū)ⅰ叭龣?quán)分置”予以法制化，集體土地制度改革邁出了重要一步。近年來立法活動(dòng)的態(tài)勢(shì)發(fā)出了積極的信號(hào)，使得此次重新提上日程的《土地管理法》第四次修訂有了更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，引來諸多關(guān)注。如《土地管理法》得到修訂并實(shí)施，我國深化土地制度改革的進(jìn)程將迎來一個(gè)重大的階段性成果。
2、《土地管理法》修正案的解讀
本次《土地管理法》修正案，主要對(duì)集體土地征收及補(bǔ)償制度、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市進(jìn)行重要的修改，而且還涉及“多規(guī)合一”制度設(shè)計(jì)、宅基地審批權(quán)限下放、永久基本農(nóng)田保護(hù)制度的構(gòu)建等相關(guān)聯(lián)且具有一定前瞻性的規(guī)定修改。
以下，筆者將從本次發(fā)布的《土地管理法》修正案中涉及的條款，通過與現(xiàn)行《土地管理法》（2004年修正）條款的對(duì)比的形式進(jìn)行全面的解讀，為可能在未來發(fā)布實(shí)施的這一土地領(lǐng)域的“基本法”形成一個(gè)較為基本的認(rèn)識(shí)。需要提示的是，盡管筆者試圖以最全面的角度進(jìn)行解讀，不過為避免過于冗長(zhǎng)，對(duì)于過于細(xì)節(jié)的、技術(shù)性（糾錯(cuò)型）的修訂內(nèi)容，在本文中并未予以體現(xiàn)。
結(jié)語
此次《土地管理法》修正案的修改內(nèi)容主要集中在農(nóng)村土地改革，這一歷時(shí)已久的艱巨任務(wù)上，旨在從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，結(jié)合試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，更好保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。[5]《土地管理法》的此次修正案結(jié)合了制度創(chuàng)新和穩(wěn)妥推進(jìn)的原則，將土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理方面的制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)及時(shí)上升為法律制度，為“多規(guī)合一”、國土空間規(guī)劃體系建設(shè)等預(yù)留法律空間；同時(shí)堅(jiān)定不移地實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、節(jié)約集約用地制度，將經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)比較成熟的永久基本農(nóng)田保護(hù)、土地督察等制度通過法律予以明確。筆者認(rèn)為，待《土地管理法》正式修訂并發(fā)布后，隨著這一基本法所修訂內(nèi)容的落實(shí)，我國土地管理制度，尤其是農(nóng)村土地管理制度相應(yīng)的配套制度、文件、操作規(guī)范將先后逐一得到調(diào)整、修改和細(xì)化。未來，我們將持續(xù)關(guān)注我國農(nóng)村土地制度改革的進(jìn)程及相關(guān)實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的積累。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中倫視界 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
