摘要：貧困治理是基層治理能力和治理體系現(xiàn)代化的有機(jī)構(gòu)成，其模式選擇影響到精準(zhǔn)扶貧的“最后一公里”。扶貧主體的權(quán)威性和扶貧客體的特定性、扶貧方式的運(yùn)動(dòng)性和扶貧目標(biāo)的預(yù)定性、扶貧手段的強(qiáng)制性和扶貧成本的虛高性等是當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的典型特征。在具體的扶貧實(shí)踐中由于缺乏基礎(chǔ)性和制度性的機(jī)制設(shè)計(jì)，部分地區(qū)出現(xiàn)精英俘獲、扶貧致貧、內(nèi)源式微和法治弱化等治理失靈問(wèn)題。基于壓力達(dá)標(biāo)型體制、晉升錦標(biāo)賽機(jī)制和村社行政化自治三重維度對(duì)貧困治理失靈的發(fā)生邏輯進(jìn)行闡釋并以“柔性治理”為指向，從轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)權(quán)威主義觀，樹(shù)立柔性扶貧理念；引進(jìn)第三方團(tuán)體，健全監(jiān)督評(píng)估機(jī)制；強(qiáng)化增能賦權(quán)，建構(gòu)農(nóng)戶話語(yǔ)權(quán)；推進(jìn)“懸浮型政權(quán)”向“服務(wù)型政權(quán)”過(guò)渡和挖掘鄉(xiāng)村資源價(jià)值，注重內(nèi)源式發(fā)展等方面提出應(yīng)對(duì)策略。
關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；壓力達(dá)標(biāo)型體制；權(quán)威主義；鄉(xiāng)村柔性治理
一、問(wèn)題緣起
2014年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)公報(bào)顯示：中國(guó)尚有7017萬(wàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口，那就預(yù)示著，要完成2020年的人口脫貧任務(wù)，每年要減貧1170萬(wàn)，每個(gè)月要減貧100萬(wàn)[1]。實(shí)際上，自精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口顯著減少，截至2016年底，已經(jīng)有5564萬(wàn)人口脫貧。但是，中國(guó)的貧困問(wèn)題由來(lái)已久，導(dǎo)致貧困的原因錯(cuò)綜復(fù)雜，槃根錯(cuò)節(jié)，要在短時(shí)間內(nèi)打贏這場(chǎng)“脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”無(wú)疑成為地方基層治理的一道難題。當(dāng)前，脫貧攻堅(jiān)成為地方政府的“中心工作”，隨著國(guó)家權(quán)力的深度介入，目標(biāo)責(zé)任制成為扶貧任務(wù)的主要考核方式，“扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組”作為臨時(shí)性工作機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)扶貧工作[2]（邢成舉；2016）。因此，這一時(shí)期的精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)具有明確時(shí)限、需要在短期內(nèi)集中各項(xiàng)資源高效推行的貧困治理方式。但有學(xué)者認(rèn)為，這種帶有“運(yùn)動(dòng)式治理”特點(diǎn)的扶貧方式存在自身缺陷（周蘭、吳聲風(fēng)；2018）[3]，比如扶貧工作的內(nèi)卷化、治理方式“一刀切”及常態(tài)治理機(jī)制缺失等。從扶貧實(shí)踐來(lái)看，地方政府憑借其掌握的巨大資源和社會(huì)控制能力進(jìn)行有效的扶貧治理，體現(xiàn)出社會(huì)主義制度“集中力量辦大事”的優(yōu)越性[4]，但行政權(quán)力的過(guò)度干預(yù)、基層政府“策略主義”的行為邏輯及農(nóng)戶脫貧“造血”能力不足等原因又在一定程度上加劇貧困治理失靈的發(fā)生。基于此，筆者在前人研究的基礎(chǔ)上嘗試對(duì)脫貧攻堅(jiān)中治理失靈的發(fā)生邏輯進(jìn)行闡釋，并就扶貧工作向長(zhǎng)久化、制度化、精細(xì)化的治理模式轉(zhuǎn)型做出討論。
二、脫貧攻堅(jiān)背景下基層貧困治理的典型特征
在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施之前，我國(guó)經(jīng)歷了瞄準(zhǔn)農(nóng)村集中貧困地區(qū)的“救濟(jì)式”扶貧、瞄準(zhǔn)貧困縣的“開(kāi)發(fā)式”扶貧和瞄準(zhǔn)貧困村的“綜合性扶貧”三大歷程[5]。精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)是要確保到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，筆者認(rèn)為當(dāng)前的貧困治理是“威權(quán)主義”范式下瞄準(zhǔn)貧困人口的“精準(zhǔn)式扶貧”，具備以下幾個(gè)方面的特征：
（一）扶貧主體的權(quán)威性和扶貧客體的特定性
當(dāng)前，貧困治理的主體是主要是我國(guó)黨政機(jī)關(guān)和擁有一定權(quán)限的企事業(yè)單位，能夠?qū)Ψ鲐毧腕w產(chǎn)生強(qiáng)大的控制力，一般是通過(guò)命令發(fā)布、行政執(zhí)法職能的行使等手段促使扶貧對(duì)象按照其制定的軌道運(yùn)動(dòng)，進(jìn)而通過(guò)權(quán)威性控制確保扶貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。扶貧的客體即扶貧的對(duì)象，是指分布在現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)線以下的人口。因此，貧困治理是針對(duì)當(dāng)前特定的貧困人口運(yùn)用特有的舉措以達(dá)到扶貧目標(biāo)的特定行為。
（二）扶貧方式的運(yùn)動(dòng)性和扶貧目標(biāo)的預(yù)定性
面對(duì)當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)的重任，地方政府一般都會(huì)成立專門的扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組，并由地方政府的“一把手”擔(dān)任小組組長(zhǎng)，各個(gè)部門的主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任小組成員。扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組可以集中人力、物資和財(cái)政在較短的時(shí)間內(nèi)高效的從事扶貧行動(dòng)，無(wú)論是政策宣傳抑或扶貧行動(dòng)必然帶有“暴風(fēng)驟雨”的特質(zhì)。脫貧攻堅(jiān)是針對(duì)我國(guó)久治不愈的貧困問(wèn)題而實(shí)施的行為，預(yù)計(jì)在2020年完成脫貧任務(wù)，有明確的時(shí)間限定，因此，在實(shí)施扶貧運(yùn)動(dòng)之前，就需要預(yù)定扶貧目標(biāo)。
（三）扶貧手段的強(qiáng)制性和扶貧成本的虛高性
扶貧是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，扶貧主體為了在短時(shí)間內(nèi)完成扶貧任務(wù)，會(huì)最大限度的調(diào)動(dòng)公共資源攻克扶貧難題，但是在這個(gè)過(guò)程中會(huì)遭受既得利益方的干擾。在壓力型體制下，為確保扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，扶貧主體會(huì)通過(guò)國(guó)家法律、行政強(qiáng)制等方式對(duì)阻礙扶貧進(jìn)展的行為進(jìn)行回應(yīng)。同時(shí)，在部分地區(qū)“一刀切”的扶貧過(guò)程中，扶貧資金的調(diào)撥主要是靠行政手段，這不僅增加扶貧資金和資源的監(jiān)管難度，還會(huì)衍生一系列權(quán)力尋租行為，導(dǎo)致扶貧成本的虛高。
（四）扶貧效率的高效性和扶貧結(jié)果的反彈性
相對(duì)常規(guī)制度化的扶貧模式，當(dāng)前的扶貧顯得更高效，可充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用調(diào)動(dòng)一切政治資源和社會(huì)資本對(duì)現(xiàn)有的貧困問(wèn)題進(jìn)行高效治理，體現(xiàn)出威權(quán)治理模式的優(yōu)越性。但同時(shí)發(fā)現(xiàn)，在扶貧實(shí)踐中的部分地區(qū)，扶貧工作結(jié)束后又出現(xiàn)“扶貧致貧”現(xiàn)象，特別是貧困戶脫貧“造血”能力的低下或者“扶貧不扶智”等問(wèn)題的客觀存在一定程度上導(dǎo)致扶貧資源的浪費(fèi)和扶貧結(jié)果的反彈，最終貧困戶依舊沒(méi)有擺脫貧困的命運(yùn)。
三、貧困治理失靈：脫貧攻堅(jiān)的實(shí)踐困境
基層貧困治理的典型特征表明目前的扶貧模式具備威權(quán)治理的一般特性。威權(quán)扶貧治理模式雖可以在短時(shí)間內(nèi)調(diào)動(dòng)大量的扶貧資源和社會(huì)力量投入到扶貧實(shí)踐，但在具體的扶貧實(shí)踐中由于缺乏基礎(chǔ)性和制度性的機(jī)制設(shè)計(jì)，在部分地區(qū)出現(xiàn)了治理失靈問(wèn)題[6]。
（一）精英俘獲：扶貧領(lǐng)域權(quán)力腐敗滋生
為在有限的時(shí)間內(nèi)打贏這場(chǎng)“脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”，國(guó)家將大量的扶貧資金下?lián)艿交鶎樱O(jiān)管機(jī)制的缺乏和“經(jīng)濟(jì)人”理性的驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致扶貧地區(qū)出現(xiàn)大規(guī)模的基層小微權(quán)力腐敗問(wèn)題[7]，從中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站公布的扶貧領(lǐng)域腐敗案件來(lái)看，主要呈現(xiàn)以下幾方面特征。
第一，扶貧領(lǐng)域腐敗案件持續(xù)遞增。從全國(guó)的情況看，扶貧領(lǐng)域的腐敗已經(jīng)蔓延到各個(gè)地區(qū)的鄉(xiāng)村，西部地區(qū)尤為嚴(yán)重，扶貧領(lǐng)域的案件在同期案件中的占比持續(xù)遞增，已經(jīng)成為各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門當(dāng)前工作的重點(diǎn)。截至2017年底，中紀(jì)委已經(jīng)督辦5輪、252件扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問(wèn)題線索，涉及全國(guó)25個(gè)省區(qū)，1463名相關(guān)負(fù)責(zé)人受到處理。單就2017年，全國(guó)查處扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問(wèn)題4.87萬(wàn)個(gè)，處理6.45萬(wàn)人，分三批對(duì)25起典型案例公開(kāi)通報(bào)。
第二，腐敗形式多樣且牽涉范圍廣。從中紀(jì)委曝光的案件來(lái)看，扶貧領(lǐng)域腐敗形式多樣，主要表現(xiàn)為地方政府官員或村干部克扣扶貧資金，利用手中權(quán)力吞噬扶貧資源；以虛報(bào)冒領(lǐng)，資料造假等形式套取國(guó)家扶貧款，中飽私囊，以權(quán)謀私；借助手中權(quán)力在扶貧資源的分配中吃拿卡要，收受賄賂，暗箱操作；在缺乏有效監(jiān)管條件下，私自截留、挪用。從涉及面來(lái)講，基本覆蓋扶貧資源分配、監(jiān)管和使用的全過(guò)程，這包括農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金、惠農(nóng)補(bǔ)貼資金、土地流轉(zhuǎn)資金和扶貧專項(xiàng)資金使用等。
第三，腐敗群體基層化且涉案資金大。從扶貧領(lǐng)域腐敗的主體構(gòu)成看，主要涵蓋縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)三個(gè)層次的群體，中紀(jì)委2016年公布的數(shù)據(jù)顯示，扶貧領(lǐng)域325起腐敗案件中，村官腐敗案件218起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部涉腐61起，村干部已經(jīng)成為扶貧領(lǐng)域的絕對(duì)腐敗主體。2016年國(guó)務(wù)院發(fā)布的審計(jì)報(bào)告顯示，被冒領(lǐng)和違規(guī)使用的扶貧資金共1.5億元，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈纳孓r(nóng)領(lǐng)域腐敗案件中，涉及資金管理的案件占同期立案總量的55.3%。因此，腐敗主體基層化且涉案資金大是扶貧領(lǐng)域權(quán)力腐敗的典型特征。
（二）扶貧致貧：農(nóng)民弱勢(shì)群體的利益受損
貧困原因的非均質(zhì)性決定了在精準(zhǔn)扶貧實(shí)施中不能采用“一刀切”的硬性策略，刪繁就簡(jiǎn)和忽略扶貧對(duì)象多樣性的扶貧方式雖然可以保證扶貧結(jié)果的高效率，但極易引起貧困治理的不公平性。精準(zhǔn)扶貧中的“效率至上”觀對(duì)弱勢(shì)群體造成額外傷害，筆者從當(dāng)前主要的產(chǎn)業(yè)扶貧和搬遷安置扶貧兩種扶貧項(xiàng)目對(duì)此現(xiàn)象進(jìn)行文本解讀。
就集中連片特困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧來(lái)說(shuō)，地方政府在缺乏生態(tài)環(huán)境、土地資源和貧困戶生產(chǎn)能力評(píng)估的基礎(chǔ)上大肆鼓勵(lì)村民進(jìn)行規(guī)模化種植，這種帶有鮮明政治化色彩的生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)實(shí)際上是遵循的是一種行政強(qiáng)制性的扶貧邏輯。事實(shí)上，以發(fā)展農(nóng)牧生產(chǎn)為主的產(chǎn)業(yè)扶貧短期內(nèi)因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的增量投入引發(fā)全局性的災(zāi)難，即會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模的、甚至全局性的增產(chǎn)減收，導(dǎo)致農(nóng)戶的嚴(yán)重虧損。農(nóng)村空心化背景下，面對(duì)農(nóng)戶高度分化，組織困難的情形，地方政府一般采用“政府+企業(yè)+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)扶貧模式，企業(yè)資本家成為了組織農(nóng)戶的主體，資本的逐利本性導(dǎo)致農(nóng)民利益被資本家俘獲[8]。當(dāng)前，生態(tài)旅游扶貧由于在很多地方獲得成功而成為地方政府推崇的產(chǎn)業(yè)扶貧典范。在具體的實(shí)踐層面，地方政府將大量的村集體扶貧資金投入到旅游開(kāi)發(fā)中，在缺乏對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的考慮的情況下盲目的進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)復(fù)制和模式嫁接。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，旅游業(yè)產(chǎn)業(yè)增收較小，其規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)比較差，讓旅游業(yè)實(shí)現(xiàn)短時(shí)間的脫貧更是難上加難。
對(duì)于生態(tài)脆弱區(qū)的貧困戶來(lái)講，一般會(huì)采用搬遷安置的扶貧策略，在短期內(nèi)，地方政府利用住房補(bǔ)貼將貧困人口集中起來(lái)，表面上已經(jīng)完成脫貧任務(wù)，但是異地搬遷招致更嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)困難。年長(zhǎng)且缺乏其他技能的農(nóng)民脫離傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)后無(wú)法融入新的生產(chǎn)活動(dòng)，與此同時(shí)，在城市建設(shè)用地和農(nóng)村耕地紅線矛盾尖銳的情況下，地方政府受利益驅(qū)動(dòng)，往往將重新安置農(nóng)民的宅基地并將其變?yōu)楦兀瑥亩玫降攘康耐恋刂笜?biāo)用于獲利更大的產(chǎn)業(yè)，實(shí)際上，這是對(duì)邊緣弱勢(shì)群體的利益侵蝕。
（三）內(nèi)源式微：外部依賴性助長(zhǎng)
古語(yǔ)云：“授人以魚(yú)，不如授人以漁。”扶貧就是要“授人以漁”，而不是“授人以魚(yú)”。成本虛高是這一時(shí)期精準(zhǔn)扶貧的特性，這就決定地方政府要在短時(shí)間內(nèi)完成中央下達(dá)的扶貧任務(wù)會(huì)不惜增加行政成本，因此，地方政府往往關(guān)注的是貧困人口的脫貧量，而忽略如何在短期內(nèi)提升扶貧對(duì)象的造血脫貧能力，如何促進(jìn)扶貧工作的內(nèi)源式發(fā)展這些問(wèn)題。同時(shí)，在深度貧困地區(qū)，農(nóng)民思想觀念固化、文化見(jiàn)識(shí)弱、教育程度低等因素導(dǎo)致自我脫貧能力的缺失。內(nèi)生性因素構(gòu)成了脫貧攻堅(jiān)的深層次難題，而貧困戶自身能力提升需要正確的思想引導(dǎo)，巨大的財(cái)政支持和科學(xué)的制度安排。因此，在農(nóng)戶內(nèi)源性發(fā)展先天不足的情況下，地方政府作為扶貧主體有絕對(duì)的話語(yǔ)壟斷權(quán)，在精準(zhǔn)扶貧場(chǎng)域會(huì)產(chǎn)生不切實(shí)際，急功近利的扶貧行為。比如：在適合水果種植的地區(qū)挖塘養(yǎng)魚(yú)，在沒(méi)有旅游市場(chǎng)的地區(qū)搞生態(tài)旅游，逢年過(guò)節(jié)時(shí)象征性的噓寒問(wèn)暖，想用暫時(shí)性的“授人以魚(yú)”使貧困戶脫貧，顯然只是一廂情愿而已。因此，權(quán)威主義下的精準(zhǔn)扶貧帶有濃厚的官僚主義色彩，垂直化的行政管理體制忽視了脫貧對(duì)象農(nóng)戶的主體性和主觀能動(dòng)性[9]。
在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，扶貧主體和扶貧對(duì)象互動(dòng)失靈的關(guān)鍵是自上而下的垂直化管理體制難以將農(nóng)民組織和動(dòng)員起來(lái)，使得農(nóng)民產(chǎn)生了很強(qiáng)的外部依賴性。在這場(chǎng)聲勢(shì)浩大的脫貧攻堅(jiān)中，貧困者在一定程度上是被政府推著走而不是積極主動(dòng)的前進(jìn)者，并沒(méi)有挖掘出自身主動(dòng)的參與意識(shí)和改變意識(shí)。精準(zhǔn)扶貧要實(shí)現(xiàn)“輸血”向“造血”的轉(zhuǎn)變，必須注重激發(fā)貧困地區(qū)貧困群體的內(nèi)生動(dòng)力，培養(yǎng)困難群眾的致富能力，要在資源投入、運(yùn)行機(jī)制等方面構(gòu)建起良性的內(nèi)源式發(fā)展模式。
（四）法治弱化：法治精神遭背離
壓力達(dá)標(biāo)型體制下的精準(zhǔn)扶貧帶有臨時(shí)性和反復(fù)性特點(diǎn)，在具體的實(shí)踐中易把臨時(shí)的扶貧政策異化為法律執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為因扶貧的非均質(zhì)性導(dǎo)致背離法治精神和違背法律原則。除了中央政治權(quán)威和政府行政權(quán)力外，精準(zhǔn)扶貧在法律上的不成熟體現(xiàn)在主要依賴于監(jiān)察、考核和追責(zé)等方式督促治貧行為和檢驗(yàn)治貧效果，就容易出現(xiàn)了“上有政策、下有對(duì)策”的策略性行為[10]，并通過(guò)自下而上以數(shù)字脫貧、數(shù)據(jù)脫貧、圖像脫貧、試點(diǎn)脫貧的形式予以精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的回應(yīng)。由此以來(lái)，便降低了政府及執(zhí)法機(jī)關(guān)和老百姓之間的政治信任，引發(fā)扶貧主體的公信力危機(jī)。
從中央紀(jì)律監(jiān)察網(wǎng)站發(fā)布的扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問(wèn)題的案例來(lái)看，精準(zhǔn)扶貧中的違紀(jì)違法手段主要有無(wú)中生有、虛報(bào)套取；以權(quán)謀私、坐地生財(cái)；張冠李戴、優(yōu)親厚友；雁過(guò)撥毛、順手牽羊和欺上瞞下、挪作它用五種類型。可見(jiàn)，精準(zhǔn)扶貧的方法選擇在一定程度上助長(zhǎng)了扶貧主體或執(zhí)法者的選擇性和隨意行為，弱化了法律在扶貧治理中的地位，不僅產(chǎn)生政府信任危機(jī)，甚至?xí)て鹑罕姷谋┝棺h行為。依法治理是現(xiàn)代化國(guó)家建構(gòu)的路徑選擇，而精準(zhǔn)扶貧在某種程度上是“人”的扶貧，更多的依靠地方領(lǐng)導(dǎo)者的主觀臆斷和策略性決策。在權(quán)威主義基層治理的體系下，精準(zhǔn)扶貧往往伴隨著從重和從嚴(yán)的懲戒思維，沒(méi)有完成上級(jí)的扶貧任務(wù)，就可能面臨政績(jī)考核中的“一票否決制”，這與法治思維中的公平理念是相沖突的。
四、體制、機(jī)制與制度：貧困治理失靈的發(fā)生邏輯
（一）壓力達(dá)標(biāo)型體制：政策變通與策略行動(dòng)
縣級(jí)政府將扶貧任務(wù)通過(guò)“行政發(fā)包”的方式劃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層黨委和政府又將治貧資源與治貧指標(biāo)捆綁分解下放至可控制的村寨。作為政治權(quán)威的動(dòng)員方式，壓力型體制可將分配的扶貧任務(wù)政治化，在短期內(nèi)調(diào)動(dòng)一切資源確保扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但是在實(shí)際中，上級(jí)政府往往將扶貧工作定為“一把手”工程和“一票否決”工作，如果扶貧指標(biāo)未完成，官員的仕途就面臨被斷送的可能[11]。壓力型體制的目標(biāo)設(shè)置和激勵(lì)強(qiáng)度超過(guò)了地方政府的現(xiàn)實(shí)條件和實(shí)際能力，為完成上級(jí)考核，也為了獲得完成工作后的激勵(lì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就會(huì)和村干部形成利益共同體在扶貧工作中就出現(xiàn)了政策變通的行動(dòng)。
景躍進(jìn)（2003）認(rèn)為任何涉及利益調(diào)整的政策在執(zhí)行過(guò)程中同樣是一個(gè)政治過(guò)程[12]。因此，在政策制定過(guò)程中，沒(méi)有充分表達(dá)的利益在執(zhí)行中會(huì)通過(guò)含沙射影的頑強(qiáng)的方式表現(xiàn)出來(lái)，即政策變通。精準(zhǔn)扶貧中出現(xiàn)的政策變通也與基層官員的認(rèn)知有關(guān)，他們往往低估運(yùn)動(dòng)式治理的強(qiáng)度，認(rèn)為運(yùn)動(dòng)就是一陣風(fēng)，故而在面臨監(jiān)督、考核和懲處時(shí)，他們就會(huì)通過(guò)策略性方法進(jìn)行應(yīng)對(duì)，所謂的“上有政策，下有對(duì)策”就是對(duì)這一內(nèi)容的揭示。扶貧工作中，地方政府處于一種夾縫狀態(tài)，一方面需回應(yīng)群眾需求，而另一方面則要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)完成考核。當(dāng)上級(jí)政府的“發(fā)包”項(xiàng)目和貧困戶希望發(fā)展的項(xiàng)目發(fā)生沖突時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往會(huì)策略性的選擇上級(jí)的扶貧需求，致力于自我政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致扶貧對(duì)象的利益受損。政府官員優(yōu)先權(quán)衡政治仕途而全然不顧基層政府本身實(shí)際具有治貧的條件、資源和能力時(shí)，使得農(nóng)村社會(huì)治貧呈現(xiàn)出以自我需求為出發(fā)點(diǎn)的互動(dòng)治貧邏輯和行為博弈，以此治貧策略行為更好地回應(yīng)和完成上級(jí)的考核，而農(nóng)村治貧的周期愈演愈長(zhǎng)，互動(dòng)治貧失靈愈發(fā)愈多。
（二）晉升錦標(biāo)賽機(jī)制：零和博弈與僥幸心理
政治錦標(biāo)賽強(qiáng)調(diào)上級(jí)政府的量化考核對(duì)下級(jí)官員晉升的決定作用，是利用特殊的經(jīng)濟(jì)條件為政府官員實(shí)施的一項(xiàng)激勵(lì)模式。在“攻堅(jiān)克難”的扶貧場(chǎng)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仿佛成為追求扶貧指標(biāo)的公司，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一把手不惜動(dòng)用一切的資源來(lái)完成扶貧任指標(biāo)，長(zhǎng)期的競(jìng)賽導(dǎo)致扶貧指標(biāo)的失真、摻水和浮夸風(fēng)盛行。政治競(jìng)標(biāo)賽具有“零和博弈”特征[13]，地方官員之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)衍生諸多僥幸心理。
第一，“敷衍性”扶貧心理。政治競(jìng)標(biāo)賽的官員激勵(lì)機(jī)制導(dǎo)致部分官員把扶貧任務(wù)當(dāng)作應(yīng)付上級(jí)的差事，扶貧工作采取“敷衍塞責(zé)”的應(yīng)付心理，走馬觀花、蜻蜓點(diǎn)水是典型敷衍心態(tài)的表現(xiàn)形式。部分政府官員為了考核過(guò)關(guān)，采取拍照、簽到、走過(guò)場(chǎng)的方式做表面文章，而對(duì)于造成不同貧困戶的病因缺乏細(xì)致全面的診斷，將“精準(zhǔn)識(shí)別”變?yōu)椤翱陬^識(shí)別”。
第二，“抵觸性”扶貧心理。扶貧任務(wù)的艱巨性和時(shí)間的有限性助長(zhǎng)部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部“事不關(guān)己”的抵觸心理。他們把上級(jí)安排的扶貧任務(wù)當(dāng)作是“一陣風(fēng)”，大搞“形式扶貧”，認(rèn)知的缺陷和思想上的輕視導(dǎo)致在具體的扶貧實(shí)踐中未能將扶貧作為自己的責(zé)任來(lái)扛，出現(xiàn)不作為、慢作為、懶作為等不良現(xiàn)象。
第三，“補(bǔ)償式”扶貧心理。自精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，在扶貧領(lǐng)域頻發(fā)的腐敗行為也證實(shí)了部分扶貧主體在精準(zhǔn)扶貧中的“補(bǔ)償式”扶貧心理。他們認(rèn)為在晉升競(jìng)標(biāo)賽中，很難有機(jī)會(huì)因扶貧的政績(jī)等到提拔的機(jī)會(huì)，而自己在項(xiàng)目爭(zhēng)取、群眾服務(wù)中奔波勞累，應(yīng)該有所補(bǔ)償，在扶貧資金上便出現(xiàn)擠占挪用、層層截留、虛報(bào)冒領(lǐng)、揮霍浪費(fèi)等現(xiàn)象。
第四，“跟風(fēng)式”扶貧心理。政治錦標(biāo)賽機(jī)制下官員激勵(lì)的制度設(shè)計(jì)容易引發(fā)地方官員“跟風(fēng)式”扶貧心理。為了獲取晉升的資格，在還未摸清扶貧對(duì)象需求、找準(zhǔn)貧困癥結(jié)和制定扶貧方案的情況下，盲目的上資金、拿項(xiàng)目。在產(chǎn)業(yè)扶貧中套用現(xiàn)有的成功模板，而不考慮本地的實(shí)際情況，急于求成的“跟風(fēng)式”扶貧給當(dāng)?shù)卮迕駧土说姑Γ档土嗣撠毠?jiān)的實(shí)際效果。
（三）村社行政化自治：威權(quán)政治與權(quán)利失衡
我國(guó)農(nóng)村公共事務(wù)治理中的公眾參與是基于特定的政治場(chǎng)域，長(zhǎng)期的集權(quán)體制壓制了農(nóng)村政治民主化的發(fā)展空間，在社會(huì)條件還未具備的情況下產(chǎn)生的群眾自治制度實(shí)際上帶有“外發(fā)后生型”的特性[14]。作為法定意義上的村委會(huì)，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中受國(guó)家行政權(quán)力的干預(yù)，其行政化傾向?qū)е麓迕褡灾喂δ芴摶壳熬珳?zhǔn)扶貧中公眾參與陷入“自我論證”的尷尬境遇[15]。精準(zhǔn)扶貧是基層治理的重要內(nèi)容，而基層治理的權(quán)威主義范式在一定程度上加劇治理失靈的發(fā)生。農(nóng)村社會(huì)雖有自治制度，但村民無(wú)自治權(quán)，究其根源是現(xiàn)代化國(guó)家建構(gòu)中，國(guó)家行政權(quán)力向基層的滲透和延伸在一定程度上阻滯了農(nóng)村法治建設(shè)進(jìn)程，弱化法律在精準(zhǔn)扶貧中的權(quán)威，造成具體的扶貧政策異化為個(gè)別政府官員的主觀臆斷。
精準(zhǔn)脫貧需要扶貧主體和扶貧對(duì)象的良性互動(dòng)，而基層治理的行政化傾向造成扶貧政治主體的“一言堂”。同時(shí)，農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展受“雙重管理體制”制約，其內(nèi)部行政色彩濃厚，具有“官方或半官方”的特性，在扶貧實(shí)踐中缺乏獨(dú)立性，并不能真正反應(yīng)百姓的利益訴求。在幾千年的封建思想壓制下，農(nóng)民無(wú)自己的話語(yǔ)權(quán)，他們被迫的選擇政治冷漠，成為“沉默的大多數(shù)”[16]。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的理性思維使得他們只顧自己的利益，極少投入公共事務(wù)的發(fā)展。在精準(zhǔn)扶貧場(chǎng)域，農(nóng)民內(nèi)心仍藏匿保守和僵化的政治情感，成為公眾參與扶貧治理的桎梏。威權(quán)政治背景下村民自治的行政化造成扶貧對(duì)象權(quán)利的失衡。由于扶貧主客體之間的委托代理關(guān)系，扶貧主體掌握了扶貧政策和扶貧資源，信息的非對(duì)稱性導(dǎo)致扶貧對(duì)象知情權(quán)的喪失。扶貧對(duì)象的邊緣化地位在扶貧工作開(kāi)展中缺乏對(duì)扶貧主體權(quán)力運(yùn)用的監(jiān)管，造成監(jiān)督權(quán)的虛置。扶貧手段的強(qiáng)制性降低了扶貧對(duì)象參與貧困治理的能動(dòng)性，參與權(quán)弱化。簡(jiǎn)言之，扶貧對(duì)象知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)的失衡造成扶貧中利益受損，這也是精英俘獲的根本。
五、柔性治理：脫貧攻堅(jiān)中治理失靈的應(yīng)對(duì)路徑
在鄉(xiāng)村扶貧場(chǎng)域，依靠技術(shù)手段的扶貧治理遵循的是政府單向度的權(quán)力支配和資源供給的實(shí)踐邏輯，在一定程度上缺乏人文主義關(guān)懷。“以人為本”的柔性治理范式因其內(nèi)在治理價(jià)值的前瞻性和創(chuàng)新性，順應(yīng)后工業(yè)時(shí)代的發(fā)展要求，引領(lǐng)著公共治理的潮流，成為21世紀(jì)鄉(xiāng)村貧困治理變革的重要走向[17]。
（一）轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)權(quán)威主義觀，樹(shù)立柔性扶貧理念
以政府為主導(dǎo)的權(quán)威主義扶貧治理模式在具體的扶貧實(shí)踐中暴露諸多弊端，影響攻堅(jiān)脫貧的效率，因此地方政府應(yīng)在“放管服”體制改革的理念指導(dǎo)下樹(shù)立柔性扶貧理念。在社會(huì)自治發(fā)展程度較低的情況下，要把政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)檎龑?dǎo)。在具體的扶貧過(guò)程中，充分維護(hù)貧困戶利益，特別是對(duì)個(gè)體所有物權(quán)益的尊重，在扶貧項(xiàng)目的選取上盡可能彰顯普通民意。“村落共同體”對(duì)于維系村民之間認(rèn)同意識(shí)，增強(qiáng)村落的凝聚力、向心力和內(nèi)聚性，保持村落的可持續(xù)發(fā)展均具難以替代的作用。柔性扶貧理念的樹(shù)立需要通過(guò)“村社共同體”培育來(lái)塑造村民的公共精神和公共價(jià)值，政府要變“劃槳者”為“掌陀者”，引導(dǎo)農(nóng)民從被動(dòng)的接受脫貧到主動(dòng)的發(fā)家致富的認(rèn)知轉(zhuǎn)變。總之，建立在尊重、合作、理性上的柔性扶貧理念應(yīng)成為當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧中政府治理方式轉(zhuǎn)變邏輯選擇。
（二）引進(jìn)第三方團(tuán)體，健全監(jiān)督評(píng)估機(jī)制
壓力型體制下，為規(guī)避政治競(jìng)標(biāo)賽帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)，應(yīng)弱化政府權(quán)威主義的考核模式，改變上級(jí)評(píng)估下級(jí)的考核機(jī)制，鼓勵(lì)成立第三方團(tuán)體對(duì)扶貧的內(nèi)容和效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，可有效規(guī)避上下級(jí)政府之間的府際博弈，確保評(píng)價(jià)結(jié)果的獨(dú)立性和公正性[18]。首先，在評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)上，不能采用“一刀切”的評(píng)價(jià)體系，在考慮各個(gè)貧困地區(qū)的非均質(zhì)性的基礎(chǔ)上對(duì)其分散情況、貧困程度、貧困原因進(jìn)行分類甄別，設(shè)置科學(xué)合理的績(jī)效考核指標(biāo)，同時(shí)，根據(jù)地區(qū)發(fā)展設(shè)置可持續(xù)的常態(tài)化治理考核指標(biāo)。其次，在評(píng)估內(nèi)容上，要對(duì)建檔立卡的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行細(xì)致分析，對(duì)貧困戶的需求，扶貧項(xiàng)目的必要性、有效性、可行性等方面進(jìn)行甄別分析，并對(duì)資金使用和管理進(jìn)行深入評(píng)估[19]。最后，在評(píng)估結(jié)果的處理上，上級(jí)政府部門要尊重第三方團(tuán)體的評(píng)估意見(jiàn)，并將其作為下級(jí)政府官員人事變動(dòng)的依據(jù)，同時(shí)根據(jù)評(píng)估結(jié)果有針對(duì)性的對(duì)扶貧中存在的問(wèn)題進(jìn)行改進(jìn)。
（三）強(qiáng)化增能賦權(quán)，建構(gòu)農(nóng)戶話語(yǔ)權(quán)
村民自治的行政化迫切需要通過(guò)農(nóng)戶參與來(lái)打破精準(zhǔn)扶貧中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村兩委“話語(yǔ)-權(quán)力“的壟斷性結(jié)構(gòu)[20]。針對(duì)連片貧困地區(qū)存在的農(nóng)戶“過(guò)度依賴”思想和村級(jí)組織被“民意”裹挾的問(wèn)題，應(yīng)該將“增能”和“賦權(quán)”相結(jié)合，這也是保證柔性貧困治理策略得以實(shí)施的關(guān)鍵。就“增能”而言，教育和培訓(xùn)是關(guān)鍵，地方政府可將培育“現(xiàn)代性農(nóng)民”作為貧困治理的突破口，通過(guò)技術(shù)下鄉(xiāng)、課堂培訓(xùn)、法律宣傳等形式提升農(nóng)戶的發(fā)展能力。為進(jìn)一步提高農(nóng)戶的話語(yǔ)權(quán)，可采取如下策略：第一，在精準(zhǔn)識(shí)別上，必須遵循農(nóng)戶申請(qǐng)、村委會(huì)評(píng)議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公示和縣(區(qū)）政府審定的程序，通過(guò)完備的程序設(shè)計(jì)保障民眾的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。第二，在精準(zhǔn)扶貧的具體實(shí)踐中，政府要借助強(qiáng)勢(shì)的地位優(yōu)勢(shì)做好扶貧政策的宣傳，讓扶貧客體詳細(xì)的了解扶貧的工作動(dòng)態(tài)，并通過(guò)信息公開(kāi)機(jī)制及時(shí)的發(fā)布扶貧信息，賦予農(nóng)戶足夠的知情權(quán)。第三，在扶貧項(xiàng)目的選擇，實(shí)施和管理中，鼓勵(lì)貧困戶表達(dá)自己的真實(shí)意愿和利益訴求，并將其意見(jiàn)納入考量范圍和決策方案中，確保群眾的決策權(quán)。通過(guò)公眾充權(quán)，發(fā)揮貧困群體在扶貧工作中的主體作用，建構(gòu)完備的參與式幫扶機(jī)制。
（四）推進(jìn)“懸浮型政權(quán)”向“服務(wù)型政權(quán)”的過(guò)渡
柔性治理本質(zhì)是“以人為中心”，在起點(diǎn)上強(qiáng)調(diào)個(gè)體需求，在過(guò)程上強(qiáng)調(diào)多元參與，在結(jié)果上強(qiáng)調(diào)個(gè)體需求的滿足[21]。當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下進(jìn)行的，柔性治理是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)一步深化的模式選擇，其核心是建構(gòu)積極性創(chuàng)造與再創(chuàng)造的動(dòng)態(tài)發(fā)展機(jī)制，這與張康之教授倡導(dǎo)構(gòu)建的“德治社會(huì)”、“合作社會(huì)”殊途同歸。要改變農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)懸浮于農(nóng)村社會(huì)的治理格局，基層黨員干部在具體的扶貧實(shí)踐中要加強(qiáng)與農(nóng)民互動(dòng)，保持干群間緊密的血肉關(guān)系。干部下鄉(xiāng)指導(dǎo)扶貧工作時(shí)要克服“官僚主義”、“形式主義”和“奢靡主義”等不正之風(fēng)，注重傾聽(tīng)百姓心聲，維護(hù)群眾的根本利益，扶貧執(zhí)法更要處處彰顯民意。
（五）挖掘鄉(xiāng)村資源價(jià)值，注重內(nèi)源式發(fā)展
權(quán)威主義下的精準(zhǔn)扶貧本質(zhì)上還是依靠政府的權(quán)力支配和資源供給，而忽略鄉(xiāng)村的內(nèi)生性發(fā)展力量。要從根本上實(shí)現(xiàn)脫貧，必須將精神脫貧核心變量，而行之有效的方式就是挖掘鄉(xiāng)村原有的資源價(jià)值，改變“等靠要”的思維模式。鄉(xiāng)村的資源不僅在于土地和礦山，而應(yīng)該包括人力資源、文化資源和物質(zhì)資源。第一，發(fā)揮農(nóng)村精英的力量。農(nóng)村精英在農(nóng)村社會(huì)中有明顯的優(yōu)勢(shì)，主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)能力、身份地位和名譽(yù)聲望上，能夠有效的整合村莊的資源帶動(dòng)周圍的百姓致富脫貧。第二，促進(jìn)鄉(xiāng)村文化復(fù)興。內(nèi)生于鄉(xiāng)土社會(huì)的鄉(xiāng)村文化，既以生態(tài)智慧建設(shè)著美好家園的“生活秩序”，也以道德交往維系著心靈家園的“精神秩序”，更用約定俗成的非制度性規(guī)范促使人們形成“自覺(jué)秩序。通過(guò)復(fù)興鄉(xiāng)村的優(yōu)秀文化，根植于精準(zhǔn)扶貧的偉大實(shí)踐中，促進(jìn)精神脫貧的有效實(shí)現(xiàn)。第三，提升鄉(xiāng)村自然資源價(jià)值。借助當(dāng)?shù)刎S富而獨(dú)特的自然資源大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村手工業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。
作者單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理學(xué)報(bào) 2019 02
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