摘要：城鎮化、工業化進程中, 農村集體經濟組織成員構成日趨復雜, 集體資產權屬不清、權責不明等問題日益凸顯, 產生了改革集體經濟管理機制的內在需求, 這是農村集體產權制度改革的主要原因。國家為了農村的社會穩定, 力圖通過重構集體產權, 奠定鄉村治理的經濟基礎, 這是全面推行集體產權制度改革的重要原因。在部分試點地區的調研發現, 集體產權制度改革試點出現一定偏差, 股份改革、產權交易沒有實質展開, 過于依賴文件和宣傳報道應對考核。導致集體產權無法明晰、集體資源不能有效配置, 并影響了鄉村穩定。進一步推進集體產權制度改革, 需要完善改革試點機制, 改進集體經濟治理機制, 探索有效的產權交易機制等。
農村集體產權制度改革是涉及農村基本經營制度和基本經濟制度的大事, 是實施鄉村振興戰略的重要制度供給, 對于推動農村發展、完善農村治理、保障農民權益, 都具有十分重要的意義。[1]246-248它包括農用地、宅基地、集體經營性建設用地、非土地集體經營性資產的產權重構。[2]1-2
集體產權不是一個主流經濟學的產權概念, 而是具有中國特色的財產權利安排。20世紀50年代的農業集體化運動, 開始建立了財產意義上的集體產權。新中國成立后的集體產權形成及演變的歷史, 在一定程度上就是鄉村社會的變遷史。針對近年來的農村集體產權制度改革, 學術界從國家、集體、農民及其關系的視角, 對村莊的集體產權與治理進行了分析, [3]1-2提出了國家建構論、社會推進論、要素配置市場論、產權改革的治理創新論等不同觀點。[4]13-21在分析“國家”時, 已有研究往往將基層政府視為國家的代表。但是, 20世紀70年代末, 中國就開始了分權化改革。[5]5-1020世紀80年代實施的經濟放權形成了“行為聯邦制”, 20世紀90年代興起的全球化加速了這一過程, 使之表現出制度化的趨勢。[6]3-10通過回顧集體產權制度改革背景, 調研改革試點地區進展情況可以發現, 農村集體產權制度改革與基層治理息息相關。
一、改革的源起與推行
中國的改革往往首先從地方自發進行, 在獲得一定成效后, 中央政府通過適當的“頂層設計”, 將地方經驗提升成為國家政策, 逐步在全國范圍內推廣。農村集體產權制度改革同樣遵循這一邏輯, 經歷了自下而上的過程。
(一) 源起:地方城鎮化、工業化的發展需要
改革開放后, 基于農村基層組織制度, 通過產權制度安排實現外部性的內部化, 形成有效的激勵機制, 是完善家庭承包制和穩定農業生產的基礎性工作。相對而言, 股份合作制是最能夠形成有效激勵、積累功能的制度。農村“股份合作制”發源于1984年的山東省淄博市周村區。周村地區有的農村在落實家庭聯產承包 (大包干) 時, 把當時集體積累的固定資產作股量化到每個村民;而后為解決鄉鎮企業產權不清的問題, 以村民代表大會代行股東代表大會的形式, 按股分配了鄉鎮企業的資產, 重構了集體共有財產的產權關系。以土地為中心的社區股份合作制產生于1996年的廣東省南海縣試驗區, 由于當地已經把工業固定資產在內的所有集體資產折股量化, 土地不再承擔農民的生存保障功能, 可以完全按照市場機制優化資源配置, 因此, 通過土地的社區股份合作制初步形成了種植業的規模經營。[7]74
股份合作制實質上是對大包干之后集體經濟組織產權模糊的應對之策。在推行大包干之后, 一些地方順應了政社分開的需要, 在村一級建立了村集體經濟組織。但是, 由于產權模糊, 存在著“人人都有, 人人都沒有”的弊端。隨著東部地區快速的市場化、工業化、城市化, 大量農村土地征收成為國有建設用地, 農村居民轉化成為城鎮市民, “城中村”“城郊村”“園中村”等村集體經濟組織成員構成日趨復雜, 集體資產權屬不清、權責不明等問題日益突出。在這個背景下, 東部發達地區自發探索出了兼具股份制和合作制特點的農村股份合作制, 實現了集體資產成員按股分配、股東一人一票民主決策的新型組織方式, 比較有效地化解了農民轉為市民后如何占有和分配集體資產的問題。
20世紀90年代以來, 部分地區相繼出臺了股份合作制的指導意見, 但具體規定和詳盡程度不盡相同。以比較關鍵的“成員界定”為例, 浙江省人大常委會頒布了《浙江省村經濟合作社組織條例》, 上海市農業委員會制定了《農村集體經濟組織成員界定和農齡統計操作口徑》, 江蘇省委辦公室、省政府辦公室下發了《關于積極推進農村社區股份合作制改革的意見》, 廣東省政府出臺了《廣東省農村集體經濟組織管理規定》等。此外, 還有一些地區甚至由各縣 (市、區) 各自確定指導意見。各地區的進展程度也有很大差異, 2014年底全國有4.7萬個村莊完成農村集體資產股份合作制改革, 其中, 北京、浙江、江蘇改革覆蓋面達到98%、74.5%和50%。2015年12月底, 浙江省29489個村社完成改革, 占總村社數量的比例高達99.39%, 全面完成農村集體資產確權工作。
(二) 推行:國家鞏固鄉村執政基礎的要求
2016年12月, 《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》正式發布, 這是指導農村集體產權制度改革的綱領性文件, 對推進改革做了總體部署。文件指出:“農村集體產權制度改革是鞏固社會主義公有制、完善農村基本經營制度的必然要求”, 改革的目的是發展壯大集體經濟, 重構鄉村治理的經濟制度, 鞏固國家的鄉村執政基礎。
開展試點是國家推進農村集體產權制度改革的重要方法。2014年10月, 經中共中央、國務院審議通過的《積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點方案》印發, 開始在浙江省德清縣等29個縣 (市、區) 試點。主要開展集體資產權能改革試點, 重點探索保障農民集體組織成員權利、發展農民股份合作、賦予農民集體資產股份權能。2017年6月, 農業部確定浙江省樂清市等100個縣 (市、區) 作為新一輪農村集體產權制度改革試點單位。試點內容進一步包括了全面開展清產核資、加強集體資產財務管理, 探索確認集體成員身份、推進經營性資產股份合作制改革、賦予集體資產股份權能、發揮集體經濟組織功能作用、發展壯大集體經濟。2018年, 第三批試點進一步擴大范圍, 確定吉林、江蘇、山東3個省開展整省試點, 河北石家莊市等50個地市開展整市試點, 天津市武清區等150個縣 (市、區) 開展整縣試點。將原來的“探索確認集體成員身份”調整為“全面確認集體成員身份”, 提出了開展農村集體經濟組織登記有關事宜。明確規定, 到2021年底要基本完成農村集體經營性資產股份合作制改革。改革確定了總體部署、重點推進、先行試點、實施路徑, 建立了農村集體產權制度改革重點工作定期報告制度等。三批試點涉及縣級行政單位1000個左右。[8]
由此可以看出, 20世紀80年代至今, 農村集體產權制度改革經歷了由自發探索的誘致性制度變遷到國家推行的強制性制度變遷的變化, 從自下而上的改革探索轉變成自上而下的全面推進。但是, 在推進農村集體產權制度改革的過程中, 基層政府也出現了一定的偏差。
二、改革試點過程中的偏差
“地方政府公司主義” (local government corporatism) 是Jean C.Oi基于蘇南模式的鄉鎮企業發展提出的概念, [9]99-126趙樹凱在此基礎上提出了“地方政府公司化”。[10]48-50理想中的基層政府應該是嚴格貫徹中央政府意志, 為基層提供社會管理和公共服務, 建立、鞏固國家政權在農村的合法性基礎。但是, 農村集體產權制度改革中, “公司化”的偏向導致改革試點在實施過程中出現偏差。
(一) 改革試點工作以考核要求為導向
地方政府以追求“考績”為主要目標, 改革試點工作也是以滿足上級試點檢查要求為導向, 主要依賴文件起草和宣傳報道顯示試點成績, 而不是以揭示現實問題、探索解決辦法為基本遵循, 所以難以達到試點的目的。
2017年6月, Z省A縣被列為全國集體產權制度改革第二批試點縣之一。該縣下轄25個鄉 (鎮、街道辦事處) 911個行政村, 戶籍總人口130萬人。試點任務包括7個方面:全面開展村級集體資產清產核資, 全面加強農村集體資產財務管理, 探索確認農村集體經濟組織成員身份, 探索賦予農民集體資產股份權能, 探索農村集體經濟有效實現形式, 探索多種形式發展壯大農村集體經濟, 探索規范產權流轉交易。試點工作期限為2017年8月至2018年10月。該縣首先成立了農村集體產權制度改革試點工作領導小組及其辦公室, 并制定了實施方案。由于該縣對試點工作的具體實施措施不清晰, 特別委托了某高校科研團隊進行業務指導。但是, 2018年4月中期考核時, 該縣還只是停留在下發文件的狀態, 沒有一個村進行改革試點。試點工作領導小組辦公室負責人聲稱, 小組領導雖為縣委主要領導, 但是他們往往更重視上級直接考核的工作, 很難抽出時間推動這項工作, 而辦公室掛靠在農業經濟經營管理站, 工作人員主要精力也在忙于由上級組織部門直接督辦的“白條”清理等工作, 導致試點工作沒有實質開展。該縣領導在對集體產權制度改革試點工作督查過程中, 明確指出試點工作“存在進度緩慢、清產核資難度大、土地性質變化大、前期股改工作基礎不扎實等問題”。
在試點工作進展緩慢的情況下, 該縣邀請所委托的高校科研團隊進行指導, 試點工作最終變成了制定文件和宣傳報道。該縣的主要任務就是圍繞試點要求制定7—8個文件, 并撰寫相關文章進行宣傳或上報領導審批。該縣還抽調農業局辦公室副主任專職負責農村集體產權制度改革試點宣傳工作, 把宣傳工作納入各鄉 (鎮、街道) 改革試點考核范圍, 要求及時上報宣傳材料。2018年10月, 該縣農村集體產權制度改革試點工作總結中, 首先強調的就是《人民日報》、《光明日報》、《浙江日報》、《農村信息報》等媒體的宣傳報道, 以及某副省長對報道的批示肯定, 并強調制定的《農村集體資產清產核資工作方案》、《發展壯大村級集體經濟資金和項目管理辦法》、《農村產權交易管理實施辦法》等文件。
(二) 避重就輕的實際運作
試點工作以應付考核為主, 還體現在為降低改革“成本”而回避試點工作中的難題。全面開展村級集體資產清產核資, 是Z省A縣農村集體產權制度改革試點的第一項內容, 也是最基礎的工作。但是, 由于清產核資容易引發村莊歷史積累矛盾, 該縣實際上沒有全面進行清產核資。全市下發“股權證”的村莊只是極少數, 甚至20%—30%的村沒有基本的資產統計數據、臺賬資料等。該縣試點工作辦公室工作人員坦言, 沒有發產權證的村莊, 多多少少都是有問題的。在試點結束后的報告中, 回避了“股權證”發放情況的統計。
集體經濟組織成員界定是另一個難題, 但這屬于基礎工作。在國家沒有關于明確界定成員的規范的情況下, Z省A縣同樣回避了這一問題。該縣試點工作辦公室工作人員指出, 基層政府關于成員界定的規定“宜粗不宜細”, 把決定權下放給村民自治委員會或股份經濟合作社, 這樣規定雖然增加了鄉村組織的治理壓力, 但是避免了基層政府成為矛盾焦點的問題。這種回避矛盾的做法, 使得成員界定問題下移到村莊, 留下一些重大的遺留問題。
農村集體產權制度改革試點工作避重就輕的另一個表現, 就是對經營性資產比較少的村莊, 僅僅進行名義上的股份合作制改革。當前, 全國有74.9%的村莊每年集體經營收益在5萬以下或者沒有收益。A縣在執行省級政府村莊“削薄化債”任務的過程中, 認為省級政府關于農村集體經營性收入5萬以上的規定不科學, 尤其不適合該縣村莊分散、行政村數量過多、規模過小的情況, 指出該縣20%以上的村莊人口過少, 不具備任何資源優勢和區位優勢, 村莊集體經營性收入不可能達到5萬以上。而縣級主要領導為避免合并村莊引發的上訪風險, 又難以通過合并村莊、撤銷規模過小村莊, 達到“削薄化債”目標。于是, 他們通過放寬數據統計指標范圍, 甚至編造的方式來解決這個問題。本該在實踐中積極探索的改革試點工作, 異化成了起草文件、宣傳報道。甚至截止改革試點工作完成時間, 該縣仍有4個矛盾比較復雜的村莊沒有進行股份合作制改革。
三、改革偏差影響基層治理
農村集體產權制度改革的目標是要逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的產權制度。但是, 部分地區的集體產權制度改革問題反而成為農民信訪的重要原因。
(一) “成員界定”問題導致的沖突
如前所述, 中央政府關于成員界定只是給出了指導性意見, 地方政府為回避矛盾, 又下放給鄉村組織, 導致不同村莊成員界定原則的差異。在農村集體產權制度改革試點地區, 由于成員界定和股權固化等原因, 集體經濟股權糾紛問題頻發, 甚至成為農村信訪最主要的問題。[11]64-68此外, 基層政府為了回避矛盾, 沒有全面進行清產核資, 導致部分村莊長期資產不清的局面得不到扭轉, 進一步加劇了集體產權糾紛的復雜性。
(二) “村改居”社區的“去集體化”
在土地財政的激勵下, 地方政府具有占有城中村、城郊村土地增值收益的動力。Z省B縣屬于國家農村集體產權制度改革第三批試點縣, 該縣為了占有城中村和城郊村的土地資源增值收益, 出臺了體現將“村改居”社區“去集體化”的政策導向。該縣《關于開展撤村建居工作的實施意見》指出:“在撤村建居后, 對原村剩余集體土地可以按城市建設規劃和社會經濟發展的需要, 經原村集體經濟組織同意后, 依法逐步征收為國有。”同時出臺的《關于進一步加強村級留用地管理的實施意見》規定, 由政府對留用地進行貨幣化收購, 不允許“村改居”社區主導開發留用地。
通常, “村改居”社區會成立股份經濟合作社來管理集體產權, 如果股份經濟合作社喪失了以土地為主的資源性資產, 其經營性資產完全可以公司化。而且, 股份經濟合作社的制度設計, 使其難以從事公司具有比較優勢的產品生產或商業開發, 大都只能通過建設住宅、商場進行物業出租, 獲取穩定收益。當地縣領導、街道干部認為, “村改居”社區股份經濟合作社在逐漸失去資源性資產后, 會逐漸公司化和消亡。雖然這是原村民所不希望的, 但是, 當地政府通過使原有居民分散到不同社區、限制其資源開發的政策, 限制股份經濟合作社的發展, 并促使其逐漸消亡。
(三) 集體經濟薄弱村莊改革的“虛化”
地方政府在推進薄弱村莊的集體產權制度改革時, 往往會簡單地將很小一部分經營性資產股份量化, 而不再對資源性資產進行治理改革。由于74.9%的村莊每年集體經營收益在5萬以下或者沒有收益, 所以, 絕大部分村莊的村民都不會有分紅, 改革試點效果不明顯, 甚至相當多的村莊集體產權制度改革并沒有實質進行, 只是由村干部為應付檢查準備一些材料, 導致改革的“虛化”。在具有潛在開發價值的村莊, 由于沒有及時進行“資源變資產, 資金變股金, 農民變股東”的改革, 導致了一些地方優質資源性資產被廉價圈占, 而村民無法分享土地等資源的增值收益。
四、改革試點的調適
治理體系存在的問題是導致農村集體產權制度改革試點出現偏差的重要原因, 改革和完善治理體系, 才能有效推進農村改革。
(一) 完善改革試點機制
在推進政府主導的改革試點的同時, 更要重視基層自發的實踐探索。20世紀80年代以來, 農村改革采取試驗、試點的方式, 進行方法試錯、經驗總結, 這曾是控制改革風險、探索改革經驗的有效辦法。但是, 隨著政治經濟制度的變遷, 這個方法也不再那么有效。許多非試點地區的探索, 比試點地區更值得研究。中央主導的改革試驗一定程度上不具有前瞻性、獨創性和突破性。[12]基層政府和干部的考核體系, 往往導致他們不敢試錯, 而試錯本是試驗試點的基本要求, 不敢或不能試錯就不是真正的改革試點, 改革探索往往都是要突破現有制度規定的, 因而, 需要進一步研究改革試點的有效機制。當前, 應該在試點地區封閉運行、控制風險的情況下, 鼓勵地方出臺關于清產核資、成員界定、股權賦能等方面的詳細規定, 并積極探索產權交易平臺運行機制, 同時明確不能因這些試點規定或機制出現問題而在試點驗收時追究地方責任。
(二) 改進集體經濟治理機制
我國農村地區初步構建了基層黨組織領導下的自治、法治、德治治理體系, 但還需要完善集體經濟治理機制。當前, 大部分村莊集體經濟組織成員是由村兩委成員兼任的, 甚至有些村莊根本沒有成立集體經濟組織, 而由村民自治委員會代行經濟職能。但是, 村民自治委員會畢竟是自治組織, 而不是經濟組織, 缺乏有效的制約機制, 難以避免尋租問題, 導致集體所有變成“干部所有”。對于集體經濟比較發達, 尤其是經營性收入比較高的村莊, 要建立獨立運行的股份經濟合作社等集體經濟組織。對于大部分集體經濟比較薄弱、不足以為其獨立運行提供運行經費的村莊, 可以繼續由村民自治委員會代行經濟管理職能, 但是, 要積極引導村民選舉有經濟管理能力的人擔任村委會主任, 并建立切實可行的村民參與機制, 保障村民的集體經濟權益。當前, 需要盡快對社區股份合作社制度框架進行頂層設計, [13]33-40更好地界定成員身份, 促進落后地區農村集體產權制度改革的實質開展, 并維護“村改居”社區居民分享土地增值收益的合法權益。
(三) 探索產權交易機制
當前, 我國城鄉融合發展進程不斷加快, 一些重大戰略部署相繼出臺。農村集體產權制度改革要更好地促進社會主義生態文明建設, 推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略的實施, 就需要著力開展產權交易機制改革。通過回顧農村集體產權制度改革的原因可以發現, 新一輪農村集體產權制度就是隨著城鎮化和工業化加快, 大量農民外出務工經商、進城落戶, 集體經濟組織成員發生重大變化的情況下更好地處置和管理原有集體資產而產生的。而隨著資本下鄉、市民下鄉帶來的鄉村旅游、新型家庭農場的蓬勃發展, 農村資源資本化問題也成為需要重點研究探索的議題。農民進城、資本下鄉必然引起大量要素重新配置, 因此, 必須健全農村產權流轉交易市場, 推動農村各類產權流轉交易公開規范運行, 把開展農村資源性資產和非經營性資產有條件轉化為經營性資產進行股份合作試點作為推進集體產權制度改革的重要內容。完善的產權交易機制, 有利于盤活農村資源要素, 增加農民的財產性收入, 促進集體經濟發展。
基金： 浙江農林大學科研發展基金人才啟動項目 (項目批準號:W20180056) 的研究成果;
作者簡介：劉傳磊 李小娜 浙江農林大學經濟管理學院浙江省鄉村振興研究院 中共杭州市臨安區委黨校
中國鄉村發現網轉自：中國延安干部學院學報2019年01期
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