摘要：以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革為我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展乃至整個經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)。但隨著農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移接近尾聲和農(nóng)民工市民化提到黨和政府的重要議事日程，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度出現(xiàn)了所有權(quán)虛化、承包權(quán)固化、經(jīng)營權(quán)弱化等一系列尚待解決的問題。本文在堅持農(nóng)村土地集體所有、保護(hù)農(nóng)民正當(dāng)利益的原則下，提出了做實所有權(quán)、搞活承包權(quán)和強(qiáng)化經(jīng)營權(quán)的改革目標(biāo)以及達(dá)到這些目標(biāo)的新途徑：農(nóng)地股份化和成員動態(tài)化，以此破解我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度所面臨的難題。提出了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的政策思路：解放思想，鼓勵創(chuàng)新；實施城鄉(xiāng)戶籍制度同步改革；修訂相關(guān)法律；完善農(nóng)地市場化交易平臺建設(shè)。
關(guān)鍵詞：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革；“三權(quán)分置”；承包權(quán)流轉(zhuǎn)；農(nóng)地股份化；集體成員動態(tài)化
基金項目：教育部人文社科重點研究基地重大項目“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系與家庭農(nóng)場研究”(18JJD790012)
改革開放40年以來，我國農(nóng)村發(fā)生了巨大的變化,以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革為重點的土地產(chǎn)權(quán)制度改革是推動農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵力量。歷史經(jīng)驗充分證明了，一個激勵性的土地制度能促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)積極性的充分發(fā)揮,從而有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的增長，反之亦然（郭熙保，1995）。實踐證明，20世紀(jì)80年代初實施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是最有激勵的經(jīng)營制度。但是，隨著經(jīng)濟(jì)和社會的迅速發(fā)展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入后期階段，持續(xù)了40年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的局限性和弊端越來越突出。中央提出“三權(quán)分置”的改革思路，試圖來破解家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制所面臨的各種難題，但由于現(xiàn)行制度和觀念的掣肘，改革陷入難以深化的困境。本文將在堅持集體所有制的基礎(chǔ)上，提出土地股份化和成員動態(tài)化的新思路，以圖破解現(xiàn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革所面臨的主要難題。
一、文獻(xiàn)綜述
隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速推進(jìn)，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的微觀基礎(chǔ)與宏觀環(huán)境發(fā)生了深刻變化，農(nóng)村剩余勞動力絕大多數(shù)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和在城市定居，農(nóng)村的勞動力越來越少，而且留守農(nóng)村的農(nóng)民呈現(xiàn)出老齡化、女性化和低素質(zhì)化（郭熙保等，2010）。在這種情形下，我國現(xiàn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度已經(jīng)不適應(yīng)新的發(fā)展階段，我國學(xué)術(shù)界對“三權(quán)分置”和農(nóng)地股份合作討論比較熱烈。
2014年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中正式提出堅持農(nóng)地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，黨的十九大進(jìn)一步提出要深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，完善承包地“三權(quán)分置”。
第一，關(guān)于承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)源、性質(zhì)和內(nèi)容。有學(xué)者主張承包權(quán)為成員權(quán)（劉俊，2007；鄭志峰，2014；葉興慶，2014），有學(xué)者認(rèn)可承包權(quán)的用益物權(quán)屬性（蔡立東、姜楠，2015；高圣平，2017）。而成員權(quán)與物權(quán)的根本區(qū)別在于前者為貨幣資產(chǎn)，后者則是實物財產(chǎn)。經(jīng)營權(quán)性質(zhì)主要是債券和物權(quán)之間的爭議。一些學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)營權(quán)是一種在土地承包經(jīng)營權(quán)之下設(shè)立的次生性用益物權(quán)（朱廣新，2015；蔡立東、姜楠2015，2017）。也有學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)營權(quán)是獨立的用益物權(quán)（潘俊，2014；高富平，2016）。還有不少學(xué)者依據(jù)“一物一權(quán)”原則認(rèn)為經(jīng)營權(quán)是債權(quán)（劉征峰，2015；申惠文，2015；劉云生等，2017）。有學(xué)者綜合兩類觀點提出通過租賃流轉(zhuǎn)而來的經(jīng)營權(quán)屬于債權(quán)性質(zhì)，但是轉(zhuǎn)讓、入股和互換等交易方式形成的經(jīng)營權(quán)則具有用益物權(quán)屬性，因為它變更了原承包權(quán)的法律地位，原農(nóng)戶的承包權(quán)被取消，不再享有基于其成員權(quán)而初始取得的集體承包土地的權(quán)利（楊一介，2018）。
第二，對農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的權(quán)能范圍的界定。所有權(quán)包括管理、處分、使用和收益四項權(quán)能，落實好集體土地所有權(quán)必須明確和保障集體所有權(quán)的發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督等權(quán)能，建立健全集體經(jīng)濟(jì)組織民主議事機(jī)制（張紅宇，2017）。關(guān)于承包權(quán)的權(quán)利內(nèi)容（分離后的承包權(quán)），大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為其應(yīng)包括承包地位維持權(quán)、分離對價請求權(quán)、征收補(bǔ)償獲取權(quán)以及衍生的有償退出繼承權(quán)等多種權(quán)益（張紅宇，2014；申惠文，2015）。分離后的經(jīng)營權(quán)，學(xué)者們認(rèn)為更多表現(xiàn)為耕作、經(jīng)營、收益以及其他衍生的入股權(quán)、抵押權(quán)等權(quán)益（張紅宇，2014；潘俊，2015）。這些文獻(xiàn)都沒有提及集體所有權(quán)人的收益權(quán)利，因為根據(jù)我國相關(guān)政策和法律，所有者的收益權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移給承包人了。
第三，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的體系構(gòu)建與路徑選擇。陳勝祥（2017）提出集體所有權(quán)之上創(chuàng)設(shè)具有成員權(quán)性質(zhì)的農(nóng)戶承包權(quán)，將原承包經(jīng)營權(quán)更名為經(jīng)營權(quán)；劉云生等（2017）認(rèn)為權(quán)利分置應(yīng)采“集體土地所有權(quán)—成員權(quán)—承包經(jīng)營權(quán)—經(jīng)營權(quán)”之法權(quán)塑造路徑。還有學(xué)者重構(gòu)了“三權(quán)分置”下的農(nóng)地權(quán)利流轉(zhuǎn)制度（蔡立東等，2015）；土地經(jīng)營權(quán)抵押（韓學(xué)平，2016；高圣平，2016）；農(nóng)地資本化（宋才發(fā)，2016；李毅等，2016）；土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出（韓立達(dá)等，2016）。
第四，關(guān)于農(nóng)地股份制改革方面。作為土地流轉(zhuǎn)規(guī)模化經(jīng)營的一種新形式，近年來，農(nóng)村土地股份合作制已受到理論界和實踐界的普遍關(guān)注。學(xué)者們主要討論了農(nóng)村土地股份制的含義、實施條件、主要模式、作用與意義等。在產(chǎn)權(quán)安排和股權(quán)設(shè)置方面，仍存在一定爭議。徐建春、李翠珍（2013），田焱（2017）等人從產(chǎn)權(quán)的角度入手，闡述了農(nóng)地股份合作制是將土地實物形態(tài)與價值形態(tài)分離，實行按股分紅與按勞分配相結(jié)合的新型土地產(chǎn)權(quán)制度，可以防止土地碎片化，提高使用和經(jīng)營效率，在一定程度上解決了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制產(chǎn)權(quán)不明晰問題。但是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系應(yīng)該怎樣構(gòu)建，并沒有形成共識。大多數(shù)學(xué)者同意設(shè)立集體股和個人股（孔凡文，1998；“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和政策問題研究”課題組，2014；龐璐，2017），要允許股權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，在集體組織一級，可就成員變動相應(yīng)進(jìn)行股權(quán)流轉(zhuǎn)；在農(nóng)戶家庭內(nèi)部，就成員變動進(jìn)行增減自我平衡。然而林善浪等（2001）提出必須堅持有限股權(quán)原則，股份不能轉(zhuǎn)讓、買賣和繼承，應(yīng)隨人口增減而定期調(diào)整農(nóng)地股份。這些文獻(xiàn)大都局限于一個既定的法律框架內(nèi)來構(gòu)建產(chǎn)權(quán)體系和股權(quán)結(jié)構(gòu)，而忽視了現(xiàn)有的法律本身具有的缺陷和調(diào)整滯后性，所以農(nóng)村土地股份合作制的產(chǎn)權(quán)和股權(quán)問題總是糾纏不清，復(fù)雜難解。農(nóng)地股份制改革涉及集體成員流動問題，但學(xué)術(shù)界對這個問題討論較少。為了解決集體成員固化帶來的弊端，郭熙保（2014）提出集體成員動態(tài)化的主張。
綜上所述，以“三權(quán)分置”為重點的農(nóng)地制度改革和土地股份合作制改革問題得到了國內(nèi)學(xué)者的高度重視，現(xiàn)有研究取得了一些有價值的成果。但是國內(nèi)對農(nóng)地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵還不統(tǒng)一，三權(quán)的權(quán)能劃分和實現(xiàn)路徑仍存在較大的爭議。對股份合作制方面研究也大多是實際案例總結(jié)報道性描述，缺乏理論分析和學(xué)理研究。此外，分析思路比較狹窄，僅僅就農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的法律概念進(jìn)行辨析，很少從土地配置效率、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率等經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來思考農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問題，也沒有從整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的大背景下看待農(nóng)地制度的動態(tài)轉(zhuǎn)變問題，因而提出的解決方案難以解決農(nóng)地產(chǎn)權(quán)存在的根本性問題。基于此，本文在發(fā)展階段、制度環(huán)境和人地關(guān)系發(fā)生重大變化的背景下，在農(nóng)村土地集體所有、家庭承包的制度約束條件下，突破當(dāng)前農(nóng)地市場化配置的各種制度障礙，提出農(nóng)地產(chǎn)權(quán)股份化和集體成員動態(tài)化同步推進(jìn)的新思路。這不僅可以解決集體所有制下集體所有權(quán)虛置、農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)不暢、經(jīng)營權(quán)保障不足問題，而且還能加快農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)民工市民化和土地退出承接方缺失問題，順利推進(jìn)我國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和“四化”同步協(xié)調(diào)發(fā)展。
二、我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在的主要問題
我國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是中國社會主義公有制的重要組成部分，雖然每一寸農(nóng)地在法律上屬于集體所有（部分國家所有），但其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不是一成不變的，而是隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而不斷分割重組。在這個過程中，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度產(chǎn)生了諸多的問題，與我國經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展不相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展也不相適應(yīng)，而且與很多法律政策相矛盾，迫切需要通過體制改革和法律修訂來加以解決。集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度涉及很多層面，如集體建設(shè)性用地制度、宅基地使用制度、國家對農(nóng)業(yè)土地征收征用制度等，但本文主要討論與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度問題，也就是農(nóng)地的“三權(quán)分置”問題。
（一）所有權(quán)虛化
財產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有的一組權(quán)利，包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)四項權(quán)能。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中這四項權(quán)能都未能得到充分有效的行使。
所有權(quán)虛化產(chǎn)生于我國的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。在20世紀(jì)80年代以前，集體土地集體所有，集體經(jīng)營，農(nóng)地的各項權(quán)能都屬于集體，其權(quán)屬是非常清晰的。但是在80年代初，集體土地都承包給了農(nóng)民家庭經(jīng)營，占有權(quán)轉(zhuǎn)移到農(nóng)戶手里。在農(nóng)地承包給農(nóng)戶之后，中央一再強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)定承包關(guān)系，并提出長久不變；承包期不斷延長，而且一延就是幾十年；并規(guī)定在承包期內(nèi)，集體不得收回農(nóng)地承包權(quán)。在承包期長久不變且不準(zhǔn)收回的約束下，集體長久地失去了對農(nóng)地的使用權(quán)和處分權(quán)。最初，農(nóng)地承包人還向集體交公積金、公益金以及其他費用，類似于交租金，這體現(xiàn)了集體對農(nóng)地還享有收益權(quán)。但2005年之后，國家免除了承包戶上繳的各種稅費，從此集體就失去了收益權(quán)。
可見，由于國家一系列政策和法律的規(guī)定，在承包制實施之后，集體作為農(nóng)地所有者所應(yīng)享有的各項權(quán)利基本上被轉(zhuǎn)移給承包人了，因此，所有權(quán)被虛化了，也就是有名無實。
農(nóng)村土地集體所有制是由我國社會主義基本制度所決定的，是由憲法規(guī)定的，集體所有權(quán)的虛化與農(nóng)村土地集體所有制的公有性質(zhì)和法律規(guī)定相悖。此外，土地的集體所有制有其優(yōu)越性，是我國經(jīng)濟(jì)高速增長的秘訣所在。我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)得益于土地資源的低成本特性。如果土地是私人的，那么我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地、城市工業(yè)和商業(yè)用地的成本就會大幅度增加。現(xiàn)在社會上普遍對我國土地征用制度持批評觀點，認(rèn)為這種制度傷害了農(nóng)民的利益。這個觀點有正確的一面，的確存在征地過程中對失地農(nóng)民的補(bǔ)償偏低的情況，這肯定是不公平的，需要改革。但這種觀點也有片面性。如果從整個社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全體人民的整體利益來考慮，如果完全按照市場價格來征地，來補(bǔ)償農(nóng)民的損失，我們認(rèn)為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化不會進(jìn)行的那么快。最后，農(nóng)村土地集體所有制也能夠防止土地過分集中在少數(shù)人手中，導(dǎo)致土地分配的嚴(yán)重不公，使大多數(shù)普通農(nóng)民成為無地勞動者，如同過去幾十年中拉美國家發(fā)生的土地分配嚴(yán)重不均推動大量無地農(nóng)民向城市流動一樣，導(dǎo)致都市貧民窟的大量存在。因此，土地集體所有制無論從制度和法律層面，還是從經(jīng)濟(jì)和社會層面，都有其存在的必要性和合理性，而土地所有權(quán)的虛化將不利于集體所有制的鞏固，如何做實土地集體所有權(quán)是當(dāng)前和今后一段時期需要研究的課題。
（二）承包權(quán)固化
我國家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制始于20世紀(jì)80年代初，自從集體土地按人頭分給農(nóng)民家庭經(jīng)營之后，由于有增人不增地、減人不減地的政策法律規(guī)定，集體農(nóng)地除了微量調(diào)整外基本上再也沒有重新分配過。也就是集體與農(nóng)戶的承包關(guān)系固化了。此外，中央一再強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)定集體和農(nóng)戶之間的承包關(guān)系，甚至提出要長久不變，在前兩次延長承包期45年之后，又提出再延長30年，目前還看不到承包關(guān)系何時終止。
有效的產(chǎn)權(quán)制度要求產(chǎn)權(quán)符合效率原則，而自由流轉(zhuǎn)是保持效率的基本要求。但是固化和永久化的承包權(quán)使得農(nóng)地這個要素不能自由流動，使土地沒有得到有效配置，與黨的十九大確定的要素自由流動和要素市場化配置的市場化改革目標(biāo)相悖。當(dāng)然，經(jīng)營權(quán)是被允許流動的。但我們認(rèn)為，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵是承包權(quán)的流轉(zhuǎn)，承包權(quán)流轉(zhuǎn)不順暢，必然會導(dǎo)致使用權(quán)流轉(zhuǎn)不順暢。承包地在農(nóng)戶手里，農(nóng)戶對承包地的流轉(zhuǎn)和收回具有決定權(quán)。雖然流轉(zhuǎn)有合同約束，但合同期限比較短，而且承包人對農(nóng)地有剩余索取權(quán)，可以要求不斷漲租金，這樣肯定會在一定程度上抑制經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。還存在這樣的情況，不少轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市里的農(nóng)戶，自己雖不種地也不愿意流轉(zhuǎn)承包地，故意讓其拋荒、或者粗放經(jīng)營。目的是多方面的：或者留著待價而沽，等待著土地變成非農(nóng)業(yè)用地的機(jī)會，或者等待有新型經(jīng)營主體出更高的租金；或者等他們老了回鄉(xiāng)自己種，等等。這種情況并不少見，我們在土地流轉(zhuǎn)調(diào)查中常常碰到一些“釘子戶”，由于種種原因（很多還不是經(jīng)濟(jì)原因）而不愿流轉(zhuǎn)承包地的情況，最后土地規(guī)模化經(jīng)營項目被迫流產(chǎn)。現(xiàn)在的“三權(quán)分置”的改革思路是要解決人地分離的問題，即在保護(hù)農(nóng)民承包權(quán)的基礎(chǔ)上讓其流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)，實行規(guī)模化經(jīng)營。這雖然能夠部分解決土地配置的無效率問題，但只要固化的承包權(quán)制度不改革，土地流轉(zhuǎn)就不會是順暢的。
此外，承包權(quán)固化也與我國現(xiàn)有法律相悖。我國有近3億農(nóng)民轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，約2億農(nóng)民是異地轉(zhuǎn)移，長期不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，可他們?nèi)匀粨碛谐邪亍?/p>
（三）經(jīng)營權(quán)弱化
自20世紀(jì)末以來，承包地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)就一直在進(jìn)行，但近年來，中央從默許到公開支持，直到最近提出 “三權(quán)分置”，各地農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)速度在加快，促進(jìn)了農(nóng)地向農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)等新型經(jīng)營主體集中。目前我國大約有1/3的農(nóng)地實現(xiàn)了流轉(zhuǎn)。由于禁止承包地向集體之外的自然人和企業(yè)轉(zhuǎn)讓，所以我國絕大多數(shù)流轉(zhuǎn)方式是租賃。新型經(jīng)營主體經(jīng)營的農(nóng)地基本都是通過租賃流轉(zhuǎn)而來，得到的只是農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)還在農(nóng)戶手里。承包人與經(jīng)營主體之間的關(guān)系就變成了一個債權(quán)債務(wù)關(guān)系，這就引出了一些現(xiàn)實的和潛在的問題。新型經(jīng)營主體一般與承包戶或農(nóng)村集體組織簽訂流轉(zhuǎn)合同來保護(hù)流轉(zhuǎn)農(nóng)地的穩(wěn)定性，但由于流轉(zhuǎn)雙方主體權(quán)力不對等，承包權(quán)主體占優(yōu)勢地位，而經(jīng)營權(quán)主體處于弱勢地位，這就會產(chǎn)生經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定問題。由于對租金看漲預(yù)期和未來政策不確定性因素，農(nóng)地承包方主體一般不愿簽訂很長時間流轉(zhuǎn)合同，大多數(shù)3~5年，很少超過10年。一旦合同到期，擁有承包權(quán)的農(nóng)戶可以隨時收回流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)地，或者要求漲租金。除此之外，由于部分農(nóng)民法制意識不強(qiáng)，致使租賃關(guān)系不穩(wěn)定,容易造成違約行為,臨時要求改變流轉(zhuǎn)期限、提高租金或收回土地的現(xiàn)象時有發(fā)生，如果不滿足要求，就對農(nóng)地搞些破壞活動，讓經(jīng)營戶受損。如衡陽市衡南縣某種植大戶流入100畝土地，投入8萬元修好機(jī)耕道后，農(nóng)民強(qiáng)行收回自己耕種。為了避免正在經(jīng)營的農(nóng)地被收回，現(xiàn)有租賃者被迫增加租金，從而使成本增加，利潤相應(yīng)減少。在當(dāng)前經(jīng)營權(quán)處于弱勢地位的情況下，新型經(jīng)營主體隨時有失去現(xiàn)有經(jīng)營農(nóng)地的危險，甚至直接解體。此外，經(jīng)營權(quán)雖然按照法律可以用來作為貸款的擔(dān)保抵押，但因為承包權(quán)在承包人手上，經(jīng)營地塊不能轉(zhuǎn)讓拍賣，銀行也不會把它當(dāng)做擔(dān)保物進(jìn)行貸款，這些都限制了新型經(jīng)營主體的經(jīng)營能力。
有效的產(chǎn)權(quán)制度要保障產(chǎn)權(quán)主體對產(chǎn)權(quán)的運用和收益權(quán)利,并且產(chǎn)權(quán)主體對分配的物質(zhì)成果可以自由運用，但是新型經(jīng)營主體對農(nóng)地的使用和收益得不到有效保障。在這種情況下，農(nóng)場主不會對租來的土地進(jìn)行長遠(yuǎn)的規(guī)劃和投資，如平整土地，改良土壤，修建基礎(chǔ)設(shè)施等來改善土地生產(chǎn)條件，提高產(chǎn)出水平，其結(jié)果不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)。另一方面，家庭農(nóng)場等規(guī)模經(jīng)營主體由于土地是租來的，因此當(dāng)經(jīng)營收益很低、甚至發(fā)生虧損時，在土地租約到期時也可能合法地把流轉(zhuǎn)過來的承包地退還給承包人，甚至有的還可能在土地租約期內(nèi)不按時支付租金，或者直接把流轉(zhuǎn)過來的承包地退還給承包人，直接導(dǎo)致家庭農(nóng)場解體。這種情況在我們的家庭農(nóng)場調(diào)查過程中也可以看到。安徽郎溪縣有一戶種植水稻的家庭農(nóng)場由于稻谷價格偏低，加上出現(xiàn)自然災(zāi)害而減產(chǎn)，致使大面積虧損，雖然租期未到，但該農(nóng)場主還是告知承包戶，準(zhǔn)備下一個年度把一部分承包地退還給承包人，不再支付租金，而承包人無奈只得收回流轉(zhuǎn)出去的承包地。
可見，在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)雙方權(quán)力不對等情況下，無論新型經(jīng)營主體經(jīng)營狀況好，還是經(jīng)營狀況不好，都不利于農(nóng)地使用權(quán)的穩(wěn)定性，不利于農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程。
三、我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)
2016年12月出臺的中共中央、國務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革指明了方向、目標(biāo)和實施途徑。
《意見》明確提出了我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)：歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格。以上分析表明我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在歸屬不清、權(quán)能殘缺、流轉(zhuǎn)不暢、保護(hù)松弛諸多問題，離《意見》提出的目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)，所以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)還很艱巨，必須要對照這十六字要求深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革。
（一）做實所有權(quán)
我國農(nóng)村土地按法律規(guī)定屬于集體成員集體所有，但是從以上分析可知，長期以來，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中的所有權(quán)基本上是虛置的。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革首先是要把集體所有權(quán)做實，讓集體變成實實在在的農(nóng)地所有者。要做到這一點，必須在農(nóng)地占有、使用、收益和處分這四種權(quán)能上都能體現(xiàn)集體的權(quán)益。
我國農(nóng)地所有權(quán)虛化的主要原因主要有三點。首先是政策和法律不斷強(qiáng)化農(nóng)戶的承包權(quán)，并一再延長承包期限，導(dǎo)致所有權(quán)被永久架空。其次，由于集體是個集合概念，具有很強(qiáng)的公共產(chǎn)品屬性和外部性特征，由村委會代表行使，而農(nóng)民個體由于與自己利益無關(guān)，對集體所有權(quán)并不關(guān)心，因此，集體所有權(quán)就容易被淪為少數(shù)人的個人權(quán)利。最后，大量的農(nóng)村青壯年集體成員陸續(xù)離開農(nóng)村流入城市，他們無法對集體產(chǎn)權(quán)履行所有者和監(jiān)督者的職能；而在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主體很多是老年人和婦女，或者不是農(nóng)村集體成員，他們無力或無權(quán)行使土地所有者的監(jiān)督職能。
要明晰農(nóng)地的集體所有性質(zhì)，必須賦予集體對土地的各項權(quán)能。首先是要切實落實所有權(quán)和承包權(quán)的關(guān)系，在穩(wěn)定現(xiàn)有承包關(guān)系基礎(chǔ)上，讓集體對農(nóng)地?fù)碛姓加袡?quán)。其次是要解決集體的“搭便車”問題，把外部性內(nèi)部化，讓集體成員都能切實感受到這個集體與自己利益密切相關(guān)。這就要通過改革和完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)來讓集體成為所有集體成員的利益共同體。最后是科學(xué)界定和確定集體成員身份，打破集體成員身份封閉性，讓集體成員有出有進(jìn)，使得集體成員身份與從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的職業(yè)基本匹配。
（二）搞活承包權(quán)
穩(wěn)定承包權(quán)是中央一直強(qiáng)調(diào)的基本方針政策。但是，穩(wěn)定承包權(quán)并不等于固化承包權(quán)。我國法律規(guī)定，只有本村集體成員有權(quán)承包本集體土地，而非集體成員一般是不允許承包的，因此，承包權(quán)是一項成員權(quán)。承包權(quán)依附于成員身份。當(dāng)一個人失去集體成員身份時，承包權(quán)也就相應(yīng)消失，否則就違反了我國現(xiàn)有各項法律。隨著我國農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移接近尾聲，越來越多的農(nóng)民工進(jìn)城落戶，其集體成員身份應(yīng)該取消，他所擁有的集體土地承包權(quán)也應(yīng)該退出。因此，搞活承包權(quán)是當(dāng)前和今后一個時期農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重要目標(biāo)。
搞活承包權(quán)不是強(qiáng)迫農(nóng)民無償交回承包地，而是在依法自愿有償?shù)臈l件下有序轉(zhuǎn)讓承包權(quán)。“依法”是指根據(jù)法律進(jìn)城落戶農(nóng)民必須放棄集體成員身份，也就是要放棄農(nóng)村的承包地，否則就是違法行為。“自愿”是指政府不能強(qiáng)迫農(nóng)民退出集體成員各項權(quán)能，而是要根據(jù)農(nóng)民意愿退出，也就是要通過建立各種激勵機(jī)制讓農(nóng)民自愿退出。“有償”是指農(nóng)民退出承包權(quán)必須獲得相應(yīng)補(bǔ)償。這是中央為了維護(hù)農(nóng)民利益的一項補(bǔ)償性政策規(guī)定。
承包地轉(zhuǎn)讓不限于進(jìn)城落戶農(nóng)民，而是對于所有農(nóng)地承包農(nóng)戶都適用，只有讓所有的承包地都可以流轉(zhuǎn)，才能促進(jìn)農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)順暢，否則就不可能順暢。當(dāng)然，當(dāng)前的重點是推進(jìn)進(jìn)城落戶農(nóng)民轉(zhuǎn)讓承包權(quán)。
（三）強(qiáng)化經(jīng)營權(quán)
黨的十九大提出的農(nóng)地“三權(quán)分置”明確把農(nóng)戶承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開，促進(jìn)農(nóng)戶在保留承包權(quán)基礎(chǔ)上積極流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)。這是順應(yīng)我國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化趨勢、土地規(guī)模化經(jīng)營的一項重大舉措。經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，作為一項獨立的權(quán)能，就必須要對其加以嚴(yán)格保護(hù)。以上分析表明，由于我國政策和法律都在強(qiáng)化承包權(quán)的保護(hù)，而沒有專門針對經(jīng)營權(quán)保護(hù)的法律和政策文件，因此土地經(jīng)營權(quán)在“三權(quán)”中處于弱勢地位。2016年中央出臺《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》提出：“土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期。”這是中央文件第一次提出要平等保護(hù)經(jīng)營權(quán)主體的權(quán)益。最近修訂的《農(nóng)村土地承包權(quán)》也增加了有關(guān)經(jīng)營權(quán)保護(hù)的法律條文。
四、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑
要解決農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題，實現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)，我們認(rèn)為，同步推進(jìn)農(nóng)地股份化和成員動態(tài)化的改革是最佳的途徑。
（一）農(nóng)地股份化
改革開放初期，我國農(nóng)村推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，就是把集體所有的土地按人頭平均分配給集體成員，農(nóng)民對土地的承包權(quán)固化在所承包的土地上，承包權(quán)與承包地合二為一。這在農(nóng)村存在大量的剩余勞動力情況下是合理的，因為大多數(shù)農(nóng)民在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，億萬農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，億萬農(nóng)村人口向城市流動。目前，約三億農(nóng)民從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來，約兩億農(nóng)村人口已遷移到城市，而留在農(nóng)村的人口越來越少。在這種情況下，人地分離越來越突出。如果繼續(xù)把承包權(quán)和承包地連在一起，已經(jīng)不合時宜了。但是，按照國家的政策和法律，這些農(nóng)民雖然遠(yuǎn)離承包地千里之外，但他們的承包權(quán)仍然受到保護(hù)，集體不得收回，于是，在現(xiàn)有政策法律約束下，解決人地分離問題的最好辦法是實現(xiàn)承包權(quán)與承包地分離。也就是說，承包權(quán)依然歸農(nóng)戶所有，但承包地須還給集體統(tǒng)一管理和經(jīng)營。這實際上是把法律賦予集體成員對集體土地承包地的各種權(quán)能進(jìn)行拆分，承包人擁有承包權(quán)的收益權(quán)和處置權(quán)，但把占有權(quán)和使用權(quán)讓渡給集體，以便于農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。
實現(xiàn)承包權(quán)與承包地分離的最佳路徑是土地股份化。土地股份化的主要思路是在堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，把股份制引入農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革。通過土地承包權(quán)入股，把土地占有權(quán)和收益權(quán)分離，使土地資源能在整體上進(jìn)行規(guī)劃利用；通過向農(nóng)民配置股權(quán)，把土地承包權(quán)轉(zhuǎn)換為收益權(quán)，以價值形態(tài)把農(nóng)民土地承包權(quán)長期確認(rèn)下來，使土地得以流轉(zhuǎn)，讓新型經(jīng)營主體成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生力軍和主力軍。入股的土地或其他資產(chǎn)由組建的股份合作組織或資產(chǎn)管理公司統(tǒng)一進(jìn)行管理和經(jīng)營，經(jīng)營所獲利潤扣除必要成本和集體提留后按股分紅。
土地股份化與中央提出的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)是一致的。首先是產(chǎn)權(quán)歸屬清晰，土地入股之后，村集體對土地統(tǒng)一管理和經(jīng)營，體現(xiàn)了集體對土地的所有權(quán)性質(zhì)。其次是權(quán)能完整，集體獲得土地的占有、使用、收益和處分等多種權(quán)能。再次是流轉(zhuǎn)順暢，農(nóng)民承包地集中在集體手中，集體經(jīng)濟(jì)組織可以自己經(jīng)營，也可以流轉(zhuǎn)給其他新型經(jīng)營主體經(jīng)營，集體或者以地入股，或者收取固定租金，所流轉(zhuǎn)的土地收益一部分可以按土地股份分給承包戶，一部分留在集體中。最后是保護(hù)嚴(yán)格，土地入股之后由集體統(tǒng)一管理，對所有者、承包人和經(jīng)營者的權(quán)利給予充分保護(hù)。
土地股份化有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。因為農(nóng)地必須連片經(jīng)營，在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之初，農(nóng)地都是按照土地好壞程度化整為零進(jìn)行分配的，因此農(nóng)戶承包地被分成了若干地塊。如果要把連片的土地流轉(zhuǎn)給新型經(jīng)營主體，必須要一家一戶去與農(nóng)民簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，如果有幾家不同意流轉(zhuǎn)，那么這塊地就流轉(zhuǎn)不順暢。如果土地股份化了，農(nóng)戶把承包地占有權(quán)交給集體了，農(nóng)戶只是獲得土地股份的收益權(quán)，新型經(jīng)營主體只與集體簽訂合同，土地流轉(zhuǎn)就會順暢得多。
土地股份化也照顧到了承包戶的利益。雖然農(nóng)戶再也不可能擁有一個物理屬性的承包地，但他所擁有的承包權(quán)依然存在。因為大多數(shù)農(nóng)民遷入城市，自己不種地，他們也會把承包地流轉(zhuǎn)給他人耕種，獲得出租收入。現(xiàn)在土地入股之后，農(nóng)民的出租收益不僅不減少，而且在集體對土地統(tǒng)一經(jīng)營之后，土地利用效率和效益提高了，農(nóng)戶所獲得的股權(quán)收益，甚至有可能超過他原來出租承包地的收入。當(dāng)然，這里還必須制定權(quán)利保障規(guī)則，讓入股的農(nóng)戶有知情權(quán)、參與權(quán)甚至決策權(quán)等權(quán)利。否則，承包人可能對股權(quán)收益是否得到有效保障產(chǎn)生疑慮，而不愿意把承包地入股。
土地股份合作在我國有些地方已經(jīng)有很長歷史。肇始于20世紀(jì)90年代初廣東南海地區(qū)的土地股份合作制，對促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率起到了立竿見影的成效。二十多年來，被廣東、浙江、江蘇等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的農(nóng)村相繼效仿開展試點。因地制宜是試點的最主要特征。就地域差異而論，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)如深圳、南海、湛江、上海等地農(nóng)村集體土地多采用股份公司形式進(jìn)行市場化經(jīng)營；廣大中、西部除少數(shù)城郊結(jié)合部和較為發(fā)達(dá)地區(qū)采用股份公司形式外，其他多采用股份合作社形式。根據(jù)股權(quán)設(shè)置不同，我國農(nóng)村土地股份制改革形式主要有：（1）單一以土地入股為主，成立土地股份合作社；（2）土地作價入股，即以土地、資金、技術(shù)等多種要素入股，成立綜合型股份合作社；（3）村（社區(qū)）經(jīng)濟(jì)股份合作制內(nèi)的土地股份量化。對于股權(quán)設(shè)置，各地一般設(shè)立土地股、個人股、集體股，也有一些合作社設(shè)立現(xiàn)金股、技術(shù)股等。對于股權(quán)流轉(zhuǎn)，許多地方實行股權(quán)“生不增，死不減”原則，封閉性流通，在合作社范圍內(nèi)可以繼承、轉(zhuǎn)讓和贈予。也有小部分地區(qū)采取了動態(tài)管理模式，因地制宜制定了不同的政策，如上海九星村規(guī)定村民股份每三年做一次調(diào)整，“生要增、死要轉(zhuǎn)”。在股權(quán)量化上，目前，絕大部分地區(qū)量化的股權(quán)主要是以設(shè)置社員分配股份為主，享受對象為股份制改革時實際在冊的村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。以承包經(jīng)營權(quán)入股的，入股土地以第二輪土地承包確權(quán)的面積為依據(jù)；以資金、資產(chǎn)等生產(chǎn)要素入股的，入股土地一般應(yīng)先作價，后股份量化。
對于城市集群周邊的農(nóng)村土地，股份制改革的目標(biāo)是為了實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，如珠三角、長三角地區(qū)，這些地區(qū)工業(yè)發(fā)展和城市擴(kuò)張較快，土地需求較大，以土地股份化方式解決土地供給短缺問題，同時讓農(nóng)民通過分享土地的增值收益，獲得立足于城市所需的發(fā)展資本。而對于中國廣袤的欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村土地股份制改革的目標(biāo)則是為了實現(xiàn)集聚土地資源，提高土地效益，按股分紅，增進(jìn)農(nóng)民收入。湖北省鄂州市張遠(yuǎn)村就是一個典型的案例。在成立內(nèi)置金融股份合作社之前，張遠(yuǎn)村水利條件不好，土地高度分散，90%的村民外出打工，農(nóng)地拋荒率高。農(nóng)民之間難以形成統(tǒng)一的對外流轉(zhuǎn)意愿，無法在流轉(zhuǎn)的過程中形成規(guī)模經(jīng)營，效率難以提高。為解決這些問題，張遠(yuǎn)村提出了確權(quán)不確地的做法，農(nóng)民的土地以小組為單位連片放入內(nèi)置金融合作社，土地變成了一個數(shù)值，農(nóng)民每年可以獲得400元/畝的租金，遠(yuǎn)高于農(nóng)民間土地流轉(zhuǎn)的幾十塊錢，另外每年還有一定數(shù)量的分紅。合作社將土地集中平整并流轉(zhuǎn)給家庭農(nóng)場或企業(yè)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，經(jīng)營規(guī)模化使得農(nóng)地利用效率大大提高，合作社還將提留的部分收入用于發(fā)放養(yǎng)老金等福利項目。
由于中央的支持和各地政府的推動，農(nóng)地股份制改革在我國許多地方進(jìn)展較快，且取得了顯著成效。但要注意的是，土地股份制形式不要搞“一刀切”，要鼓勵各地勇于探索符合本地實際的股份合作形式，也要充分尊重承包戶的意愿，不能強(qiáng)制承包農(nóng)戶入股。同時，土地股份合作中要建立規(guī)范、透明的管理制度，讓承包戶有知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。
（二）成員動態(tài)化
根據(jù)我國法律，農(nóng)村土地集體成員集體所有，農(nóng)村土地只能由本村集體成員承包。因此，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)也就是成員權(quán)，承包權(quán)依附于成員權(quán)。但是，我國集體成員身份是靜態(tài)封閉的。在20世紀(jì)七八十年代，我國農(nóng)村人口基本上是禁止向城市流動的，農(nóng)民世世代代就生活在自己的村莊里，這時封閉型集體成員身份制度是適當(dāng)?shù)摹５窃谶^去幾十年中，我國農(nóng)村人口持續(xù)不斷地向城市流動，截至目前大約有2億農(nóng)民異地務(wù)工和居住。這種狀況下，還堅持封閉型集體成員制度顯然已經(jīng)不合時宜了。這些流轉(zhuǎn)出來的人早已不是農(nóng)民了，但其身份仍然是農(nóng)民，名義上還是集體成員，這種身份和居住地分離如同以上所說的承包人與承包地分離一樣已經(jīng)完全與現(xiàn)實脫節(jié)。
集體成員不僅是封閉型的，而且還是不平等的。根據(jù)法律，集體成員有權(quán)享有集體土地的承包權(quán)。由于有了“增人不增地、減人不減地”的法律規(guī)定，在80年代之前出生的人擁有承包地，80年代之后出生的人就沒有承包地。這就出現(xiàn)了以下情況：雖同為集體成員，但權(quán)利是不對等的。有人認(rèn)為，承包地是按照家庭為單位分配的，因此，集體成員權(quán)利不平等可以在家庭內(nèi)部進(jìn)行平衡。但是，40年來，家庭也在不斷分裂重組，最終形成享有農(nóng)地承包權(quán)的家庭和不享有農(nóng)地承包權(quán)的家庭兩類，仍然存在成員權(quán)的不平等問題。
封閉的、靜態(tài)的集體成員制度與法律也存在沖突。我國農(nóng)民工市民化在加速推進(jìn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步登記為城市居民。而擁有城市戶籍就應(yīng)該退出農(nóng)村集體。但我國現(xiàn)有政策仍然規(guī)定在城市落戶的農(nóng)民不要求退出承包地和宅基地。不是集體成員還可以擁有集體承包地，這顯然與我國現(xiàn)有法律相沖突。
從以上分析可知，我國農(nóng)村集體成員制度已經(jīng)完全不適應(yīng)新形勢的變化，有必要對集體成員制度進(jìn)行改革，由于承包權(quán)依附于成員權(quán)，因此集體成員制度改革、農(nóng)村戶籍制度改革也是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的重要組成部分。
2016年12月《意見》指出，要做好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作，解決成員邊界不清的問題。但是，集體成員身份怎么認(rèn)定？那些在城里落戶的農(nóng)民還是不是集體成員？那些在城里務(wù)工經(jīng)商多年但沒有在城市落戶、不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、不關(guān)心村集體的人，是否認(rèn)定為集體成員？那些80后出生的“農(nóng)二代”、或者“新生代”，沒有獲得集體承包地的人，是否是集體成員？集體成員身份是否要與集體土地和其他資產(chǎn)掛鉤？《意見》沒有對這些問題提出具體的可操作的指導(dǎo)性意見。更為關(guān)鍵的是，《意見》仍然沒有跳出傳統(tǒng)的思維模式，也就是沒有突破封閉性的集體成員制度的框架。而正是這種封閉型的集體成員制度，才是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度各種問題存在的根源。要解決集體產(chǎn)權(quán)制度所存在的主要問題，關(guān)鍵是要打破集體成員封閉性制度。
這里，我們提出一個新的解決路徑：集體成員動態(tài)化，即把集體成員從封閉狀態(tài)變?yōu)殚_放狀況，從固化狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榱鲃訝顟B(tài)。具體思路類似于城市人口的流動。當(dāng)一個居民從甲城市流入乙城市時，甲市將辦理戶口遷出程序，乙市辦理戶口遷入程序，于是，甲市將減少一個居民，乙市將增加一個居民。在鄉(xiāng)村集體中，一部分人遷出村時就注銷村集體成員身份，而另一部分人戶口遷入本村時就登記為村集體成員身份。這些新成員可以是農(nóng)村人，也可以是城里人；可以是本地人，也可以是外地人。讓集體成員流動起來，可以解決我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在的主要問題。
集體成員動態(tài)化能有效解決進(jìn)城農(nóng)戶的農(nóng)地退出不暢問題。為了維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益和加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程，中央不要求進(jìn)城落戶農(nóng)民退出農(nóng)村集體各種權(quán)益，但還明確提出，要引導(dǎo)和支持他們轉(zhuǎn)讓這些權(quán)益。但是，誰來承接這些進(jìn)城農(nóng)民退出的土地？中央沒有提出具體的途徑和辦法。有轉(zhuǎn)讓必須有受讓，有退出必須有承接。這個問題在現(xiàn)有封閉性集體成員制度下很難解決。因為除了少數(shù)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的集體成員之外，大多數(shù)村集體成員年齡偏大，身體狀況越來越差，沒有能力經(jīng)營更多的農(nóng)地；而且大多數(shù)留在農(nóng)村的集體成員收入不高，也沒有經(jīng)濟(jì)實力來支付退出的承包地費用。村集體經(jīng)濟(jì)組織大多沒有收入來源，也沒有能力有償?shù)刂Ц哆M(jìn)城落戶的家庭轉(zhuǎn)讓的承包地費用。現(xiàn)在放開集體戶口，準(zhǔn)許外來人員加入村集體，這些人是外村人、外鄉(xiāng)人，甚至是城里人，他們有投資資金，有技術(shù)水平，有經(jīng)營能力，而且也愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這些人將是承接那些進(jìn)城落戶農(nóng)民轉(zhuǎn)讓承包地的主力軍。這就為進(jìn)城落戶的農(nóng)民轉(zhuǎn)讓承包地提供了一個便利的通道，解決了承包地?zé)o人承接的難題。
集體成員動態(tài)化也有利于新型職業(yè)農(nóng)民群體的形成和新型經(jīng)營主體的壯大。中央鼓勵和支持大學(xué)畢業(yè)生、技術(shù)人員返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。如果政策放開，讓外部人能夠加入村集體，這些新成員一般都是具有較高素質(zhì)的職業(yè)農(nóng)民，這將有利于新型職業(yè)農(nóng)民群體的壯大。他們將是新一代家庭農(nóng)場主、現(xiàn)代農(nóng)民合作社的主要帶頭人、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)的主要經(jīng)營者，而且還是提高鄉(xiāng)村治理和文明水平的先鋒和骨干。
（三）土地股份制改革與集體成員動態(tài)化的相互作用
1.集體成員動態(tài)化有助于土地股份制改革的推進(jìn)。中央積極鼓勵和支持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革，其改革的重點是實施股份合作。2016年12月出臺的《關(guān)于穩(wěn)定推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》提出，要有序推進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。雖然《意見》只是針對經(jīng)營性資產(chǎn)的股份制改革，沒有涉及土地資產(chǎn)，但我們認(rèn)為股份制改革也適合農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，而且更為重要，因為農(nóng)村集體的主要資產(chǎn)是土地。農(nóng)地股份制改革就是農(nóng)地承包制改革，就是把農(nóng)戶承包權(quán)轉(zhuǎn)換為成員權(quán)，保留其收益權(quán)，讓渡占有權(quán)。但是，如果沒有外來的技術(shù)和管理人才加入村集體，土地股份制改革就難以順利推行。如果這些人才被準(zhǔn)許成為村集體的新成員，這些新成員由于視野比較開闊、資金比較雄厚、經(jīng)營能力較強(qiáng)，能夠成為集體經(jīng)濟(jì)組織的帶頭人，把通過股份化集中起來的農(nóng)地進(jìn)行有效的經(jīng)營和管理，會大大提高農(nóng)地股份合作的收益，這樣才能促進(jìn)農(nóng)地股份化改革的順利推行。否則如果經(jīng)營效益不好，長期沒有分紅，農(nóng)戶將會要求退出農(nóng)地股份合作，致使農(nóng)地股份制改革歸于失敗。
2.土地股份制改革有助于推進(jìn)集體成員動態(tài)化。農(nóng)地股份制改革將成為集體產(chǎn)權(quán)制度改革的核心。農(nóng)地股份制改革就是要促進(jìn)農(nóng)戶把承包地變成承包權(quán)，把承包權(quán)轉(zhuǎn)換為股權(quán)。土地入股之后，農(nóng)戶對原承包地沒有占有權(quán)和使用權(quán)，這樣就有利于那些進(jìn)城落戶的農(nóng)民在退出承包地占有權(quán)的同時，可以通過轉(zhuǎn)讓股權(quán)來退出農(nóng)村集體，因為作為貨幣資產(chǎn)的股權(quán)的轉(zhuǎn)讓比實物資產(chǎn)的承包地的轉(zhuǎn)讓要容易得多，賣方只要對農(nóng)地股權(quán)給出一個轉(zhuǎn)讓價格，而買方接受這個轉(zhuǎn)讓價格，就可以及時成交，不需要受讓方接受具有實物資產(chǎn)屬性的承包地。這將為進(jìn)城落戶農(nóng)民退出集體提供了一個便捷的通道。同時，那些想要參加農(nóng)地股份合作的外部人也可以通過購買老成員轉(zhuǎn)讓的股份而加入村集體，變成新成員和新股東。如果沒有土地股份化，退出和加入集體就會困難得多。
五、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的政策思路
我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在著諸多問題，既不適應(yīng)新時期的經(jīng)濟(jì)形勢，也與我國一些根本法律規(guī)定相沖突，必須進(jìn)行重大改革。改革的主要途徑是要同步推進(jìn)農(nóng)地股份化和成員動態(tài)化。為此，提出如下政策思路。
（一）解放思想，大力支持和鼓勵各地積極探索
我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入中高收入階段，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)入后期階段，農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移已接近尾聲，城市和鄉(xiāng)村一體化發(fā)展已經(jīng)成為當(dāng)前新的潮流。在這種形勢下，實施了幾十年的農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度必須相應(yīng)進(jìn)行改革。但事實上，自20世紀(jì)80年代開展的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革以來，我國農(nóng)村體制改革步伐較慢，有很多政策和法律明顯落后于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實踐，已經(jīng)不適應(yīng)新時代的發(fā)展要求。主要原因是思想不夠解放，政策法律保守。
承包地對農(nóng)民來說既有社會保障功能，也有經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)功能。改革開放初期農(nóng)民收入主要來自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此農(nóng)地主要體現(xiàn)社會保障功能；現(xiàn)在大多數(shù)農(nóng)民收入來源于非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動，農(nóng)業(yè)收入占農(nóng)民總收入比重很小，因此現(xiàn)在農(nóng)地更多體現(xiàn)的是能帶來收入的財產(chǎn)功能，社會保障功能逐漸弱化。但我們有些人仍然在強(qiáng)調(diào)承包地的社會保障功能，擔(dān)心這些進(jìn)城的農(nóng)民工將來還要回到農(nóng)村種地，因此堅持承包權(quán)要固定在承包地上，反對土地股份化，反對進(jìn)城農(nóng)民退還承包地。
農(nóng)村封閉式集體成員身份只適應(yīng)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會，而不適應(yīng)人口高度流動狀態(tài)的現(xiàn)代社會，但我們?nèi)匀辉趫猿诌@種集體成員制度。解釋這種現(xiàn)象只能從思想觀念中尋找。可能有人認(rèn)為農(nóng)村是個封閉的熟人社會，具有排外傾向，如果新的成員加入集體中來，新成員和老成員可能會產(chǎn)生矛盾和沖突，導(dǎo)致農(nóng)村社會不穩(wěn)定，因此不敢放開農(nóng)村戶口。其實，現(xiàn)代的農(nóng)村社會也不是完全封閉的，絕大多數(shù)農(nóng)民接受過初中以上教育，而且大部分在城市務(wù)工經(jīng)商，與外界的聯(lián)系緊密，在互聯(lián)網(wǎng)時代，信息傳播和交流很頻繁。因此，現(xiàn)在的農(nóng)村是開放的，只要制度設(shè)計好，只要這些新成員能夠給村集體和農(nóng)民帶來好處，就應(yīng)該接受陌生人加入村集體。而且農(nóng)村有些傳統(tǒng)文化如戶族觀念是與現(xiàn)代社會背道而馳的，也應(yīng)該通過新成員加入來改造這些不良文化，使之更快融合到現(xiàn)代社會中。可能還有人擔(dān)心，如果農(nóng)村戶口放開，準(zhǔn)許外部人加入村集體，會造成懷有不良目的的人蜂擁而至，大量圈占農(nóng)地和宅基地，排擠和剝奪現(xiàn)有農(nóng)村集體成員的各項權(quán)利。其實，這種擔(dān)心也是多余的。因為放開農(nóng)村戶口是有門檻的、有限制的，那些不是在農(nóng)村干事創(chuàng)業(yè)的人是不準(zhǔn)許到農(nóng)村落戶的。
因此，深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的首要任務(wù)是解放思想，破除舊觀念。在堅持農(nóng)地集體所有、農(nóng)地農(nóng)用和維護(hù)農(nóng)民利益這三條基本原則基礎(chǔ)之上，支持和鼓勵各地勇于探索，大膽創(chuàng)新，對各地出現(xiàn)突破現(xiàn)有的法律限制的創(chuàng)新舉措要有較大的容忍度。在各地實踐中總結(jié)成功的經(jīng)驗，對現(xiàn)有的法律條文進(jìn)行修改，最終形成既體現(xiàn)公平又注重效率的新型農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。
（二）同步推進(jìn)城鄉(xiāng)戶籍制度改革
集體成員動態(tài)化要求改革現(xiàn)有的農(nóng)村戶籍制度。改革戶籍制度目前主要聚焦農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶問題，也就是放松、放開城市落戶的各項限制，并賦予他們參與社會保障的資格，但農(nóng)村戶籍制度改革還沒有提到議事日程。筆者認(rèn)為，應(yīng)該同步推進(jìn)城鄉(xiāng)戶籍制度改革、實現(xiàn)人口自由遷徙，既放開農(nóng)村人口到城市落戶限制，也放開城市人口到農(nóng)村落戶限制，以及準(zhǔn)許人口在農(nóng)村內(nèi)部和城市內(nèi)部之間流動。只有城鄉(xiāng)戶籍制度同步改革，才能打破農(nóng)村集體組織的封閉狀態(tài)，使農(nóng)村集體成員進(jìn)出自由，實現(xiàn)集體成員動態(tài)化。
放開集體成員進(jìn)入限制并不意味著完全不要條件。對于有意進(jìn)入村集體的中國公民，應(yīng)該設(shè)定一些基本資格條件：如必須是自然人，不能是企業(yè)和公司法人；必須要通過合法程序獲得一定數(shù)量的本集體農(nóng)地承包權(quán)或股權(quán)；必須從事規(guī)模化經(jīng)營項目。
為了保護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的權(quán)益，可以把退出集體成員身份和退出農(nóng)村承包地和宅基地等集體權(quán)益分開進(jìn)行。按照相關(guān)法律，進(jìn)城落戶農(nóng)民在退出集體成員身份的同時把承包地和宅基地交還給集體。但是，為了吸引更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城里落戶，同時考慮到進(jìn)城落戶的農(nóng)民在城市生活的適應(yīng)性和穩(wěn)定性需要較長時間的現(xiàn)實，可以先辦理進(jìn)城落戶和退出農(nóng)村集體成員的相關(guān)手續(xù)，同時保留其在農(nóng)村的承包地和宅基地，讓其有充分時間找到承包地和宅基地轉(zhuǎn)讓的承接者。此外，還應(yīng)準(zhǔn)許進(jìn)城落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自由退出城市戶口，返回或到其他村重新落戶。只有完全放開人口遷徙限制，讓公民自由選擇居住地，才能更順暢地加快農(nóng)民工市民化和集體成員動態(tài)化的步伐。
（三）借鑒國企改革經(jīng)驗，創(chuàng)新農(nóng)地股份制改革模式
承包地股份化涉及一系列具體問題。承包地如何入股？集體其他資產(chǎn)如何入股？股價如何確定？股權(quán)收益如何分配？股份如何轉(zhuǎn)讓？這些問題都是要通過各地探索具體的實施路徑和辦法，中央應(yīng)只提出一些指導(dǎo)性意見，不提出具體實施辦法，要充分尊重各地基層組織和工作者的主動性和創(chuàng)造性。不管農(nóng)地股份制改革采取何種模式，關(guān)鍵是要讓農(nóng)地股份合作獲得較顯著的效益，讓廣大農(nóng)民從農(nóng)地股份合作中有獲得感。
要使農(nóng)地股份制改革取得成功，可以借鑒國企改革中資產(chǎn)管理與企業(yè)管理分開的模式，建立“產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)權(quán)明確、村企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代土地股份合作制度。集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)地所有人對股東負(fù)責(zé)，股權(quán)轉(zhuǎn)讓、收益分配等重大事項通過召開股東大會決定，在日常工作中，集體經(jīng)濟(jì)組織代表股東行使所有人的職責(zé)和權(quán)力。為了有效管理集體資產(chǎn)，應(yīng)設(shè)立集體資產(chǎn)管理公司。資產(chǎn)管理公司可以由本村集體經(jīng)濟(jì)組織管理，也可以聘請外人管理，本村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)監(jiān)督。資產(chǎn)管理公司只是負(fù)責(zé)集體存量資產(chǎn)的配置和運營，不干預(yù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動。農(nóng)地經(jīng)營形式可以多元化，可以由農(nóng)民專業(yè)合作社統(tǒng)一經(jīng)營，也可以委托給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化公司來經(jīng)營，還可以直接租賃給家庭農(nóng)場來進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營。具體采取何種經(jīng)營方式，應(yīng)根據(jù)各地實際情況而定，在實踐中不斷創(chuàng)新經(jīng)營方式。資產(chǎn)管理公司與經(jīng)營主體簽訂合同，按合同監(jiān)督經(jīng)營主體，但不干預(yù)經(jīng)營主體的日常經(jīng)營活動。經(jīng)營的收益按照合同約定上繳資產(chǎn)管理公司，資產(chǎn)管理公司扣除成本后上繳給集體經(jīng)濟(jì)組織，集體留一部分之外，剩余按投入的股份份額進(jìn)行分紅。
（四）及時修訂不合時宜的相關(guān)法律
隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速推進(jìn)，現(xiàn)有《土地管理法》《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》等土地相關(guān)法律已經(jīng)落后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實踐。有些條文已經(jīng)過時，有些條文規(guī)定模糊，有些條文相互沖突，有些條文缺失，因此需要結(jié)合新形勢下農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、戶籍制度改革以及其他相關(guān)改革進(jìn)行修改和完善。我們建議，第一，修改法律應(yīng)該解放思想，創(chuàng)新思維，廣泛征求社會各界意見。第二，在堅持集體所有制、農(nóng)地農(nóng)用和農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上，條文不要規(guī)定太具體，要為各地探索集體所有制實現(xiàn)形式留有充足的探索空間和余地；一旦規(guī)定太具體，就可能會限制各地開展創(chuàng)新性試驗，扼殺行之有效方法的產(chǎn)生。第三，各個法律條文之間要協(xié)調(diào)，要符合憲法的基本精神，而不是與憲法相矛盾。例如，目前有關(guān)政策規(guī)定進(jìn)城落戶農(nóng)民可以繼續(xù)保留集體承包地和宅基地，這就與憲法和其他相關(guān)法律相矛盾。如何解決這些矛盾應(yīng)該有一個說法。第四，有些法律條文空白，例如，承包權(quán)的繼承問題是一個現(xiàn)實問題，但法律還是一個空白，在法律修改過程中應(yīng)該直面這些現(xiàn)實問題做出明確的規(guī)定，以便在實踐中能夠有法可依。最后，法律和政策常常存在沖突和矛盾，中央出臺涉農(nóng)各種文件時，既要考慮現(xiàn)實的需要，也要考慮與法律的銜接，真正體現(xiàn)法治精神。
（五）建立和完善土地要素市場化體制機(jī)制
建立開放有序的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易中心。當(dāng)前各地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心交易的標(biāo)的物主要是土地經(jīng)營權(quán)，而對于承包權(quán)和土地股權(quán)交易還比較少。應(yīng)該與土地股份制改革相適應(yīng)，準(zhǔn)許土地承包權(quán)和股權(quán)在交易中心交易。市場是公平交易的前提，政府前期應(yīng)給予人才、資金和政策的支持，建立起土地交易的中介組織，獨立于政府管轄之外。除此之外，為避免少數(shù)人操控交易市場價格，應(yīng)建立權(quán)威的集體土地價值評估體系和土地最低保護(hù)價制度，設(shè)定參考標(biāo)準(zhǔn)和范圍并確保廣大農(nóng)民認(rèn)可。還要建立和完善土地交易的各項法律法規(guī)，制定和出臺《土地交易法》等，以規(guī)范土地交易規(guī)則，公平保護(hù)土地交易的各方利益。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學(xué)習(xí)與探索》2019年第6期
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