摘要：以家庭聯產承包責任制為核心的農地產權制度改革為我國農業農村發展乃至整個經濟社會的快速發展作出了重大貢獻。但隨著農村勞動力轉移接近尾聲和農民工市民化提到黨和政府的重要議事日程，農地產權制度出現了所有權虛化、承包權固化、經營權弱化等一系列尚待解決的問題。本文在堅持農村土地集體所有、保護農民正當利益的原則下，提出了做實所有權、搞活承包權和強化經營權的改革目標以及達到這些目標的新途徑：農地股份化和成員動態化，以此破解我國農地產權制度所面臨的難題。提出了農地產權制度改革的政策思路：解放思想，鼓勵創新；實施城鄉戶籍制度同步改革；修訂相關法律；完善農地市場化交易平臺建設。
關鍵詞：農地產權制度改革；“三權分置”；承包權流轉；農地股份化；集體成員動態化
基金項目：教育部人文社科重點研究基地重大項目“農業現代化進程中新型農業經營體系與家庭農場研究”(18JJD790012)
改革開放40年以來，我國農村發生了巨大的變化,以家庭聯產承包責任制改革為重點的土地產權制度改革是推動農村發展的關鍵力量。歷史經驗充分證明了，一個激勵性的土地制度能促進農民生產積極性的充分發揮,從而有利于農業生產率的提高和農業生產的增長，反之亦然（郭熙保，1995）。實踐證明，20世紀80年代初實施的家庭聯產承包責任制是最有激勵的經營制度。但是，隨著經濟和社會的迅速發展，工業化和城鎮化已經進入后期階段，持續了40年的家庭聯產承包責任制的局限性和弊端越來越突出。中央提出“三權分置”的改革思路，試圖來破解家庭聯產承包責任制所面臨的各種難題，但由于現行制度和觀念的掣肘，改革陷入難以深化的困境。本文將在堅持集體所有制的基礎上，提出土地股份化和成員動態化的新思路，以圖破解現行農村產權制度改革所面臨的主要難題。
一、文獻綜述
隨著工業化、城鎮化和農業現代化的快速推進，我國農業農村發展的微觀基礎與宏觀環境發生了深刻變化，農村剩余勞動力絕大多數已經轉移到非農產業和在城市定居，農村的勞動力越來越少，而且留守農村的農民呈現出老齡化、女性化和低素質化（郭熙保等，2010）。在這種情形下，我國現行農村集體產權制度已經不適應新的發展階段，我國學術界對“三權分置”和農地股份合作討論比較熱烈。
2014年中共中央辦公廳和國務院辦公廳在《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》中正式提出堅持農地集體所有，實現所有權、承包權和經營權“三權分置”，黨的十九大進一步提出要深化農村產權制度改革，完善承包地“三權分置”。
第一，關于承包權和經營權的權源、性質和內容。有學者主張承包權為成員權（劉俊，2007；鄭志峰，2014；葉興慶，2014），有學者認可承包權的用益物權屬性（蔡立東、姜楠，2015；高圣平，2017）。而成員權與物權的根本區別在于前者為貨幣資產，后者則是實物財產。經營權性質主要是債券和物權之間的爭議。一些學者認為，經營權是一種在土地承包經營權之下設立的次生性用益物權（朱廣新，2015；蔡立東、姜楠2015，2017）。也有學者認為，經營權是獨立的用益物權（潘俊，2014；高富平，2016）。還有不少學者依據“一物一權”原則認為經營權是債權（劉征峰，2015；申惠文，2015；劉云生等，2017）。有學者綜合兩類觀點提出通過租賃流轉而來的經營權屬于債權性質，但是轉讓、入股和互換等交易方式形成的經營權則具有用益物權屬性，因為它變更了原承包權的法律地位，原農戶的承包權被取消，不再享有基于其成員權而初始取得的集體承包土地的權利（楊一介，2018）。
第二，對農地所有權、承包權、經營權的權能范圍的界定。所有權包括管理、處分、使用和收益四項權能，落實好集體土地所有權必須明確和保障集體所有權的發包、調整、監督等權能，建立健全集體經濟組織民主議事機制（張紅宇，2017）。關于承包權的權利內容（分離后的承包權），大多數學者認為其應包括承包地位維持權、分離對價請求權、征收補償獲取權以及衍生的有償退出繼承權等多種權益（張紅宇，2014；申惠文，2015）。分離后的經營權，學者們認為更多表現為耕作、經營、收益以及其他衍生的入股權、抵押權等權益（張紅宇，2014；潘俊，2015）。這些文獻都沒有提及集體所有權人的收益權利，因為根據我國相關政策和法律，所有者的收益權已經轉移給承包人了。
第三，農地“三權分置”改革的體系構建與路徑選擇。陳勝祥（2017）提出集體所有權之上創設具有成員權性質的農戶承包權，將原承包經營權更名為經營權；劉云生等（2017）認為權利分置應采“集體土地所有權—成員權—承包經營權—經營權”之法權塑造路徑。還有學者重構了“三權分置”下的農地權利流轉制度（蔡立東等，2015）；土地經營權抵押（韓學平，2016；高圣平，2016）；農地資本化（宋才發，2016；李毅等，2016）；土地承包經營權有償退出（韓立達等，2016）。
第四，關于農地股份制改革方面。作為土地流轉規?；洜I的一種新形式，近年來，農村土地股份合作制已受到理論界和實踐界的普遍關注。學者們主要討論了農村土地股份制的含義、實施條件、主要模式、作用與意義等。在產權安排和股權設置方面，仍存在一定爭議。徐建春、李翠珍（2013），田焱（2017）等人從產權的角度入手，闡述了農地股份合作制是將土地實物形態與價值形態分離，實行按股分紅與按勞分配相結合的新型土地產權制度，可以防止土地碎片化，提高使用和經營效率，在一定程度上解決了家庭聯產承包責任制產權不明晰問題。但是產權結構體系應該怎樣構建，并沒有形成共識。大多數學者同意設立集體股和個人股（孔凡文，1998；“農村集體產權制度改革和政策問題研究”課題組，2014；龐璐，2017），要允許股權的合理流轉，在集體組織一級，可就成員變動相應進行股權流轉；在農戶家庭內部，就成員變動進行增減自我平衡。然而林善浪等（2001）提出必須堅持有限股權原則，股份不能轉讓、買賣和繼承，應隨人口增減而定期調整農地股份。這些文獻大都局限于一個既定的法律框架內來構建產權體系和股權結構，而忽視了現有的法律本身具有的缺陷和調整滯后性，所以農村土地股份合作制的產權和股權問題總是糾纏不清，復雜難解。農地股份制改革涉及集體成員流動問題，但學術界對這個問題討論較少。為了解決集體成員固化帶來的弊端，郭熙保（2014）提出集體成員動態化的主張。
綜上所述，以“三權分置”為重點的農地制度改革和土地股份合作制改革問題得到了國內學者的高度重視，現有研究取得了一些有價值的成果。但是國內對農地“三權分置”的內涵還不統一，三權的權能劃分和實現路徑仍存在較大的爭議。對股份合作制方面研究也大多是實際案例總結報道性描述，缺乏理論分析和學理研究。此外，分析思路比較狹窄，僅僅就農地產權的法律概念進行辨析，很少從土地配置效率、農業生產率等經濟學角度來思考農地產權問題，也沒有從整個經濟發展階段的變化和城鄉發展一體化的大背景下看待農地制度的動態轉變問題，因而提出的解決方案難以解決農地產權存在的根本性問題?；诖?，本文在發展階段、制度環境和人地關系發生重大變化的背景下，在農村土地集體所有、家庭承包的制度約束條件下，突破當前農地市場化配置的各種制度障礙，提出農地產權股份化和集體成員動態化同步推進的新思路。這不僅可以解決集體所有制下集體所有權虛置、農地承包權流轉不暢、經營權保障不足問題，而且還能加快農地規?；洜I，促進農民工市民化和土地退出承接方缺失問題，順利推進我國城鄉發展一體化和“四化”同步協調發展。
二、我國農地產權制度存在的主要問題
我國的農地產權制度是中國社會主義公有制的重要組成部分，雖然每一寸農地在法律上屬于集體所有（部分國家所有），但其產權結構不是一成不變的，而是隨著經濟社會發展而不斷分割重組。在這個過程中，農地產權制度產生了諸多的問題，與我國經濟和社會的發展不相適應，與農業生產力的發展也不相適應，而且與很多法律政策相矛盾，迫切需要通過體制改革和法律修訂來加以解決。集體農地產權制度涉及很多層面，如集體建設性用地制度、宅基地使用制度、國家對農業土地征收征用制度等，但本文主要討論與農業生產有關的農地產權制度問題，也就是農地的“三權分置”問題。
（一）所有權虛化
財產所有權是指所有人依法對自己的財產享有的一組權利，包括占有權、使用權、收益權和處分權四項權能。農地產權中這四項權能都未能得到充分有效的行使。
所有權虛化產生于我國的家庭聯產承包責任制。在20世紀80年代以前，集體土地集體所有，集體經營，農地的各項權能都屬于集體，其權屬是非常清晰的。但是在80年代初，集體土地都承包給了農民家庭經營，占有權轉移到農戶手里。在農地承包給農戶之后，中央一再強調要穩定承包關系，并提出長久不變；承包期不斷延長，而且一延就是幾十年；并規定在承包期內，集體不得收回農地承包權。在承包期長久不變且不準收回的約束下，集體長久地失去了對農地的使用權和處分權。最初，農地承包人還向集體交公積金、公益金以及其他費用，類似于交租金，這體現了集體對農地還享有收益權。但2005年之后，國家免除了承包戶上繳的各種稅費，從此集體就失去了收益權。
可見，由于國家一系列政策和法律的規定，在承包制實施之后，集體作為農地所有者所應享有的各項權利基本上被轉移給承包人了，因此，所有權被虛化了，也就是有名無實。
農村土地集體所有制是由我國社會主義基本制度所決定的，是由憲法規定的，集體所有權的虛化與農村土地集體所有制的公有性質和法律規定相悖。此外，土地的集體所有制有其優越性，是我國經濟高速增長的秘訣所在。我國工業化和城鎮化的快速推進得益于土地資源的低成本特性。如果土地是私人的，那么我國公共基礎設施建設用地、城市工業和商業用地的成本就會大幅度增加。現在社會上普遍對我國土地征用制度持批評觀點，認為這種制度傷害了農民的利益。這個觀點有正確的一面，的確存在征地過程中對失地農民的補償偏低的情況，這肯定是不公平的，需要改革。但這種觀點也有片面性。如果從整個社會經濟發展和全體人民的整體利益來考慮，如果完全按照市場價格來征地，來補償農民的損失，我們認為工業化和城鎮化不會進行的那么快。最后，農村土地集體所有制也能夠防止土地過分集中在少數人手中，導致土地分配的嚴重不公，使大多數普通農民成為無地勞動者，如同過去幾十年中拉美國家發生的土地分配嚴重不均推動大量無地農民向城市流動一樣，導致都市貧民窟的大量存在。因此，土地集體所有制無論從制度和法律層面，還是從經濟和社會層面，都有其存在的必要性和合理性，而土地所有權的虛化將不利于集體所有制的鞏固，如何做實土地集體所有權是當前和今后一段時期需要研究的課題。
（二）承包權固化
我國家庭聯產承包責任制始于20世紀80年代初，自從集體土地按人頭分給農民家庭經營之后，由于有增人不增地、減人不減地的政策法律規定，集體農地除了微量調整外基本上再也沒有重新分配過。也就是集體與農戶的承包關系固化了。此外，中央一再強調要穩定集體和農戶之間的承包關系，甚至提出要長久不變，在前兩次延長承包期45年之后，又提出再延長30年，目前還看不到承包關系何時終止。
有效的產權制度要求產權符合效率原則，而自由流轉是保持效率的基本要求。但是固化和永久化的承包權使得農地這個要素不能自由流動，使土地沒有得到有效配置，與黨的十九大確定的要素自由流動和要素市場化配置的市場化改革目標相悖。當然，經營權是被允許流動的。但我們認為，促進農地流轉的關鍵是承包權的流轉，承包權流轉不順暢，必然會導致使用權流轉不順暢。承包地在農戶手里，農戶對承包地的流轉和收回具有決定權。雖然流轉有合同約束，但合同期限比較短，而且承包人對農地有剩余索取權，可以要求不斷漲租金，這樣肯定會在一定程度上抑制經營權的流轉。還存在這樣的情況，不少轉移到非農產業和城市里的農戶，自己雖不種地也不愿意流轉承包地，故意讓其拋荒、或者粗放經營。目的是多方面的：或者留著待價而沽，等待著土地變成非農業用地的機會，或者等待有新型經營主體出更高的租金；或者等他們老了回鄉自己種，等等。這種情況并不少見，我們在土地流轉調查中常常碰到一些“釘子戶”，由于種種原因（很多還不是經濟原因）而不愿流轉承包地的情況，最后土地規?；洜I項目被迫流產?，F在的“三權分置”的改革思路是要解決人地分離的問題，即在保護農民承包權的基礎上讓其流轉土地使用權，實行規?；洜I。這雖然能夠部分解決土地配置的無效率問題，但只要固化的承包權制度不改革，土地流轉就不會是順暢的。
此外，承包權固化也與我國現有法律相悖。我國有近3億農民轉移到非農產業，約2億農民是異地轉移，長期不從事農業生產，可他們仍然擁有承包地。
（三）經營權弱化
自20世紀末以來，承包地經營權的流轉就一直在進行，但近年來，中央從默許到公開支持，直到最近提出 “三權分置”，各地農地經營權流轉速度在加快，促進了農地向農民專業合作社、家庭農場、農業產業化企業等新型經營主體集中。目前我國大約有1/3的農地實現了流轉。由于禁止承包地向集體之外的自然人和企業轉讓，所以我國絕大多數流轉方式是租賃。新型經營主體經營的農地基本都是通過租賃流轉而來，得到的只是農地的經營權，承包權還在農戶手里。承包人與經營主體之間的關系就變成了一個債權債務關系，這就引出了一些現實的和潛在的問題。新型經營主體一般與承包戶或農村集體組織簽訂流轉合同來保護流轉農地的穩定性，但由于流轉雙方主體權力不對等，承包權主體占優勢地位，而經營權主體處于弱勢地位，這就會產生經營權不穩定問題。由于對租金看漲預期和未來政策不確定性因素，農地承包方主體一般不愿簽訂很長時間流轉合同，大多數3~5年，很少超過10年。一旦合同到期，擁有承包權的農戶可以隨時收回流轉出去的農地，或者要求漲租金。除此之外，由于部分農民法制意識不強，致使租賃關系不穩定,容易造成違約行為,臨時要求改變流轉期限、提高租金或收回土地的現象時有發生，如果不滿足要求，就對農地搞些破壞活動，讓經營戶受損。如衡陽市衡南縣某種植大戶流入100畝土地，投入8萬元修好機耕道后，農民強行收回自己耕種。為了避免正在經營的農地被收回，現有租賃者被迫增加租金，從而使成本增加，利潤相應減少。在當前經營權處于弱勢地位的情況下，新型經營主體隨時有失去現有經營農地的危險，甚至直接解體。此外，經營權雖然按照法律可以用來作為貸款的擔保抵押，但因為承包權在承包人手上，經營地塊不能轉讓拍賣，銀行也不會把它當做擔保物進行貸款，這些都限制了新型經營主體的經營能力。
有效的產權制度要保障產權主體對產權的運用和收益權利,并且產權主體對分配的物質成果可以自由運用，但是新型經營主體對農地的使用和收益得不到有效保障。在這種情況下，農場主不會對租來的土地進行長遠的規劃和投資，如平整土地，改良土壤，修建基礎設施等來改善土地生產條件，提高產出水平，其結果不利于農業生產效率的提高和農業現代化的實現。另一方面，家庭農場等規模經營主體由于土地是租來的，因此當經營收益很低、甚至發生虧損時，在土地租約到期時也可能合法地把流轉過來的承包地退還給承包人，甚至有的還可能在土地租約期內不按時支付租金，或者直接把流轉過來的承包地退還給承包人，直接導致家庭農場解體。這種情況在我們的家庭農場調查過程中也可以看到。安徽郎溪縣有一戶種植水稻的家庭農場由于稻谷價格偏低，加上出現自然災害而減產，致使大面積虧損，雖然租期未到，但該農場主還是告知承包戶，準備下一個年度把一部分承包地退還給承包人，不再支付租金，而承包人無奈只得收回流轉出去的承包地。
可見，在承包權與經營權雙方權力不對等情況下，無論新型經營主體經營狀況好，還是經營狀況不好，都不利于農地使用權的穩定性，不利于農業規模化經營和農業現代化過程。
三、我國農地產權制度改革的目標
2016年12月出臺的中共中央、國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）為農地產權制度改革指明了方向、目標和實施途徑。
《意見》明確提出了我國農村集體產權制度改革的目標：歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格。以上分析表明我國農地產權制度存在歸屬不清、權能殘缺、流轉不暢、保護松弛諸多問題，離《意見》提出的目標相差甚遠，所以農地產權制度改革任務還很艱巨，必須要對照這十六字要求深化農地產權制度改革。
（一）做實所有權
我國農村土地按法律規定屬于集體成員集體所有，但是從以上分析可知，長期以來，農地產權中的所有權基本上是虛置的。農地產權制度改革首先是要把集體所有權做實，讓集體變成實實在在的農地所有者。要做到這一點，必須在農地占有、使用、收益和處分這四種權能上都能體現集體的權益。
我國農地所有權虛化的主要原因主要有三點。首先是政策和法律不斷強化農戶的承包權，并一再延長承包期限，導致所有權被永久架空。其次，由于集體是個集合概念，具有很強的公共產品屬性和外部性特征，由村委會代表行使，而農民個體由于與自己利益無關，對集體所有權并不關心，因此，集體所有權就容易被淪為少數人的個人權利。最后，大量的農村青壯年集體成員陸續離開農村流入城市，他們無法對集體產權履行所有者和監督者的職能；而在農村從事農業經營的主體很多是老年人和婦女，或者不是農村集體成員，他們無力或無權行使土地所有者的監督職能。
要明晰農地的集體所有性質，必須賦予集體對土地的各項權能。首先是要切實落實所有權和承包權的關系，在穩定現有承包關系基礎上，讓集體對農地擁有占有權。其次是要解決集體的“搭便車”問題，把外部性內部化，讓集體成員都能切實感受到這個集體與自己利益密切相關。這就要通過改革和完善農村集體經濟組織和鄉村治理結構來讓集體成為所有集體成員的利益共同體。最后是科學界定和確定集體成員身份，打破集體成員身份封閉性，讓集體成員有出有進，使得集體成員身份與從事農業生產的職業基本匹配。
（二）搞活承包權
穩定承包權是中央一直強調的基本方針政策。但是，穩定承包權并不等于固化承包權。我國法律規定，只有本村集體成員有權承包本集體土地，而非集體成員一般是不允許承包的，因此，承包權是一項成員權。承包權依附于成員身份。當一個人失去集體成員身份時，承包權也就相應消失，否則就違反了我國現有各項法律。隨著我國農業勞動力轉移接近尾聲，越來越多的農民工進城落戶，其集體成員身份應該取消，他所擁有的集體土地承包權也應該退出。因此，搞活承包權是當前和今后一個時期農村產權制度改革的重要目標。
搞活承包權不是強迫農民無償交回承包地，而是在依法自愿有償的條件下有序轉讓承包權?！耙婪ā笔侵父鶕蛇M城落戶農民必須放棄集體成員身份，也就是要放棄農村的承包地，否則就是違法行為?！白栽浮笔侵刚荒軓娖绒r民退出集體成員各項權能，而是要根據農民意愿退出，也就是要通過建立各種激勵機制讓農民自愿退出。“有償”是指農民退出承包權必須獲得相應補償。這是中央為了維護農民利益的一項補償性政策規定。
承包地轉讓不限于進城落戶農民，而是對于所有農地承包農戶都適用，只有讓所有的承包地都可以流轉，才能促進農地承包權流轉順暢，否則就不可能順暢。當然，當前的重點是推進進城落戶農民轉讓承包權。
（三）強化經營權
黨的十九大提出的農地“三權分置”明確把農戶承包權與經營權分開，促進農戶在保留承包權基礎上積極流轉經營權。這是順應我國城鄉發展一體化趨勢、土地規?；洜I的一項重大舉措。經營權從承包經營權中分離出來，作為一項獨立的權能，就必須要對其加以嚴格保護。以上分析表明，由于我國政策和法律都在強化承包權的保護，而沒有專門針對經營權保護的法律和政策文件，因此土地經營權在“三權”中處于弱勢地位。2016年中央出臺《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》提出：“土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、耕作并取得相應收益的權利。在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，保障其有穩定的經營預期。”這是中央文件第一次提出要平等保護經營權主體的權益。最近修訂的《農村土地承包權》也增加了有關經營權保護的法律條文。
四、農地產權制度改革的路徑
要解決農地產權制度存在的問題，實現農地產權制度改革的目標，我們認為，同步推進農地股份化和成員動態化的改革是最佳的途徑。
（一）農地股份化
改革開放初期，我國農村推行的家庭聯產承包責任制，就是把集體所有的土地按人頭平均分配給集體成員，農民對土地的承包權固化在所承包的土地上，承包權與承包地合二為一。這在農村存在大量的剩余勞動力情況下是合理的，因為大多數農民在從事農業生產。隨著工業化、城鎮化加速推進，億萬農業勞動力向非農產業轉移，億萬農村人口向城市流動。目前，約三億農民從農業中轉移出來，約兩億農村人口已遷移到城市，而留在農村的人口越來越少。在這種情況下，人地分離越來越突出。如果繼續把承包權和承包地連在一起，已經不合時宜了。但是，按照國家的政策和法律，這些農民雖然遠離承包地千里之外，但他們的承包權仍然受到保護，集體不得收回，于是，在現有政策法律約束下，解決人地分離問題的最好辦法是實現承包權與承包地分離。也就是說，承包權依然歸農戶所有，但承包地須還給集體統一管理和經營。這實際上是把法律賦予集體成員對集體土地承包地的各種權能進行拆分，承包人擁有承包權的收益權和處置權，但把占有權和使用權讓渡給集體，以便于農地使用權的流轉和規?；洜I，實現資源的優化配置。
實現承包權與承包地分離的最佳路徑是土地股份化。土地股份化的主要思路是在堅持家庭聯產承包責任制的基礎上，把股份制引入農村土地產權制度改革。通過土地承包權入股，把土地占有權和收益權分離，使土地資源能在整體上進行規劃利用；通過向農民配置股權，把土地承包權轉換為收益權，以價值形態把農民土地承包權長期確認下來，使土地得以流轉，讓新型經營主體成為農業生產的生力軍和主力軍。入股的土地或其他資產由組建的股份合作組織或資產管理公司統一進行管理和經營，經營所獲利潤扣除必要成本和集體提留后按股分紅。
土地股份化與中央提出的農村產權制度改革的目標是一致的。首先是產權歸屬清晰，土地入股之后，村集體對土地統一管理和經營，體現了集體對土地的所有權性質。其次是權能完整，集體獲得土地的占有、使用、收益和處分等多種權能。再次是流轉順暢，農民承包地集中在集體手中，集體經濟組織可以自己經營，也可以流轉給其他新型經營主體經營，集體或者以地入股，或者收取固定租金，所流轉的土地收益一部分可以按土地股份分給承包戶，一部分留在集體中。最后是保護嚴格，土地入股之后由集體統一管理，對所有者、承包人和經營者的權利給予充分保護。
土地股份化有利于推進農業規?；洜I。因為農地必須連片經營，在實行家庭聯產承包責任制之初，農地都是按照土地好壞程度化整為零進行分配的，因此農戶承包地被分成了若干地塊。如果要把連片的土地流轉給新型經營主體，必須要一家一戶去與農民簽訂土地流轉合同，如果有幾家不同意流轉，那么這塊地就流轉不順暢。如果土地股份化了，農戶把承包地占有權交給集體了，農戶只是獲得土地股份的收益權，新型經營主體只與集體簽訂合同，土地流轉就會順暢得多。
土地股份化也照顧到了承包戶的利益。雖然農戶再也不可能擁有一個物理屬性的承包地，但他所擁有的承包權依然存在。因為大多數農民遷入城市，自己不種地，他們也會把承包地流轉給他人耕種，獲得出租收入?，F在土地入股之后，農民的出租收益不僅不減少，而且在集體對土地統一經營之后，土地利用效率和效益提高了，農戶所獲得的股權收益，甚至有可能超過他原來出租承包地的收入。當然，這里還必須制定權利保障規則，讓入股的農戶有知情權、參與權甚至決策權等權利。否則，承包人可能對股權收益是否得到有效保障產生疑慮，而不愿意把承包地入股。
土地股份合作在我國有些地方已經有很長歷史。肇始于20世紀90年代初廣東南海地區的土地股份合作制，對促進農業生產規?；?、提高農業生產率起到了立竿見影的成效。二十多年來，被廣東、浙江、江蘇等經濟發達省份的農村相繼效仿開展試點。因地制宜是試點的最主要特征。就地域差異而論，經濟發達地區如深圳、南海、湛江、上海等地農村集體土地多采用股份公司形式進行市場化經營；廣大中、西部除少數城郊結合部和較為發達地區采用股份公司形式外，其他多采用股份合作社形式。根據股權設置不同，我國農村土地股份制改革形式主要有：（1）單一以土地入股為主，成立土地股份合作社；（2）土地作價入股，即以土地、資金、技術等多種要素入股，成立綜合型股份合作社；（3）村（社區）經濟股份合作制內的土地股份量化。對于股權設置，各地一般設立土地股、個人股、集體股，也有一些合作社設立現金股、技術股等。對于股權流轉，許多地方實行股權“生不增，死不減”原則，封閉性流通，在合作社范圍內可以繼承、轉讓和贈予。也有小部分地區采取了動態管理模式，因地制宜制定了不同的政策，如上海九星村規定村民股份每三年做一次調整，“生要增、死要轉”。在股權量化上，目前，絕大部分地區量化的股權主要是以設置社員分配股份為主，享受對象為股份制改革時實際在冊的村集體經濟組織成員。以承包經營權入股的，入股土地以第二輪土地承包確權的面積為依據；以資金、資產等生產要素入股的，入股土地一般應先作價，后股份量化。
對于城市集群周邊的農村土地，股份制改革的目標是為了實現城鎮化，如珠三角、長三角地區，這些地區工業發展和城市擴張較快，土地需求較大，以土地股份化方式解決土地供給短缺問題，同時讓農民通過分享土地的增值收益，獲得立足于城市所需的發展資本。而對于中國廣袤的欠發達農村地區，農村土地股份制改革的目標則是為了實現集聚土地資源，提高土地效益，按股分紅，增進農民收入。湖北省鄂州市張遠村就是一個典型的案例。在成立內置金融股份合作社之前，張遠村水利條件不好，土地高度分散，90%的村民外出打工，農地拋荒率高。農民之間難以形成統一的對外流轉意愿，無法在流轉的過程中形成規模經營，效率難以提高。為解決這些問題，張遠村提出了確權不確地的做法，農民的土地以小組為單位連片放入內置金融合作社，土地變成了一個數值，農民每年可以獲得400元/畝的租金，遠高于農民間土地流轉的幾十塊錢，另外每年還有一定數量的分紅。合作社將土地集中平整并流轉給家庭農場或企業發展現代農業，經營規?；沟棉r地利用效率大大提高，合作社還將提留的部分收入用于發放養老金等福利項目。
由于中央的支持和各地政府的推動，農地股份制改革在我國許多地方進展較快，且取得了顯著成效。但要注意的是，土地股份制形式不要搞“一刀切”，要鼓勵各地勇于探索符合本地實際的股份合作形式，也要充分尊重承包戶的意愿，不能強制承包農戶入股。同時，土地股份合作中要建立規范、透明的管理制度，讓承包戶有知情權、參與權和決策權。
（二）成員動態化
根據我國法律，農村土地集體成員集體所有，農村土地只能由本村集體成員承包。因此，農地承包經營權也就是成員權，承包權依附于成員權。但是，我國集體成員身份是靜態封閉的。在20世紀七八十年代，我國農村人口基本上是禁止向城市流動的，農民世世代代就生活在自己的村莊里，這時封閉型集體成員身份制度是適當的。但是在過去幾十年中，我國農村人口持續不斷地向城市流動，截至目前大約有2億農民異地務工和居住。這種狀況下，還堅持封閉型集體成員制度顯然已經不合時宜了。這些流轉出來的人早已不是農民了，但其身份仍然是農民，名義上還是集體成員，這種身份和居住地分離如同以上所說的承包人與承包地分離一樣已經完全與現實脫節。
集體成員不僅是封閉型的，而且還是不平等的。根據法律，集體成員有權享有集體土地的承包權。由于有了“增人不增地、減人不減地”的法律規定，在80年代之前出生的人擁有承包地，80年代之后出生的人就沒有承包地。這就出現了以下情況：雖同為集體成員，但權利是不對等的。有人認為，承包地是按照家庭為單位分配的，因此，集體成員權利不平等可以在家庭內部進行平衡。但是，40年來，家庭也在不斷分裂重組，最終形成享有農地承包權的家庭和不享有農地承包權的家庭兩類，仍然存在成員權的不平等問題。
封閉的、靜態的集體成員制度與法律也存在沖突。我國農民工市民化在加速推進，農業轉移人口逐步登記為城市居民。而擁有城市戶籍就應該退出農村集體。但我國現有政策仍然規定在城市落戶的農民不要求退出承包地和宅基地。不是集體成員還可以擁有集體承包地，這顯然與我國現有法律相沖突。
從以上分析可知，我國農村集體成員制度已經完全不適應新形勢的變化，有必要對集體成員制度進行改革，由于承包權依附于成員權，因此集體成員制度改革、農村戶籍制度改革也是農地產權制度改革的重要組成部分。
2016年12月《意見》指出，要做好農村集體經濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題。但是，集體成員身份怎么認定？那些在城里落戶的農民還是不是集體成員？那些在城里務工經商多年但沒有在城市落戶、不從事農業生產、不關心村集體的人，是否認定為集體成員？那些80后出生的“農二代”、或者“新生代”，沒有獲得集體承包地的人，是否是集體成員？集體成員身份是否要與集體土地和其他資產掛鉤？《意見》沒有對這些問題提出具體的可操作的指導性意見。更為關鍵的是，《意見》仍然沒有跳出傳統的思維模式，也就是沒有突破封閉性的集體成員制度的框架。而正是這種封閉型的集體成員制度，才是農村集體產權制度各種問題存在的根源。要解決集體產權制度所存在的主要問題，關鍵是要打破集體成員封閉性制度。
這里，我們提出一個新的解決路徑：集體成員動態化，即把集體成員從封閉狀態變為開放狀況，從固化狀態轉變為流動狀態。具體思路類似于城市人口的流動。當一個居民從甲城市流入乙城市時，甲市將辦理戶口遷出程序，乙市辦理戶口遷入程序，于是，甲市將減少一個居民，乙市將增加一個居民。在鄉村集體中，一部分人遷出村時就注銷村集體成員身份，而另一部分人戶口遷入本村時就登記為村集體成員身份。這些新成員可以是農村人，也可以是城里人；可以是本地人，也可以是外地人。讓集體成員流動起來，可以解決我國農地產權制度存在的主要問題。
集體成員動態化能有效解決進城農戶的農地退出不暢問題。為了維護農民的權益和加快推進農民工市民化進程，中央不要求進城落戶農民退出農村集體各種權益，但還明確提出，要引導和支持他們轉讓這些權益。但是，誰來承接這些進城農民退出的土地？中央沒有提出具體的途徑和辦法。有轉讓必須有受讓，有退出必須有承接。這個問題在現有封閉性集體成員制度下很難解決。因為除了少數返鄉創業的集體成員之外，大多數村集體成員年齡偏大，身體狀況越來越差，沒有能力經營更多的農地；而且大多數留在農村的集體成員收入不高，也沒有經濟實力來支付退出的承包地費用。村集體經濟組織大多沒有收入來源，也沒有能力有償地支付進城落戶的家庭轉讓的承包地費用?，F在放開集體戶口，準許外來人員加入村集體，這些人是外村人、外鄉人，甚至是城里人，他們有投資資金，有技術水平，有經營能力，而且也愿意從事農業生產。這些人將是承接那些進城落戶農民轉讓承包地的主力軍。這就為進城落戶的農民轉讓承包地提供了一個便利的通道，解決了承包地無人承接的難題。
集體成員動態化也有利于新型職業農民群體的形成和新型經營主體的壯大。中央鼓勵和支持大學畢業生、技術人員返鄉入鄉創業。如果政策放開，讓外部人能夠加入村集體，這些新成員一般都是具有較高素質的職業農民，這將有利于新型職業農民群體的壯大。他們將是新一代家庭農場主、現代農民合作社的主要帶頭人、農業產業化企業的主要經營者，而且還是提高鄉村治理和文明水平的先鋒和骨干。
（三）土地股份制改革與集體成員動態化的相互作用
1.集體成員動態化有助于土地股份制改革的推進。中央積極鼓勵和支持農村集體產權制度的改革，其改革的重點是實施股份合作。2016年12月出臺的《關于穩定推進農村集體產權制度改革的意見》提出，要有序推進經營性資產股份合作制改革。雖然《意見》只是針對經營性資產的股份制改革，沒有涉及土地資產，但我們認為股份制改革也適合農村土地產權制度改革，而且更為重要，因為農村集體的主要資產是土地。農地股份制改革就是農地承包制改革，就是把農戶承包權轉換為成員權，保留其收益權，讓渡占有權。但是，如果沒有外來的技術和管理人才加入村集體，土地股份制改革就難以順利推行。如果這些人才被準許成為村集體的新成員，這些新成員由于視野比較開闊、資金比較雄厚、經營能力較強，能夠成為集體經濟組織的帶頭人，把通過股份化集中起來的農地進行有效的經營和管理，會大大提高農地股份合作的收益，這樣才能促進農地股份化改革的順利推行。否則如果經營效益不好，長期沒有分紅，農戶將會要求退出農地股份合作，致使農地股份制改革歸于失敗。
2.土地股份制改革有助于推進集體成員動態化。農地股份制改革將成為集體產權制度改革的核心。農地股份制改革就是要促進農戶把承包地變成承包權，把承包權轉換為股權。土地入股之后，農戶對原承包地沒有占有權和使用權，這樣就有利于那些進城落戶的農民在退出承包地占有權的同時，可以通過轉讓股權來退出農村集體，因為作為貨幣資產的股權的轉讓比實物資產的承包地的轉讓要容易得多，賣方只要對農地股權給出一個轉讓價格，而買方接受這個轉讓價格，就可以及時成交，不需要受讓方接受具有實物資產屬性的承包地。這將為進城落戶農民退出集體提供了一個便捷的通道。同時，那些想要參加農地股份合作的外部人也可以通過購買老成員轉讓的股份而加入村集體，變成新成員和新股東。如果沒有土地股份化，退出和加入集體就會困難得多。
五、農地產權制度改革的政策思路
我國農地產權制度存在著諸多問題，既不適應新時期的經濟形勢，也與我國一些根本法律規定相沖突，必須進行重大改革。改革的主要途徑是要同步推進農地股份化和成員動態化。為此，提出如下政策思路。
（一）解放思想，大力支持和鼓勵各地積極探索
我國經濟已經進入中高收入階段，工業化和城鎮化進入后期階段，農業剩余勞動力轉移已接近尾聲，城市和鄉村一體化發展已經成為當前新的潮流。在這種形勢下，實施了幾十年的農村土地家庭聯產承包責任制為核心的農村產權制度必須相應進行改革。但事實上，自20世紀80年代開展的家庭聯產承包責任制改革以來，我國農村體制改革步伐較慢，有很多政策和法律明顯落后于經濟和社會發展的實踐，已經不適應新時代的發展要求。主要原因是思想不夠解放，政策法律保守。
承包地對農民來說既有社會保障功能，也有經濟財產功能。改革開放初期農民收入主要來自農業生產，因此農地主要體現社會保障功能；現在大多數農民收入來源于非農業經濟活動，農業收入占農民總收入比重很小，因此現在農地更多體現的是能帶來收入的財產功能，社會保障功能逐漸弱化。但我們有些人仍然在強調承包地的社會保障功能，擔心這些進城的農民工將來還要回到農村種地，因此堅持承包權要固定在承包地上，反對土地股份化，反對進城農民退還承包地。
農村封閉式集體成員身份只適應傳統的農業社會，而不適應人口高度流動狀態的現代社會，但我們仍然在堅持這種集體成員制度。解釋這種現象只能從思想觀念中尋找。可能有人認為農村是個封閉的熟人社會，具有排外傾向，如果新的成員加入集體中來，新成員和老成員可能會產生矛盾和沖突，導致農村社會不穩定，因此不敢放開農村戶口。其實，現代的農村社會也不是完全封閉的，絕大多數農民接受過初中以上教育，而且大部分在城市務工經商，與外界的聯系緊密，在互聯網時代，信息傳播和交流很頻繁。因此，現在的農村是開放的，只要制度設計好，只要這些新成員能夠給村集體和農民帶來好處，就應該接受陌生人加入村集體。而且農村有些傳統文化如戶族觀念是與現代社會背道而馳的，也應該通過新成員加入來改造這些不良文化，使之更快融合到現代社會中。可能還有人擔心，如果農村戶口放開，準許外部人加入村集體，會造成懷有不良目的的人蜂擁而至，大量圈占農地和宅基地，排擠和剝奪現有農村集體成員的各項權利。其實，這種擔心也是多余的。因為放開農村戶口是有門檻的、有限制的，那些不是在農村干事創業的人是不準許到農村落戶的。
因此，深化農村產權制度改革的首要任務是解放思想，破除舊觀念。在堅持農地集體所有、農地農用和維護農民利益這三條基本原則基礎之上，支持和鼓勵各地勇于探索，大膽創新，對各地出現突破現有的法律限制的創新舉措要有較大的容忍度。在各地實踐中總結成功的經驗，對現有的法律條文進行修改，最終形成既體現公平又注重效率的新型農村產權制度。
（二）同步推進城鄉戶籍制度改革
集體成員動態化要求改革現有的農村戶籍制度。改革戶籍制度目前主要聚焦農業轉移人口在城市落戶問題，也就是放松、放開城市落戶的各項限制，并賦予他們參與社會保障的資格，但農村戶籍制度改革還沒有提到議事日程。筆者認為，應該同步推進城鄉戶籍制度改革、實現人口自由遷徙，既放開農村人口到城市落戶限制，也放開城市人口到農村落戶限制，以及準許人口在農村內部和城市內部之間流動。只有城鄉戶籍制度同步改革，才能打破農村集體組織的封閉狀態，使農村集體成員進出自由，實現集體成員動態化。
放開集體成員進入限制并不意味著完全不要條件。對于有意進入村集體的中國公民，應該設定一些基本資格條件：如必須是自然人，不能是企業和公司法人；必須要通過合法程序獲得一定數量的本集體農地承包權或股權；必須從事規模化經營項目。
為了保護進城落戶農民的權益，可以把退出集體成員身份和退出農村承包地和宅基地等集體權益分開進行。按照相關法律，進城落戶農民在退出集體成員身份的同時把承包地和宅基地交還給集體。但是，為了吸引更多的農業轉移人口在城里落戶，同時考慮到進城落戶的農民在城市生活的適應性和穩定性需要較長時間的現實，可以先辦理進城落戶和退出農村集體成員的相關手續，同時保留其在農村的承包地和宅基地，讓其有充分時間找到承包地和宅基地轉讓的承接者。此外，還應準許進城落戶的農業轉移人口自由退出城市戶口，返回或到其他村重新落戶。只有完全放開人口遷徙限制，讓公民自由選擇居住地，才能更順暢地加快農民工市民化和集體成員動態化的步伐。
（三）借鑒國企改革經驗，創新農地股份制改革模式
承包地股份化涉及一系列具體問題。承包地如何入股？集體其他資產如何入股？股價如何確定？股權收益如何分配？股份如何轉讓？這些問題都是要通過各地探索具體的實施路徑和辦法，中央應只提出一些指導性意見，不提出具體實施辦法，要充分尊重各地基層組織和工作者的主動性和創造性。不管農地股份制改革采取何種模式，關鍵是要讓農地股份合作獲得較顯著的效益，讓廣大農民從農地股份合作中有獲得感。
要使農地股份制改革取得成功，可以借鑒國企改革中資產管理與企業管理分開的模式，建立“產權清晰、責權明確、村企分開、管理科學”的現代土地股份合作制度。集體經濟組織作為農地所有人對股東負責，股權轉讓、收益分配等重大事項通過召開股東大會決定，在日常工作中，集體經濟組織代表股東行使所有人的職責和權力。為了有效管理集體資產，應設立集體資產管理公司。資產管理公司可以由本村集體經濟組織管理，也可以聘請外人管理，本村集體經濟組織負責監督。資產管理公司只是負責集體存量資產的配置和運營，不干預農業經營活動。農地經營形式可以多元化，可以由農民專業合作社統一經營，也可以委托給農業產業化公司來經營，還可以直接租賃給家庭農場來進行規?；洜I。具體采取何種經營方式，應根據各地實際情況而定，在實踐中不斷創新經營方式。資產管理公司與經營主體簽訂合同，按合同監督經營主體，但不干預經營主體的日常經營活動。經營的收益按照合同約定上繳資產管理公司，資產管理公司扣除成本后上繳給集體經濟組織，集體留一部分之外，剩余按投入的股份份額進行分紅。
（四）及時修訂不合時宜的相關法律
隨著工業化、城鎮化和農業現代化的快速推進，現有《土地管理法》《物權法》《農村土地承包法》等土地相關法律已經落后于農村經濟社會發展實踐。有些條文已經過時，有些條文規定模糊，有些條文相互沖突，有些條文缺失，因此需要結合新形勢下農村產權制度改革、戶籍制度改革以及其他相關改革進行修改和完善。我們建議，第一，修改法律應該解放思想，創新思維，廣泛征求社會各界意見。第二，在堅持集體所有制、農地農用和農民利益的基礎上，條文不要規定太具體，要為各地探索集體所有制實現形式留有充足的探索空間和余地；一旦規定太具體，就可能會限制各地開展創新性試驗，扼殺行之有效方法的產生。第三，各個法律條文之間要協調，要符合憲法的基本精神，而不是與憲法相矛盾。例如，目前有關政策規定進城落戶農民可以繼續保留集體承包地和宅基地，這就與憲法和其他相關法律相矛盾。如何解決這些矛盾應該有一個說法。第四，有些法律條文空白，例如，承包權的繼承問題是一個現實問題，但法律還是一個空白，在法律修改過程中應該直面這些現實問題做出明確的規定，以便在實踐中能夠有法可依。最后，法律和政策常常存在沖突和矛盾，中央出臺涉農各種文件時，既要考慮現實的需要，也要考慮與法律的銜接，真正體現法治精神。
（五）建立和完善土地要素市場化體制機制
建立開放有序的農地產權交易中心。當前各地農村產權交易中心交易的標的物主要是土地經營權，而對于承包權和土地股權交易還比較少。應該與土地股份制改革相適應，準許土地承包權和股權在交易中心交易。市場是公平交易的前提，政府前期應給予人才、資金和政策的支持，建立起土地交易的中介組織，獨立于政府管轄之外。除此之外，為避免少數人操控交易市場價格，應建立權威的集體土地價值評估體系和土地最低保護價制度，設定參考標準和范圍并確保廣大農民認可。還要建立和完善土地交易的各項法律法規，制定和出臺《土地交易法》等，以規范土地交易規則，公平保護土地交易的各方利益。
中國鄉村發現網轉自：《學習與探索》2019年第6期
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