摘要：[目的]涉農(nóng)資金整合能積極引導(dǎo)金融和社會資本投向農(nóng)村農(nóng)業(yè), 對加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系, 實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺, 促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興具有重要意義。[方法]以哈爾濱市通河縣特色產(chǎn)業(yè)的調(diào)研和訪談資料為基礎(chǔ), 重點(diǎn)關(guān)注了涉農(nóng)資金整合以來通河縣榛子產(chǎn)業(yè)的運(yùn)作發(fā)展成效。[結(jié)果]在涉農(nóng)資金整合下, 通河縣通過科學(xué)統(tǒng)籌榛子產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、搭建資金整合平臺、培育新型主體、全產(chǎn)業(yè)鏈開發(fā)顯著帶動了農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收, 得到了國家、省、市各級領(lǐng)導(dǎo)的充分認(rèn)可。但也存在規(guī)劃統(tǒng)籌不夠全面、統(tǒng)籌管理有待于進(jìn)一步強(qiáng)化、地方資金配套存在困難、縣級統(tǒng)籌資金整合壓力大等問題。[結(jié)論]從通河縣特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)作發(fā)展成效中得出, 堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)為平臺整合涉農(nóng)資金對于促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收是最直接、最有效, 也是最為關(guān)鍵的。通過加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與組織, 促進(jìn)涉農(nóng)部門機(jī)構(gòu)整合;加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo), 優(yōu)化涉農(nóng)資金結(jié)構(gòu);加強(qiáng)關(guān)鍵領(lǐng)域有效投資, 提高涉農(nóng)資金使用效率;擴(kuò)充融資渠道, 建立多元投入機(jī)制;加強(qiáng)財(cái)政資金績效考核與管理等方面的對策, 可進(jìn)一步提高以扶持產(chǎn)業(yè)為平臺統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金的優(yōu)勢和成效。
0 引言
2018年“中央一號文件”以實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為核心, 明確指出, 實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 是黨的十九大作出的重大決策部署, 是決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù), 是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。對如何振興鄉(xiāng)村, 黨的十九大報(bào)告提出了20字總要求, 其中, 產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的前提和基礎(chǔ), 是促進(jìn)農(nóng)民增收脫貧的關(guān)鍵所在, 是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)源性動力支撐。沒有產(chǎn)業(yè)興旺的鄉(xiāng)村振興, 無異于無源之水無本之木, “生態(tài)宜居、治理有效、鄉(xiāng)風(fēng)文明、生活富裕”等目標(biāo)也無從談起。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興, 既是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要標(biāo)志, 也是發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)、加快新舊動能轉(zhuǎn)換的客觀要求。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大潮下, 順勢而為, 乘勢而上, 做好產(chǎn)業(yè)興旺的大文章, 以產(chǎn)業(yè)興旺促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等全面振興, 對于推動我國鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。
實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺, 必須解決錢從哪里來的問題。財(cái)政資金投入不足一直是我國“三農(nóng)”發(fā)展的主要短板。在此背景下, 財(cái)政必須勇于承擔(dān)從資金上保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實(shí)施的歷史重任。近年來, 財(cái)政部在持續(xù)加大支農(nóng)投入力度的同時(shí), 注重發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用, 積極撬動金融和社會資本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。同時(shí), 積極推進(jìn)行業(yè)內(nèi)資金整合與行業(yè)間資金統(tǒng)籌相互銜接配合, 探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制[1,2]。2013年6月, 國務(wù)院批準(zhǔn)黑龍江省開展“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗(yàn), 主要任務(wù)包括創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制、建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、深化土地管理制度改革等10個方面38項(xiàng)內(nèi)容。在第9項(xiàng)改革任務(wù)中, 國家明確要求黑龍江省推進(jìn)涉農(nóng)專項(xiàng)資金整合。2013年8月, 財(cái)政部正式印發(fā)《關(guān)于黑龍江省“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)涉農(nóng)資金整合的意見》 (財(cái)農(nóng)[2013]197號) 。按照上述部署和要求, 黑龍江省在國家賦予的政策框架下開展涉農(nóng)資金整合先行先試, 其中農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金一同被財(cái)政部列入涉農(nóng)專項(xiàng)資金整合范圍內(nèi)。2015年6月, 國務(wù)院印發(fā)了《推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案》, 推動各層面試點(diǎn)同步實(shí)施。財(cái)政部、國家發(fā)改委選擇江蘇、山東、河南、四川4省開展省級涉農(nóng)資金管理改革試點(diǎn); 財(cái)政部等5部委確定湖南省以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為平臺開展涉農(nóng)資金整合試點(diǎn); 財(cái)政部等8部委選擇廣東清遠(yuǎn)、江蘇新沂、河南蘭考、湖南南縣開展市、縣。涉農(nóng)資金整合優(yōu)化試點(diǎn), 省市縣試點(diǎn)探索全面展開。2016年4月, 國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》, 明確提出“資金項(xiàng)目審批權(quán)限完全下放到貧困縣”, 2017年12月, 國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制的意見》, 強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合[3]。自2017年起, 涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)從貧困縣向全部縣擴(kuò)展, 涉農(nóng)資金整合步伐不斷加快, 成為涉農(nóng)資金管理改革中影響最為深遠(yuǎn)、效果最為顯著的改革舉措之一。
由此可見, 統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金將是未來財(cái)政支農(nóng)資金管理中的一項(xiàng)重點(diǎn)工作, 是實(shí)現(xiàn)中央宏觀指導(dǎo)與地方自主統(tǒng)籌的有機(jī)平衡的重要途徑, 對切實(shí)優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)資金供給結(jié)構(gòu)和提升國家支農(nóng)資金供給效率的具有重要的意義。然而, 在涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的這種形勢下, 作為財(cái)政支農(nóng)重要組成部分的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā), 如何適應(yīng)新形勢, 隨勢而動, 因勢利導(dǎo), 在積極參與涉農(nóng)資金整合的過程中, 進(jìn)一步發(fā)揮優(yōu)勢, 主動作為, 發(fā)展提升, 是擺在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)面前的一個重要而緊迫的課題。
1 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀
近幾年, 關(guān)于涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)問題的研究日益增多。吳云等[4] 對廣西涉農(nóng)資金使用管理的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析, 指出涉農(nóng)專項(xiàng)資金管理工作中主要存在:立項(xiàng)不夠規(guī)范, 執(zhí)行力度不夠得力, 多頭管理, 人員配置不配套等問題, 針對問題提出了整合涉農(nóng)資金的對策建議。沈峰[5] 以浙江省桐鄉(xiāng)市為研究對象, 對其涉農(nóng)資金整合的具體做法和存在問題進(jìn)行分析, 強(qiáng)調(diào)了創(chuàng)新涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作機(jī)制的重要性。劉斌[6] 以山東省泰安市為例, 從資金管理、資金使用效果、資金使用監(jiān)管等3個方面分析了財(cái)政涉農(nóng)資金整合中存在的問題, 指出要從優(yōu)化涉農(nóng)資金結(jié)構(gòu)、優(yōu)化資金管理、實(shí)行資金切塊下達(dá)、做好財(cái)政涉農(nóng)資金與社會資本的深度融合等方面來進(jìn)行改善。馬雪飛[7] 對煙臺市涉農(nóng)資金整合進(jìn)行調(diào)研, 取得經(jīng)驗(yàn)啟示包括改革涉農(nóng)資金設(shè)置體系、改革資金管理體制、改革資金分配方式, 并提出相關(guān)建議。劉益華、歐陽曉輝等[8] 通過指出江西省九江市的涉農(nóng)資金管理中存在的問題和涉農(nóng)資金整合中的限制因素, 提出了縣級財(cái)政需要“主動而為”。吳映雪、周少來[9] 從體制性根源、利益驅(qū)動和機(jī)構(gòu)設(shè)置等3個方面分析了涉農(nóng)資金整合下扶貧項(xiàng)目中存在的問題, 針對問題提出應(yīng)從加強(qiáng)縣市資金管理能力、項(xiàng)目管理能力、增加社會扶貧力量等3方面來應(yīng)對問題。張麗麗[10] 從財(cái)政扶貧項(xiàng)目設(shè)立的要求出發(fā), 提出了統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金的相應(yīng)措施。在西方發(fā)達(dá)國家中, 美國通過建立并完善涉農(nóng)資金相關(guān)政策制度, 并以深入推廣先進(jìn)科技作為重要手段; 歐盟在進(jìn)行涉農(nóng)資金整合過程中, 側(cè)重農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民協(xié)調(diào)發(fā)展, 強(qiáng)調(diào)綠色生態(tài)保護(hù)的重要性[11]。通過以上的相關(guān)文獻(xiàn)綜述, 從近年來涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的理論研究情況看, 研究主要集中在總結(jié)涉農(nóng)資金整合的典型做法、分析存在問題和提出政策建議等方面, 研究對象主要關(guān)注涉農(nóng)資金整合范圍、使用渠道、管理制度等方面, 研究層面也只是在當(dāng)?shù)厥袇^(qū)縣等點(diǎn)位尺度, 存在問題和政策建議大多難以適用于全國宏觀層面。而從近年來涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的實(shí)際情況看, 雖然取得了很大的進(jìn)展和成效, 但由于受體制機(jī)制和部門因素制約, 對于上級切塊下達(dá)到縣的涉農(nóng)資金, 要真正實(shí)現(xiàn)“多個龍頭注水, 一個龍頭出水”的理想效果, 仍受到多方面的因素影響和制約。要順利推進(jìn)涉農(nóng)資金整合, 關(guān)鍵是要找到一個各部門資金都能投入并發(fā)揮作用的平臺。同時(shí), 從當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的階段特征和要素需求看, 制約各地農(nóng)業(yè)發(fā)展水平和質(zhì)量的核心因素在于缺乏強(qiáng)有力的優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)支撐。因此, 以扶持特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為平臺統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金, 可以將各方面的資金集中在這個平臺上擺放, 從而達(dá)到“各做各的菜, 共辦一桌席”的效果和目標(biāo)。但目前針對涉農(nóng)資金整合促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的研究不多, 尤其是缺少涉農(nóng)資金整合對鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和啟示的分析。
因此, 為了優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)投入供給, 理順涉農(nóng)資金管理體系, 切實(shí)提升國家支農(nóng)政策效果和支農(nóng)資金使用效益, 文章基于哈爾濱市通河縣特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基地的實(shí)地調(diào)研資料, 結(jié)合專題座談會資料, 重點(diǎn)分析了通河縣以扶持特色產(chǎn)業(yè)為平臺統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金的做法和成效, 剖析了在涉農(nóng)資金整合中面臨困難并提出了相應(yīng)的對策建議, 得出了發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)為平臺實(shí)施涉農(nóng)資金整合的幾點(diǎn)啟示, 以期為優(yōu)化頂層設(shè)計(jì), 創(chuàng)新體制機(jī)制, 完善政策措施, 不斷提高涉農(nóng)資金使用效益提供借鑒和參考。
2 調(diào)研區(qū)與數(shù)據(jù)來源
2.1 調(diào)研區(qū)域選擇
國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制的意見》 (國發(fā)[2017]54號) , 中央層面相繼支持開展了黑龍江省“兩大平原”涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)、以及湖北、山西、安徽、廣西、貴州等扶貧任務(wù)較重的10個省份貧困縣涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合試點(diǎn)。試點(diǎn)實(shí)施以來, 在省、市、縣等多個層級有力地創(chuàng)新了涉農(nóng)資金管理體制機(jī)制, 為中央研究探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。據(jù)此, 遴選了代表性強(qiáng)的資金管理使用成效較好的黑龍江省哈爾濱市通河縣作為研究區(qū)域。通河縣位于小興安嶺南麓, 松花江中游北岸, 是國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū), 大小興安嶺生態(tài)功能保護(hù)區(qū)。通河縣地勢由北向南傾斜, 似"馬蹄形", 北部為山區(qū)淺山區(qū), 中部為低山丘陵和山前臺地; 南部是松花江洪積、沖積平原, 地處第三積溫帶, 屬溫帶大陸性季風(fēng)氣候, 年均氣溫2.4℃, 年均降水量610mm。幅員面積5 678km2, 森林覆蓋率74%, 耕地14.7萬hm2, 人口26萬人。
2.2 數(shù)據(jù)來源
該文的數(shù)據(jù)來源于兩個途徑, 一是召開專題座談會, 二是針對性實(shí)地調(diào)查。從2015年6月到2017年6月, 調(diào)研組先后在研究區(qū)域舉行各部門領(lǐng)導(dǎo)專題座談會, 重點(diǎn)以扶持特色產(chǎn)業(yè)為平臺, 統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金的做法和成效進(jìn)行了深入研討, 集中涉農(nóng)資金扶持, 在短時(shí)間內(nèi)發(fā)展壯大特色產(chǎn)業(yè)的做法進(jìn)行了研究剖析; 其次, 實(shí)地調(diào)查多個特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基地, 與有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)民合作社負(fù)責(zé)人, 專業(yè)大戶和種植農(nóng)戶進(jìn)行了深入交流, 獲取涉農(nóng)資金整合促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況的第一手實(shí)地研究資料。從調(diào)研了解和通河縣涉農(nóng)資金整合實(shí)際看, 堅(jiān)持以扶持優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)為平臺統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金, 是提升涉農(nóng)資金投入效益、推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)帶動農(nóng)民增收的有效路徑, 也是發(fā)揮農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)優(yōu)勢, 在涉農(nóng)資金整合中擔(dān)當(dāng)作為發(fā)揮自身職能, 變被動為主動, 化危機(jī)為機(jī)遇, 壯大提升自身地位, 促進(jìn)農(nóng)發(fā)事業(yè)長遠(yuǎn)持續(xù)發(fā)展的有力抓手, 在全國有一定的代表性和借鑒意義, 值得進(jìn)一步借鑒探索。
3 調(diào)研結(jié)果和現(xiàn)狀分析
3.1 哈爾濱市涉農(nóng)資金整合總體情況
哈爾濱市共有9個市轄區(qū)、7個縣, 代管2個縣級市。從2016年開始, 哈爾濱各縣市圍繞優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展集中投入, 已形成了集群效應(yīng), 呈現(xiàn)出財(cái)政資金搭臺、部門唱戲、遍地開花的發(fā)展態(tài)勢。比如木蘭縣作為省級貧困縣, 以原農(nóng)發(fā)資金投入為先導(dǎo), 整合財(cái)政“一事一議”、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、畜牧、糧食商務(wù)專項(xiàng)資金3 000多萬元, 支持標(biāo)準(zhǔn)化肉雞、育肥羊產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 組建綜合性扶貧開發(fā)聯(lián)合體, 取得顯著效益; 巴彥縣以農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)為平臺, 集中資金建設(shè)沿江2萬hm2 (30萬畝) 水稻示范基地, 農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)先后投入1.1億元, 帶動水務(wù)、國土、農(nóng)業(yè)局等部門整合投入10億元, 規(guī)劃建設(shè)2萬hm2 (30萬畝) 大型灌區(qū), 直接帶動農(nóng)民增收6 800萬元; 尚志市圍繞優(yōu)勢特色漿果產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入1 000萬元, 帶動林業(yè)部門扶持漿果種植資金1 196萬元, 扶持漿果產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 加快漿果產(chǎn)業(yè)提檔升級。黑龍江省也圍繞全省農(nóng)業(yè)調(diào)整結(jié)構(gòu)大局, 制定了重點(diǎn)支持五大優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見, 重點(diǎn)支持優(yōu)勢高效糧食、飼草飼料、蔬菜食用菌、堅(jiān)果漿果、北藥作物等產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 提升農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力。2016年來, 為解決涉農(nóng)資金多且分散, 項(xiàng)目各自為政, 重復(fù)建設(shè)的“撒芝麻鹽”式的投入方式, 通河縣也進(jìn)行了涉農(nóng)資金整合。如圖1所示, 2011—2016年通河縣第一產(chǎn)業(yè)值穩(wěn)步增加, 在2016年第一產(chǎn)業(yè)增加值達(dá)到22.836 6億元, 增長率為16.68%。2011—2015年通河縣農(nóng)民純收入明顯低于哈爾濱市平均水平。然而, 在2016年, 通河縣農(nóng)民純收入達(dá)到15 000元, 明顯高于哈爾濱市平均收入水平, 提高了約25% (圖2) 。可見, 通過總體結(jié)果來看, 通河縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展情況能很好地反映哈爾濱市農(nóng)業(yè)農(nóng)村普遍的發(fā)展情況; 同時(shí), 通河縣在以扶持特色產(chǎn)業(yè)進(jìn)行涉農(nóng)資金整合以來, 農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值、農(nóng)民收入水平都得到穩(wěn)步提高, 產(chǎn)業(yè)鏈得到快速發(fā)展, 涉農(nóng)資金整合效果顯著。
3.2 整合涉農(nóng)資金后農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀
2016年來, 通河縣委、縣政府圍繞轉(zhuǎn)型升級、綠色發(fā)展的理念, 精心謀劃, 明確投向, 確定了發(fā)展平歐榛子這一綠色產(chǎn)業(yè)作為涉農(nóng)資金整合的主攻方向。通過不斷投入, 截止到目前, 全縣平歐榛子種植面積已達(dá)到0.67萬 hm2 (10萬畝) , 占全國1/7。其中200 hm2 (3 000畝) 已到盛果期, 2016年實(shí)現(xiàn)總產(chǎn)75萬kg, 實(shí)現(xiàn)銷售收入4 500萬元。先期試點(diǎn)已得到市場認(rèn)可, 經(jīng)濟(jì)效益可觀, 如通河縣富林鄉(xiāng)康源平歐大果榛農(nóng)民合作社自2011年發(fā)展大榛子產(chǎn)業(yè), 集中種植大榛子486.67 hm2 (7 300畝) , 隨著大榛子逐步進(jìn)入盛果期, 畝產(chǎn)大榛子干果200 kg, 市場價(jià)達(dá)到70元/kg, 畝均純收益超萬元, 共帶動農(nóng)戶310人, 顯著帶動了農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收, 這種試點(diǎn)在通河縣已經(jīng)由點(diǎn)及面, 蓄勢待發(fā)。通河縣發(fā)展平歐榛子產(chǎn)業(yè)得到了國家、省、市各級領(lǐng)導(dǎo)的充分認(rèn)可, 8月4日黑龍江省人民政府陸昊省長來通河調(diào)研, 對該縣整合涉農(nóng)資金集中發(fā)展平歐榛子產(chǎn)業(yè)工作給予了高度評價(jià)。
3.3 通河縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)
3.3.1 統(tǒng)籌謀劃, 科學(xué)布局, 搭建產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局
面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)和農(nóng)業(yè)發(fā)展新形勢, 通河縣立足農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和本地資源優(yōu)勢, 確定了以加快農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效, 加快產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展促進(jìn)農(nóng)民增收的目標(biāo)思路, 明確了平歐榛子產(chǎn)業(yè)作為縣域經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè), 集中資金扶持推進(jìn), 力爭到2020年總規(guī)模達(dá)到2萬～3.34萬hm2 (30～50萬畝) , 實(shí)現(xiàn)總產(chǎn)5 000萬kg、產(chǎn)值15億元, 帶動農(nóng)民人均增收1萬元。
3.3.2 明確原則整合資金, 搭建資金整合平臺
縣委、縣政府按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、捆綁使用、渠道不亂、用途集中、優(yōu)勢互補(bǔ)”的原則, 充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)在扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綜合優(yōu)勢和平臺作用, 明確了由農(nóng)發(fā)辦牽頭推進(jìn)平歐榛子產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 整合各部門資金集中投入, 形成資金和項(xiàng)目扶持合力。圍繞支持特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 縣農(nóng)發(fā)辦于2016年申報(bào)實(shí)施了總投資2 911萬元的富林生態(tài)高產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目和總投資165萬元的市級重點(diǎn)配套建設(shè)項(xiàng)目, 2017年申報(bào)總投資3 600萬元的通河縣恒大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目和總投資270萬元的市級重點(diǎn)配套建設(shè)項(xiàng)目。縣林業(yè)局立項(xiàng)投入國家三北防護(hù)林資金360萬元用于苗木種植補(bǔ)貼, 縣扶貧辦投入精準(zhǔn)扶貧建設(shè)資金150萬元用于貧困戶種植補(bǔ)貼, 縣財(cái)政局投入農(nóng)業(yè)發(fā)展資金1 200萬元用于榛子苗木購置, 縣交通局投入“村村通”建設(shè)資金110萬元用于榛子種植區(qū)域維修機(jī)耕路, 并協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)為廣大種植戶貸款1 200萬元用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入基礎(chǔ)資金。整合資金效應(yīng)顯著, 在較短的時(shí)間內(nèi), 使全縣特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展邁上了新臺階。
3.3.3 培育主體完善機(jī)制, 培育增效增收新動能
圍繞培育和壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體, 更好發(fā)揮規(guī)模效應(yīng), 通河縣重點(diǎn)扶持了富林鄉(xiāng)長生和康源、祥順鎮(zhèn)佳隆、鳳山鎮(zhèn)恒大等6個農(nóng)民專業(yè)合作社, 分別為合作社修建了機(jī)電井、晾曬場、苗木窖、看護(hù)房、機(jī)耕路等項(xiàng)目內(nèi)容。同時(shí), 積極探索專業(yè)合作社和貧困戶結(jié)對脫貧的新模式, 利用整合的扶貧資金為結(jié)對子的貧困戶發(fā)放每戶2萬元貼息貸款, 讓貧困戶用貸款入股的形式參與合作社經(jīng)營, 并以此來彌補(bǔ)合作社種植前兩年難見效益, 資金不足的客觀實(shí)際。該縣充分利用林業(yè)資源稟賦優(yōu)勢大力鼓勵、扶持合作社及貧困戶在榛子林內(nèi)套種人參、大豆、辣椒等經(jīng)濟(jì)作物和開展林下雞、林下豬等禽畜養(yǎng)殖, 2016年共示范和帶動420戶貧困戶脫貧, 產(chǎn)業(yè)扶貧效果顯著。
3.3.4 “借船出海”全產(chǎn)業(yè)鏈開發(fā), 提升產(chǎn)業(yè)增值收益
為解決產(chǎn)品銷路和增值問題, 充分發(fā)揮整合資金的引導(dǎo)撬動作用, 推進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)有機(jī)銜接、補(bǔ)齊產(chǎn)業(yè)發(fā)展短板, 提升產(chǎn)業(yè)整體效益和競爭力。2016年, 通河縣圍繞榛子產(chǎn)業(yè)發(fā)展加大招商引資力度, 引進(jìn)了黑龍江臻品生物發(fā)展有限公司, 主營榛子種植、加工和銷售等全產(chǎn)業(yè)鏈開發(fā), 投產(chǎn)后年可實(shí)現(xiàn)加工平歐榛子5萬t, 為加快龍頭企業(yè)發(fā)展, 縣農(nóng)發(fā)辦申報(bào)了2017年農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展項(xiàng)目, 申請資金800萬元, 支持企業(yè)加工車間、冷儲冷凍庫等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 同時(shí)還整合財(cái)政局企業(yè)發(fā)展基金、市場監(jiān)督局品牌建設(shè)基金支持企業(yè)發(fā)展, 從而最終實(shí)現(xiàn)“龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶”的全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展模式。
4 涉農(nóng)資金整合面臨的難題
從近年來涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合情況看, 雖然取得了很大的進(jìn)展和成效, 但從通河縣工作實(shí)際看, 由于受體制機(jī)制和部門因素制約, 對于上級切塊下達(dá)到縣的涉農(nóng)資金, 要真正實(shí)現(xiàn)“多個龍頭注水, 一個龍頭出水”的理想效果, 仍受到多方面的因素影響和制約, 主要問題在于各部門有自身職能任務(wù), 而該縣在資金投入上, 往往要根據(jù)自身實(shí)際和發(fā)展需要, 在一定程度上改變資金使用用途, 這就將給參與整合的資金所屬部門帶來不同程度的影響, 資金整合數(shù)量和使用用途改變越大, 對有關(guān)部門的影響就越大, 而受到部門的阻力就越大。具體面臨的難題如下。
4.1 規(guī)劃統(tǒng)籌不夠全面
榛子產(chǎn)業(yè)在全縣具有一定基礎(chǔ), 但作為產(chǎn)業(yè)化發(fā)展, 在整體規(guī)劃統(tǒng)籌方面還不夠全面深入, 各部門資金在整合投入上, 缺乏具體明確的投入規(guī)劃引領(lǐng), 整體和局部、點(diǎn)面結(jié)合還不緊密, 造成投資重點(diǎn)、項(xiàng)目安排、建設(shè)時(shí)序、資金平衡缺乏綜合分析、判斷和協(xié)調(diào), 影響了資金投入效益。
4.2 統(tǒng)籌管理有待于進(jìn)一步強(qiáng)化
各部門資金雖然有了明確投向, 但還缺乏強(qiáng)有力的管理機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制, 各部門資金項(xiàng)目實(shí)施中各自為陣, 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足, 項(xiàng)目交叉重復(fù)投資、同一項(xiàng)目多部門管理、項(xiàng)目投資不均衡、關(guān)注不平衡的問題時(shí)有發(fā)生。
4.3 地方資金配套存在困難
有的涉農(nóng)項(xiàng)目要求地方財(cái)政配套額度大, 受地方財(cái)政財(cái)力薄弱制約, 部分涉農(nóng)配套資金不能及時(shí)足額到位, 導(dǎo)致部分項(xiàng)目工程或未達(dá)到工程量要求, 或者造成項(xiàng)目計(jì)劃變更, 影響了整合投入效果。
4.4 縣級統(tǒng)籌資金整合壓力大
上級資金的使用用途和目標(biāo)設(shè)置未能充分發(fā)揮約束和指導(dǎo)工作的作用。在下達(dá)的指導(dǎo)性文件中, 資金使用方向過細(xì), 目標(biāo)過于具體, 經(jīng)過層層分配、逐項(xiàng)分流, 到縣級涉農(nóng)資金已“碎片化”, 縣級涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的載體平臺建設(shè)比較落后, 資金整合相應(yīng)編制比較滯后, 使得資金到縣級后整合起來難度較大。
5 整合涉農(nóng)資金促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的建議
以扶持產(chǎn)業(yè)為平臺整合涉農(nóng)資金, 是帶動農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收, 實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化的迫切需要。通河縣以扶持榛子產(chǎn)業(yè)為平臺統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金, 從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收, 實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興, 在較短的時(shí)間內(nèi), 整合資金效應(yīng)顯著, 使全縣特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展邁上了新臺階。可見, 從整合資金所投入的生產(chǎn)、生活和生態(tài)等多領(lǐng)域看, 堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)為平臺整合投入涉農(nóng)資金對于促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收是最直接、最有效, 也是最為關(guān)鍵的。同時(shí), 以扶持產(chǎn)業(yè)為平臺整合涉農(nóng)資金, 為各部門涉農(nóng)資金投入明確了投入領(lǐng)域和支持方向, 使得資金整合更加精準(zhǔn)具體, 更有針對性。一個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展包含了產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后都多個階段, 涵蓋了基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技、市場流通、安全監(jiān)管、社會化服務(wù)等全方位的領(lǐng)域, 使得各職能部門與農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)等方面的資金, 都能在資金整合中找到自身的定位, 又能在最大程度上不背離資金投入的方向和性質(zhì), 有利于減少資金整合阻力。因此, 要堅(jiān)持以“特色產(chǎn)業(yè)”為核心, 把以扶持產(chǎn)業(yè)為平臺整合投入涉農(nóng)資金放在優(yōu)先和主導(dǎo)的位置, 依托農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)和優(yōu)勢, 不斷提高農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平, 推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。為了進(jìn)一步提高以扶持產(chǎn)業(yè)為平臺統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金的優(yōu)勢和成效, 提出如下建議。
5.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與組織, 促進(jìn)涉農(nóng)部門機(jī)構(gòu)整合
按照《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》要求, 推進(jìn)行業(yè)間涉農(nóng)資金實(shí)質(zhì)性整合。根據(jù)要求, 國家發(fā)展改革委的農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目、財(cái)政部的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目、原國土資源部的農(nóng)田整治項(xiàng)目、水利部的農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目等管理職責(zé)整合到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部, 已經(jīng)把農(nóng)田建設(shè)管理資金統(tǒng)籌整合。下一步進(jìn)一步引導(dǎo)和激勵涉農(nóng)部門加大項(xiàng)目整合力度, 按照“渠道不亂、用途不變、各司其職、集中使用”的原則, 把分散在各部門的涉農(nóng)項(xiàng)目資金集中起來, 建立單獨(dú)賬戶管理, 統(tǒng)一統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一項(xiàng)目審批、統(tǒng)一對外撥付、統(tǒng)一監(jiān)督管理, 充分發(fā)揮上級財(cái)政資金的約束和指導(dǎo)作用, 確保各種涉農(nóng)資金真正落實(shí)到產(chǎn)業(yè)、到項(xiàng)目、到農(nóng)戶。
5.2 加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo), 優(yōu)化涉農(nóng)資金結(jié)構(gòu)
組建涉農(nóng)資金整合工作平臺, 并成立涉農(nóng)資金整合工作領(lǐng)導(dǎo)小組, 結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展規(guī)劃制訂和完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)整體規(guī)劃, 明確一個時(shí)期內(nèi)農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展思路、總體目標(biāo)、主要任務(wù)、工作重點(diǎn)以及重大舉措, 逐步形成按規(guī)劃統(tǒng)籌項(xiàng)目、按項(xiàng)目安排資金的投資管理新格局。同時(shí), 對于各級財(cái)政下達(dá)的涉農(nóng)資金, 能進(jìn)一步簡化合并、減少層級, 使資金到縣級后用途相對寬泛、資金量相對集中。給予地方財(cái)政更多的“自主權(quán)”, 允許縣級結(jié)合自身實(shí)際需要, 按照規(guī)劃適當(dāng)調(diào)整使用涉農(nóng)資金, 以此來提高資金使用效率。將有限的財(cái)政資金與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)社會事業(yè)發(fā)展等專項(xiàng)資金中性質(zhì)相同、用途相近的項(xiàng)目資金進(jìn)行有機(jī)整合、集中投入, 進(jìn)一步增大涉農(nóng)資金整合的力度和空間, 擴(kuò)大涉農(nóng)資金整合中形成的規(guī)模效益。
5.3 加強(qiáng)關(guān)鍵領(lǐng)域有效投資, 提高涉農(nóng)資金使用效率
(1) 增加涉農(nóng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件為出發(fā)點(diǎn)來加強(qiáng)農(nóng)村道路、廁所、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施方面的建設(shè), 為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)條件; (2) 因地制宜加大特色產(chǎn)業(yè)投入, 充分發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)來擴(kuò)大農(nóng)民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)收, 加大農(nóng)家樂、養(yǎng)殖、種植等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展; (3) 加大金融扶貧力度。增加對重點(diǎn)扶貧對象資金、貸款等方面的補(bǔ)貼; (4) 提高公共服務(wù)質(zhì)量, 增加和完善農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè), 提高農(nóng)村公共服務(wù)水平, 重視農(nóng)村環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù); (5) 提升農(nóng)民文化素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平, 以技術(shù)培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)知識講座等方式增加農(nóng)民生產(chǎn)能力和就業(yè)能力, 做好相關(guān)培訓(xùn)補(bǔ)助。
5.4 擴(kuò)充融資渠道, 建立多元投入機(jī)制
(1) 要不斷穩(wěn)步增加財(cái)政涉農(nóng)資金投入, 明確中央和地方的財(cái)政支農(nóng)責(zé)任, 保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村財(cái)政資金投入; (2) 要擴(kuò)充地方政府專項(xiàng)基金和地方專項(xiàng)債券等的新渠道, 堅(jiān)持“取之于地, 主要用之于農(nóng)”的原則, 提高土地轉(zhuǎn)讓收入, 為地方實(shí)施落實(shí)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興戰(zhàn)略擴(kuò)充一條新的融資渠道; 同時(shí), 完善金融服務(wù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村體制機(jī)制, 積極通過“先建后補(bǔ)”、“以獎代補(bǔ)”等方式增加對特色產(chǎn)業(yè)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體資金、貸款等方面的補(bǔ)貼, 給農(nóng)業(yè)農(nóng)村配置更多金融資源、提供更多金融服務(wù)和支持; (3) 創(chuàng)新投入、建設(shè)、運(yùn)營長效機(jī)制, 發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)作用, 積極吸引各類社會資本投入, 充分調(diào)動龍頭企業(yè)、合作社、農(nóng)民群眾等各方參與積極性, 大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
5.5 加強(qiáng)財(cái)政資金績效考核與管理
以績效評價(jià)結(jié)果為導(dǎo)向來設(shè)置激勵機(jī)制和監(jiān)督體系, 在方法上, 根據(jù)預(yù)算績效管理、財(cái)政資金投向、資金分配等的理念和目標(biāo), 對項(xiàng)目可行性和績效目標(biāo)進(jìn)行分析評估, 如推行和完善報(bào)賬制、公示公告制和專家評審制等各項(xiàng)規(guī)章制度, 全面考評涉農(nóng)資金的投向分配、使用管理、預(yù)期效益等內(nèi)容; 在激勵機(jī)制上, 對資金整合水平高、績效管理效益好、資金使用成效顯著的項(xiàng)目, 在安排涉農(nóng)項(xiàng)目和分配涉農(nóng)資金時(shí)給予適當(dāng)獎勵; 在監(jiān)督體系上, 要加強(qiáng)涉農(nóng)專項(xiàng)資金多渠道的監(jiān)督, 采取事前、事中、事后的全過程監(jiān)督, 充分發(fā)揮縣級審計(jì)部門、社會中介機(jī)構(gòu)和社會輿論監(jiān)督的作用。做到“資金到哪里, 資金監(jiān)管就跟蹤到哪里”, 確保涉農(nóng)資金能合理有效使用。
作者簡介：王吉鵬 李虎 中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃 2019年05期
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