涉農資金使用問題與中央的整合政策
經濟學之父亞當?斯密（1723-1790）論證政府的職能限于：保護國家，維護公正與秩序，建立和維持公共工程和公共機構。由于斯密把公共工程納入到政府職能，他的政府職能觀其實超越了“守夜人國家”觀。倒是德國思想家威廉?洪堡（1767-1835）在早期秉承“守夜人國家”觀。在《論國家作用》一書中，他論證了國家的作用只限于維護國民的安全。而且，能夠計入斯密的“公共工程”之列的財政涉農資金，估計只有農村基礎設施這一塊。
不過，現代國家的實際政府職能拓展已經遠遠超越了古典國家的政府職能范圍。在中國，這一點可從多種多樣的財政涉農資金當中看到。比如，在社會保障方面中央涉農資金包括：農村社會救濟，自然災害救助，生育保險和計劃生育獎勵，農村醫療救助以及農村低保。在農業方面中央涉農資金包括：退耕還林、對農民直接補貼、農業產業化調整、農業技術推廣應用、農業生產資料補助、人畜飲水、農村能源、農村水、電、路建設以及農業綜合開發等。
中央財政涉農資金投入巨大。例如2015年，中央財政糧食直補、農資綜合補貼、農作物良種補貼、農機購置補貼等四項補貼大約達到1918.50億元。除中央財政，在經濟發展水平較高的地區還存在地方政府本級財政的大量投入，財政涉農資金補貼范圍更廣、類別更多、標準更高。毫無疑問，提高財政涉農資金投入對于實現糧食生產“八連增”，農民收入增長“八連快”，以及加快新農村建設步伐發揮了重要作用。不過，如果從古典經濟學家的視角來看，大多數這些林林總總的財政涉農資金均是沒有必要設置的。從當前角度看，如何提高財政涉農資金的使用效率，實現財政資金“取之于民，用之于民”，乃是當務之急。
在傳統條塊分割的項目管理體制下，我國涉農資金一直存在渠道多、項目雜、投入散、管理亂等現象。隨著涉農資金投入不斷加大，這種管理體制造成的如資金“碎片化”、項目“隨意化”、權力“部門化”等問題日益凸顯，不僅項目效益無法得到有效的保證，而且由于項目的暗箱操作和管理制度的不完善，項目管理缺乏有效的程序透明與外部監督，違規違紀違法現象時有發生，有些地區、有些單位、有些領域問題突出，嚴重影響了資金效益和政策效果。
據報道，2014年10月中旬，中央紀委公布的2014年中央巡視組第一輪巡視整改情況顯示，近一年來全國查處各種涉農補貼問題6000余起，涉及資金20多億元。全國檢察機關數據顯示，2013年在農業補貼、農田水利建設等涉農領域查辦的職務犯罪是12748人，而2014年前七個月，涉農資金貪污賄賂犯罪案件人員已經高達11000多人，正在呈現急劇上升趨勢。該時期檢察機關立案偵查涉農領域貪污賄賂犯罪案件的總人數，占同期賄賂犯罪案件總人數的近四成。
這些問題的出現，也與我國缺乏地方財政民主體制有關。縣市政府通過努力申請到涉農項目，其支出游離于本地民眾的監督之外，容易造成各種不規范運行問題。而上級政府與縣市政府之間也存在信息不對稱性問題，導致上級政府難以及時發現和糾正涉農資金項目管理中存在的問題。
十八屆三中全會以來，黨中央、國務院對涉農資金管理問題日益高度重視，明確要求加大查處懲戒力度，健全完善涉農資金管理模式。2013年中央一號文件強調開展集中查辦和預防涉農惠農領域貪污賄賂等職務犯罪專項工作，堅決查處發生在農民身邊的腐敗問題，2014年至2016年中央一號文件反復要求推行涉農資金整合改革。與此相應，2015年3月19日，財政部，發改委和農業部針對涉農資金管理聯合頒發了“關于開展涉農資金專項整治行動的實施意見”，在全國范圍內開展了涉農資金專項整治行動，取得了一定的成效。但是這種成效不屬于“除根”措施。
與全國一樣，寧海縣過去在涉農資金管理方面也存在類似問題，出現過一些官員受賄問題，亟須通過涉農資金整合改革在源頭上杜絕。正是在這樣的背景下，寧海縣實施了縣域財政涉農資金整合改革，目的在于推進財政涉農資金管理透明化、民主化和社會化。
2016年中央一號文件《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》（2015年12月31日）也確認了寧海縣進行縣域財政涉農資金整合改革符合全國財政涉農資金整合改革的總體方向：“發揮規劃引領作用，完善資金使用和項目管理辦法，多層級深入推進涉農資金整合統籌，實施省級涉農資金管理改革和市縣涉農資金整合試點，改進資金使用績效考核辦法”。
很顯然，推進涉農資金整合已成為規范涉農資金管理和提高資金使用效益的重要抓手，同時又是健全預算管理制度和深化財稅體制改革的必要手段，對建立現代公共財政制度和促進政府職能轉變具有十分重要的意義。
整合財政涉農資金的困難之所在
在全國各地，統籌整合使用財政涉農資金存在如下難題：
一是上下級政府往往缺乏協調。下級政府整合財政涉農資金的改革容易觸及上級政府部門各自為政的天花板，出現下整上不整的情況。下級政府努力整合涉農資金，但是上級政府并未整合各部門的涉農資金。各部門各自為政，維護各自的利益。
據報道，四川很多縣在整合上級專項資金時，要求以嚴守來源渠道不變、用途不變、項目資金管理權限不變、項目實施主體不變、項目驗收標準不變等“紅線”為前提, 這就好比“戴著腳鐐跳舞”，整合難度很大。
而資金多頭下達、多頭使用也造成“撒胡椒面”“大水漫灌”等現象。黑龍江“兩大平原”現代農業綜合配套改革涉農資金整合試驗就有同類問題。據報道，資金整合與中央部門原有專項資金規定相沖突：第一，部分中央部門仍然按照原渠道和辦法，對分管的項目資金進行管理，要求渠道不變；第二，中央各部門直接到縣、到點的項目不便于整合，而且各部門每年都有不同的項目目標；第三，中央對部分原有部門專項資金的審批方式也不利于項目整合。部分專項資金在撥付前必須履行方案審批、項目合規性審查等相關程序，在一定程度上延緩了中央專項資金撥付進度。
二是下級政府內部各部門之間協調難。地方政府整合涉農資金，等于動了其所屬各相關部門的奶酪，這些部門對涉農資金改革會有抵制。
三是難以維持涉農資金整合平臺。各部門表面上配合，需要強有力的部門間協調。這意味著地方主要領導人要充分重視，確立強有力的整合協調機制。否則難以推進和維持涉農資金整合。
四是地方規劃難跟上。很多可能的項目點，往往是單項的部門規劃，比如旅游部門只考慮旅游規劃，水利部門只考慮水利規劃，但是一些美麗鄉村建設或者新農村建設項目，需要多種財政涉農資金和社會資金的投入。各部門的規劃需要相互協調，而且體現在具體潛在項目點上。這往往難以做到。
五是難以做到必要的項目績效評價體系。需要一種評價體系來審核立項，檢查項目進展和評估項目成果。項目的科學審核、監督和評估恰恰是全國各地財政支持項目所欠缺的，也難以做到。
涉農資金整合改革的寧海經驗
寧海縣涉農資金整合改革模式別具一格，考慮到了上述統籌整合財政涉農資金可能會遇到的種種問題。其特點是政府治理的流程改造，納入社會參與，引入涉農資金整合和管理的公開化、信息化和社會化體系，避免了項目的重復申報和虛假申報，杜絕了領導干部的“人情項目”，打破了部門對立項的壟斷以及與此相關的貪污受賄，增加了立項的公平度和透明度，提高了立項評審、項目監測與評估的科學性和公正性，增進了公眾、申請人、社會組織對項目管理的社會參與。
寧海縣委、縣政府于2015年5月8日發布了《中共寧海縣委、寧海縣人民政府關于深化財政涉農資金整合改革的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），由此開啟該縣財政涉農資金整合改革。
根據《實施意見》，寧海縣財政涉農資金整合改革的整合對象為：包括救災資金、國家規定補貼到農民個人的資金及特殊用途資金除外的所有涉農資金。資金規模維持現有不變。具體納入整合的資金涉及宣傳、農辦、科技、民政、財政（農業綜合開發辦）、國土資源、環保、規劃、住建、交通、水利、農林、商務、衛生、文廣、海洋與漁業、旅游、農機、老區辦、供電等20個部門，64類項目。
可以看到，寧海縣的整合改革主要是本縣的資金，并沒有納入上級資金。這是因為上級資金往往是“戴帽子”的專項資金，指定用途，甚至直接確定項目。既然上級確定項目，就屬于上級整合資金的對象，而不是縣級政府。針對這種上級立項資金，寧海縣政府通過預先建立項目庫，根據項目的要求組織申報。若要把上級資金納入整合范圍，上級政府必須不自行確定項目，甚至改變撥款方式，比如把專項資金改為基于公式的一般性轉移支付資金，或者是分類撥款資金（block grant），所設類別最好是大類，比如寧海縣目前區分的農田水利建設類、新農村建設類、農業產業化類資金就屬于大類。
寧海縣重點搭建“3+2+T”涉農資金項目整合平臺。“3”即農田水利建設類、新農村建設類、農業產業化類三大資金整合與使用信息化和社會化管理平臺；“2”即加強三門灣現代農業、漁業兩個園區重點區域集中投入，成片整體推進綜合性的示范園區建設；“T”即兼顧鄉鎮（街道）區域優勢特色產業，打造“一鄉（鎮）一特”優勢主導產業的塊狀經濟帶。
為了保障實施涉農資金整合改革，寧海縣政府于2015年6月12日成立了由縣委副書記兼縣長任組長，縣委、縣政府分管領導任副組長，縣有關部門領導為成員的涉農資金工作領導小組，負責涉農資金改革工作的組織、指導、協調與監督。領導小組下設辦公室及三個平臺協調小組。辦公室主任由縣主管農業副縣長擔任。三個平臺協調小組包括以縣水利局為牽頭單位的“農田水利建設類”平臺協調小組，以縣農辦為牽頭單位的“新農村建設類”平臺協調小組，以及以縣農業產業化領導小組辦公室為牽頭單位的“農業產業化類”平臺協調小組。
寧海縣涉農資金整合工作領導小組辦公室于2015年6月12日出臺了《寧海縣涉農資金整合項目管理辦法（試行）》，規定了建立整合項目 “三合二分”的管理模式，規范整合項目管理操作，為整合項目實施提供指導性辦法。《管理辦法》以“競爭立項、規范操作”為切入口，為涉農資金整合項目管理打好基礎。推行“三合二分”的涉農資金項目管理模式，規范整合資金的使用和整合項目的實施，以此保障整個過程的公開化、信息化和社會化。
在“三合二分”管理模式中，“一合”指聯合明確方向：涉農主管部門根據縣城鄉發展規劃、新農村建設規劃和農業產業布局，制定年度項目申報指南，上報財政涉農資金整合工作協調小組，明確投入方向，經涉農資金整合領導小組審定，經縣政府審議批準后發布；“一分”指分口申報項目：各項目實施單位按《項目指南》申報項目，鄉鎮初審、部門復審后報協調小組，列入項目儲備庫；“二合”指聯合擇優立項：對各申報項目實行聯合評審，經競爭性立項，報領導小組辦公室備案后，列入擬立項項目庫，并向社會公示接受社會監督，對無異議的項目批準立項；“二分”指分口實施項目：立項后，由項目主管部門分頭實施，落實項目責任主體；負責日常管理監督；“三合”指聯合項目驗收：重點項目經項目實施單位自驗，鄉鎮初驗。由協調小組統一組織協調，落實牽頭單位和配合部門，實行聯合（委托中介）驗收。比如，寧海縣社會與經濟服務中心將作為第三方介入項目的監測、評估與驗收。此外，社會公眾和申請人均可以申請查看所有立項的基本情況。
對寧海全縣涉農部門進行分類梳理，實現項目整合優化，經撤銷、歸并、分類，確定將21個部門69項整合為農田水利類、新農村建設類和農業產業化類三大整合平臺的12大類項目，整合縣級財政涉農資金5.18億元。其中：新農村建設類平臺，將37項整合為基礎設施建設類、農村環境改善類、公共服務提升類、歷史文化保護類、旅游產業發展類等五大類項目，整合資金3.05億元；農業產業化類平臺，將20項整合為農業基礎設施、社會化服務、科技創新、產業化經營等四大類項目，整合資金0.62億元；農田水利建設類平臺，將12類項目整合為農田建設、水利建設、項目管護等三大類項目，整合資金1.51億元。
寧海縣的涉農項目申報工作首次實現整合項目網絡受理全覆蓋，做到過程留痕、責任可追溯，實現涉農整合項目管理的信息化、程序化和常態化。對21個部門和18個鄉鎮（街道）開通項目申報受理網絡端口。至2016年1月29日，在網絡平臺共注冊1538家單位，受理項目申請數1914個（其中第二次補申報受理項目為239個），占可申報數1170個的1.64倍，其中新農村建設類項目申報數1063個，農業產業化類項目申報數598個，農田水利類項目申報數253個。評審工作特別是聯合評審充分體現公平、公正、公開，提高資金使用的精準度和透明度，杜絕信息不對稱可能帶來的尋租問題。如在聯合評審中邀請監察局、審計局、“二代表一委員”、同類業主代表都是一種評審創新工作。經初審、復審、聯合評審規定流程，新農村建設類項目申報數1063個，擬立項416個；農業產業化類項目管理申報項目數598個，擬立項240個；農田水利建設類項目申報數253個，擬立項178個。實現申報和評審這兩個閘門，一個開出大，一個管得住。
目前寧海縣財政涉農資金整合改革仍然是一種有意義的嘗試，例如2016年放開申報之后，項目申報量較大，對初審、復審和最終審批均形成了沉重的工作壓力。該縣縣委、政府將在今后的申報立項工作中通過進一步明確立項資格要求來紓解這一問題，推行一種開放試錯的改革進程。
（作者簡介：馮興元，中國社科院農村發展研究所研究員；丁建華，寧海縣財政局副局長）
中國鄉村發現網轉自：手機財新網
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