［摘要］縣域政府包干制是基層政策執(zhí)行的獨(dú)特機(jī)制，廣泛存在于縣域治理中。縣域政府將“中心工作”包干給黨政組織內(nèi)享有固定職薪和相應(yīng)職位、職級(jí)的官員；官員在沒有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的條件必須完成包干任務(wù)。與專業(yè)分、部門化的科層制相比，縣域政府包干制具有整體性、主動(dòng)性和靈活性等特點(diǎn)。縣域政府包干制主要源于黨委組織的“中心工作”邏輯。基層政府的組織特性和基層社會(huì)的復(fù)雜性是包干制產(chǎn)生與運(yùn)作的組織與社會(huì)基礎(chǔ)。
［關(guān)鍵詞］縣域政府；包干制；科層制；中心工作
一、現(xiàn)象與問題
筆者在中部D縣調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，縣域政府各部門領(lǐng)導(dǎo)要參與縣域治理的諸多“中心工作”，均有“包干任務(wù)”。比如，旅游局局長參與綜治維穩(wěn)工作時(shí)，“包干”了2名上訪戶；參與征地拆遷工作時(shí)，“包干”了2名釘子戶；參與精準(zhǔn)扶貧工作時(shí)，包干了2名貧困戶。在應(yīng)對(duì)這些包干任務(wù)時(shí)，旅游局及局長個(gè)人不僅沒有經(jīng)濟(jì)上的“創(chuàng)收”，也不會(huì)獲得額外薪酬福利，反而要運(yùn)用旅游局的工作經(jīng)費(fèi)，調(diào)用旅游局局長個(gè)人的社會(huì)資源完成這些包干任務(wù)。按照政府科層制的職能設(shè)置，旅游局屬于業(yè)務(wù)部門，主要是對(duì)酒店、景區(qū)、景點(diǎn)、旅游產(chǎn)品、旅游公司等進(jìn)行行業(yè)管理。但在現(xiàn)實(shí)中，旅游局不僅要做好其“份內(nèi)”的上述業(yè)務(wù)工作，而且要完成好上述包干任務(wù)。
通過檢閱相關(guān)文獻(xiàn)后，我們發(fā)現(xiàn)在D縣所觀察到的包干現(xiàn)象廣泛存在于當(dāng)前縣域政府治理中。比如樊紅敏在中部地區(qū)5個(gè)縣區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，縣級(jí)干部在應(yīng)對(duì)目標(biāo)任務(wù)時(shí)，一般采取“四包四聯(lián)”的制度。［1］田先紅也發(fā)現(xiàn)，基層政府對(duì)上訪釘子戶，采取“包保責(zé)任專班”制度。［2］郭亮在研究土地征收工作時(shí)也發(fā)現(xiàn)了“行政包干制”。［3］但既有研究只是將縣域政府的各類包干現(xiàn)象作為論證某一基層治理問題的經(jīng)驗(yàn)材料或治理方式，均未對(duì)這種廣泛存在于縣域治理中的包干制進(jìn)行系統(tǒng)論述和深入分析。比如，與行政科層制比較，縣域政府包干制具有什么樣的特點(diǎn)與功能？它產(chǎn)生的根源是什么？如何理解這種不同于科層制的政策執(zhí)行機(jī)制？本文將圍繞這些問題，展示縣域政府包干制的形態(tài)、特點(diǎn)、功能及其產(chǎn)生的制度邏輯，以揭示我國基層治理和基層政府政策執(zhí)行的特有邏輯。
二、包干制：基層政策執(zhí)行的獨(dú)特機(jī)制
自威爾遜主張政治與行政分離以來，科層制一直是描述政府公共政策執(zhí)行的經(jīng)典模型。根據(jù)韋伯等人的研究，因此，科層制的政策執(zhí)行是一個(gè)自上而下的、層級(jí)制以及單向度的過程，強(qiáng)調(diào)命令統(tǒng)一的權(quán)威支配與穩(wěn)定的功績薪金激勵(lì)，以確保組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在這一過程中，科層制又常常表現(xiàn)出自保自利、抗拒變遷、推諉扯皮等特征，從而使政策執(zhí)行缺乏相應(yīng)的適應(yīng)性和靈活性。比如科層執(zhí)行的最大困境是剛性的規(guī)則難以與快速變遷和高度不確定的組織環(huán)境相適應(yīng)；以及非人格化的規(guī)章制度無法解決一些具有差異性、特殊性的治理問題。因此，當(dāng)出現(xiàn)新的問題時(shí)，通常需創(chuàng)造出新的組織以解決這些新問題，如此便出現(xiàn)了梅耶等人所說的“問題—組織—問題—更多組織”的科層制增長循環(huán)，從而導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下。［4］-［7］
生產(chǎn)或經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的包干制是指發(fā)包方將生產(chǎn)任務(wù)、權(quán)力（管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)）、收益和風(fēng)險(xiǎn)一并發(fā)包給承包方，承包方“自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧”。生產(chǎn)領(lǐng)域的包干制是一種市場化合同關(guān)系，產(chǎn)生于發(fā)包方和承包方之間基于成本收益算計(jì)的“理性選擇”。因此，成本收益的效率機(jī)制和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)是包干制運(yùn)行的基礎(chǔ)。縣域政府治理中的包干制是指“縣域政府將公共治理的任務(wù)、自由裁量權(quán)、利益、風(fēng)險(xiǎn)”承包給基層政府組織內(nèi)部享有固定職薪和相應(yīng)職位、職級(jí)的官員，官員在沒有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的條件下必須完成包干任務(wù)。因此，與生產(chǎn)領(lǐng)域的包干制不同，政府公共領(lǐng)域的包干制不是一種市場化的合同關(guān)系，其產(chǎn)生與運(yùn)行的基礎(chǔ)也不是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和基于成本收益計(jì)算的理性選擇。但縣域政府包干制具有與生產(chǎn)領(lǐng)域包干制的相似特點(diǎn)，如主動(dòng)性、靈活性和整體性。正是基于這些特點(diǎn)，才使縣域政府包干制成為一種不同于科層制的政策執(zhí)行機(jī)制。
縣域政府包干制與科層制的差異就如同傳統(tǒng)手工業(yè)生產(chǎn)與現(xiàn)代企業(yè)大生產(chǎn)之間的差異。形象地說，科層制就如大機(jī)器生產(chǎn)，能產(chǎn)出大規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化和流程化的“產(chǎn)品”（工作），接受過科學(xué)訓(xùn)練的專業(yè)技術(shù)人員分布于科層制組織的各個(gè)崗位，類似于大機(jī)器生產(chǎn)線上的技術(shù)工人，只負(fù)責(zé)“產(chǎn)品”生產(chǎn)的某個(gè)環(huán)節(jié)。包干制則類似于傳統(tǒng)的手工業(yè)，每個(gè)包干主體就如一個(gè)匠人，能獨(dú)立生產(chǎn)完整的“產(chǎn)品”，包干制因此具有全能性、完整性的特點(diǎn)。與科層制的直接監(jiān)督和控制模式不同，包干制通常采用相對(duì)簡單和間接的控制模式，即承包者可以按自己的意志自由安排和選擇任務(wù)完成的時(shí)機(jī)和技術(shù)，只需在約定日期內(nèi)完成承包任務(wù)，包干制因此又具有靈活性和自主性的特點(diǎn)。縣域政府包干制的包干主體類似于建筑業(yè)的包工頭，或是手工業(yè)的匠人，其在完成任務(wù)時(shí)具有全能性、完整性、靈活性和自主性的特點(diǎn)。
從縣域政府運(yùn)行實(shí)踐看，雖然包干制是一種不同于科層制運(yùn)行邏輯的政策執(zhí)行機(jī)制，但它與科層組織不是相互對(duì)立的關(guān)系，相反，它必須依靠政府科層組織，運(yùn)用科層制的組織資源，與科層機(jī)制相互依賴、共同運(yùn)行。此外，縣域政府包干制與“行政發(fā)包制”不同。
“行政發(fā)包制”幾乎借用了生產(chǎn)領(lǐng)域包干制的全部內(nèi)涵，“類似于在科層制的外殼下置入了’發(fā)包制’靈魂”。［8］因此，行政發(fā)包制的重點(diǎn)是包干制的“靈魂”——“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)”和基于成本收益的“理性選擇”。此外，“行政發(fā)包制”很大程度上是一種“概念建構(gòu)和邏輯演繹式”，是一個(gè)相對(duì)于市場制與科層制的理論構(gòu)建，［9］其理論關(guān)懷指向“行政”與“發(fā)包”背后的“集權(quán)”與“分權(quán)”關(guān)系。［10］縣域政府包干制則是一個(gè)經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，突出“包干制”不同于科層制的運(yùn)行特點(diǎn)，以呈現(xiàn)基層政府公共政策執(zhí)行的獨(dú)特性。也正因此，本文在概念使用上沿用了張靜的邏輯［11］，即采取政策執(zhí)行的視角，并從縣域政府治理實(shí)踐出發(fā)，認(rèn)為行政包干制主要源于黨委組織的中心工作邏輯，以及縣域政府組織特性和基層治理特性。
三、縣域政府包干制的實(shí)踐形態(tài)
（一）縣領(lǐng)導(dǎo)包干制
按照科層制的設(shè)置，縣級(jí)政府是一個(gè)部門齊全、分工明確的科層組織，政府職能涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通、民政、城建、公安等各個(gè)方面。在縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層面，縣級(jí)政府也是依據(jù)科層組織的職能分工，即每個(gè)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)分管某一領(lǐng)域。我們通常將這種職能分工稱為“分管制”。一般而言，分管農(nóng)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)和分管工業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)屬于兩個(gè)完全不同的專業(yè)領(lǐng)域，彼此交叉不多。
但是，在縣域政府的實(shí)際運(yùn)作中，除了領(lǐng)導(dǎo)分管制外，還有領(lǐng)導(dǎo)包干制，即縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)重要的、事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重點(diǎn)性中心工作進(jìn)行包干。在實(shí)踐中，許多縣域政府采用“縣領(lǐng)導(dǎo)四包制”，即包產(chǎn)業(yè)、包重點(diǎn)企業(yè)、包重點(diǎn)項(xiàng)目和包重點(diǎn)信訪案件。比如，每一名縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要單獨(dú)或共同包干某一重點(diǎn)企業(yè)和重點(diǎn)項(xiàng)目，作為第一責(zé)任人的包干領(lǐng)導(dǎo)“要及時(shí)了解、掌握企業(yè)在生產(chǎn)和項(xiàng)目建設(shè)中出現(xiàn)的新情況、新問題，積極解決企業(yè)的實(shí)際困難，幫助企業(yè)做大做強(qiáng)；要對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤服務(wù)、協(xié)調(diào)，確保重點(diǎn)項(xiàng)目有效推進(jìn)，按時(shí)完工”。每一名縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)還要包干至少2位重點(diǎn)信訪對(duì)象，具體負(fù)責(zé)接訪，截訪和調(diào)解，最終要使包干對(duì)象息訪、結(jié)案。
在領(lǐng)導(dǎo)包干制中，包干領(lǐng)導(dǎo)要求按照“誰包干、誰牽頭、誰負(fù)責(zé)、誰落實(shí)”的原則，對(duì)所包干的目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行“定期走訪、現(xiàn)場調(diào)度、定期調(diào)度”，以確保目標(biāo)任務(wù)高效執(zhí)行、有效落實(shí)。在具體實(shí)踐中，領(lǐng)導(dǎo)包干制還會(huì)發(fā)展為由包干領(lǐng)導(dǎo)、包干部門和協(xié)助包干部門組成的一個(gè)包干體系。包干領(lǐng)導(dǎo)一般由2至4位縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成包干主體，職位最高的領(lǐng)導(dǎo)是這一包干主體的責(zé)任人，實(shí)行“一個(gè)方案，一套人馬，一抓到底”的工作機(jī)制。
與領(lǐng)導(dǎo)分管制不同，領(lǐng)導(dǎo)包干制中的領(lǐng)導(dǎo)有權(quán)力調(diào)配和動(dòng)員包干體系中所涉及的部門及其資源，包干體系中的所有部門也有義務(wù)做到“統(tǒng)一思想，加強(qiáng)合作”；領(lǐng)導(dǎo)分管制遵循的是科層制的運(yùn)行邏輯，分管領(lǐng)導(dǎo)只能在分管的領(lǐng)域按章辦事，不能隨意涉足其他領(lǐng)域，否則被視為“越權(quán)”。而領(lǐng)導(dǎo)包干制授予了領(lǐng)導(dǎo)“越界”的權(quán)力，能調(diào)配其他部門，以克服科層組織之間的部門劃分、專業(yè)阻隔等問題。這些重要的區(qū)別凸顯了領(lǐng)導(dǎo)包干制的功能，即強(qiáng)化部門之間的合作，整合各部門資源，共同推進(jìn)目標(biāo)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。
（二）部門領(lǐng)導(dǎo)包干制
雖然縣級(jí)政府各部門需要參與到領(lǐng)導(dǎo)包干制中，但部門負(fù)責(zé)人不是領(lǐng)導(dǎo)包干制的責(zé)任人。在部門領(lǐng)導(dǎo)包干制中，縣域黨政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一把手”是包干責(zé)任人，負(fù)有“誰包干、誰負(fù)責(zé)、誰落實(shí)”的包干責(zé)任。政府職能部門在應(yīng)對(duì)本部門的常規(guī)業(yè)務(wù)時(shí)往往遵循科層制邏輯，但在包干制中，部門領(lǐng)導(dǎo)具有很強(qiáng)的自主性，可以自主地安排完成目標(biāo)任務(wù)的時(shí)間、人員、經(jīng)費(fèi)、方式、方法和獎(jiǎng)罰措施等，而無需遵守科層組織標(biāo)準(zhǔn)化的程序與規(guī)章制度。
部門包干制的領(lǐng)導(dǎo)完成包干任務(wù)的方式方法，可以用“八仙過海、各顯神通”來形容。包干制的自主性或自由裁量權(quán)便體現(xiàn)于此。通常所采用的方法是對(duì)包干對(duì)象進(jìn)行“一對(duì)一”的“上門做工作”，或者借助包干對(duì)象的親戚、朋友等關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，給包干對(duì)象無數(shù)個(gè)“賣面子”、“下臺(tái)階”的機(jī)會(huì)。
各部門領(lǐng)導(dǎo)所采用的方法往往取決于部門本身的資源稟賦。例如，類似于財(cái)政局、建設(shè)局等資源相對(duì)豐厚的部門，通常采用“花錢買合作”的方式，如以扶助、困難補(bǔ)助等名義，給包干對(duì)象增加額外的好處，以便在短時(shí)期內(nèi)達(dá)成合作。由于包干責(zé)任人所屬部門的資源稟賦不同，不僅會(huì)導(dǎo)致包干責(zé)任人所費(fèi)時(shí)間、精力和金錢等成本的不同，而且會(huì)導(dǎo)致包干對(duì)象所獲利益的不同。比如，如果包干對(duì)象被強(qiáng)勢(shì)部門的領(lǐng)導(dǎo)包干，那么其所獲得利益要遠(yuǎn)多于被弱勢(shì)部門包干的對(duì)象。而包干制中“一對(duì)一”的談判方式則避免了包干對(duì)象之間的信息互動(dòng)，以及由于利益的不均衡所導(dǎo)致的攀比。
（三）鄉(xiāng)村干部包干制
如果包干任務(wù)不涉及村莊治理事務(wù)或無需在村莊“落地”（如招商引資工作），那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的包干制與部門包干制相一致。但一些涉及鄉(xiāng)村領(lǐng)域的包干任務(wù)，只能以鄉(xiāng)村干部為包干主體，比如新農(nóng)村建設(shè)和現(xiàn)階段的精準(zhǔn)扶貧工作。在一些中部省份，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資源有限，僅靠鄉(xiāng)村干部包干難以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。縣域政府一般采取了“部門幫扶、鄉(xiāng)村干部包干”的運(yùn)行模式，以此整合全縣的資源和力量。在此模式中，鄉(xiāng)村干部是包干責(zé)任人。在常規(guī)的政府科層制運(yùn)行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅無權(quán)支配縣級(jí)職能部門，而且只能充當(dāng)縣級(jí)各職能部門的終端執(zhí)行機(jī)構(gòu)，即所謂的“上面千條線，下面一根針”。但在“單位幫扶、鄉(xiāng)村干部包干”的體系下，縣級(jí)職能部門的人力、物力、資金和技術(shù)等資源可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主調(diào)配。這不僅有效應(yīng)對(duì)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資源匱乏的困境，而且打破了上下級(jí)政府間的層級(jí)阻隔，有效實(shí)現(xiàn)了縣鄉(xiāng)之間的聯(lián)動(dòng)。“單位幫扶、鄉(xiāng)村干部包干”的體系雖然使鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有資源配置權(quán)，但包干任務(wù)在鄉(xiāng)村社會(huì)的貫徹與執(zhí)行必須通過鄉(xiāng)村干部才能“落地”。
在稅費(fèi)時(shí)代，包干的鄉(xiāng)村干部通常要對(duì)村莊事務(wù)進(jìn)行全面治理。但隨著科層組織向鄉(xiāng)村社會(huì)下沉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)村干部日益呈現(xiàn)出“官僚化特點(diǎn)”，鄉(xiāng)村社會(huì)的一般性事務(wù)已經(jīng)被納入相關(guān)政府職能部門的管理之中。［12］［13］目前鄉(xiāng)村干部的包干制主要是圍繞到達(dá)村莊的“中心工作”展開。然而，由于不同時(shí)期有不同的中心工作，同一時(shí)期也會(huì)有不同類型的中心工作，所以鄉(xiāng)村干部的包干任務(wù)又是“包羅萬象”。也正是從這一意義上說，包干制中的官員——縣領(lǐng)導(dǎo)、部門（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)村干部是“全能手”、“多面手”。
四、中心工作與縣域政府包干制
為什么縣域政府采用行政包干制而不是科層制進(jìn)行政策執(zhí)行？周黎安在構(gòu)建“行政發(fā)包制”時(shí)運(yùn)用了生產(chǎn)領(lǐng)域包干制的解釋邏輯，認(rèn)為當(dāng)質(zhì)量壓力小、統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)小時(shí)，發(fā)包人基于行政成本考慮采用行政發(fā)包制；當(dāng)質(zhì)量壓力大，統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)大時(shí)，則采用科層制。［14］但在縣域行政包干制的實(shí)踐中，行政包干制所包干的目標(biāo)任務(wù)往往是“質(zhì)量壓力大、統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)高”的“中心工作”，如信訪、安全生產(chǎn)、綜合治理、征地拆遷等。這與基于成本收益“理性選擇”的發(fā)生邏輯恰好相反。不同于“成本衡量說”，張靜認(rèn)為行政包干制主要是由于政府多元角色、多中心控制權(quán)的組織關(guān)系以及對(duì)執(zhí)行工具的依賴形成的。雖然這種解釋看到了政策執(zhí)行主體的組織與角色特點(diǎn)，以及政策執(zhí)行的環(huán)境等復(fù)雜性問題，但并未揭示出行政包干制產(chǎn)生的實(shí)踐邏輯。［15］基于縣域政府的治理實(shí)踐，本文認(rèn)為，行政包干制主要源于黨委組織的中心工作邏輯，以及縣域政府組織特性和基層治理特性。
（一）縣域“中心工作”
雖然縣域政府包干制的實(shí)踐類型和包干主體不同，但包干內(nèi)容相同，都是縣域政府的“中心工作”，如招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項(xiàng)目建設(shè)、征地拆遷、信訪、扶貧等。此外，包干主體之間不是上級(jí)對(duì)下級(jí)的發(fā)包關(guān)系，而是并列關(guān)系（如下圖），區(qū)別在于職位高的領(lǐng)導(dǎo)所包干的是重點(diǎn)性中心工作。比如，在信訪工作中，縣領(lǐng)導(dǎo)承包進(jìn)京上訪戶，鄉(xiāng)村干部承包市級(jí)上訪戶。
中心工作的產(chǎn)生主要源于我國黨委組織在國家治理體系和治理結(jié)構(gòu)的獨(dú)特作用。與西方的政黨政治不同，在中國的制度實(shí)踐中，中國共產(chǎn)黨通過與人民之間的密切聯(lián)系（表現(xiàn)為群眾路線、各類民主協(xié)商機(jī)制）來獲知社會(huì)治理需求，并根據(jù)輕重緩急將一些重要的治理需求轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸行墓ぷ鳌保缓笳{(diào)動(dòng)、集中政府科層組織的資源去完成中心工作。
總體而言，中心工作主要有以下幾種類型：（1）中央、省、市上級(jí)黨委下達(dá)的重要任務(wù)。這種任務(wù)一般會(huì)被定為年度或長期中心工作，如中央提出的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，便是縣域治理中一項(xiàng)中心工作。（2）影響縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要事務(wù)，如招商引資、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)、征地拆遷、爭資跑項(xiàng)等能提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的事務(wù)，也是縣域治理中長期性的中心工作。（3）涉及一些重大社會(huì)問題、民生問題的地方性事務(wù)。這些問題如果在短時(shí)間內(nèi)得不到緩解，可能會(huì)釀成更大的危機(jī)，影響縣域政治社會(huì)穩(wěn)定和人民群眾的生產(chǎn)生活，因此也要作為“中心工作”來抓。（4）體現(xiàn)縣委書記及其他縣委常委關(guān)于縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展思路的治理事務(wù)。（5）縣域范圍內(nèi)突發(fā)性政治社會(huì)事件或自然災(zāi)害相關(guān)的治理事務(wù)，通常會(huì)成為臨時(shí)性重點(diǎn)中心工作。
與黨委組織的中心工作不同，科層組織一般是些分門別類、分工明細(xì)的常規(guī)性和專業(yè)性的行政事務(wù)。行政事務(wù)便于按照科層機(jī)制程序化、標(biāo)準(zhǔn)化和部門化的流程，按部就班地完成。但在中國追求跨越式發(fā)展、超常規(guī)發(fā)展的進(jìn)程中，眾多目標(biāo)任務(wù)是具有超常規(guī)性的中心工作，如果遵循科層制按部就班的邏輯就難以實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。加之科層執(zhí)行機(jī)制所固有的惰性、繁文縟節(jié)、刻板僵化、邊界高筑、各部門自保自利、互相推諉、形式主義、文版主義等“反功能”，往往會(huì)使政府職能部門裹足不前、效率低下，在很多方面難以實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展和超常規(guī)治理。與科層制不同，包干制專門針對(duì)跨越式發(fā)展進(jìn)程中所設(shè)置的中心工作，并鼓勵(lì)主動(dòng)性和創(chuàng)造性，以保證下級(jí)組織工作方法和工作方式的靈活性；同時(shí)打破部門分割，強(qiáng)調(diào)橫向聯(lián)動(dòng)與合作，以克服科層制的痼疾和惰性；此外還強(qiáng)調(diào)資源的整合和綜合運(yùn)用，以克服基層資源有限性的困境，保證基層政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)。
（二）中心工作與“集中力量辦大事”
有學(xué)者認(rèn)為，中國的現(xiàn)行體制容易集中力量辦好一件大事，卻難以同時(shí)辦好許多件性質(zhì)不同的大事。［16］最大的瓶頸不在于物質(zhì)資源的約束，而在于地方官員的有限注意力（多目標(biāo)）和激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)的困難。然而，從中心工作邏輯來看，“中心工作”恰恰是中國政府體制應(yīng)對(duì)多重目標(biāo)任務(wù)和資源約束這雙重困境的方式之一。基于人才、技術(shù)、財(cái)力、物力等資源的有限性，國家難以辦好所有的大事，只有根據(jù)國家發(fā)展需要和社會(huì)治理事項(xiàng)的輕重急緩，辦每個(gè)階段所需要辦的大事。所以，當(dāng)“經(jīng)濟(jì)發(fā)展是第一生產(chǎn)力時(shí)”，開放型經(jīng)濟(jì)、招商引資就是最重要的中心工作，當(dāng)控制人口成了國家戰(zhàn)略目標(biāo)時(shí)，計(jì)劃生育工作就成為中心工作，當(dāng)共享發(fā)展、綠色發(fā)展成為國家戰(zhàn)略目標(biāo)后，扶貧、環(huán)保則成為中心工作。
中心工作邏輯的實(shí)質(zhì)是中國體制“集中力量辦大量”的邏輯。但如何辦大事？還需要辦大事的相應(yīng)機(jī)制。相對(duì)于按部就班的科層制，包干制便是一種辦大事機(jī)制。首先，縣域政府包干制具有系統(tǒng)性和整體性的特點(diǎn)。包干制采取整體主義路徑，突破科層組織的職能分工、部門邊界，把目標(biāo)任務(wù)放到一個(gè)工作系統(tǒng)中去解決。所以，包干制適用于具有整體性特點(diǎn)的中心工作。其次，縣域政府包干制具有發(fā)揮包干責(zé)任人“各顯神通”的主動(dòng)性和創(chuàng)造性的特點(diǎn)。由于包干制具有較大的自由裁量權(quán)。針對(duì)不同的問題、不同的對(duì)象，包干制會(huì)在不同的時(shí)間、不同的地點(diǎn)，調(diào)用不同的資源，采用具體問題具體分析的策略，并善于整合地方規(guī)則，進(jìn)行“正式權(quán)力的非正式行使”。最后，縣域政府包干制具有強(qiáng)政治激勵(lì)的特點(diǎn)。與生產(chǎn)領(lǐng)域包干制的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)不同，縣域政府包干制的激勵(lì)主要是政治激勵(lì)，表現(xiàn)為包干主體職級(jí)的晉升。縣域政府包干制一般配有“一票否決”的政治負(fù)激勵(lì)，包干責(zé)任人“不得重用、不得提拔”。
五、縣域政府包干制運(yùn)行的社會(huì)基礎(chǔ)
（一）基層政府的組織特性
縣域政府位于政府科層組織體系末端，扮演著政策執(zhí)行的角色，具有以下四個(gè)基本特征：（1）承擔(dān)超額任務(wù)。因?yàn)閴毫w制下的目標(biāo)任務(wù)“層層加碼”，所以，處于底端的縣域政府面臨著比預(yù)期的目標(biāo)任務(wù)多得多的“超額任務(wù)”。（2）擁有最小權(quán)力。科層組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)是“層層分割”的，處于組織末端的縣域政府主要擁有具體政策的執(zhí)行權(quán)，且往往不完整。比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有行政執(zhí)法權(quán)，不能對(duì)治理對(duì)象實(shí)施強(qiáng)制措施，也沒有完整的財(cái)政權(quán)力，不能自主支配公共財(cái)政的投向，這在“項(xiàng)目制”背景下表現(xiàn)得尤為突出。（3）分享最少收益。縣域政府的財(cái)政資源經(jīng)過“層層上解”之后，一般分享其中的“最少收益”。比如在分稅制時(shí)期，優(yōu)質(zhì)稅源均歸中央或省級(jí)政府；財(cái)政資金通過項(xiàng)目申報(bào)的方式運(yùn)行之后，項(xiàng)目資源多被國家部委或省級(jí)部門控制，受縣域政府支配的財(cái)政資源并不多。（4）承擔(dān)完全責(zé)任。縣域政府不僅要完成目標(biāo)任務(wù)，也要對(duì)目標(biāo)任務(wù)的完成質(zhì)量負(fù)責(zé)，同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，即所謂的“做成事，不出事”。縣域政府承擔(dān)完全責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的形式通常表現(xiàn)為上級(jí)政府的“一票否決”。
縣域政府以上特征便是基層干部通常所說的“權(quán)、責(zé)、利不對(duì)稱”的組織困境。顯然，強(qiáng)調(diào)“權(quán)責(zé)對(duì)稱”的行政科層制難以應(yīng)這一困境，包干制因此應(yīng)運(yùn)而生。包干制通過發(fā)揮縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)新性，以整合各類人力和物力資源應(yīng)對(duì)基層政府“權(quán)、責(zé)、利不對(duì)稱”的組織困境，完成中心工作，實(shí)現(xiàn)集中力量辦大事。
（二）基層社會(huì)的復(fù)雜性
首先，基層社會(huì)的不規(guī)整性。由于傳統(tǒng)社會(huì)封閉性和穩(wěn)定性，基層社會(huì)形成了與國家“大傳統(tǒng)”不一樣的“小傳統(tǒng)”或“地方性知識(shí)”。但當(dāng)社會(huì)發(fā)生變遷和轉(zhuǎn)型時(shí)，基層社會(huì)的封閉性被打破，各種“現(xiàn)代化”和“城市化”的觀念與規(guī)則涌入，“小傳統(tǒng)”和“地方性知識(shí)”隨之碎片化，而現(xiàn)代化的規(guī)則又沒有完全建立，基層社會(huì)由此具有不規(guī)整性的特點(diǎn)。現(xiàn)代科層組織最主要的缺陷是難以預(yù)知因社會(huì)急劇變遷和轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)的新問題、新現(xiàn)象，因此容易留下許多“規(guī)則空間”和“治理空白”［17］。在此背景下，快速的變遷和高度不確定的組織環(huán)境在很大程度上依賴于科層制之外非正式規(guī)則和非正式程序來應(yīng)對(duì)，包干制便是這樣一種非科層制的運(yùn)行機(jī)制。
其次，基層治理問題的綜合性。基層治理是一種綜合性很強(qiáng)的治理形態(tài)，治理事項(xiàng)之間往往會(huì)呈現(xiàn)出整體性和相互關(guān)聯(lián)性。對(duì)基層治理和基層社會(huì)問題必須通盤考慮，要有綜合、全局的思維。縣域政府包干制中的包干主體把目標(biāo)任務(wù)承包下來之后，要對(duì)目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行全權(quán)負(fù)責(zé)，“整體生產(chǎn)”，而不能對(duì)目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行拆解。也正因此，縣域政府包干制中的包干主體要充當(dāng)“全能手”、“多面手”的角色，以確保目標(biāo)的整體推進(jìn)。
最后，中國民眾自古就有“有問題、有困難找政府”的政治文化。在基層治理中，尤其是在農(nóng)民的觀念里，抽象的“政府”是他們表達(dá)訴求的對(duì)象，而非某個(gè)具體的“職能部門”，他們懂得誰的權(quán)力最大誰就能解決問題，因而他們找政府時(shí)一般就是找書記、鎮(zhèn)長，而非科層組織的某個(gè)部門。縣域政府包干制能有效地回應(yīng)基層民眾的這類訴求特點(diǎn)。比如“縣委書記大接訪”制度的設(shè)置便是對(duì)農(nóng)民此種觀念的回應(yīng)。
概言之，縣域政府組織特性和基層治理特點(diǎn)是縣域政府包干制產(chǎn)生與運(yùn)作的社會(huì)基礎(chǔ)，縣域政府包干制能應(yīng)對(duì)縣域政府組織“權(quán)責(zé)利不對(duì)稱”的組織困境和基層治理的復(fù)雜性問題。黨委組織的中心工作則是縣域政府包干制運(yùn)行的制度基礎(chǔ)，由于中心工作具有整體性、緊迫性、壓力性的特點(diǎn)，常規(guī)的科層制模式難以應(yīng)對(duì)，由于具有整體性、協(xié)調(diào)性和靈活性特點(diǎn)的包干制能有效地應(yīng)對(duì)中心工作，由此成為縣域政府應(yīng)對(duì)中心工作的機(jī)制之一。
作者簡介：歐陽靜，女，1982年，江西永新人，社會(huì)學(xué)博士，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院副教授。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國行政管理》2020年第1期
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