［摘要］縣域政府包干制是基層政策執行的獨特機制，廣泛存在于縣域治理中。縣域政府將“中心工作”包干給黨政組織內享有固定職薪和相應職位、職級的官員；官員在沒有經濟激勵的條件必須完成包干任務。與專業分、部門化的科層制相比，縣域政府包干制具有整體性、主動性和靈活性等特點。縣域政府包干制主要源于黨委組織的“中心工作”邏輯。基層政府的組織特性和基層社會的復雜性是包干制產生與運作的組織與社會基礎。
［關鍵詞］縣域政府；包干制；科層制；中心工作
一、現象與問題
筆者在中部D縣調研時發現，縣域政府各部門領導要參與縣域治理的諸多“中心工作”，均有“包干任務”。比如，旅游局局長參與綜治維穩工作時，“包干”了2名上訪戶；參與征地拆遷工作時，“包干”了2名釘子戶；參與精準扶貧工作時，包干了2名貧困戶。在應對這些包干任務時，旅游局及局長個人不僅沒有經濟上的“創收”，也不會獲得額外薪酬福利，反而要運用旅游局的工作經費，調用旅游局局長個人的社會資源完成這些包干任務。按照政府科層制的職能設置，旅游局屬于業務部門，主要是對酒店、景區、景點、旅游產品、旅游公司等進行行業管理。但在現實中，旅游局不僅要做好其“份內”的上述業務工作，而且要完成好上述包干任務。
通過檢閱相關文獻后，我們發現在D縣所觀察到的包干現象廣泛存在于當前縣域政府治理中。比如樊紅敏在中部地區5個縣區的調研發現，縣級干部在應對目標任務時，一般采取“四包四聯”的制度。［1］田先紅也發現，基層政府對上訪釘子戶，采取“包保責任專班”制度。［2］郭亮在研究土地征收工作時也發現了“行政包干制”。［3］但既有研究只是將縣域政府的各類包干現象作為論證某一基層治理問題的經驗材料或治理方式，均未對這種廣泛存在于縣域治理中的包干制進行系統論述和深入分析。比如，與行政科層制比較，縣域政府包干制具有什么樣的特點與功能？它產生的根源是什么？如何理解這種不同于科層制的政策執行機制？本文將圍繞這些問題，展示縣域政府包干制的形態、特點、功能及其產生的制度邏輯，以揭示我國基層治理和基層政府政策執行的特有邏輯。
二、包干制：基層政策執行的獨特機制
自威爾遜主張政治與行政分離以來，科層制一直是描述政府公共政策執行的經典模型。根據韋伯等人的研究，因此，科層制的政策執行是一個自上而下的、層級制以及單向度的過程，強調命令統一的權威支配與穩定的功績薪金激勵，以確保組織目標的實現。在這一過程中，科層制又常常表現出自保自利、抗拒變遷、推諉扯皮等特征，從而使政策執行缺乏相應的適應性和靈活性。比如科層執行的最大困境是剛性的規則難以與快速變遷和高度不確定的組織環境相適應；以及非人格化的規章制度無法解決一些具有差異性、特殊性的治理問題。因此，當出現新的問題時，通常需創造出新的組織以解決這些新問題，如此便出現了梅耶等人所說的“問題—組織—問題—更多組織”的科層制增長循環，從而導致政府機構臃腫、效率低下。［4］-［7］
生產或經濟領域的包干制是指發包方將生產任務、權力（管理權、監督權）、收益和風險一并發包給承包方，承包方“自主經營，自負盈虧”。生產領域的包干制是一種市場化合同關系，產生于發包方和承包方之間基于成本收益算計的“理性選擇”。因此，成本收益的效率機制和經濟激勵是包干制運行的基礎。縣域政府治理中的包干制是指“縣域政府將公共治理的任務、自由裁量權、利益、風險”承包給基層政府組織內部享有固定職薪和相應職位、職級的官員，官員在沒有經濟激勵的條件下必須完成包干任務。因此，與生產領域的包干制不同，政府公共領域的包干制不是一種市場化的合同關系，其產生與運行的基礎也不是經濟激勵和基于成本收益計算的理性選擇。但縣域政府包干制具有與生產領域包干制的相似特點，如主動性、靈活性和整體性。正是基于這些特點，才使縣域政府包干制成為一種不同于科層制的政策執行機制。
縣域政府包干制與科層制的差異就如同傳統手工業生產與現代企業大生產之間的差異。形象地說，科層制就如大機器生產，能產出大規模標準化、專業化和流程化的“產品”（工作），接受過科學訓練的專業技術人員分布于科層制組織的各個崗位，類似于大機器生產線上的技術工人，只負責“產品”生產的某個環節。包干制則類似于傳統的手工業，每個包干主體就如一個匠人，能獨立生產完整的“產品”，包干制因此具有全能性、完整性的特點。與科層制的直接監督和控制模式不同，包干制通常采用相對簡單和間接的控制模式，即承包者可以按自己的意志自由安排和選擇任務完成的時機和技術，只需在約定日期內完成承包任務，包干制因此又具有靈活性和自主性的特點。縣域政府包干制的包干主體類似于建筑業的包工頭，或是手工業的匠人，其在完成任務時具有全能性、完整性、靈活性和自主性的特點。
從縣域政府運行實踐看，雖然包干制是一種不同于科層制運行邏輯的政策執行機制，但它與科層組織不是相互對立的關系，相反，它必須依靠政府科層組織，運用科層制的組織資源，與科層機制相互依賴、共同運行。此外，縣域政府包干制與“行政發包制”不同。
“行政發包制”幾乎借用了生產領域包干制的全部內涵，“類似于在科層制的外殼下置入了’發包制’靈魂”。［8］因此，行政發包制的重點是包干制的“靈魂”——“經濟激勵”和基于成本收益的“理性選擇”。此外，“行政發包制”很大程度上是一種“概念建構和邏輯演繹式”，是一個相對于市場制與科層制的理論構建，［9］其理論關懷指向“行政”與“發包”背后的“集權”與“分權”關系。［10］縣域政府包干制則是一個經驗事實，突出“包干制”不同于科層制的運行特點，以呈現基層政府公共政策執行的獨特性。也正因此，本文在概念使用上沿用了張靜的邏輯［11］，即采取政策執行的視角，并從縣域政府治理實踐出發，認為行政包干制主要源于黨委組織的中心工作邏輯，以及縣域政府組織特性和基層治理特性。
三、縣域政府包干制的實踐形態
（一）縣領導包干制
按照科層制的設置，縣級政府是一個部門齊全、分工明確的科層組織，政府職能涉及工業、農業、教育、醫療衛生、環境保護、交通、民政、城建、公安等各個方面。在縣級領導層面，縣級政府也是依據科層組織的職能分工，即每個縣級領導分管某一領域。我們通常將這種職能分工稱為“分管制”。一般而言，分管農業的領導和分管工業的領導屬于兩個完全不同的專業領域，彼此交叉不多。
但是，在縣域政府的實際運作中，除了領導分管制外，還有領導包干制，即縣級領導對重要的、事關經濟發展和社會穩定的重點性中心工作進行包干。在實踐中，許多縣域政府采用“縣領導四包制”，即包產業、包重點企業、包重點項目和包重點信訪案件。比如，每一名縣級領導要單獨或共同包干某一重點企業和重點項目，作為第一責任人的包干領導“要及時了解、掌握企業在生產和項目建設中出現的新情況、新問題，積極解決企業的實際困難，幫助企業做大做強；要對重點項目進行跟蹤服務、協調，確保重點項目有效推進，按時完工”。每一名縣級領導還要包干至少2位重點信訪對象，具體負責接訪，截訪和調解，最終要使包干對象息訪、結案。
在領導包干制中，包干領導要求按照“誰包干、誰牽頭、誰負責、誰落實”的原則，對所包干的目標任務進行“定期走訪、現場調度、定期調度”，以確保目標任務高效執行、有效落實。在具體實踐中，領導包干制還會發展為由包干領導、包干部門和協助包干部門組成的一個包干體系。包干領導一般由2至4位縣級領導構成包干主體，職位最高的領導是這一包干主體的責任人，實行“一個方案，一套人馬，一抓到底”的工作機制。
與領導分管制不同，領導包干制中的領導有權力調配和動員包干體系中所涉及的部門及其資源，包干體系中的所有部門也有義務做到“統一思想，加強合作”；領導分管制遵循的是科層制的運行邏輯，分管領導只能在分管的領域按章辦事，不能隨意涉足其他領域，否則被視為“越權”。而領導包干制授予了領導“越界”的權力，能調配其他部門，以克服科層組織之間的部門劃分、專業阻隔等問題。這些重要的區別凸顯了領導包干制的功能，即強化部門之間的合作，整合各部門資源，共同推進目標任務的實現。
（二）部門領導包干制
雖然縣級政府各部門需要參與到領導包干制中，但部門負責人不是領導包干制的責任人。在部門領導包干制中，縣域黨政部門和鄉鎮“一把手”是包干責任人，負有“誰包干、誰負責、誰落實”的包干責任。政府職能部門在應對本部門的常規業務時往往遵循科層制邏輯，但在包干制中，部門領導具有很強的自主性，可以自主地安排完成目標任務的時間、人員、經費、方式、方法和獎罰措施等，而無需遵守科層組織標準化的程序與規章制度。
部門包干制的領導完成包干任務的方式方法，可以用“八仙過海、各顯神通”來形容。包干制的自主性或自由裁量權便體現于此。通常所采用的方法是對包干對象進行“一對一”的“上門做工作”，或者借助包干對象的親戚、朋友等關系網絡，給包干對象無數個“賣面子”、“下臺階”的機會。
各部門領導所采用的方法往往取決于部門本身的資源稟賦。例如，類似于財政局、建設局等資源相對豐厚的部門，通常采用“花錢買合作”的方式，如以扶助、困難補助等名義，給包干對象增加額外的好處，以便在短時期內達成合作。由于包干責任人所屬部門的資源稟賦不同，不僅會導致包干責任人所費時間、精力和金錢等成本的不同，而且會導致包干對象所獲利益的不同。比如，如果包干對象被強勢部門的領導包干，那么其所獲得利益要遠多于被弱勢部門包干的對象。而包干制中“一對一”的談判方式則避免了包干對象之間的信息互動，以及由于利益的不均衡所導致的攀比。
（三）鄉村干部包干制
如果包干任務不涉及村莊治理事務或無需在村莊“落地”（如招商引資工作），那么鄉鎮層面的包干制與部門包干制相一致。但一些涉及鄉村領域的包干任務，只能以鄉村干部為包干主體，比如新農村建設和現階段的精準扶貧工作。在一些中部省份，由于鄉鎮財政資源有限，僅靠鄉村干部包干難以實現政策目標。縣域政府一般采取了“部門幫扶、鄉村干部包干”的運行模式，以此整合全縣的資源和力量。在此模式中，鄉村干部是包干責任人。在常規的政府科層制運行中，鄉鎮政府不僅無權支配縣級職能部門，而且只能充當縣級各職能部門的終端執行機構，即所謂的“上面千條線，下面一根針”。但在“單位幫扶、鄉村干部包干”的體系下，縣級職能部門的人力、物力、資金和技術等資源可以由鄉鎮自主調配。這不僅有效應對了鄉鎮政府資源匱乏的困境，而且打破了上下級政府間的層級阻隔，有效實現了縣鄉之間的聯動。“單位幫扶、鄉村干部包干”的體系雖然使鄉鎮具有資源配置權，但包干任務在鄉村社會的貫徹與執行必須通過鄉村干部才能“落地”。
在稅費時代，包干的鄉村干部通常要對村莊事務進行全面治理。但隨著科層組織向鄉村社會下沉，鄉鎮政府和鄉村干部日益呈現出“官僚化特點”，鄉村社會的一般性事務已經被納入相關政府職能部門的管理之中。［12］［13］目前鄉村干部的包干制主要是圍繞到達村莊的“中心工作”展開。然而，由于不同時期有不同的中心工作，同一時期也會有不同類型的中心工作，所以鄉村干部的包干任務又是“包羅萬象”。也正是從這一意義上說，包干制中的官員——縣領導、部門（鄉鎮）領導和鄉村干部是“全能手”、“多面手”。
四、中心工作與縣域政府包干制
為什么縣域政府采用行政包干制而不是科層制進行政策執行？周黎安在構建“行政發包制”時運用了生產領域包干制的解釋邏輯，認為當質量壓力小、統治風險小時，發包人基于行政成本考慮采用行政發包制；當質量壓力大，統治風險大時，則采用科層制。［14］但在縣域行政包干制的實踐中，行政包干制所包干的目標任務往往是“質量壓力大、統治風險高”的“中心工作”，如信訪、安全生產、綜合治理、征地拆遷等。這與基于成本收益“理性選擇”的發生邏輯恰好相反。不同于“成本衡量說”，張靜認為行政包干制主要是由于政府多元角色、多中心控制權的組織關系以及對執行工具的依賴形成的。雖然這種解釋看到了政策執行主體的組織與角色特點，以及政策執行的環境等復雜性問題，但并未揭示出行政包干制產生的實踐邏輯。［15］基于縣域政府的治理實踐，本文認為，行政包干制主要源于黨委組織的中心工作邏輯，以及縣域政府組織特性和基層治理特性。
（一）縣域“中心工作”
雖然縣域政府包干制的實踐類型和包干主體不同，但包干內容相同，都是縣域政府的“中心工作”，如招商引資、產業發展、項目建設、征地拆遷、信訪、扶貧等。此外，包干主體之間不是上級對下級的發包關系，而是并列關系（如下圖），區別在于職位高的領導所包干的是重點性中心工作。比如，在信訪工作中，縣領導承包進京上訪戶，鄉村干部承包市級上訪戶。
中心工作的產生主要源于我國黨委組織在國家治理體系和治理結構的獨特作用。與西方的政黨政治不同，在中國的制度實踐中，中國共產黨通過與人民之間的密切聯系（表現為群眾路線、各類民主協商機制）來獲知社會治理需求，并根據輕重緩急將一些重要的治理需求轉變為“中心工作”，然后調動、集中政府科層組織的資源去完成中心工作。
總體而言，中心工作主要有以下幾種類型：（1）中央、省、市上級黨委下達的重要任務。這種任務一般會被定為年度或長期中心工作，如中央提出的精準扶貧戰略，便是縣域治理中一項中心工作。（2）影響縣域經濟發展的重要事務，如招商引資、工業園區建設、城鎮建設、征地拆遷、爭資跑項等能提升經濟發展速度、調整經濟結構的事務，也是縣域治理中長期性的中心工作。（3）涉及一些重大社會問題、民生問題的地方性事務。這些問題如果在短時間內得不到緩解，可能會釀成更大的危機，影響縣域政治社會穩定和人民群眾的生產生活，因此也要作為“中心工作”來抓。（4）體現縣委書記及其他縣委常委關于縣域經濟社會發展思路的治理事務。（5）縣域范圍內突發性政治社會事件或自然災害相關的治理事務，通常會成為臨時性重點中心工作。
與黨委組織的中心工作不同，科層組織一般是些分門別類、分工明細的常規性和專業性的行政事務。行政事務便于按照科層機制程序化、標準化和部門化的流程，按部就班地完成。但在中國追求跨越式發展、超常規發展的進程中，眾多目標任務是具有超常規性的中心工作，如果遵循科層制按部就班的邏輯就難以實現跨越式發展。加之科層執行機制所固有的惰性、繁文縟節、刻板僵化、邊界高筑、各部門自保自利、互相推諉、形式主義、文版主義等“反功能”，往往會使政府職能部門裹足不前、效率低下，在很多方面難以實現跨越式發展和超常規治理。與科層制不同，包干制專門針對跨越式發展進程中所設置的中心工作，并鼓勵主動性和創造性，以保證下級組織工作方法和工作方式的靈活性；同時打破部門分割，強調橫向聯動與合作，以克服科層制的痼疾和惰性；此外還強調資源的整合和綜合運用，以克服基層資源有限性的困境，保證基層政府有效運轉。
（二）中心工作與“集中力量辦大事”
有學者認為，中國的現行體制容易集中力量辦好一件大事，卻難以同時辦好許多件性質不同的大事。［16］最大的瓶頸不在于物質資源的約束，而在于地方官員的有限注意力（多目標）和激勵機制設計的困難。然而，從中心工作邏輯來看，“中心工作”恰恰是中國政府體制應對多重目標任務和資源約束這雙重困境的方式之一。基于人才、技術、財力、物力等資源的有限性，國家難以辦好所有的大事，只有根據國家發展需要和社會治理事項的輕重急緩，辦每個階段所需要辦的大事。所以，當“經濟發展是第一生產力時”，開放型經濟、招商引資就是最重要的中心工作，當控制人口成了國家戰略目標時，計劃生育工作就成為中心工作，當共享發展、綠色發展成為國家戰略目標后，扶貧、環保則成為中心工作。
中心工作邏輯的實質是中國體制“集中力量辦大量”的邏輯。但如何辦大事？還需要辦大事的相應機制。相對于按部就班的科層制，包干制便是一種辦大事機制。首先，縣域政府包干制具有系統性和整體性的特點。包干制采取整體主義路徑，突破科層組織的職能分工、部門邊界，把目標任務放到一個工作系統中去解決。所以，包干制適用于具有整體性特點的中心工作。其次，縣域政府包干制具有發揮包干責任人“各顯神通”的主動性和創造性的特點。由于包干制具有較大的自由裁量權。針對不同的問題、不同的對象，包干制會在不同的時間、不同的地點，調用不同的資源，采用具體問題具體分析的策略，并善于整合地方規則，進行“正式權力的非正式行使”。最后，縣域政府包干制具有強政治激勵的特點。與生產領域包干制的經濟激勵不同，縣域政府包干制的激勵主要是政治激勵，表現為包干主體職級的晉升。縣域政府包干制一般配有“一票否決”的政治負激勵，包干責任人“不得重用、不得提拔”。
五、縣域政府包干制運行的社會基礎
（一）基層政府的組織特性
縣域政府位于政府科層組織體系末端，扮演著政策執行的角色，具有以下四個基本特征：（1）承擔超額任務。因為壓力體制下的目標任務“層層加碼”，所以，處于底端的縣域政府面臨著比預期的目標任務多得多的“超額任務”。（2）擁有最小權力。科層組織的權力結構是“層層分割”的，處于組織末端的縣域政府主要擁有具體政策的執行權，且往往不完整。比如鄉鎮政府沒有行政執法權，不能對治理對象實施強制措施，也沒有完整的財政權力，不能自主支配公共財政的投向，這在“項目制”背景下表現得尤為突出。（3）分享最少收益。縣域政府的財政資源經過“層層上解”之后，一般分享其中的“最少收益”。比如在分稅制時期，優質稅源均歸中央或省級政府；財政資金通過項目申報的方式運行之后，項目資源多被國家部委或省級部門控制，受縣域政府支配的財政資源并不多。（4）承擔完全責任。縣域政府不僅要完成目標任務，也要對目標任務的完成質量負責，同時承擔相應風險，即所謂的“做成事，不出事”。縣域政府承擔完全責任和風險的形式通常表現為上級政府的“一票否決”。
縣域政府以上特征便是基層干部通常所說的“權、責、利不對稱”的組織困境。顯然，強調“權責對稱”的行政科層制難以應這一困境，包干制因此應運而生。包干制通過發揮縣鄉領導干部的主動性、積極性和創新性，以整合各類人力和物力資源應對基層政府“權、責、利不對稱”的組織困境，完成中心工作，實現集中力量辦大事。
（二）基層社會的復雜性
首先，基層社會的不規整性。由于傳統社會封閉性和穩定性，基層社會形成了與國家“大傳統”不一樣的“小傳統”或“地方性知識”。但當社會發生變遷和轉型時，基層社會的封閉性被打破，各種“現代化”和“城市化”的觀念與規則涌入，“小傳統”和“地方性知識”隨之碎片化，而現代化的規則又沒有完全建立，基層社會由此具有不規整性的特點。現代科層組織最主要的缺陷是難以預知因社會急劇變遷和轉型而出現的新問題、新現象，因此容易留下許多“規則空間”和“治理空白”［17］。在此背景下，快速的變遷和高度不確定的組織環境在很大程度上依賴于科層制之外非正式規則和非正式程序來應對，包干制便是這樣一種非科層制的運行機制。
其次，基層治理問題的綜合性。基層治理是一種綜合性很強的治理形態，治理事項之間往往會呈現出整體性和相互關聯性。對基層治理和基層社會問題必須通盤考慮，要有綜合、全局的思維。縣域政府包干制中的包干主體把目標任務承包下來之后，要對目標任務進行全權負責，“整體生產”，而不能對目標任務進行拆解。也正因此，縣域政府包干制中的包干主體要充當“全能手”、“多面手”的角色，以確保目標的整體推進。
最后，中國民眾自古就有“有問題、有困難找政府”的政治文化。在基層治理中，尤其是在農民的觀念里，抽象的“政府”是他們表達訴求的對象，而非某個具體的“職能部門”，他們懂得誰的權力最大誰就能解決問題，因而他們找政府時一般就是找書記、鎮長，而非科層組織的某個部門。縣域政府包干制能有效地回應基層民眾的這類訴求特點。比如“縣委書記大接訪”制度的設置便是對農民此種觀念的回應。
概言之，縣域政府組織特性和基層治理特點是縣域政府包干制產生與運作的社會基礎，縣域政府包干制能應對縣域政府組織“權責利不對稱”的組織困境和基層治理的復雜性問題。黨委組織的中心工作則是縣域政府包干制運行的制度基礎，由于中心工作具有整體性、緊迫性、壓力性的特點，常規的科層制模式難以應對，由于具有整體性、協調性和靈活性特點的包干制能有效地應對中心工作，由此成為縣域政府應對中心工作的機制之一。
作者簡介：歐陽靜，女，1982年，江西永新人，社會學博士，江西財經大學財稅與公共管理學院副教授。
中國鄉村發現網轉自：《中國行政管理》2020年第1期
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