精準(zhǔn)扶貧的重要措施之一是向貧困村廣泛地派駐了駐村幫扶工作隊(duì)和第一書記。在一些率先脫貧的地方,這一措施被繼續(xù)沿用到脫貧以后,實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中駐村幫扶的全覆蓋。如果說扶貧的早期階段,駐村幫扶還主要是通過使用對口幫扶單位的人力和物力資源助力鄉(xiāng)村脫貧,到了精準(zhǔn)扶貧的后期,駐村幫扶越來越需要直接介入鄉(xiāng)村治理。但是在現(xiàn)實(shí)中,駐村干部參與意識弱、農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)不足和制度的排斥,都使駐村幫扶很難發(fā)揮作用。一方面鄉(xiāng)村治理需要外部力量的介入,另一方面駐村幫扶的措施缺少可持續(xù)性,要彌補(bǔ)這一制度缺口需要設(shè)計(jì)更適當(dāng)?shù)闹贫仁灌l(xiāng)村治理突破目前的困局。
駐村幫扶的內(nèi)在邏輯
駐村幫扶本來是與對口幫扶聯(lián)系在一起的,一些機(jī)構(gòu)與貧困村結(jié)成幫扶關(guān)系以后,在提供資金支持的同時(shí)也派出部分干部參與對口幫扶村莊的項(xiàng)目實(shí)施和資金管理。由于這些干部多在本單位有較強(qiáng)的影響力,且熱衷于鄉(xiāng)村工作,在扶貧中依托幫扶單位的資源實(shí)施扶貧項(xiàng)目,在順利實(shí)施幫扶項(xiàng)目的同時(shí)也鍛煉了干部。隨著對口幫扶工作的開展,在省市的層面上也開始出現(xiàn)幫扶與被幫扶省市交換干部的現(xiàn)象,這可以被看做是在更高層面上模仿對口幫扶。但是在精準(zhǔn)扶貧實(shí)施以后,對口幫扶的范圍被迅速擴(kuò)大,在省市縣三級組織部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下,全國有200多萬干部被組成駐村幫扶工作隊(duì)派駐貧困村,其工作方式和職能與最初的對口幫扶已經(jīng)產(chǎn)生根本性的變化,成為貧困治理的一個(gè)有機(jī)組成部分,對村莊的社會(huì)治理產(chǎn)生了積極影響。首先,駐村幫扶被賦予了貧困治理的權(quán)力和責(zé)任。對口幫扶的背景下,幫扶干部的主要責(zé)任在扶貧項(xiàng)目的運(yùn)作,很少介入村莊的內(nèi)部事務(wù),幫扶干部主要是向幫扶單位負(fù)責(zé)。但是在精準(zhǔn)扶貧中,駐村幫扶干部則被要求深入訪問貧困戶,深度參與建檔立卡的工作,對于貧困戶的認(rèn)定和幫扶措施,乃至最后的脫貧,駐村幫扶工作隊(duì)員都要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,這使駐村幫扶干部不得不掌握村莊的實(shí)際情況,并參與村莊脫貧的各項(xiàng)決策。在許多地方,駐村幫扶干部的黨組織關(guān)系也被轉(zhuǎn)入到被幫扶的村莊,從而有機(jī)會(huì)參與村莊的組織活動(dòng),當(dāng)駐村幫扶干部因其外來者的身份無法介入村級事務(wù)的時(shí)候,向貧困村派駐第一書記的措施彌補(bǔ)了這一制度缺陷,使駐村幫扶工作隊(duì)直接介入村莊事務(wù)成為可能。其次,由于精準(zhǔn)扶貧所注入的項(xiàng)目資金大量增加,以及來自不同部門駐村幫扶工作隊(duì)員的混合工作,原來在對口幫扶中資金和項(xiàng)目所產(chǎn)生的影響被淡化。在對口幫扶的條件下,幫扶單位的資源動(dòng)員能力往往決定了駐村幫扶所能夠發(fā)揮的作用,因而那些資金雄厚和項(xiàng)目多的單位在扶貧中影響較大,而缺少實(shí)力的單位影響則相對較弱。在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧過程中,盡管這種影響依然存在,但是已經(jīng)弱化,特別是到脫貧攻堅(jiān)階段,相對于大量的扶貧資源投入,對口幫扶資源的影響已經(jīng)比較小,而且在許多地區(qū),為了更好地發(fā)揮駐村幫扶的作用,來自不同單位,具有不同專業(yè)背景的駐村幫扶工作隊(duì)員被混編在一起,這減弱了特定機(jī)構(gòu)的影響,使精準(zhǔn)扶貧發(fā)揮綜合的作用。第三,駐村幫扶有效地彌補(bǔ)了現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理中的短板。精準(zhǔn)扶貧是自上而下實(shí)施治理的一次社會(huì)實(shí)驗(yàn),精準(zhǔn)扶貧的資源、目標(biāo)和評估都來自于上級政府,上級政府更需要一個(gè)透明的鄉(xiāng)村,不僅要掌握鄉(xiāng)村的現(xiàn)狀,而且要真實(shí)地把握村莊,特別是貧困農(nóng)戶的變化情況,為此需要貧困村持續(xù)的提供大量的數(shù)據(jù)和信息。這些工作遠(yuǎn)非鄉(xiāng)村干部所能完成,不僅因?yàn)樵朽l(xiāng)村干部不熟悉這些信息的采集和上報(bào)系統(tǒng),也因?yàn)榛鶎痈刹啃枰獙ι霞夒[藏部分信息。從政府各個(gè)部門抽調(diào)的駐村幫扶干部恰恰滿足了這種行政需求,首先因?yàn)樗麄兪煜み@些信息采集和填報(bào)系統(tǒng),其次也因?yàn)樗麄兣c基層鄉(xiāng)村的直接利益關(guān)系較弱。駐村幫扶不僅不同于對口幫扶背景下的幫扶工作隊(duì),也不同于傳統(tǒng)的農(nóng)村工作隊(duì)。向農(nóng)村派駐工作隊(duì)是中國共產(chǎn)黨開展農(nóng)村工作的傳統(tǒng),在歷次的政治運(yùn)動(dòng)中都曾經(jīng)向農(nóng)村派駐工作隊(duì),但是駐村幫扶與傳統(tǒng)農(nóng)村工作隊(duì)替代村莊原有權(quán)力結(jié)構(gòu)不同,駐村幫扶是在與村莊原有權(quán)力結(jié)構(gòu)相互合作中實(shí)現(xiàn)其工作目標(biāo)的,因此在精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐中,我們看到駐村幫扶與村級組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的相互共生共存。因?yàn)檫@種共生共存的關(guān)系,在實(shí)現(xiàn)貧困村脫貧以后,駐村幫扶很難一走了之。駐村幫扶之所以成為鄉(xiāng)村貧困治理不可或缺的力量,是因?yàn)榇迩f的結(jié)構(gòu)性變化。長期以來,中國是一個(gè)鄉(xiāng)土社會(huì),在鄉(xiāng)土社會(huì)中,村莊具有高度的封閉性和自治性,依靠村莊內(nèi)部的權(quán)威和規(guī)范維持鄉(xiāng)土社會(huì)的運(yùn)行,這為鄉(xiāng)政村治的鄉(xiāng)村治理模式提供了基礎(chǔ)。在鄉(xiāng)政村治的格局中,村民在行政村一級享有自治的權(quán)利,村民通過民主的方式實(shí)現(xiàn)村莊公共事務(wù)的治理。但是這種格局在２１世紀(jì)之初發(fā)生了本質(zhì)的變化,在市場化、城市化和人口高度流動(dòng)的背景下,原有的鄉(xiāng)土社會(huì)不斷解體,因此鄉(xiāng)村自治賴以存在的基礎(chǔ)已經(jīng)不存在了;同時(shí),政府通過對村莊的合并、搬遷,以及對村干部選舉和工作程序的規(guī)范,包括提高村干部補(bǔ)貼和執(zhí)行村干部上下班制度,直接介入到村莊的公共事務(wù)之中。在這個(gè)過程中,國家的作用也在發(fā)生變化,如果說過去國家主要是常作為汲取者,依靠農(nóng)村的稅收和人力維持國家機(jī)構(gòu)的運(yùn)行,但是進(jìn)入２１世紀(jì)以后,國家越來越成為“城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”政策的實(shí)施者。國家向農(nóng)村提供了越來越多的公共服務(wù),包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼,以及對農(nóng)民的各種政策性補(bǔ)助。所有這些反哺是建立在國家制定規(guī)則的基礎(chǔ)上,與原有鄉(xiāng)村運(yùn)行的邏輯存在著本質(zhì)上的差別。在鄉(xiāng)土社會(huì)中,各種制度的執(zhí)行具有很大彈性,但是在國家的運(yùn)行邏輯中,標(biāo)準(zhǔn)的劃分和制度的執(zhí)行都要求非常嚴(yán)格。為了嚴(yán)格地執(zhí)行國家的規(guī)則,政府需要大量詳細(xì)而準(zhǔn)確的信息,這在鄉(xiāng)土社會(huì)中是無從獲取的。在社會(huì)日益開放的背景下,大量農(nóng)村精英已經(jīng)離開農(nóng)村,農(nóng)村出現(xiàn)老齡化、空心化等許多現(xiàn)象,因此一些地方村莊組織化程度降低,以及部分村莊被黑惡勢力把持的現(xiàn)象也頻頻出現(xiàn)。事實(shí)上,當(dāng)鄉(xiāng)村精英大量流失以后,如果國家權(quán)力不能迅速進(jìn)入,就會(huì)形成權(quán)力的真空,在這個(gè)空間中,很容易滋生黑惡勢力。精準(zhǔn)扶貧在大量資源通過政府管道進(jìn)入鄉(xiāng)村的同時(shí),也將大量新的規(guī)則直接納入到鄉(xiāng)村的社會(huì)生活中,因此精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)資源和規(guī)則同時(shí)下鄉(xiāng)的過程,在這個(gè)過程中,需要鄉(xiāng)村社會(huì)可以承接這些資源和規(guī)則,與這些資源和歸降有效對接,而原有的村級組織大部分不具備足夠的能力按照新的規(guī)則來運(yùn)作這些資源。駐村幫扶干部進(jìn)入農(nóng)村,并在扶貧實(shí)踐中逐漸將主要角色從實(shí)施對口幫扶項(xiàng)目轉(zhuǎn)為貧困治理,其邏輯的起點(diǎn)正在于此。
駐村幫扶的困難
盡管駐村幫扶體現(xiàn)了國家權(quán)力下沉的內(nèi)在邏輯性,但是其工作隊(duì)的身份也帶來其工作中的困難,特別是從精準(zhǔn)扶貧轉(zhuǎn)入鄉(xiāng)村振興時(shí)期,駐村幫扶面臨著如何持續(xù)的問題。從制度上來說,駐村幫扶并沒有能夠形成穩(wěn)定的機(jī)制以解決國家規(guī)則下鄉(xiāng)的問題,但是如果出現(xiàn)大規(guī)模的駐村幫扶退出,也會(huì)導(dǎo)致部分村莊出現(xiàn)新的權(quán)力真空。駐村幫扶在精準(zhǔn)扶貧的過程中介入了村莊的公共事務(wù),包括貧困戶的界定、幫扶措施的實(shí)施,特別是扶貧資金的使用和監(jiān)管,以及扶貧目標(biāo)的完成,但是因?yàn)轳v村幫扶是在精準(zhǔn)扶貧的背景下進(jìn)入鄉(xiāng)村的,其權(quán)力范圍往往只是覆蓋到與精準(zhǔn)扶貧相關(guān)的事務(wù),盡管在精準(zhǔn)扶貧時(shí)期,扶貧已經(jīng)成為村莊中最重要的公共事務(wù),然而隨著貧困村脫貧,駐村幫扶介入村莊公共事務(wù)的范圍會(huì)相應(yīng)縮小,如果沒有新的制度安排,在貧困村脫貧以后,駐村幫扶的制度難以按照原有的方式運(yùn)行,不僅來自上級組織部門的壓力會(huì)逐漸減弱,而且其駐村幫扶的工作范圍也趨于消失。在駐村幫扶的過程中,從上級單位下來的駐村干部與基層的鄉(xiāng)村干部之間一直存在著張力,由于短時(shí)間內(nèi)向村莊派駐了大量機(jī)關(guān)干部,其中大部分干部缺少農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn),也沒有得到相應(yīng)的培訓(xùn),因此在村莊的實(shí)際工作中往往發(fā)揮作用有限,盡管駐村工作隊(duì)也要承擔(dān)精準(zhǔn)扶貧的責(zé)任,但是由于工作內(nèi)容與基層干部高度重疊和交叉,缺少鄉(xiāng)村工作經(jīng)驗(yàn)的機(jī)關(guān)干部往往所發(fā)揮的作用有限。為了保障駐村幫扶干部在村莊中必要的生活條件和工作條件,駐村幫扶干部往往有比鄉(xiāng)村基層干部更高的補(bǔ)貼,從而造成部分地區(qū)出現(xiàn)駐村幫扶干部拿著補(bǔ)貼卻不能解決農(nóng)村問題,而基層干部要解決各種農(nóng)村問題,但是補(bǔ)貼很低,這種差距也造成了部分基層干部的不滿。在大多數(shù)貧困地區(qū),鄉(xiāng)村干部收入較低且缺少工作經(jīng)費(fèi),有些貧困地區(qū)的鄉(xiāng)村干部為了完成精準(zhǔn)扶貧的工作,不得不自己支付交通費(fèi)用,使用自己的車輛進(jìn)村工作,下鄉(xiāng)工作補(bǔ)貼的差距也造成了一些鄉(xiāng)村干部與駐村幫扶之間的不協(xié)調(diào)。事實(shí)上,駐村幫扶作為外來者的身份既有利于駐村幫扶游離于村莊社會(huì)生活之外,但也同時(shí)影響了其參與村莊公共事務(wù)治理的能力。對于駐村幫扶的派出單位來說,精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)從上而下指派的任務(wù),本是他們工作范圍之外的,盡管這些單位都希望在精準(zhǔn)扶貧中做出成績以得到上級組織的肯定,但是駐村幫扶多被看做本職工作之外的特殊任務(wù)。因此駐村幫扶的派出單位對駐村幫扶的重視往往與特定的領(lǐng)導(dǎo)或上級的壓力有關(guān),有些領(lǐng)導(dǎo)會(huì)更加重視駐村幫扶,那么在人力和物力的投入上都會(huì)相應(yīng)彼此充足,但是也有領(lǐng)導(dǎo)重視的程度不夠,那么在人力和物力的支持上就比較弱,因此,駐村幫扶顯現(xiàn)出有較大的隨意性。為了避免這種隨意性的影響,上級組織采取措施加大壓力,比如將駐村幫扶的效果與本機(jī)構(gòu)的表現(xiàn)掛鉤,特別是主要領(lǐng)導(dǎo)的政績表現(xiàn)掛鉤,從而是派出單位加大駐村幫扶力度,但是對于機(jī)構(gòu)來說,這仍然是一個(gè)階段性的工作,而且是邊緣化的。駐村幫扶工作隊(duì)利用其單位、個(gè)人的社會(huì)資源幫助貧困村和貧困戶解決了許多實(shí)際問題,并在保證扶貧資源能夠按照政策要求開展扶貧項(xiàng)目發(fā)揮了積極作用,但是一些調(diào)查也表明,仍然有許多駐村幫扶干部自我評價(jià)不高、工作成效不顯著,工作不夠投入。其原因是多方面的,但是缺少農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn),沒有真正融入到村莊的工作中;較短的駐村周期,沒有長期工作的預(yù)期;以及缺少相應(yīng)激勵(lì)機(jī)制和缺少必要的扶貧手段,是普遍的原因,其根本原因也是因?yàn)轳v村幫扶將自己看做是村莊之外的力量,大多數(shù)駐村幫扶干部在村莊工作時(shí)間只有一年或兩年,在有限的時(shí)間內(nèi),他們往往滿足于完成駐村幫扶的規(guī)定工作,如對貧困戶進(jìn)行逐戶訪問,按時(shí)填寫工作記錄,住滿規(guī)定的駐村天數(shù),同時(shí)利用其單位和個(gè)人關(guān)系,幫助貧困村和貧困戶解決一些問題,特別是發(fā)動(dòng)幫扶單位購買貧困村的農(nóng)副產(chǎn)品以增加農(nóng)民收入。但是其短期駐村的身份決定了他們無法觸及村莊治理中的根本問題,因此也就無法成為鄉(xiāng)村治理中一個(gè)穩(wěn)定有效的機(jī)制。
可能的選擇
在精準(zhǔn)扶貧的任務(wù)完成以后,國家資源和規(guī)則同時(shí)下鄉(xiāng)的格局不會(huì)改變,而現(xiàn)有的駐村幫扶制度也存在諸多缺陷而無法承擔(dān)按照國家規(guī)則使用國家資源的責(zé)任,一些率先脫貧的地區(qū)已經(jīng)開始做出一些嘗試,比如一些地方維持第一書記的穩(wěn)定性,使其在村莊承擔(dān)國家代理人的角色;一些地方則通過公開招聘村黨支部書記,使支部書記的職位職業(yè)化;還有地方通過將機(jī)關(guān)黨組織與村莊黨組織結(jié)成友好支部(黨委),延續(xù)駐村幫扶的部分功能;也有地方將駐村幫扶工作隊(duì)變?yōu)猷l(xiāng)村振興工作隊(duì),大體上沿用駐村幫扶的模式。總之,不同地區(qū)已經(jīng)意識到原有村治鄉(xiāng)政的模式難以在新形勢下承擔(dān)鄉(xiāng)村治理的任務(wù),特別是在鄉(xiāng)村振興中,需要順應(yīng)資源和規(guī)則同時(shí)下鄉(xiāng)的形勢,將國家權(quán)力下沉到村級。無論采取哪種形式,這些形式都是要采取制度化的措施將國家權(quán)力延伸到村級,但是也要看到,這些措施大多建立在村治鄉(xiāng)政的基礎(chǔ)上,因此帶有較強(qiáng)的過渡性和暫時(shí)性,因此很難形成穩(wěn)定的制度,這些制度的設(shè)立與駐村幫扶相似,往往達(dá)不到預(yù)想的目的。比如公開招聘的村黨支部書記一方面作為外來的干部,在村莊難以發(fā)揮作用,同時(shí)他們也很少有長期在村莊工作的預(yù)期;從其他機(jī)構(gòu)派出的第一書記,盡管從制度上可以參與村莊的決策,但是因?yàn)槠淙纹谳^短且流動(dòng)性較大,很難深入?yún)⑴c村莊的治理。需要認(rèn)識到,國家權(quán)力向村級延伸是一個(gè)必然趨勢,伴隨這種趨勢的是村莊主要領(lǐng)導(dǎo)的職業(yè)化,順應(yīng)這種趨勢,鄉(xiāng)村治理的走向應(yīng)該是強(qiáng)化村級行政權(quán)力和公共服務(wù)的建設(shè)。強(qiáng)化村級的行政權(quán)力意味著在村級要有穩(wěn)定的行政官員,比如國家委派的村長,代表國家負(fù)責(zé)各種政策和項(xiàng)目,按照國家的規(guī)則在鄉(xiāng)村實(shí)施,特別是要保障各種惠農(nóng)政策的真正落實(shí)。當(dāng)鄉(xiāng)土社會(huì)規(guī)則和國家的規(guī)則發(fā)生矛盾的時(shí)候,要保證國家的規(guī)則得到貫徹。村莊可以借鑒公開招聘黨支書的方式,將國家委派的干部納入公務(wù)員系列進(jìn)行管理,保證其在村莊公共事務(wù)治理中的權(quán)力。這些人員可以從現(xiàn)有鄉(xiāng)干部中選拔,也可以從駐村幫扶工作隊(duì)員選擇,選拔那些年輕,有能力且熱愛農(nóng)村工作的機(jī)關(guān)干部補(bǔ)充到村級行政干部中,保障在精準(zhǔn)扶貧任務(wù)完成以后村級治理的連續(xù)性。此外,要保障政府提供的公共服務(wù)能夠更好地服務(wù)群眾。在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的地區(qū),一些地方建立了村級服務(wù)大廳,聘請了專職的工作人員,這些服務(wù)設(shè)施可以成為國家規(guī)則下鄉(xiāng)的重要渠道,為村民提供完善的公共服務(wù)。
作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所農(nóng)村環(huán)境與社會(huì)研究中心
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2020年第2期
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