精準扶貧的重要措施之一是向貧困村廣泛地派駐了駐村幫扶工作隊和第一書記。在一些率先脫貧的地方,這一措施被繼續沿用到脫貧以后,實現了鄉村振興戰略中駐村幫扶的全覆蓋。如果說扶貧的早期階段,駐村幫扶還主要是通過使用對口幫扶單位的人力和物力資源助力鄉村脫貧,到了精準扶貧的后期,駐村幫扶越來越需要直接介入鄉村治理。但是在現實中,駐村干部參與意識弱、農村工作經驗不足和制度的排斥,都使駐村幫扶很難發揮作用。一方面鄉村治理需要外部力量的介入,另一方面駐村幫扶的措施缺少可持續性,要彌補這一制度缺口需要設計更適當的制度使鄉村治理突破目前的困局。
駐村幫扶的內在邏輯
駐村幫扶本來是與對口幫扶聯系在一起的,一些機構與貧困村結成幫扶關系以后,在提供資金支持的同時也派出部分干部參與對口幫扶村莊的項目實施和資金管理。由于這些干部多在本單位有較強的影響力,且熱衷于鄉村工作,在扶貧中依托幫扶單位的資源實施扶貧項目,在順利實施幫扶項目的同時也鍛煉了干部。隨著對口幫扶工作的開展,在省市的層面上也開始出現幫扶與被幫扶省市交換干部的現象,這可以被看做是在更高層面上模仿對口幫扶。但是在精準扶貧實施以后,對口幫扶的范圍被迅速擴大,在省市縣三級組織部門的統一協調下,全國有200多萬干部被組成駐村幫扶工作隊派駐貧困村,其工作方式和職能與最初的對口幫扶已經產生根本性的變化,成為貧困治理的一個有機組成部分,對村莊的社會治理產生了積極影響。首先,駐村幫扶被賦予了貧困治理的權力和責任。對口幫扶的背景下,幫扶干部的主要責任在扶貧項目的運作,很少介入村莊的內部事務,幫扶干部主要是向幫扶單位負責。但是在精準扶貧中,駐村幫扶干部則被要求深入訪問貧困戶,深度參與建檔立卡的工作,對于貧困戶的認定和幫扶措施,乃至最后的脫貧,駐村幫扶工作隊員都要承擔相應的責任,這使駐村幫扶干部不得不掌握村莊的實際情況,并參與村莊脫貧的各項決策。在許多地方,駐村幫扶干部的黨組織關系也被轉入到被幫扶的村莊,從而有機會參與村莊的組織活動,當駐村幫扶干部因其外來者的身份無法介入村級事務的時候,向貧困村派駐第一書記的措施彌補了這一制度缺陷,使駐村幫扶工作隊直接介入村莊事務成為可能。其次,由于精準扶貧所注入的項目資金大量增加,以及來自不同部門駐村幫扶工作隊員的混合工作,原來在對口幫扶中資金和項目所產生的影響被淡化。在對口幫扶的條件下,幫扶單位的資源動員能力往往決定了駐村幫扶所能夠發揮的作用,因而那些資金雄厚和項目多的單位在扶貧中影響較大,而缺少實力的單位影響則相對較弱。在實施精準扶貧過程中,盡管這種影響依然存在,但是已經弱化,特別是到脫貧攻堅階段,相對于大量的扶貧資源投入,對口幫扶資源的影響已經比較小,而且在許多地區,為了更好地發揮駐村幫扶的作用,來自不同單位,具有不同專業背景的駐村幫扶工作隊員被混編在一起,這減弱了特定機構的影響,使精準扶貧發揮綜合的作用。第三,駐村幫扶有效地彌補了現有鄉村治理中的短板。精準扶貧是自上而下實施治理的一次社會實驗,精準扶貧的資源、目標和評估都來自于上級政府,上級政府更需要一個透明的鄉村,不僅要掌握鄉村的現狀,而且要真實地把握村莊,特別是貧困農戶的變化情況,為此需要貧困村持續的提供大量的數據和信息。這些工作遠非鄉村干部所能完成,不僅因為原有鄉村干部不熟悉這些信息的采集和上報系統,也因為基層干部需要對上級隱藏部分信息。從政府各個部門抽調的駐村幫扶干部恰恰滿足了這種行政需求,首先因為他們熟悉這些信息采集和填報系統,其次也因為他們與基層鄉村的直接利益關系較弱。駐村幫扶不僅不同于對口幫扶背景下的幫扶工作隊,也不同于傳統的農村工作隊。向農村派駐工作隊是中國共產黨開展農村工作的傳統,在歷次的政治運動中都曾經向農村派駐工作隊,但是駐村幫扶與傳統農村工作隊替代村莊原有權力結構不同,駐村幫扶是在與村莊原有權力結構相互合作中實現其工作目標的,因此在精準扶貧的實踐中,我們看到駐村幫扶與村級組織和鄉鎮政府的相互共生共存。因為這種共生共存的關系,在實現貧困村脫貧以后,駐村幫扶很難一走了之。駐村幫扶之所以成為鄉村貧困治理不可或缺的力量,是因為村莊的結構性變化。長期以來,中國是一個鄉土社會,在鄉土社會中,村莊具有高度的封閉性和自治性,依靠村莊內部的權威和規范維持鄉土社會的運行,這為鄉政村治的鄉村治理模式提供了基礎。在鄉政村治的格局中,村民在行政村一級享有自治的權利,村民通過民主的方式實現村莊公共事務的治理。但是這種格局在２１世紀之初發生了本質的變化,在市場化、城市化和人口高度流動的背景下,原有的鄉土社會不斷解體,因此鄉村自治賴以存在的基礎已經不存在了;同時,政府通過對村莊的合并、搬遷,以及對村干部選舉和工作程序的規范,包括提高村干部補貼和執行村干部上下班制度,直接介入到村莊的公共事務之中。在這個過程中,國家的作用也在發生變化,如果說過去國家主要是常作為汲取者,依靠農村的稅收和人力維持國家機構的運行,但是進入２１世紀以后,國家越來越成為“城市反哺農村、工業反哺農業”政策的實施者。國家向農村提供了越來越多的公共服務,包括基礎設施建設、農業補貼,以及對農民的各種政策性補助。所有這些反哺是建立在國家制定規則的基礎上,與原有鄉村運行的邏輯存在著本質上的差別。在鄉土社會中,各種制度的執行具有很大彈性,但是在國家的運行邏輯中,標準的劃分和制度的執行都要求非常嚴格。為了嚴格地執行國家的規則,政府需要大量詳細而準確的信息,這在鄉土社會中是無從獲取的。在社會日益開放的背景下,大量農村精英已經離開農村,農村出現老齡化、空心化等許多現象,因此一些地方村莊組織化程度降低,以及部分村莊被黑惡勢力把持的現象也頻頻出現。事實上,當鄉村精英大量流失以后,如果國家權力不能迅速進入,就會形成權力的真空,在這個空間中,很容易滋生黑惡勢力。精準扶貧在大量資源通過政府管道進入鄉村的同時,也將大量新的規則直接納入到鄉村的社會生活中,因此精準扶貧是一個資源和規則同時下鄉的過程,在這個過程中,需要鄉村社會可以承接這些資源和規則,與這些資源和歸降有效對接,而原有的村級組織大部分不具備足夠的能力按照新的規則來運作這些資源。駐村幫扶干部進入農村,并在扶貧實踐中逐漸將主要角色從實施對口幫扶項目轉為貧困治理,其邏輯的起點正在于此。
駐村幫扶的困難
盡管駐村幫扶體現了國家權力下沉的內在邏輯性,但是其工作隊的身份也帶來其工作中的困難,特別是從精準扶貧轉入鄉村振興時期,駐村幫扶面臨著如何持續的問題。從制度上來說,駐村幫扶并沒有能夠形成穩定的機制以解決國家規則下鄉的問題,但是如果出現大規模的駐村幫扶退出,也會導致部分村莊出現新的權力真空。駐村幫扶在精準扶貧的過程中介入了村莊的公共事務,包括貧困戶的界定、幫扶措施的實施,特別是扶貧資金的使用和監管,以及扶貧目標的完成,但是因為駐村幫扶是在精準扶貧的背景下進入鄉村的,其權力范圍往往只是覆蓋到與精準扶貧相關的事務,盡管在精準扶貧時期,扶貧已經成為村莊中最重要的公共事務,然而隨著貧困村脫貧,駐村幫扶介入村莊公共事務的范圍會相應縮小,如果沒有新的制度安排,在貧困村脫貧以后,駐村幫扶的制度難以按照原有的方式運行,不僅來自上級組織部門的壓力會逐漸減弱,而且其駐村幫扶的工作范圍也趨于消失。在駐村幫扶的過程中,從上級單位下來的駐村干部與基層的鄉村干部之間一直存在著張力,由于短時間內向村莊派駐了大量機關干部,其中大部分干部缺少農村工作經驗,也沒有得到相應的培訓,因此在村莊的實際工作中往往發揮作用有限,盡管駐村工作隊也要承擔精準扶貧的責任,但是由于工作內容與基層干部高度重疊和交叉,缺少鄉村工作經驗的機關干部往往所發揮的作用有限。為了保障駐村幫扶干部在村莊中必要的生活條件和工作條件,駐村幫扶干部往往有比鄉村基層干部更高的補貼,從而造成部分地區出現駐村幫扶干部拿著補貼卻不能解決農村問題,而基層干部要解決各種農村問題,但是補貼很低,這種差距也造成了部分基層干部的不滿。在大多數貧困地區,鄉村干部收入較低且缺少工作經費,有些貧困地區的鄉村干部為了完成精準扶貧的工作,不得不自己支付交通費用,使用自己的車輛進村工作,下鄉工作補貼的差距也造成了一些鄉村干部與駐村幫扶之間的不協調。事實上,駐村幫扶作為外來者的身份既有利于駐村幫扶游離于村莊社會生活之外,但也同時影響了其參與村莊公共事務治理的能力。對于駐村幫扶的派出單位來說,精準扶貧是一項從上而下指派的任務,本是他們工作范圍之外的,盡管這些單位都希望在精準扶貧中做出成績以得到上級組織的肯定,但是駐村幫扶多被看做本職工作之外的特殊任務。因此駐村幫扶的派出單位對駐村幫扶的重視往往與特定的領導或上級的壓力有關,有些領導會更加重視駐村幫扶,那么在人力和物力的投入上都會相應彼此充足,但是也有領導重視的程度不夠,那么在人力和物力的支持上就比較弱,因此,駐村幫扶顯現出有較大的隨意性。為了避免這種隨意性的影響,上級組織采取措施加大壓力,比如將駐村幫扶的效果與本機構的表現掛鉤,特別是主要領導的政績表現掛鉤,從而是派出單位加大駐村幫扶力度,但是對于機構來說,這仍然是一個階段性的工作,而且是邊緣化的。駐村幫扶工作隊利用其單位、個人的社會資源幫助貧困村和貧困戶解決了許多實際問題,并在保證扶貧資源能夠按照政策要求開展扶貧項目發揮了積極作用,但是一些調查也表明,仍然有許多駐村幫扶干部自我評價不高、工作成效不顯著,工作不夠投入。其原因是多方面的,但是缺少農村工作經驗,沒有真正融入到村莊的工作中;較短的駐村周期,沒有長期工作的預期;以及缺少相應激勵機制和缺少必要的扶貧手段,是普遍的原因,其根本原因也是因為駐村幫扶將自己看做是村莊之外的力量,大多數駐村幫扶干部在村莊工作時間只有一年或兩年,在有限的時間內,他們往往滿足于完成駐村幫扶的規定工作,如對貧困戶進行逐戶訪問,按時填寫工作記錄,住滿規定的駐村天數,同時利用其單位和個人關系,幫助貧困村和貧困戶解決一些問題,特別是發動幫扶單位購買貧困村的農副產品以增加農民收入。但是其短期駐村的身份決定了他們無法觸及村莊治理中的根本問題,因此也就無法成為鄉村治理中一個穩定有效的機制。
可能的選擇
在精準扶貧的任務完成以后,國家資源和規則同時下鄉的格局不會改變,而現有的駐村幫扶制度也存在諸多缺陷而無法承擔按照國家規則使用國家資源的責任,一些率先脫貧的地區已經開始做出一些嘗試,比如一些地方維持第一書記的穩定性,使其在村莊承擔國家代理人的角色;一些地方則通過公開招聘村黨支部書記,使支部書記的職位職業化;還有地方通過將機關黨組織與村莊黨組織結成友好支部(黨委),延續駐村幫扶的部分功能;也有地方將駐村幫扶工作隊變為鄉村振興工作隊,大體上沿用駐村幫扶的模式。總之,不同地區已經意識到原有村治鄉政的模式難以在新形勢下承擔鄉村治理的任務,特別是在鄉村振興中,需要順應資源和規則同時下鄉的形勢,將國家權力下沉到村級。無論采取哪種形式,這些形式都是要采取制度化的措施將國家權力延伸到村級,但是也要看到,這些措施大多建立在村治鄉政的基礎上,因此帶有較強的過渡性和暫時性,因此很難形成穩定的制度,這些制度的設立與駐村幫扶相似,往往達不到預想的目的。比如公開招聘的村黨支部書記一方面作為外來的干部,在村莊難以發揮作用,同時他們也很少有長期在村莊工作的預期;從其他機構派出的第一書記,盡管從制度上可以參與村莊的決策,但是因為其任期較短且流動性較大,很難深入參與村莊的治理。需要認識到,國家權力向村級延伸是一個必然趨勢,伴隨這種趨勢的是村莊主要領導的職業化,順應這種趨勢,鄉村治理的走向應該是強化村級行政權力和公共服務的建設。強化村級的行政權力意味著在村級要有穩定的行政官員,比如國家委派的村長,代表國家負責各種政策和項目,按照國家的規則在鄉村實施,特別是要保障各種惠農政策的真正落實。當鄉土社會規則和國家的規則發生矛盾的時候,要保證國家的規則得到貫徹。村莊可以借鑒公開招聘黨支書的方式,將國家委派的干部納入公務員系列進行管理,保證其在村莊公共事務治理中的權力。這些人員可以從現有鄉干部中選拔,也可以從駐村幫扶工作隊員選擇,選拔那些年輕,有能力且熱愛農村工作的機關干部補充到村級行政干部中,保障在精準扶貧任務完成以后村級治理的連續性。此外,要保障政府提供的公共服務能夠更好地服務群眾。在實施精準扶貧的地區,一些地方建立了村級服務大廳,聘請了專職的工作人員,這些服務設施可以成為國家規則下鄉的重要渠道,為村民提供完善的公共服務。
作者單位：中國社會科學院社會學研究所農村環境與社會研究中心
中國鄉村發現網轉自：《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2020年第2期
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