——基于T縣兩村的實(shí)證研究
摘要：精準(zhǔn)扶貧要求精準(zhǔn)幫扶, 駐村幫扶有利于貧困村的脫貧致富。“結(jié)構(gòu)-行動(dòng)”理論框架下的駐村干部和村干部作為貧困村不同治理主體, 其利益訴求并不一致, 各自遵循不同的行動(dòng)邏輯。駐村干部“目標(biāo)差異”的行動(dòng)邏輯和村干部“工具理性”的行動(dòng)邏輯, 建構(gòu)起兩種不同理想類型的貧困村治理主體結(jié)構(gòu), 分別是合作型治理主體結(jié)構(gòu)和沖突型治理主體結(jié)構(gòu)。合作型治理主體結(jié)構(gòu)使得駐村干部和村干部有效發(fā)揮扶貧作用, 沖突型治理主體結(jié)構(gòu)則不利于貧困村的脫貧攻堅(jiān)。貧困村治理主體結(jié)構(gòu)的優(yōu)化, 需要發(fā)揮村干部的主體性作用, 完善駐村干部考核機(jī)制, 平衡扶貧資源稟賦差異性, 發(fā)揮駐村幫扶對(duì)于精準(zhǔn)扶貧的最大功效。
一、問(wèn)題的提出
我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)已進(jìn)入脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵時(shí)期, 駐村幫扶作為精準(zhǔn)扶貧的重要內(nèi)容之一, 是短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)貧困村有效脫貧的重要方式。駐村幫扶制度是由包村幫扶單位派駐村干部進(jìn)駐貧困村, 廣泛調(diào)動(dòng)各方面力量參與精準(zhǔn)扶貧, 幫助貧困村和貧困戶改善生產(chǎn)生活條件, 提高自我發(fā)展能力, 加快脫貧致富步伐, 確保2020年同步實(shí)現(xiàn)全面小康。目前學(xué)界關(guān)于駐村幫扶的研究, 主要集中在以下三個(gè)方面:一是關(guān)于駐村干部的群體研究。駐村干部由幫扶單位選派至貧困村, 其崗位勝任力[1]與駐村意愿[2]直接影響貧困村脫貧成效。二是關(guān)于駐村幫扶制度的研究。駐村幫扶制度是國(guó)家在精準(zhǔn)幫扶層面的制度設(shè)計(jì), 它分成間接貧困干預(yù)和直接貧困干預(yù)兩個(gè)不同的減貧邏輯[3], 且駐村幫扶制度使貧困村呈現(xiàn)政治動(dòng)員、跨部門互動(dòng)和人格化交往等非科層化運(yùn)作的特征[4]。三是關(guān)于駐村幫扶的問(wèn)題和成效研究。駐村幫扶要求駐村干部更好地融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì), 但現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是大多數(shù)工作隊(duì)還是游離于鄉(xiāng)村社會(huì)之外[5], 同時(shí)駐村幫扶的效果受上級(jí)政府目標(biāo)設(shè)置的權(quán)責(zé)不匹配、原單位資源有限、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部之間的“共謀”等因素影響[6]。
我國(guó)傳統(tǒng)村莊治理模式是地方性規(guī)范的簡(jiǎn)約治理, 但隨著后稅費(fèi)時(shí)代到來(lái), 簡(jiǎn)約治理的內(nèi)生秩序受到挑戰(zhàn), 村莊治理陷入某種失序狀態(tài), 出現(xiàn)“混混”治村、“富人”治村, 背離村民自治制度運(yùn)行初衷。通過(guò)梳理既有研究文獻(xiàn)和實(shí)地調(diào)研, 發(fā)現(xiàn)駐村幫扶制度在精準(zhǔn)扶貧背景下發(fā)揮了脫貧攻堅(jiān)的外部作用, 給貧困村帶來(lái)資金、技術(shù)、項(xiàng)目、智力等外部發(fā)展動(dòng)力, 但國(guó)家行政力量嵌入貧困村卻給貧困村治理主體結(jié)構(gòu)帶來(lái)沖擊。現(xiàn)有文獻(xiàn)關(guān)于駐村幫扶制度下貧困村治理的研究, 有學(xué)者從格蘭諾維特的“嵌入性”出發(fā), 提出駐村干部的“嵌入治理”[7];還有學(xué)者從費(fèi)孝通的“雙軌政治”汲取經(jīng)驗(yàn), 研究駐村干部與村“兩委”的“雙軌治理”等模式[8]。但是關(guān)于駐村干部和村干部行動(dòng)的背后邏輯分析, 以及由此產(chǎn)生的村莊治理主體結(jié)構(gòu)研究, 并沒(méi)有得到學(xué)界足夠的重視。駐村干部作為國(guó)家外源性力量, 其實(shí)質(zhì)是村莊治理主體結(jié)構(gòu)中的外部制度性治理主體, 而村干部則是村莊內(nèi)部原生性治理主體。本文運(yùn)用“結(jié)構(gòu)行動(dòng)”理論分析框架, 分析兩個(gè)治理主體行動(dòng)邏輯, 以及不同行動(dòng)邏輯所構(gòu)建出的合作型治理主體結(jié)構(gòu)和沖突型治理主體結(jié)構(gòu)。
本文以T縣的兩個(gè)貧困村為例, 闡述不同行動(dòng)邏輯下的貧困村治理主體結(jié)構(gòu)。T縣位于大別山山區(qū), 是國(guó)家級(jí)貧困縣, 是省扶貧工作的重點(diǎn)區(qū)域, L村和S村是T縣的省級(jí)貧困村, 其中L村共有1 265戶5 786人, 現(xiàn)有363戶貧困戶1 233人;S村共有912戶3 928人, 現(xiàn)有205戶貧困戶791人, 兩村分別派駐了省廳級(jí)單位的扶貧工作隊(duì)。筆者對(duì)T縣的L村和S村進(jìn)行了為期一個(gè)半月的田野調(diào)查。調(diào)查采用個(gè)案訪談法, 分別訪談了兩村駐村扶貧工作隊(duì)的第一書記和扶貧專干、村“兩委”班子成員、村民。T縣所在省的駐村幫扶制度采取的是“單位幫扶、干部駐村、整村包保”, L村和S村的駐村干部均由駐村扶貧工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)和隊(duì)員組成, 包括1名隊(duì)長(zhǎng)和2名扶貧專干, 隊(duì)長(zhǎng)兼任第一書記, 且隊(duì)長(zhǎng)是由派出單位的1名副處級(jí)干部擔(dān)任, 駐村扶貧工作隊(duì)幫扶的時(shí)間是3年。
二、結(jié)構(gòu)與行動(dòng):貧困村治理主體結(jié)構(gòu)的生成邏輯
社會(huì)學(xué)理論中的結(jié)構(gòu)與行動(dòng)存在著互構(gòu)關(guān)系, 行動(dòng)者具有主觀能動(dòng)性, 其行動(dòng)建構(gòu)出差異化的結(jié)構(gòu)。駐村干部和村干部的不同行動(dòng)邏輯, 形成不同的行動(dòng)組合, 從而生成不同理想類型的貧困村治理主體結(jié)構(gòu)。
(一) 結(jié)構(gòu)與行動(dòng)的互構(gòu)關(guān)系
結(jié)構(gòu)與行動(dòng)關(guān)系歷來(lái)是社會(huì)學(xué)理論研究的重要主題。圍繞結(jié)構(gòu)與行動(dòng)關(guān)系, 形成了社會(huì)決定論和個(gè)人決定論, 即是社會(huì)結(jié)構(gòu)決定行動(dòng)者的行動(dòng)還是行動(dòng)者的行動(dòng)建構(gòu)了社會(huì)結(jié)構(gòu)。社會(huì)決定論者如孔德、迪爾凱姆等社會(huì)學(xué)家, 強(qiáng)調(diào)社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)行動(dòng)者行動(dòng)的結(jié)構(gòu)制約性作用, 因此他們?cè)诜治鲂袆?dòng)者的行動(dòng)時(shí), 過(guò)分注重結(jié)構(gòu)性力量對(duì)行動(dòng)影響, 而忽視行動(dòng)者具有主觀能動(dòng)性特征。帕森斯在其“單元行動(dòng)”理論中提出, 行動(dòng)總有一定的目的性, 而其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)一定手段和條件, 同時(shí)行動(dòng)還受一定行為規(guī)范制約。在帕森斯看來(lái), 社會(huì)結(jié)構(gòu)性因素會(huì)影響行動(dòng)者行動(dòng), 但行動(dòng)者有主觀選擇行動(dòng)的權(quán)力[9]170。隨著社會(huì)學(xué)對(duì)結(jié)構(gòu)與行動(dòng)關(guān)系不斷深入認(rèn)識(shí), 開(kāi)始突出行動(dòng)者主觀選擇性, 表現(xiàn)在解釋社會(huì)學(xué)理論的發(fā)展, 如常人方法學(xué)、社會(huì)交換論、符號(hào)互動(dòng)論等。而現(xiàn)代社會(huì)學(xué)理論則更加強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)與行動(dòng)的互構(gòu), 像吉登斯認(rèn)為結(jié)構(gòu)具有二重性, 結(jié)構(gòu)不僅生成行動(dòng)者的行動(dòng), 也是行動(dòng)者的中介, 即行動(dòng)對(duì)結(jié)構(gòu)的生成性。布迪厄認(rèn)為場(chǎng)域是一種社會(huì)結(jié)構(gòu), 是由行動(dòng)者的各種社會(huì)關(guān)系構(gòu)建的空間場(chǎng)所[10]。筆者認(rèn)為結(jié)構(gòu)的形成過(guò)程是行動(dòng)者相互作用的過(guò)程, 這個(gè)過(guò)程導(dǎo)致社會(huì)期待的內(nèi)在化, 在不同行動(dòng)模式下, 行動(dòng)者扮演不同的角色, 導(dǎo)致行動(dòng)者的行為產(chǎn)生差異化[11]。同時(shí), 行動(dòng)者的行動(dòng)具有主觀能動(dòng)性, 有其行動(dòng)背后邏輯, 能對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)形成產(chǎn)生反作用。然而, 在同一場(chǎng)域內(nèi), 相同的行動(dòng)者因其不同的行動(dòng)邏輯會(huì)生成不同的結(jié)構(gòu), 且不同結(jié)構(gòu)下的行動(dòng)者又會(huì)因結(jié)構(gòu)性因素影響表現(xiàn)出不同的行動(dòng), 具體表現(xiàn)是結(jié)構(gòu)與行動(dòng)的互構(gòu)關(guān)系。簡(jiǎn)言之, 結(jié)構(gòu)與行動(dòng)是互相作用的過(guò)程, 即行動(dòng)者的行動(dòng)生成結(jié)構(gòu), 而結(jié)構(gòu)又作用于行動(dòng)。
(二) 貧困村治理主體結(jié)構(gòu)的生成
理想類型是社會(huì)學(xué)研究的重要概念工具, 韋伯認(rèn)為理想類型是研究者借助概念體系作為衡量現(xiàn)實(shí)的標(biāo)準(zhǔn), 審視現(xiàn)實(shí)與概念之間的差距, 并對(duì)這種差距作出因果解釋[9]117。可以說(shuō), 研究者通過(guò)對(duì)現(xiàn)實(shí)中的特定社會(huì)現(xiàn)象的某些要素的突出或組合, 對(duì)其進(jìn)行一種科學(xué)上的抽象和簡(jiǎn)化, 以此建立起一個(gè)對(duì)社會(huì)事實(shí)進(jìn)行分析的框架[12]。“結(jié)構(gòu)行動(dòng)”理論框架下不同行動(dòng)者的行動(dòng)邏輯生成差異化結(jié)構(gòu), 這種差異化結(jié)構(gòu)并不是完全不同的結(jié)構(gòu)特征, 但在本文中為突出行動(dòng)者行動(dòng)邏輯對(duì)結(jié)構(gòu)生成性的影響, 運(yùn)用理想類型建構(gòu)出具有對(duì)立結(jié)構(gòu)性特征的理想類型結(jié)構(gòu), 以闡釋結(jié)構(gòu)的生成邏輯。結(jié)構(gòu)是由其內(nèi)在的構(gòu)成元素及相互關(guān)系構(gòu)成。由此, 貧困村治理主體結(jié)構(gòu)包括駐村干部和村干部的兩個(gè)治理主體, 兩個(gè)治理主體間存在著合作和沖突的相互關(guān)系。
在貧困村治理主體結(jié)構(gòu)中, 因駐村干部和村干部的行動(dòng)邏輯不同, 會(huì)生成具有不同結(jié)構(gòu)特征的貧困村治理主體結(jié)構(gòu)。駐村干部作為村莊外部制度性治理主體, 是國(guó)家扶貧意志的派出, 擁有政治性、目標(biāo)性的特點(diǎn), 而村干部作為內(nèi)部原生性治理主體根源于村莊, 具有村莊合法性管理地位, 是村莊內(nèi)生性秩序的代表。駐村干部與村干部共同構(gòu)成貧困村治理主體結(jié)構(gòu), 兩者因其行動(dòng)的角色、目標(biāo)、權(quán)威和規(guī)范等方面不同, 采取的策略也會(huì)有所不同, 從而產(chǎn)生不同的行動(dòng)邏輯, 且其治理行動(dòng)形塑了貧困村不同理想類型的治理主體結(jié)構(gòu)。若駐村干部行動(dòng)邏輯與村干部行動(dòng)邏輯在目標(biāo)一致時(shí), 會(huì)在工作分工、應(yīng)付考核和權(quán)利分配等方面相互合作, 形成合作型特征的治理主體結(jié)構(gòu);相反, 若駐村干部行動(dòng)邏輯與村干部行動(dòng)邏輯的目標(biāo)差異很大時(shí), 產(chǎn)生分工、利益和權(quán)威的行為沖突, 具有結(jié)構(gòu)性張力, 形成沖突型特征的治理主體結(jié)構(gòu)。貧困村不同治理主體結(jié)構(gòu)會(huì)對(duì)兩個(gè)治理主體的日常常規(guī)行動(dòng)產(chǎn)生影響 (見(jiàn)圖1) 。兩個(gè)治理主體在實(shí)際的精準(zhǔn)扶貧工作中, 由于其各自行動(dòng)的邏輯不同, 產(chǎn)生既有合作也有沖突的扶貧行動(dòng), 但若處理不好兩者在貧困村脫貧中角色和定位的話, 則會(huì)直接影響貧困村的脫貧成效。
三、行動(dòng)差異性:貧困村治理主體的行動(dòng)邏輯
國(guó)家權(quán)力重新嵌入鄉(xiāng)村, 改變了貧困村治理主體結(jié)構(gòu)。在貧困村治理主體結(jié)構(gòu)中, 駐村干部和村干部擁有各自的行動(dòng)邏輯。駐村干部是駐村幫扶制度的踐行者, 也是村莊外部治理主體, 其行動(dòng)邏輯因其主觀動(dòng)機(jī)不同, 分為積極作為的“政治錦標(biāo)賽”行動(dòng)邏輯和消極作為的“不出事、不惹事”行動(dòng)邏輯。作為村莊本土的管理者, 村干部主要采用的是“工具理性”的行動(dòng)邏輯, 包括為村莊爭(zhēng)取外部制度性資源和消極配合駐村干部。
(一) 國(guó)家權(quán)力嵌入鄉(xiāng)村的制度背景
駐村幫扶目標(biāo)是發(fā)揮駐村干部群體力量, 短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)貧困村的有效脫貧。目標(biāo)背后涉及的是國(guó)家權(quán)力通過(guò)科層制派遣方式, 向廣大農(nóng)村社會(huì)嵌入, 國(guó)家權(quán)力不斷下沉。稅費(fèi)改革后, 隨著國(guó)家權(quán)力抽離, 農(nóng)村產(chǎn)生權(quán)力真空, 出現(xiàn)基層政權(quán)的“懸浮化”和不穩(wěn)定[13], 農(nóng)村人口大量流向城市, 村級(jí)黨組織渙散, 導(dǎo)致部分農(nóng)村逐漸遠(yuǎn)離國(guó)家現(xiàn)代化治理體系。精準(zhǔn)扶貧背景下的駐村幫扶制度, 使國(guó)家能夠以駐村幫扶為切入點(diǎn), 將國(guó)家權(quán)力重新嵌入農(nóng)村, 以行政手段型塑貧困村的貧困治理, 在實(shí)現(xiàn)貧困村脫貧的同時(shí), 加強(qiáng)基層組織建設(shè), 重塑農(nóng)村治理體系。換言之, 駐村幫扶制度既有脫貧攻堅(jiān)的“顯性目標(biāo)”, 也有國(guó)家重塑農(nóng)村治理的“隱性目標(biāo)”。這意味著駐村干部不僅要注重脫貧攻堅(jiān), 還要加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)。因此, 駐村扶貧工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)同時(shí)也是第一書記, 第一書記不僅處于脫貧的結(jié)構(gòu)性位置, 在村級(jí)黨組織建設(shè)中也發(fā)揮著重要作用。第一書記要將軟弱渙散的村級(jí)黨組織, 轉(zhuǎn)變成堅(jiān)強(qiáng)堡壘的村級(jí)黨組織, 使國(guó)家權(quán)力和意志能夠傳遞到基層, 將鄉(xiāng)村帶入國(guó)家現(xiàn)代治理體系, 從而改變傳統(tǒng)地方性規(guī)范治理模式。
(二) 駐村干部“目標(biāo)差異”的行動(dòng)邏輯
駐村干部因成就動(dòng)機(jī)不同, 導(dǎo)致目標(biāo)產(chǎn)生差異。高成就動(dòng)機(jī)的駐村干部實(shí)施積極的治理行動(dòng), 低成就動(dòng)機(jī)的駐村干部以保持現(xiàn)狀為目標(biāo), 出現(xiàn)消極的治理行動(dòng)。
1.駐村干部“政治錦標(biāo)賽”的積極行動(dòng)邏輯。
政治錦標(biāo)賽是在科層制體制下中國(guó)地方政府官員的一種壓力性的強(qiáng)激勵(lì)模式[14], 即以績(jī)效考核指標(biāo)體系作為地方官員晉升的主要標(biāo)準(zhǔn), 官員們?yōu)楂@得政治上的升遷, 往往采取積極手段, 使其績(jī)效考核指標(biāo)達(dá)到上級(jí)部門要求。在科層制晉升體制下, 官員們通常追求績(jī)效考核的“硬通貨”, 而忽視發(fā)展相應(yīng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。駐村干部在科層制晉升渠道中, 會(huì)寄希望于駐村幫扶的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn), 以便為以后晉升增添政治資本。因此, 在政治錦標(biāo)賽行動(dòng)邏輯下, 駐村干部的治理行動(dòng)都是圍繞著快速提高貧困戶收入, 實(shí)現(xiàn)貧困村“摘帽脫貧”。同時(shí), 駐村干部派出單位更加重視和推動(dòng)短期產(chǎn)生成效的扶貧項(xiàng)目, 駐村干部也會(huì)選擇在短時(shí)間內(nèi)提高貧困戶收入的扶貧項(xiàng)目, 確保項(xiàng)目能夠在其任期內(nèi)取得成效。
“到這里來(lái), 肯定有壓力嘛。誰(shuí)不想好好干個(gè)成績(jī)?cè)倩厝? 再說(shuō)了, 縣里每次都會(huì)搞排名和獎(jiǎng)勵(lì), 也逼得我們不得不往里面鉆呀。” (訪談?dòng)涗洝狶村第一書記)
2.駐村干部“不出事、不惹事”的消極行動(dòng)邏輯。
駐村干部消極行動(dòng)邏輯的產(chǎn)生, 往往存在以下幾方面原因:一是認(rèn)為駐村幫扶是一個(gè)短期掛職鍛煉, 具有較強(qiáng)的“流動(dòng)性”特征;二是將自己視為外來(lái)人, 沒(méi)有融入到村莊整體發(fā)展, 更沒(méi)有村莊“一分子”的歸屬感;三是缺乏相應(yīng)的基層治理能力, 擔(dān)心由于自己能力有限而影響政績(jī);四是村莊人際關(guān)系復(fù)雜, 對(duì)村莊原有權(quán)力結(jié)構(gòu)有所畏懼。駐村干部在這種行動(dòng)邏輯下, 有時(shí)會(huì)采取“多一事不如少一事”態(tài)度應(yīng)對(duì)扶貧工作。同時(shí), 對(duì)于上級(jí)檢查和考核, 也是消極應(yīng)付, 產(chǎn)生“為了應(yīng)付而應(yīng)付”的現(xiàn)象。駐村干部的“不出事、不惹事”行動(dòng)邏輯, 導(dǎo)致其在駐村幫扶過(guò)程中的消極應(yīng)對(duì)策略和形式主義, 不僅不會(huì)給貧困村帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的幫助, 而且還會(huì)極大影響貧困村的長(zhǎng)期發(fā)展。
“下面的事情太復(fù)雜了, 有些我們不能做主, 我們做好自己的本職工作就行。現(xiàn)在黨組織關(guān)系也轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)了, 兩年后回單位, 希望還能回以前的部門。” (訪談?dòng)涗洝猄村扶貧專干)
(三) 村干部“工具理性”的行動(dòng)邏輯
韋伯認(rèn)為工具理性是社會(huì)理性化的重要內(nèi)容, 意味著行動(dòng)者行動(dòng)能以計(jì)算的理性方式發(fā)生作用。村干部的行動(dòng)邏輯一般表現(xiàn)為工具理性特征, 既希望利用駐村干部的外部制度性資源, 又擔(dān)心自己的權(quán)力地位被削弱。
1.村干部利用外部資源的行動(dòng)邏輯。
駐村干部作為村莊外部治理主體, 其本身?yè)碛锌衫玫耐獠恐贫刃再Y源, 能為村莊發(fā)展注入外部資金、技術(shù)、智力等資源。村干部無(wú)論是在正式場(chǎng)合還是非正式場(chǎng)合, 會(huì)以各種“潛臺(tái)詞”的方式, 催促駐村干部回單位“跑項(xiàng)目, 要資金”, 希望駐村干部在任期內(nèi)能為村里多爭(zhēng)取扶貧項(xiàng)目和資金, 為以后村莊內(nèi)生發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
“第一書記在單位是副處級(jí), 而且又是大領(lǐng)導(dǎo)派下來(lái)的, 多去單位轉(zhuǎn)轉(zhuǎn), 肯定會(huì)給我們要來(lái)許多資金。項(xiàng)目庫(kù)已經(jīng)有好幾個(gè)項(xiàng)目了, 現(xiàn)在就等他們給我們錢了。” (訪談?dòng)涗洝狶村村長(zhǎng))
2.村干部消極配合的行動(dòng)邏輯。
村干部消極配合駐村干部的扶貧工作, 其主要原因可能是擔(dān)憂削弱自己原有權(quán)力地位。村民自治制度下的村干部, 通常是村莊中的精英, 他們或是致富“能人”, 或是傳統(tǒng)村莊治理整合秩序代表, 是村莊“當(dāng)家人”和村民“代理人”。但是駐村干部的扶貧工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)和“第一書記”雙重政治身份, 行政層級(jí)遠(yuǎn)高于村干部, 必然會(huì)改變村莊原有的權(quán)力結(jié)構(gòu), 削弱村干部原有權(quán)威以及村干部對(duì)村莊事務(wù)的主導(dǎo)權(quán)。村干部有時(shí)不得不屈從于駐村干部的“領(lǐng)導(dǎo)”身份, 表現(xiàn)出消極的接受和配合態(tài)度, 聽(tīng)從于駐村干部的工作安排。
“扶貧這塊, 主要還是他們 (駐村干部) 來(lái), 現(xiàn)在上面扶貧政策多, 我們并不是很懂, 我們把村里其他事情搞好就差不多了。” (訪談?dòng)涗洝猄村村支書)
四、合作型治理與沖突型治理
駐村干部與村干部因其制度角色和結(jié)構(gòu)位置不同, 受“目標(biāo)差異”和“工具理性”影響, 兩者具有不同的行動(dòng)邏輯, 表現(xiàn)出行動(dòng)差異性。在同一場(chǎng)域內(nèi)的相同行動(dòng)者, 由于不同的行動(dòng)組合, 生成不同類型的治理主體結(jié)構(gòu)。本文中, L村由于駐村干部與村干部的行動(dòng)邏輯具有內(nèi)在一致性, 是合作型治理主體結(jié)構(gòu), S村則因?yàn)轳v村干部與村干部的行動(dòng)邏輯相向而行, 是沖突型治理主體結(jié)構(gòu)。
(一) 合作與互補(bǔ):合作型治理主體結(jié)構(gòu)
合作型治理主體結(jié)構(gòu)是駐村干部和村干部為達(dá)到脫貧目標(biāo), 彼此通過(guò)協(xié)調(diào)行動(dòng)而互相合作, 推動(dòng)貧困村治理主體高效運(yùn)轉(zhuǎn), 從而保證貧困村內(nèi)生發(fā)展和脫貧致富。貧困村合作型治理的主要表現(xiàn)為項(xiàng)目合作、考核檢查“共謀”和權(quán)力互補(bǔ)。
1.項(xiàng)目合作。
中央資金通常以項(xiàng)目制方式轉(zhuǎn)移支付到地方。項(xiàng)目制運(yùn)作不同于常規(guī)科層制的垂直下放資金, 而是采取競(jìng)爭(zhēng)性方式獲取, 各個(gè)地方常會(huì)運(yùn)用市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)手段獲得資金。項(xiàng)目制運(yùn)作, 其實(shí)質(zhì)是“發(fā)包打包抓包”的邏輯[15]。國(guó)家扶貧資金也是采取項(xiàng)目制方式撥付到各個(gè)貧困村, 而其中的競(jìng)爭(zhēng)型項(xiàng)目則需要貧困村以項(xiàng)目申報(bào)方式獲取。在項(xiàng)目申報(bào)過(guò)程中, 駐村干部因熟悉科層制的體系, 往往承擔(dān)村莊扶貧項(xiàng)目的申報(bào), 同時(shí)還會(huì)利用其單位資源或私人關(guān)系, 為貧困村拿到項(xiàng)目而“跑腿”。精準(zhǔn)扶貧強(qiáng)調(diào)扶貧項(xiàng)目不但要精準(zhǔn)入村, 而且要精準(zhǔn)入戶, 使每一筆扶貧資金能夠精準(zhǔn)有效地發(fā)揮作用。要使精準(zhǔn)到戶的扶貧資金能合理安排到符合標(biāo)準(zhǔn)的貧困戶, 就需要村干部進(jìn)行合理安排和分配, 因?yàn)榇甯刹吭诖迩f中具有一定威望、掌握各家各戶基本信息、了解村中基本人際關(guān)系。總之, 項(xiàng)目申報(bào)、實(shí)施和評(píng)估等過(guò)程, 需要駐村干部和村干部分工合作, 駐村干部負(fù)責(zé)項(xiàng)目引進(jìn), 村干部則負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體實(shí)施, 利用各自優(yōu)勢(shì)特點(diǎn), 共同促使扶貧項(xiàng)目發(fā)揮應(yīng)有功效。
“我們村在制定項(xiàng)目庫(kù)時(shí), 是和村“兩委”一起召開(kāi)會(huì), 一起協(xié)商制定出排序好的項(xiàng)目庫(kù)。然后根據(jù)項(xiàng)目庫(kù)的順序向鎮(zhèn)里上報(bào)要建設(shè)的項(xiàng)目。” (訪談?dòng)涗洝狶村扶貧專干)
2.考核檢查“共謀”。
“共謀”是周雪光針對(duì)科層制“上有政策、下有對(duì)策”的政策執(zhí)行情況所提出來(lái)基層政府的“變通”理論[16]。在精準(zhǔn)扶貧的壓力型目標(biāo)下, 各種形式考核和檢查是了解貧困村貧困程度和脫貧動(dòng)態(tài)的主要途徑。為了應(yīng)對(duì)考核和檢查, 駐村干部和村干部往往會(huì)采取共謀的庇護(hù)行為, 形成“利益共同體”。考核和檢查, 主要表現(xiàn)為迎接檢查和應(yīng)對(duì)監(jiān)督所準(zhǔn)備的各種檔案式材料, 而這些材料制作是要靠文牘式現(xiàn)代辦公手段。村干部年齡普遍老齡化, 且文化程度不高, 其應(yīng)付各種扶貧考核和檢查能力有限。駐村干部原先大多在行政機(jī)關(guān)工作, 對(duì)文牘式的考核和檢查已習(xí)以為常, 因此駐村干部成為應(yīng)付各種扶貧檢查和考核的主要“操盤手”, 承擔(dān)不同層級(jí)行政考核和檢查任務(wù)。作為相應(yīng)的回報(bào), 村干部會(huì)在其他地方給駐村干部行以方便。駐村幫扶制度嚴(yán)格要求駐村干部的工作紀(jì)律, 確保駐村干部真正將身心聚焦于貧困村的扶貧工作, 但現(xiàn)實(shí)是駐村干部遠(yuǎn)離家庭, 奔波于貧困村和家庭兩地, 面臨突發(fā)事件時(shí), 其工作時(shí)間并不能完全保證。這種情況下, 村干部為了以后更好地開(kāi)展工作會(huì)對(duì)駐村干部采取“庇護(hù)”策略。當(dāng)有上級(jí)檢查和詢問(wèn)駐村干部工作情況時(shí), 村干部會(huì)異口同聲稱贊駐村干部的工作能力和工作紀(jì)律。
“基本上上面來(lái)檢查的時(shí)候, 我們是一起加班干的, 我們把表格數(shù)據(jù)做出來(lái), 他們會(huì)根據(jù)實(shí)際情況再核實(shí)的, 有時(shí)候我們加班到深夜, 他們年齡大的也不容易。” (訪談?dòng)涗洝狶村第一書記)
3.權(quán)力互補(bǔ)。
駐村干部與村干部的權(quán)力互補(bǔ), 表現(xiàn)在利用各自權(quán)力的結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢(shì), 實(shí)現(xiàn)扶貧工作效果最大化。駐村幫扶制度下的第一書記行政級(jí)別是副處級(jí), 扶貧專干是科長(zhǎng)或科員。駐村干部行政級(jí)別上的“高配”, 一方面促使派出單位高度重視駐村幫扶制度與駐村干部, 另一方面能夠發(fā)揮駐村干部在單位與貧困村之間的協(xié)調(diào)溝通作用。村干部由于沒(méi)有納入公務(wù)員行政體制內(nèi), 在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣政府及各職能部門溝通交流中并不受重視, 往往是“說(shuō)不上話”狀態(tài)。而駐村干部出自公務(wù)員行政體制, 特別是第一書記行政級(jí)別較高, 能與上級(jí)政府進(jìn)行平等的溝通交流, 反映所在貧困村的利益訴求。村干部的權(quán)力范圍主要集中于村莊地域范圍內(nèi), 在村中具有一定的威望, 村民也大多認(rèn)可其權(quán)威。因此, 村干部利用其地方權(quán)威, 對(duì)村莊進(jìn)行必要的管理。駐村干部作為外來(lái)干部, 沒(méi)有地方權(quán)威, 許多村莊內(nèi)事務(wù)通常需要村干部出面予以解決。駐村干部與村干部的權(quán)力互補(bǔ), 形成了“內(nèi)外共治”的村莊治理局面。
“我們?nèi)タh扶貧辦, 根本沒(méi)人理我們。他 (第一書記) 帶我們?nèi)? 就不一樣嘍, 他們會(huì)給我們泡茶, 聽(tīng)我們匯報(bào)。” (訪談?dòng)涗洝狶村村支書)
(二) 分歧與沖突:沖突型治理主體結(jié)構(gòu)
沖突型治理主體結(jié)構(gòu)是駐村干部和村干部之間彼此不合作, 互相對(duì)抗的治理狀態(tài)。沖突型治理主要表現(xiàn)為工作分工的互相推諉、扯皮, 雙方權(quán)威不認(rèn)可, 以及利益間沖突, 導(dǎo)致村莊治理行動(dòng)不合作和村莊事務(wù)拖延, 直接影響到貧困村的貧困治理和整體脫貧進(jìn)展。
1.分工沖突。
駐村幫扶制度下的駐村干部, 其主要目標(biāo)是幫助貧困村脫貧, 工作職責(zé)是積極協(xié)助、配合村“兩委”班子做好村莊治理工作。但是在實(shí)際工作中, 涉及到扶貧相關(guān)工作時(shí), 有些村干部會(huì)推卸給駐村扶貧工作隊(duì), 甚至將村中其他瑣碎事務(wù)也交給駐村干部, 變?yōu)閰f(xié)助和配合駐村干部做好村莊管理工作。這使得駐村干部抱怨工作任務(wù)量大, 導(dǎo)致駐村干部和村干部在實(shí)際工作分配上會(huì)產(chǎn)生矛盾和沖突。村干部會(huì)以扶貧考核檢查材料太多, 且缺乏以數(shù)據(jù)化方式處理能力為借口, 推脫村莊扶貧工作的責(zé)任和義務(wù), 特別是像精準(zhǔn)識(shí)別、建檔立卡、信息錄入等工作的確需要用現(xiàn)代化的辦公手段操作。誠(chéng)然, 信息技術(shù)會(huì)有助于國(guó)家更加全面地了解基層社會(huì)發(fā)展動(dòng)態(tài), 但是其專業(yè)性操作會(huì)排斥基層干部參與, 降低了基層干部參與國(guó)家信息治理的積極性。
“他們 (村干部) 什么事都想拉上我們, 有些都不是扶貧方面的事。有時(shí)候, 我就直接和隊(duì)長(zhǎng)說(shuō), 我直接撂挑子不想干, 隊(duì)長(zhǎng)跑過(guò)來(lái)勸我。扶貧的事我們干, 最起碼是村里的事是大家一起干吧。” (訪談?dòng)涗洝猄村扶貧專干)
2.利益沖突。
駐村干部作為村莊“外來(lái)人”, 涉及村莊利益較少, 因此在扶貧工作中更加客觀公正, 少有人情關(guān)系牽涉其中。村干部“生于斯, 長(zhǎng)于斯”, 生活在村莊, 而村莊又是講究人情關(guān)系的“熟人社會(huì)”, 在平時(shí)村莊利益分配中, 難免會(huì)有個(gè)人利益關(guān)系夾雜其中。精準(zhǔn)扶貧要求精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶, 以資源入戶方式對(duì)貧困戶實(shí)施精準(zhǔn)幫扶, 所以貧困戶“帽子”意味著擁有更多利益和扶貧資源。在精準(zhǔn)扶貧前期的精準(zhǔn)識(shí)別中, 有些村干部主導(dǎo)精準(zhǔn)識(shí)別全過(guò)程, 用人情交換方式, 使某些沒(méi)有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的村民獲得貧困戶“帽子”。駐村干部入駐貧困村后, 要對(duì)貧困戶進(jìn)行走訪, 并對(duì)其進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。在扶貧工作進(jìn)入新階段時(shí), 要重新識(shí)別貧困戶, 摘除那些不是真正貧困戶的“帽子”, 這顯然撬動(dòng)了村干部的“奶酪”。駐村干部除“偽貧困戶”行為, 不僅使村干部既得利益受損, 而且也影響到其在村中權(quán)威, 所以有些村干部會(huì)在其中百般阻擾, 導(dǎo)致村干部與駐村干部在工作中發(fā)生沖突。
“在之前的精準(zhǔn)識(shí)別中, 有些人把和他們關(guān)系好的村民列為貧困戶, 這明顯不符合政策嘛, 以后肯定是個(gè)麻煩事。” (訪談?dòng)涗洝猄村第一書記)
3.權(quán)威沖突。
駐村干部是國(guó)家意志派出, 具有國(guó)家政治的合法性, 是自上而下的正式權(quán)威, 村干部是地方性內(nèi)生秩序的代表, 有自下而上的傳統(tǒng)村莊權(quán)威, 兩者易產(chǎn)生權(quán)威間沖突。同時(shí), 駐村干部與村干部不同的人格化權(quán)威也會(huì)對(duì)貧困村的權(quán)力結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響。駐村干部的正式權(quán)威, 一旦沖擊到村干部的原有村莊權(quán)威, 村干部往往會(huì)選擇消極配合駐村干部工作, 甚至產(chǎn)生不與其合作的行為。村“兩委”班子是由村民自治制度選舉產(chǎn)生的, 對(duì)村莊管理更具合法性, 因此村干部有時(shí)不滿駐村干部對(duì)村莊的外部直接管理。村干部對(duì)于村民反映的問(wèn)題, 則會(huì)通過(guò)“踢皮球”給駐村干部, 故意給駐村干部“出難題”。駐村干部與村干部間的權(quán)威沖突, 意味著雙方權(quán)力界限不明確和權(quán)力來(lái)源不認(rèn)可, 其結(jié)果是對(duì)責(zé)任的互相推諉, 產(chǎn)生“不作為、亂作為”的治理亂象。
“上一任書記對(duì)工作要求比較嚴(yán)格, 村里的事都要他說(shuō)了算, 喜歡把權(quán)拿在手里, 久而久之, 村干部和我們駐村干部也都怕了他。有個(gè)村干部, 因?yàn)楣ぷ骷o(jì)律問(wèn)題受到了處罰, 見(jiàn)了他都繞著走。” (訪談?dòng)涗洝猄村扶貧專干)
五、結(jié)論與討論
本文以T縣L村和S村為例, 運(yùn)用“結(jié)構(gòu)—行動(dòng)”理論分析框架, 分析駐村幫扶制度下駐村干部和村干部的行動(dòng)邏輯。在貧困村治理主體結(jié)構(gòu)中, 兩者有其不同的行動(dòng)邏輯, 建構(gòu)出合作型和沖突型兩種不同類型的治理主體結(jié)構(gòu)。雖然現(xiàn)實(shí)中許多貧困村的治理主體是既有合作也有沖突, 但通過(guò)對(duì)治理主體結(jié)構(gòu)進(jìn)行劃分, 能深化我們對(duì)駐村幫扶制度下的村莊治理主體結(jié)構(gòu)的認(rèn)識(shí), 從而反向理解各個(gè)治理主體的行動(dòng)邏輯。在關(guān)注駐村幫扶給予貧困村外部發(fā)展動(dòng)力的同時(shí), 還應(yīng)重視貧困村治理主體結(jié)構(gòu)內(nèi)的治理主體及其相互關(guān)系, 避免由于內(nèi)外不同治理主體間的關(guān)系影響貧困村的脫貧攻堅(jiān)。
(一) 發(fā)揮村干部的主體性作用
隨著駐村干部所攜帶外部資源和國(guó)家扶貧資源注入貧困村, 駐村干部話語(yǔ)權(quán)逐漸增加, 出現(xiàn)對(duì)村莊扶貧工作統(tǒng)領(lǐng)的局面。村干部由于自身文化知識(shí)有限, 再加上對(duì)扶貧相關(guān)政策缺乏必要了解, 因此往往淪為簡(jiǎn)單執(zhí)行扶貧工作的配角, 導(dǎo)致村干部對(duì)駐村干部的強(qiáng)依賴性。誠(chéng)然, 在精準(zhǔn)扶貧背景下需要發(fā)揮外部力量以實(shí)現(xiàn)貧困村的快速脫貧, 但是村干部作為駐村干部撤出后的村莊治理主體, 理應(yīng)發(fā)揮治理主體性作用, 利用其本土治理優(yōu)勢(shì), 在脫貧攻堅(jiān)中積極扮演重要治理角色, 從而增強(qiáng)貧困村內(nèi)部治理主體的現(xiàn)代化治理能力。
(二) 完善駐村干部考核機(jī)制
駐村干部的考核機(jī)制強(qiáng)化了其政治“錦標(biāo)賽”的行動(dòng)邏輯, 使其過(guò)多注重貧困村的短期發(fā)展效益, 而忽視村莊長(zhǎng)期內(nèi)生發(fā)展, 這顯然與國(guó)家倡導(dǎo)的扶貧目標(biāo)不一致。因此, 完善駐村干部的考核機(jī)制, 首先, 要改變“指揮棒”引領(lǐng)方向, 避免形式化、程序化的制度設(shè)計(jì)。其次, 將派出單位、所在村“兩委”班子以及村民等多方納入進(jìn)來(lái), 確保考核機(jī)制科學(xué)性和客觀性, 給予駐村干部足夠時(shí)間研究貧困村的長(zhǎng)期脫貧發(fā)展。再次, 根據(jù)幫扶的實(shí)際情況, 對(duì)駐村干部進(jìn)行系統(tǒng)性和周期性的培訓(xùn), 提高駐村干部的崗位勝任能力。最后, 改變長(zhǎng)期依靠文件材料式的考核方法, 減輕基層干部工作壓力, 采取更加靈活、有效的考核機(jī)制, 使駐村干部真正融入貧困村, 為貧困村脫貧發(fā)展作出積極貢獻(xiàn)。
(三) 平衡扶貧資源稟賦差異性
駐村干部是由所屬單位派出至貧困村的, 所屬單位性質(zhì)和資源很大程度上決定了駐村干部可利用的扶貧資源。強(qiáng)勢(shì)單位能夠給予貧困村較多的扶貧資源, 這間接導(dǎo)致其派出駐村干部擁有足夠的威信, 因?yàn)樗麄兡軌驗(yàn)榇謇飵?lái)更多項(xiàng)目和資金。相反, 如果駐村干部所屬單位給予扶貧資源支持較少, 加上貧困村之間的相互比較, 導(dǎo)致這些駐村干部在工作中缺少底氣, 缺乏幫扶工作的積極性和成就感。顯然, 駐村干部單位的性質(zhì)和資源稟賦差異, 容易造成強(qiáng)者愈強(qiáng)、弱者愈弱的“馬太效應(yīng)”, 使得貧困村之間產(chǎn)生外部扶貧資源的差異, 形成貧困村新一輪的貧富差距。
作者簡(jiǎn)介： 丁波 (1990-) , 男, 華中師范大學(xué)社會(huì)學(xué)院博士研究生, 主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村社會(huì)學(xué)。;
基金： 安徽省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目 (AHSKYG2017D177);
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2019年04期
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