為了實(shí)現(xiàn)到2020年全面消除貧困的目標(biāo)，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》再次提出要“注重選派思想好、作風(fēng)正、能力強(qiáng)的優(yōu)秀年輕干部到貧困地區(qū)駐村，選聘高校畢業(yè)生到貧困村工作。根據(jù)貧困村的實(shí)際需求，精準(zhǔn)選配第一書(shū)記，精準(zhǔn)選派駐村工作隊(duì)，提高縣以上機(jī)關(guān)派出干部比例。加大駐村干部考核力度，不穩(wěn)定脫貧不撤隊(duì)伍。對(duì)在基層一線(xiàn)干出成績(jī)、群眾歡迎的駐村干部，要重點(diǎn)培養(yǎng)使用”。到2015年年末，共有48萬(wàn)干部被派駐到貧困村，99%的貧困村已經(jīng)有選派的第一書(shū)記進(jìn)入。
目前對(duì)駐村幫扶還缺少系統(tǒng)的研究，基于典型經(jīng)驗(yàn)，一些調(diào)研報(bào)告對(duì)干部駐村幫扶給予了充分的肯定。［1］但是也有人認(rèn)為干部下鄉(xiāng)是形式主義，不僅不能解決農(nóng)村貧困問(wèn)題，反而會(huì)帶來(lái)許多新問(wèn)題，這種批評(píng)廣泛地存在于人們的日常話(huà)語(yǔ)和互聯(lián)網(wǎng)的文章中。一些研究在肯定駐村幫扶的必要性及其成績(jī)的同時(shí)，也指出駐村幫扶的不足，如幫扶的力度不足，不能完全符合當(dāng)?shù)氐男枨蟮取＃?span>2］
向貧困村派駐幫扶工作隊(duì)繼承了兩個(gè)傳統(tǒng)，第一是中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作的傳統(tǒng)。在歷次的政治運(yùn)動(dòng)中都有從上級(jí)政府向農(nóng)村派駐工作隊(duì)的做法，派駐工作隊(duì)可以打破原有行政體制的束縛，最有效地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的動(dòng)員。［3］其次是扶貧中的對(duì)口幫扶的傳統(tǒng)，通過(guò)政府部門(mén)、企業(yè)與社會(huì)團(tuán)體與貧困村之間的對(duì)口幫扶，動(dòng)員更多的資源支持貧困村的發(fā)展，并在規(guī)定的時(shí)期內(nèi)達(dá)到目標(biāo)。［4］因此駐村幫扶工作隊(duì)同時(shí)承擔(dān)了兩項(xiàng)任務(wù)，即在村一級(jí)完善反貧困的治理結(jié)構(gòu)，同時(shí)動(dòng)員更多的資源進(jìn)入貧困村，實(shí)施扶貧項(xiàng)目。
反貧困是一項(xiàng)長(zhǎng)期和復(fù)雜的發(fā)展過(guò)程，需要持續(xù)的多方位努力，然而精準(zhǔn)扶貧要在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成規(guī)定的任務(wù)，這需要運(yùn)動(dòng)式的社會(huì)動(dòng)員，因此要使扶貧工作隊(duì)富有成效地工作就需要清楚地確定工作的目標(biāo)，并配備與目標(biāo)相適應(yīng)的人力和物力。本文結(jié)合對(duì)貴州和甘肅的12村莊的訪(fǎng)問(wèn)，在農(nóng)村發(fā)展的框架下，討論如何使駐村幫扶更好地發(fā)揮作用。
一、扶貧中的援助與自主發(fā)展
如何對(duì)貧困地區(qū)提供有效的幫扶是一個(gè)充滿(mǎn)爭(zhēng)議的議題，人們對(duì)發(fā)展援助在緩解貧困中的作用寄予很高的期望，但同時(shí)又對(duì)援助方式提出很多批評(píng)。
從二戰(zhàn)以后，發(fā)達(dá)國(guó)家就承擔(dān)了對(duì)發(fā)展中國(guó)家的援助義務(wù)，發(fā)展援助被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)窮國(guó)發(fā)展的必要條件。聯(lián)合國(guó)189個(gè)國(guó)家簽署《聯(lián)合國(guó)千年宣言》就承諾要“給予更慷慨的發(fā)展援助，特別是援助那些真正努力將其資源用于減貧的國(guó)家”，時(shí)任聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)安南指出，“今后幾年我們必須將全球發(fā)展援助增加一倍以上。否則我們就無(wú)法實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)。”發(fā)達(dá)國(guó)家也承諾在2015年官方開(kāi)發(fā)援助要占援助國(guó)國(guó)民總收入的0.7％的目標(biāo)。［5］
為了實(shí)施國(guó)際援助，包括多邊、雙邊和非政府組織在內(nèi)的一系列援助機(jī)構(gòu)被建立起來(lái)，這些機(jī)構(gòu)通過(guò)發(fā)展項(xiàng)目向發(fā)展中國(guó)家提供資金和技術(shù)援助。許多中介機(jī)構(gòu)，包括研究機(jī)構(gòu)和咨詢(xún)公司負(fù)責(zé)實(shí)施發(fā)展項(xiàng)目，落實(shí)發(fā)展計(jì)劃并向受援地區(qū)和國(guó)家派出發(fā)展專(zhuān)家。
近年來(lái)，發(fā)展援助的效果受到越來(lái)越多的質(zhì)疑。以受援最多的非洲為例，批評(píng)者認(rèn)為，在大量援助進(jìn)入非洲發(fā)展中國(guó)家的時(shí)候，這些國(guó)家的貧困狀況并沒(méi)有緩解，甚至有所增加。對(duì)發(fā)展援助的質(zhì)疑主要針對(duì)兩個(gè)方面，第一，在宏觀(guān)層面，發(fā)展是否可以推動(dòng)貧困國(guó)家的發(fā)展，減少貧困。批評(píng)者認(rèn)為單純的援助會(huì)消弱被援助國(guó)家自我發(fā)展的能力。［6］第二，在微觀(guān)層面上，那些由發(fā)展專(zhuān)家主導(dǎo)的發(fā)展項(xiàng)目是否可以達(dá)到項(xiàng)目的效果。批評(píng)者認(rèn)為由于發(fā)展專(zhuān)家缺乏對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r的了解，缺少對(duì)當(dāng)?shù)刂R(shí)的尊重，經(jīng)常是發(fā)展項(xiàng)目失敗的原因，比如在朱曉陽(yáng)看來(lái)，在發(fā)展話(huà)語(yǔ)下的扶貧是一種產(chǎn)業(yè)，并不能達(dá)到減少貧困的目的。［7］
在傳統(tǒng)的農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目中，農(nóng)民的權(quán)利和知識(shí)被忽視，專(zhuān)家主導(dǎo)了農(nóng)村發(fā)展方向，這種發(fā)展策略受到了廣泛批評(píng)，因?yàn)樵谶@種發(fā)展模式中，貧困人口往往被定義為被發(fā)展的對(duì)象，處于弱勢(shì)地位。在推動(dòng)發(fā)展中國(guó)家農(nóng)村發(fā)展中，發(fā)展領(lǐng)域援助者也意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，因此開(kāi)始強(qiáng)調(diào)發(fā)展援助中農(nóng)民的賦權(quán)，提出了“參與式”發(fā)展等概念，試圖使農(nóng)民在發(fā)展中獲得更多的話(huà)語(yǔ)權(quán)，但是這種表面上的參與并不能保證農(nóng)民的利益不受到損害，［8］而且在微觀(guān)層面上，許多參與式只是徒有其表，實(shí)際上仍然是專(zhuān)家決策，甚至將現(xiàn)實(shí)硬套在外來(lái)的概念上。［9］
在宏觀(guān)層面上援助的必要性和項(xiàng)目層面上失敗的并存反應(yīng)了發(fā)展援助的內(nèi)在矛盾。首先發(fā)展援助是高層協(xié)商和決策的過(guò)程，大量發(fā)展項(xiàng)目是在國(guó)家間的層面上決定的，這就需要一個(gè)自上而下的管理和推動(dòng)機(jī)制；其次，發(fā)展是一個(gè)快速的變遷的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中必然要引入新的發(fā)展元素，所以包括外來(lái)專(zhuān)家在內(nèi)的推動(dòng)者是不可或缺的。而外來(lái)專(zhuān)家不管如何采用參與式的方式工作都無(wú)法解決兩個(gè)問(wèn)題，第一，他們是原有社會(huì)系統(tǒng)之外的，是隨著發(fā)展援助而進(jìn)入的外來(lái)推動(dòng)者；第二，發(fā)展項(xiàng)目使他們的知識(shí)具有優(yōu)勢(shì)且個(gè)人也獲得了權(quán)力。這些知識(shí)和權(quán)力是他們服務(wù)受援助者的條件，也經(jīng)常使他們誤用權(quán)力，從而導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的原因。
在國(guó)際農(nóng)村發(fā)展中，發(fā)展專(zhuān)家是每一個(gè)發(fā)展項(xiàng)目的必要組成部分，但是也是受到批評(píng)最多的。在中國(guó)大規(guī)模的扶貧實(shí)踐中，以各種名義派駐的專(zhuān)家和工作隊(duì)，也處于與國(guó)際農(nóng)村發(fā)展類(lèi)似的地位，扶貧需要外部的專(zhuān)家，但是這些專(zhuān)家由往往被詬病。
從20世紀(jì)80年代開(kāi)始扶貧，各級(jí)政府采取了多種方式向貧困村派駐干部和專(zhuān)家，幫助貧困村實(shí)現(xiàn)脫貧，這些干部和專(zhuān)家在貧困村發(fā)展中承擔(dān)了多重角色：
第一，資金引進(jìn)。與發(fā)展援助類(lèi)似，派駐的干部要增加貧困村的扶貧資源。對(duì)口幫扶是增加社會(huì)扶貧資金的一種主要方式。一些政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)與貧困村建立幫扶關(guān)系，由幫扶單位向貧困村提供資金支持。在提供資金的同時(shí)，多數(shù)幫扶單位也同時(shí)向貧困村派出干部落實(shí)扶貧項(xiàng)目。幫扶的專(zhuān)家或干部可以通過(guò)三種渠道籌集資金，首先是對(duì)口援助資金，即派出機(jī)構(gòu)的援助資金；其次是通過(guò)個(gè)人和幫扶機(jī)構(gòu)的社會(huì)關(guān)系動(dòng)員的社會(huì)資金，如本單位職工或相關(guān)企業(yè)的捐助；再次，向上級(jí)政府爭(zhēng)取的項(xiàng)目資金。
第二，技術(shù)支持。向貧困村和貧困戶(hù)提供技術(shù)支持是派出扶貧干部的重要目的，包括科技扶貧干部對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的技術(shù)支持或普及實(shí)用生產(chǎn)技術(shù)；管理和組織指導(dǎo)，如在小額信貸扶貧中需要的金融技術(shù)支持、整村推進(jìn)中的組織和項(xiàng)目篩選，產(chǎn)業(yè)扶貧中的市場(chǎng)組織等等。扶貧中有許多技術(shù)和管理手段是外部導(dǎo)入的，因此技術(shù)支持成為扶貧中不可或缺的組成部分。
第三，參與或主導(dǎo)貧困村的發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局。在一些貧困村，下派的干部成為貧困村的主導(dǎo)力量，幫助村民制定發(fā)展規(guī)劃，實(shí)施發(fā)展項(xiàng)目，成為貧困村發(fā)展的領(lǐng)頭人。駐村干部或工作隊(duì)的在場(chǎng)對(duì)貧困村的治理結(jié)構(gòu)會(huì)形成潛在的影響，包括村務(wù)公開(kāi)、資源分配等，都有工作隊(duì)的影響。在我們的一些調(diào)查中，駐村幫扶的干部對(duì)村委會(huì)的選舉也可能會(huì)產(chǎn)生潛在的影響。
如同國(guó)際發(fā)展專(zhuān)家一樣，下派的扶貧干部也經(jīng)常受到指責(zé)，這種指責(zé)集中在兩對(duì)相互聯(lián)系又對(duì)立的批評(píng)中。
第一，形象工程和無(wú)所作為。有些下派的扶貧干部要在有限的時(shí)間內(nèi)取得扶貧的成績(jī)并呈現(xiàn)良好的政績(jī)，急于實(shí)施一些短期可以看到成效的項(xiàng)目，甚至為了表現(xiàn)出政績(jī)而將有限的扶貧資源集中在少數(shù)典型村，傷害了反貧困的公平性和合法性。［10］這些項(xiàng)目往往因?yàn)槊撾x農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際，很難得到被幫扶群眾的歡迎，而且即使勉強(qiáng)建設(shè)成功，也缺少可持續(xù)性，項(xiàng)目的高投入低產(chǎn)出使它們除了作為典型之外，缺少可復(fù)制性。［11］與這種形象工程相對(duì)照，還有許多駐村工作隊(duì)因?yàn)閬?lái)自本單位的支持比較少，不能給貧困村引入新的項(xiàng)目，帶來(lái)的實(shí)惠有限，因而這些幫扶工作隊(duì)就經(jīng)常顯得無(wú)所事事，或者只滿(mǎn)足于對(duì)貧困戶(hù)的慰問(wèn)，很少解決貧困村的實(shí)際問(wèn)題。［12］駐村干部的幫扶效果往往與派出單位的支持力度有直接關(guān)系，那些有資源的單位特別受歡迎，而沒(méi)有資源的單位，其幫扶工作隊(duì)的工作就很難有成績(jī)，這些工作隊(duì)往往受到批評(píng)，被認(rèn)為工作不夠深入。
第二，在幫扶工作隊(duì)與當(dāng)?shù)亟M織的關(guān)系中，也存在兩種批評(píng)，這些批評(píng)更多地體現(xiàn)在日常的討論中，第一種批評(píng)是外來(lái)干部對(duì)地方事務(wù)干預(yù)過(guò)多，替代貧困村干部成為扶貧的主要推動(dòng)力。打破貧困村發(fā)展的惰性，為貧困村發(fā)展注入活力是需要的，而且外部的推動(dòng)有助于發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和資源的進(jìn)入，并在短期內(nèi)見(jiàn)到成效，但是也容易造成扶貧項(xiàng)目脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際，不能有效發(fā)揮扶貧作用，更可能造成外來(lái)幫扶干部與當(dāng)?shù)乇就粮刹康拿堋５诙N批評(píng)則是幫扶干部在基層不能發(fā)揮監(jiān)督和保障作用，與貧困村的干部相互利用，加劇了貧困村資源分配的不公。幫扶干部對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r不熟悉，與村民尚未建立相互信任關(guān)系，因此在工作中需要充分發(fā)揮村干部的積極性，比如在貧困戶(hù)的識(shí)別和扶貧資源分配上，都需要鄉(xiāng)村干部的配合。但是這也會(huì)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，一些幫扶干部過(guò)度依靠鄉(xiāng)村干部所提供的信息和解決問(wèn)題的方法，隨著扶貧資源的進(jìn)入，原來(lái)扶貧資源分配不公、優(yōu)親厚友等問(wèn)題不僅不能得到及時(shí)改正，甚至可能擴(kuò)大，從而造成幫扶干部與村民之間的矛盾。
原有的幫扶干部主要在貧困地區(qū)引進(jìn)資源，增加扶貧的力度，是一個(gè)增量的過(guò)程，因此他們的工作很容易得到貧困地區(qū)的肯定。幫扶干部在貧困村工作時(shí)間較短，與貧困地區(qū)的干部之間不存在利益沖突，只要他們本著“幫忙不添亂”的態(tài)度，他們的工作就會(huì)得到積極的評(píng)價(jià)。但是精準(zhǔn)扶貧的背景下，駐村幫扶具有了不同的意義，原有的工作模式相應(yīng)地需要進(jìn)行調(diào)整。
二、精準(zhǔn)扶貧與駐村幫扶
2014年中央提出到2020年解決8000萬(wàn)貧困人口的目標(biāo)，并建立了與之配套的精準(zhǔn)扶貧機(jī)制，向貧困村派駐工作隊(duì)是精準(zhǔn)扶貧的重要機(jī)制。精準(zhǔn)扶貧被比喻為“滴灌”，而駐村幫扶則被比喻為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的管道［13］，從這個(gè)意義上說(shuō)，幫扶工作隊(duì)是否能有效地工作對(duì)于實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)具有重要的意義。與原有的扶貧相比，精準(zhǔn)扶貧的背景和目標(biāo)都已經(jīng)發(fā)生了變化，如果沿用原有的駐村幫扶模式，就很難實(shí)現(xiàn)徹底解決絕對(duì)貧困問(wèn)題的目標(biāo)。
第一，精準(zhǔn)扶貧的首要任務(wù)在于精準(zhǔn)，需要準(zhǔn)確地識(shí)別出貧困人口，并有針對(duì)性地提供幫助。精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口既需要對(duì)扶貧復(fù)雜性的理解，也需要發(fā)揮監(jiān)督作用。在扶貧實(shí)踐中，貧困人口的識(shí)別并不是完全基于當(dāng)年收入，因?yàn)檗r(nóng)民的收入很難計(jì)算，且可能年度差異很大，同時(shí)單純的收入水平也不能完全代表家庭的貧困程度，所以實(shí)踐中往往會(huì)綜合考慮到收入、資產(chǎn)和支出狀況。而如此豐富的信息很難通過(guò)短時(shí)間的住戶(hù)調(diào)查取得，所以在許多貧困村都采取了村民評(píng)議與住戶(hù)調(diào)查相結(jié)合的方式識(shí)別貧困農(nóng)戶(hù)。村級(jí)組織和村民在確定幫扶對(duì)象的時(shí)候不僅僅會(huì)參考客觀(guān)指標(biāo)，而且會(huì)加入許多主觀(guān)因素，這些主觀(guān)因素即包括了他們對(duì)貧困人口長(zhǎng)期生活狀況的了解，也包括了他們的關(guān)系和個(gè)人偏好。如何在識(shí)別幫扶對(duì)象中減少關(guān)系和個(gè)人偏好的影響，保障扶貧資源的公正分配，是幫扶工作的首要任務(wù)。
第二，對(duì)于駐村幫扶的定位還有很強(qiáng)的慣性。基層政府和貧困村村民還在延續(xù)原有對(duì)口幫扶的預(yù)期，希望駐村幫扶能夠給他們帶來(lái)資金援助，使貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施得到迅速改善。我們?cè)谫F州和甘肅的調(diào)查結(jié)果與楊玉美等［14］在西藏調(diào)查的發(fā)現(xiàn)類(lèi)似，在村民對(duì)駐村工作隊(duì)的工作效果的評(píng)價(jià)中，增加了扶貧資源和改善了基礎(chǔ)設(shè)施是受到評(píng)價(jià)最高的。一些基層干部還將主要精力用于爭(zhēng)取那些有資源的部門(mén)或企業(yè)到自己負(fù)責(zé)的貧困村駐村幫扶。幫扶資金無(wú)疑對(duì)于貧困村脫貧具有重要意義，但是精準(zhǔn)扶貧的背景下，動(dòng)員更多資源用于扶貧已經(jīng)不是工作隊(duì)的主要目標(biāo)。隨著各級(jí)政府在扶貧領(lǐng)域投入的增加，對(duì)口幫扶資金的重要性在下降，特別是從宏觀(guān)的角度看，通過(guò)幫扶工作隊(duì)將扶貧資源集中在一些典型村莊，也不是精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)。本輪駐村幫扶強(qiáng)調(diào)幫扶干部要長(zhǎng)期住在村內(nèi)，一般要求每月駐村時(shí)間要達(dá)到20天以上，這就意味著，幫扶干部的主要工作要在貧困村內(nèi)完成，而不是消耗大量時(shí)間周旋于各個(gè)政府部門(mén)爭(zhēng)取扶貧資源。事實(shí)上延續(xù)原有的幫扶思路，爭(zhēng)資金上項(xiàng)目并不能有效地惠及貧困人口。
第三，精準(zhǔn)扶貧強(qiáng)調(diào)扶貧措施要有針對(duì)性才能在有限的時(shí)間內(nèi)完成脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)。每一個(gè)貧困村都面臨著不同的問(wèn)題，需要不同的幫扶措施。改善基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展產(chǎn)業(yè)并非是所有貧困村最重要的任務(wù)，比如有些貧困村之所以貧困是因?yàn)榇迕裰g、干群之間，或者村莊與外來(lái)投資者之間有著錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾，扶貧的前提是解決社會(huì)矛盾；也有少數(shù)村莊的貧困恰恰是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)果，由于發(fā)展產(chǎn)業(yè)的技術(shù)不到位、資金投入不足，或者市場(chǎng)定位不準(zhǔn)，以及市場(chǎng)變化等等許多原因，農(nóng)民在發(fā)展產(chǎn)業(yè)過(guò)程中不僅沒(méi)有脫貧，甚至可能會(huì)導(dǎo)致債務(wù)纏身；還有一些村莊的貧困是因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境破壞導(dǎo)致的，在這些地區(qū)，扶貧首先不是開(kāi)發(fā)的問(wèn)題，而是如何保護(hù)生態(tài)環(huán)境，并使貧困戶(hù)從中受益的問(wèn)題。貧困戶(hù)的致貧原因也很復(fù)雜，現(xiàn)在將貧困原因簡(jiǎn)單地歸納為幾類(lèi)，如因病、缺少勞動(dòng)力、缺少資金和因子女上學(xué)等等，但是每一種原因都包括了復(fù)雜的內(nèi)容，比如常見(jiàn)的因病致貧就包括醫(yī)療費(fèi)用支出過(guò)高、因病導(dǎo)致勞動(dòng)力缺乏，以及出現(xiàn)的連帶問(wèn)題，如子女教育。許多貧困戶(hù)是多種原因共同作用的結(jié)果，如同時(shí)缺乏資金和技術(shù)、缺少市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)和勞動(dòng)力不足。致貧的原因也是處于變的過(guò)程中，如子女上學(xué)期間可能會(huì)因?yàn)槿鄙賱趧?dòng)力，但是在子女離開(kāi)學(xué)校以后又會(huì)面臨缺少資金和就業(yè)的問(wèn)題。面對(duì)復(fù)雜的貧困問(wèn)題，采取一般化的缺少針對(duì)性的扶貧措施，就很難達(dá)到扶貧的預(yù)期目標(biāo)。
精準(zhǔn)扶貧需要駐村幫扶干部能夠幫助建立良好的目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制、提出切實(shí)可行的扶貧規(guī)劃并能夠采取多樣性的手段，根據(jù)不同村莊和不同農(nóng)戶(hù)的致貧原因，采取有針對(duì)的幫扶措施。要達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，現(xiàn)有工作隊(duì)人員構(gòu)成、工作安排都還存在著不足。
第一，盡管各級(jí)黨委和政府向貧困村派駐了大量的駐村幫扶工作隊(duì)員，但是有經(jīng)驗(yàn)的干部所占比例還不足。我們對(duì)貴州和甘肅的兩個(gè)縣駐村工作隊(duì)員的背景分析表明，2015年兩個(gè)縣共派出了1173名干部駐村幫扶，其中中國(guó)共產(chǎn)黨黨員干部占56%，非黨員占比超過(guò)40%；來(lái)自縣和縣以上部門(mén)的占27%，其中省級(jí)和市級(jí)機(jī)構(gòu)的占9%，18%來(lái)自縣級(jí)機(jī)構(gòu)。工作隊(duì)主要成員是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，占了73%；在縣及縣以上部門(mén)派出的駐村工作隊(duì)員的年齡構(gòu)成以中年為主，其中超過(guò)50%的工作隊(duì)員的年齡在46~55歲。派駐幫扶干部與機(jī)構(gòu)的日常工作之間會(huì)產(chǎn)生矛盾，一些機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視幫扶工作，將高素質(zhì)的干部派出；但是也有許多機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)幫扶工作重視不足，將機(jī)構(gòu)的非主要干部，包括新入職的年輕干部派駐幫扶。盡管年輕干部在駐村幫扶中會(huì)得到鍛煉，但是從我們的調(diào)查來(lái)看，他們明顯缺乏農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)，一些青年干部下鄉(xiāng)以后，不知道如何開(kāi)展農(nóng)村工作。
在幫扶干部中大量安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是對(duì)干部包村的延續(xù)。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始大規(guī)模撤鄉(xiāng)并村以來(lái)，村級(jí)干部數(shù)量減少，為了落實(shí)農(nóng)村各項(xiàng)中心工作，保證鄉(xiāng)村的穩(wěn)定，各地普遍實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村制度。在部分貧困地區(qū)，以包村干部為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被安排成為駐村幫扶的工作隊(duì)員。因?yàn)檫@些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部原本在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，而且扶貧也是他們工作的重點(diǎn)，將他們納入駐村幫扶的系統(tǒng)中并沒(méi)有改變他們?cè)械墓ぷ鞣绞健?
第二，現(xiàn)在駐村幫扶工作隊(duì)普遍的安排是駐村一年。精準(zhǔn)扶貧要求幫扶單位保證被幫扶村莊按期脫貧，強(qiáng)調(diào)“不脫貧不脫鉤”。幫扶單位向?qū)谪毨Т迮神v幫扶工作隊(duì)要持續(xù)到貧困村脫貧，甚至在脫貧以后還需要繼續(xù)幫扶，但是工作隊(duì)成員是輪換的，多數(shù)以一年為期。為期一年是各種矛盾平衡的結(jié)果，盡管各級(jí)組織部門(mén)要求幫扶干部與原工作崗位脫鉤，但現(xiàn)實(shí)的情況是他們很難完全脫鉤，多數(shù)是半脫鉤，用駐村之余的時(shí)間照顧原單位工作，一些在原單位擔(dān)任實(shí)職的駐村干部都表示，自己的周末基本上都要回原單位工作。一些骨干干部長(zhǎng)期離開(kāi)本職工作會(huì)影響幫扶單位自身的工作。同時(shí)，由于個(gè)人和家庭的原因，許多幫扶干部很難在貧困村長(zhǎng)期工作。但是我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在駐村幫扶中取得明顯效果的工作隊(duì)多是在鄉(xiāng)村工作多年。較長(zhǎng)時(shí)間的駐村幫扶有助于工作隊(duì)形成長(zhǎng)期的規(guī)劃，避免工作中的短平快；有助于熟悉被幫扶村的情況，取得村民的信任；也有助于實(shí)施較為完整的扶貧規(guī)劃，而較為快速的人員流動(dòng)會(huì)降低幫扶的穩(wěn)定性。
第三，現(xiàn)有的工作隊(duì)考核機(jī)制仍然存在不足，過(guò)程考核較多而效果考核較少。在派駐工作隊(duì)的前期，考核工作主要解決駐村問(wèn)題。一些機(jī)構(gòu)的派出人員因?yàn)楸締挝还ぷ魅蝿?wù)較重或放松要求，駐村時(shí)間很少。因此各級(jí)組織部門(mén)出臺(tái)了硬性的規(guī)定，工作隊(duì)駐村時(shí)間必須保障每月20天以上，為此，縣級(jí)組織部門(mén)采取不定期抽查。嚴(yán)格的管理保證了工作隊(duì)駐村的時(shí)間，但是不同的工作隊(duì)所面對(duì)的村莊情況不同，工作隊(duì)的效果如何，特別是工作隊(duì)如何創(chuàng)造性地開(kāi)展扶貧工作，卻很難進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估。貧困村的基礎(chǔ)不同、幫扶單位的投入差別很大，不同工作隊(duì)的專(zhuān)業(yè)和經(jīng)驗(yàn)各不相同，這都給幫扶效果的監(jiān)測(cè)評(píng)估帶來(lái)困難。
駐村幫扶需要豐富的工作經(jīng)驗(yàn)和超前的市場(chǎng)意識(shí)，而且需要有綜合的能力開(kāi)展工作，但是有許多駐村幫扶的工作隊(duì)不能滿(mǎn)足上述要求，因此需要培訓(xùn)和指導(dǎo)。從我們調(diào)查的情況看，對(duì)于駐村幫扶，現(xiàn)在還缺少有效的指導(dǎo)和培訓(xùn)機(jī)制，這造成一些駐村工作隊(duì)只是忙于日常工作，特別是在開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧以后，因?yàn)樾枰罅啃畔⒌氖占R總和報(bào)送，一些工作隊(duì)就陷入了大量事務(wù)性工作。監(jiān)督駐村幫扶工作隊(duì)所完成的工作和開(kāi)展的活動(dòng)比較容易，但是卻很難監(jiān)測(cè)其扶貧的效果。
缺少有扶貧經(jīng)驗(yàn)的駐村干部、較快的人員流動(dòng)和缺少對(duì)扶貧效果的有效監(jiān)測(cè)制約了駐村幫扶在精準(zhǔn)扶貧中作用的發(fā)揮。
三、貧困村的治理與駐村幫扶
精準(zhǔn)扶貧強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)，將貧困戶(hù)而不是貧困地區(qū)作為主要的扶貧對(duì)象，貧困對(duì)象的識(shí)別、采取的扶貧措施和扶貧效果的考核都比過(guò)去的難度增加，這就決定了反貧困的問(wèn)題不僅僅是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和增加扶貧投入的問(wèn)題，而是貧困村治理的轉(zhuǎn)型問(wèn)題。［15］［16］要發(fā)揮脫貧攻堅(jiān)作用，駐村幫扶需要在推動(dòng)貧困村治理創(chuàng)新中發(fā)揮作用。在過(guò)去兩年的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，一些駐村幫扶工作隊(duì)已經(jīng)探索出了一些有效反貧困治理經(jīng)驗(yàn)。
避免對(duì)口和駐村幫扶所帶來(lái)的資源分配不公已經(jīng)成為扶貧系統(tǒng)的共識(shí)。對(duì)口幫扶盡管有利于調(diào)動(dòng)更多的資源用于扶貧，但是也會(huì)導(dǎo)致分配不公，一些實(shí)力雄厚的機(jī)構(gòu)將大量資源集中在自己幫扶的村莊中，造成形象工程和“壘大戶(hù)”的現(xiàn)象。我們?cè)谫F州和甘肅的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)了一些有效措施可以避免資源的過(guò)度分配不公。首先是扶貧資源采取更加制度化的分配方式進(jìn)行分配，如制定更加可行的扶貧規(guī)劃，按照規(guī)劃分配資源；其次是發(fā)揮扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位的作用，建立幫扶機(jī)構(gòu)的聯(lián)席會(huì)議制度，針對(duì)不同貧困村的需求，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議的渠道統(tǒng)一實(shí)施扶貧項(xiàng)目，平衡項(xiàng)目投入；第三，將一些資源豐富的機(jī)構(gòu)派駐到貧困程度深的貧困村，從而實(shí)現(xiàn)扶貧力度與扶貧需求之間的平衡。更重要的是加大政府扶貧投入的力度，使政府的扶貧投入成為扶貧的主要資源，這可以降低對(duì)口扶貧機(jī)構(gòu)資源差距對(duì)扶貧力度的影響。盡管不同機(jī)構(gòu)的幫扶仍然意味著幫扶力度不同，但是一系列資源公平分配的機(jī)制可以避免資源過(guò)度集中。
滿(mǎn)足貧困村的需求，派駐有特色的工作隊(duì)。貴州總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)是“科技干部配產(chǎn)業(yè)村、經(jīng)濟(jì)干部配貧困村、政法干部配亂村、黨政干部配難村和退休干部回原村”。不同的貧困村處于不同的發(fā)展階段，因此對(duì)于幫扶的需求是多元的，因此需要駐村幫扶能夠滿(mǎn)足貧困村的需求。發(fā)展產(chǎn)業(yè)的村莊急需要技術(shù)和市場(chǎng)的支持，比如發(fā)展中藥材生產(chǎn)的村莊急需要懂中草藥的干部，那么在可能的情況下會(huì)將中草藥的技術(shù)人員配備到產(chǎn)業(yè)村；同樣有些村莊與外來(lái)的旅游開(kāi)發(fā)者存在著許多矛盾，將政法干部作為駐村幫扶工作隊(duì)可以有效地解決社會(huì)矛盾。當(dāng)然，針對(duì)貧困村需要派駐工作隊(duì)對(duì)縣級(jí)的組織部門(mén)和扶貧部門(mén)提出了更高的要求，需要他們清楚地把握貧困村的問(wèn)題，并有針對(duì)性地提出要求。
強(qiáng)化幫扶單位的責(zé)任感。不脫貧不脫鉤的政策將幫扶單位、幫扶工作隊(duì)和貧困村緊密地聯(lián)系在一起。在我們調(diào)查的貧困地區(qū)已經(jīng)達(dá)成一種共識(shí)，如果貧困村不能按時(shí)脫貧，那么首先承擔(dān)責(zé)任的是貧困村的村級(jí)組織，但是由于村支兩委成員的農(nóng)民身份，實(shí)際上很難追究他們的責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和幫扶單位作為第二位的責(zé)任人，會(huì)受到不同程度的責(zé)任追究，這種責(zé)任制度已經(jīng)將幫扶單位和幫扶工作隊(duì)作為脫貧的首要責(zé)任人，對(duì)貧困村的脫貧富有不可推卸的責(zé)任。通過(guò)強(qiáng)化幫扶單位的責(zé)任，使幫扶單位對(duì)駐村工作隊(duì)提供更有效的支持的方法在許多地方已經(jīng)實(shí)施，如甘肅將扶貧的效果作為考核對(duì)口支持機(jī)構(gòu)的內(nèi)容之一，在貴州有掛幫書(shū)記制度，即幫扶單位的主要領(lǐng)導(dǎo)作為貧困村的掛幫書(shū)記，承擔(dān)對(duì)駐村幫扶工作隊(duì)提供直接支持的責(zé)任。通過(guò)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，在一些基層組織薄弱的地方，駐村幫扶工作隊(duì)已經(jīng)在貧困村的發(fā)展中發(fā)揮了核心領(lǐng)導(dǎo)作用。
從制度上保障駐村工作隊(duì)參與貧困的治理。駐村幫扶工作隊(duì)的任務(wù)之一就是參與建檔立卡，因此工作隊(duì)進(jìn)村的首要任務(wù)是遍訪(fǎng)貧困戶(hù)。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)駐村工作隊(duì)都對(duì)貧困戶(hù)進(jìn)行了程度不同的走訪(fǎng)，從而可以掌握村內(nèi)的貧困戶(hù)分布情況，并對(duì)建檔立卡中存在的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)整。在一些村莊，建檔立卡必須有駐村工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)的簽字才能生效，這無(wú)疑賦予了駐村幫扶工作隊(duì)參與監(jiān)督和審查建檔立卡的權(quán)力，同時(shí)也承擔(dān)了相應(yīng)的責(zé)任。從2015年開(kāi)始實(shí)施的貧困村第一書(shū)記的政策使許多駐村工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)同時(shí)兼任第一書(shū)記，按照一些第一書(shū)記的理解，駐村工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)不一定有權(quán)利參與村支兩委的會(huì)議，但是作為第一書(shū)記，必須參與村支兩委會(huì)議，從而可以正式介入村莊公共事務(wù)的決策。駐村工作隊(duì)要發(fā)揮扶貧的作用就必須參與貧困村的治理。
駐村幫扶工作隊(duì)對(duì)貧困村治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，盡管不同工作隊(duì)的影響力度不同。從我們的調(diào)查看，工作隊(duì)駐村的問(wèn)題已經(jīng)落實(shí)，而且?guī)缀跛械墓ぷ麝?duì)都開(kāi)展了貧困戶(hù)調(diào)查，通過(guò)調(diào)整完善建檔立卡的信息，對(duì)貧困村的治理產(chǎn)生了積極影響。在我們的訪(fǎng)問(wèn)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)的村民對(duì)駐村幫扶工作隊(duì)有所了解和接觸，在回收的96戶(hù)問(wèn)卷中，有38%的人認(rèn)為自己對(duì)工作隊(duì)成員很熟悉，有19%的人認(rèn)為熟悉大多數(shù)，還有24%的回答者認(rèn)為只熟悉少數(shù)人。表示對(duì)工作隊(duì)不熟悉的只占19%。
駐村幫扶工作隊(duì)參與貧困村治理的途徑主要有參與建檔立卡、發(fā)展產(chǎn)業(yè)、開(kāi)展農(nóng)村文化活動(dòng)和推動(dòng)基層組織建設(shè)。建檔立卡關(guān)系所有貧困戶(hù)的利益，因此公平和透明的建檔立卡不僅關(guān)系扶貧是否精準(zhǔn)，而且直接關(guān)系到貧困村的穩(wěn)定。駐村幫扶工作隊(duì)的首要任務(wù)是保證建檔立卡的準(zhǔn)確、公平和透明，在駐村幫扶工作隊(duì)的推動(dòng)下，許多貧困村的決策過(guò)程更加公開(kāi)透明，貧困戶(hù)的篩選和資源的分配往往都利用張榜公布的方式告訴村民并接受監(jiān)督。其次，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是動(dòng)員村民的有效手段，圍繞貧困戶(hù)增加收入，一些工作隊(duì)推動(dòng)了幫扶村莊的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并在發(fā)展產(chǎn)業(yè)的同時(shí)推動(dòng)了農(nóng)民合作組織建設(shè)。產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)瞄準(zhǔn)問(wèn)題是貧困治理的重要問(wèn)題，一個(gè)貧困村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不意味貧困戶(hù)必然受益，要保證貧困戶(hù)受益就需要在項(xiàng)目設(shè)計(jì)和生產(chǎn)組織方面有針對(duì)貧困戶(hù)受益的制度安排。
駐村幫扶也推動(dòng)了貧困村文化建設(shè)，通過(guò)修建文化廣場(chǎng)，開(kāi)展文化活動(dòng)，增強(qiáng)了貧困村的社區(qū)凝聚力。比如有的貧困村在脫貧以后建立村級(jí)文化室，展示了本村的歷史，對(duì)于凝聚村民發(fā)揮了積極作用；有的村莊組織了婦女舞蹈隊(duì)，開(kāi)展業(yè)余文化活動(dòng)。村莊凝聚力的加強(qiáng)不僅影響了村莊的社會(huì)生活，而且也提高了村民表達(dá)意見(jiàn)的愿望。隨著工作隊(duì)工作的深入，一些村莊的黨組織建設(shè)得到加強(qiáng)，一些工作軟弱的村支兩委領(lǐng)導(dǎo)在選舉過(guò)程中落選，一些愿意為村民服務(wù)的人被充實(shí)到村支兩委干部中。
駐村幫扶對(duì)于實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)具有重要的作用，實(shí)踐證明，要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)，要把貧困村的治理放在駐村幫扶的首要位置，通過(guò)扶貧項(xiàng)目實(shí)施，完善貧困村的治理結(jié)構(gòu)。
四、加強(qiáng)駐村幫扶工作隊(duì)的能力建設(shè)
在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧中，駐村幫扶是不可或缺的，但是我們?cè)谶@方面還缺少經(jīng)驗(yàn)。工作隊(duì)面對(duì)著農(nóng)村新的發(fā)展格局，承擔(dān)著與以往工作隊(duì)不同的任務(wù)，扶貧與發(fā)展的任務(wù)要求工作隊(duì)能夠更好地融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，但現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是大多數(shù)工作隊(duì)還是游離于鄉(xiāng)村社會(huì)之外。如何使駐村幫扶更好地融入鄉(xiāng)村社會(huì)，發(fā)揮扶貧的作用是決策者需要特別關(guān)注的事情，在未來(lái)5年中要徹底消除絕對(duì)貧困，駐村幫扶的工作必須要加強(qiáng)，而提高工作隊(duì)的扶貧能力是首要的任務(wù)。每一個(gè)貧困村莊和貧困戶(hù)的狀況都不同，需要駐村幫扶能夠創(chuàng)造性地開(kāi)展工作，因此需要工作隊(duì)有責(zé)任心，同時(shí)也要有幫扶能力。為此需要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、強(qiáng)化監(jiān)督和評(píng)估及提供培訓(xùn)等三個(gè)方面開(kāi)展工作。
在過(guò)去的兩年中，已經(jīng)形成了駐村幫扶的很多經(jīng)驗(yàn)，需要認(rèn)真總結(jié)和推廣。總結(jié)和推廣駐村幫扶經(jīng)驗(yàn)可以為其他駐村幫扶提供可借鑒的資料，因此經(jīng)驗(yàn)總結(jié)要有問(wèn)題意識(shí)，從經(jīng)驗(yàn)總結(jié)中回答駐村幫扶所提出的問(wèn)題，而不是簡(jiǎn)單地對(duì)典型事件和典型人物贊揚(yáng)。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些工作隊(duì)特別希望了解其他工作隊(duì)是如何工作的，有哪些經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。可以考慮針對(duì)不同工作隊(duì)目前存在的問(wèn)題，總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上形成駐村幫扶的工作指南。
監(jiān)督和評(píng)估是對(duì)駐村幫扶效果的評(píng)價(jià)，需要更多地關(guān)注扶貧的效果，從過(guò)程的監(jiān)督逐漸轉(zhuǎn)到效果評(píng)價(jià)。通過(guò)監(jiān)測(cè)評(píng)估，不僅提高駐村工作隊(duì)的工作積極性，而且要提高幫扶單位，特別是幫扶單位主要領(lǐng)導(dǎo)的積極性。通過(guò)檢測(cè)評(píng)估，將不適合從事農(nóng)村扶貧工作的工作隊(duì)員淘汰出去，使有能力且有積極性的駐村工作隊(duì)能夠更好地和持續(xù)地在精準(zhǔn)扶貧中發(fā)揮作用。要建立必要的晉升機(jī)制，對(duì)于那些能夠較長(zhǎng)期在貧困村從事駐村幫扶且取得成績(jī)的干部，要給予必要的鼓勵(lì)。
精準(zhǔn)扶貧要在規(guī)定的時(shí)間完成規(guī)定任務(wù)，同時(shí)又不能走過(guò)場(chǎng)、搞運(yùn)動(dòng)，其任務(wù)是很艱巨的。有許多駐村工作隊(duì)員缺少扶貧的理論和實(shí)踐，僅憑經(jīng)驗(yàn)和熱情，并不足以完成精準(zhǔn)扶貧的任務(wù)，因此需要加強(qiáng)培訓(xùn)。在目前的制度安排下，對(duì)于一年期的駐村工作隊(duì)員需要提前選拔，并提前進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)；對(duì)于希望在貧困村較長(zhǎng)時(shí)間駐村幫扶的干部，要提供系統(tǒng)和周期性的培訓(xùn)，借鑒農(nóng)村社區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，形成有針對(duì)性的培訓(xùn)方案。
國(guó)家在農(nóng)村發(fā)展中已經(jīng)成為一個(gè)不可或缺的力量，通過(guò)駐村幫扶，為中國(guó)培訓(xùn)一支懂得農(nóng)村發(fā)展，有農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)的干部隊(duì)伍對(duì)于長(zhǎng)期的農(nóng)村發(fā)展具有重要意義。
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（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所農(nóng)村環(huán)境與社會(huì)研究中心主任,中國(guó)農(nóng)村與產(chǎn)業(yè)社會(huì)學(xué)研究室主任,研究員）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》 2016年第3期
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