【摘要】在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，駐村幫扶架起了行政事業(yè)單位與貧困人口之間的橋梁，成為扶貧資源與貧困人口對(duì)接的直接紐帶，有力地促進(jìn)了脫貧攻堅(jiān)工作。但是，基于扶貧任務(wù)的艱巨性和貧困地區(qū)的復(fù)雜性，駐村幫扶仍然存在一些問題，需要我們正確認(rèn)識(shí)，努力完善。
【關(guān)鍵詞】精準(zhǔn)扶貧；駐村幫扶；脫貧攻堅(jiān)
為全面實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，自2014年以來，各級(jí)黨委政府大力推行了以“駐村”為主要形式的扶貧開發(fā)幫扶措施，助推精準(zhǔn)扶貧盡快落到實(shí)處。經(jīng)過近兩年的實(shí)施，駐村幫扶已經(jīng)成為精準(zhǔn)扶貧的重要組織形式，以及國家扶貧政策、項(xiàng)目、資金、資源與貧困對(duì)象直接對(duì)接的紐帶。本文通過對(duì)國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)地區(qū)湖南省湘西州、懷化市、邵陽市和婁底市的駐村幫扶實(shí)踐情況進(jìn)行調(diào)研分析，發(fā)現(xiàn)駐村幫扶工作取得巨大成績的同時(shí)，也存在諸多現(xiàn)實(shí)困境，需要我們不斷創(chuàng)新思路，完善機(jī)制，構(gòu)建科學(xué)有效的駐村幫扶機(jī)制，完成脫貧攻堅(jiān)的既定任務(wù)。
駐村幫扶是扶貧開發(fā)的重要組織形式
1.貧困村是我國扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的重要對(duì)象
“村”是我國最基層的群眾自治性組織。“村”也是我國扶貧開發(fā)的重要對(duì)象。改革開放以來，面對(duì)我國農(nóng)村嚴(yán)重的貧困問題，黨和政府始終將反貧困放到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的首位，先后經(jīng)歷了大規(guī)模緩解貧困階段、區(qū)域反貧困階段、八七脫貧攻堅(jiān)階段、整村反貧困階段和集中連片地區(qū)反貧困階段五個(gè)發(fā)展時(shí)期。縱觀我國的反貧困戰(zhàn)略，“貧困村”基本上是扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的重要對(duì)象，特別是“八七”脫貧攻堅(jiān)以來，“貧困村”的脫貧致富被列入扶貧開發(fā)的政策范疇。進(jìn)入新世紀(jì)以來，更將扶貧開發(fā)的著力點(diǎn)放到了“貧困村”。在整村反貧困階段，全國明確了148051個(gè)貧困村（涉及592個(gè)貧困縣）；在集中連片反貧困和精準(zhǔn)扶貧階段，明確了12.8萬個(gè)貧困村（涉及592個(gè)貧困縣和集中連片區(qū)240個(gè)非貧困縣，共832個(gè)縣）。“貧困村”一直都是貧困人口與黨和國家扶貧政策相聯(lián)系的直接載體。
2.駐村幫扶是我國扶貧開發(fā)政策的重要內(nèi)容
1994年實(shí)施“八七”脫貧攻堅(jiān)以前，我國扶貧開發(fā)多以縣為單位，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的基礎(chǔ)上，國家出臺(tái)了一系列農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)村貧困人口脫貧致富。如實(shí)施了“以工代賑”等扶貧開發(fā)專項(xiàng)政策，在實(shí)施過程中基本上都落實(shí)到村級(jí)組織層面。自“八七”脫貧攻堅(jiān)以來，開展駐村幫扶政策日趨明朗，要求越來越具體，并且逐步成為重要組織形式。
3.駐村幫扶是我國精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的重要實(shí)踐
自2013年11月3日習(xí)近平總書記考察湘西提出“精準(zhǔn)扶貧”以來，全國各地都在認(rèn)真落實(shí)精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略舉措。截至目前，全國12.8萬個(gè)貧困村基本落實(shí)了“駐村幫扶”。以湖南省為例，2015年，全省8000個(gè)貧困村都實(shí)施了駐村幫扶工程。
駐村幫扶存在的問題
1.制度建設(shè)稍顯不足
目前，全國各地都實(shí)施了駐村幫扶工程，出臺(tái)了駐村幫扶規(guī)制，有力地促進(jìn)了新一輪駐村扶貧幫扶工作。但是，從駐村扶貧的運(yùn)行來看，制度建設(shè)仍然存在進(jìn)一步完善的空間。
（1）省級(jí)層面的制度建設(shè)還不健全。因?yàn)楦鞯厍闆r不一，湖南省還沒有形成統(tǒng)一的扶貧規(guī)劃制定、扶貧資金整合、扶貧項(xiàng)目統(tǒng)籌、扶貧工作隊(duì)伍組建、扶貧工作隊(duì)伍管理和扶貧績效考核的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和政策，導(dǎo)致各地在實(shí)際工作中只能結(jié)合實(shí)際相機(jī)選擇，特別是涉及省直部門的資金與項(xiàng)目，很難確保準(zhǔn)時(shí)到位，影響了工作進(jìn)程。
（2）地市層面的制度建設(shè)不健全。各地市都出臺(tái)了相應(yīng)的方案，用以實(shí)現(xiàn)資金統(tǒng)籌、項(xiàng)目統(tǒng)籌、管理統(tǒng)籌和考核統(tǒng)籌，但是統(tǒng)籌推進(jìn)細(xì)則缺乏，導(dǎo)致諸多工作進(jìn)展不順。特別是因?yàn)槟甓瓤己说男枰黢v村扶貧工作組仍然按照傳統(tǒng)的思路去推進(jìn)工作。如雖然各縣為各貧困村統(tǒng)籌了相應(yīng)數(shù)額的幫扶資金，但受貧困村基礎(chǔ)薄弱、產(chǎn)業(yè)缺乏等因素的影響，很多資金根本無法使用。
（3）基層層面的制度建設(shè)不健全。就目前而言，各縣基本沿用省州的方案與舉措，結(jié)合本縣市特點(diǎn)的制度建設(shè)尚未形成，特別是縣直機(jī)關(guān)參與駐村扶貧的工作規(guī)范機(jī)制還有待進(jìn)一步完善。
2.基礎(chǔ)工作稍顯不穩(wěn)
駐村幫扶面臨著一系列基礎(chǔ)性問題，阻礙了幫扶工作推進(jìn)。
（1）貧困對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別“失準(zhǔn)”。2014年，貧困人口建檔立卡工作基本完結(jié)，但各地因?yàn)榧庇谠谝?guī)定時(shí)間內(nèi)完成識(shí)別任務(wù)，貧困人口模糊處理現(xiàn)象較為普遍。如“集體戶”、“背名戶”和“輪流戶”等不同程度存在，也存在“特困對(duì)象精準(zhǔn)、貧困對(duì)象模糊”的現(xiàn)象。在農(nóng)村社會(huì)習(xí)俗的影響下，貧困戶雖然經(jīng)過了“民主評(píng)議”，但“貧困戶不貧困、富裕戶貧困”多有發(fā)生。這直接導(dǎo)致幫扶資金無法分配，“扶貧上訪”在一些地方出現(xiàn)。
（2）駐村工作組派遣“過急”。基于迅速落實(shí)精準(zhǔn)扶貧工作，省、市（州）、縣（市）各級(jí)各地都組建了駐村工作組，實(shí)施包村扶貧。但是省、州、縣各層級(jí)之間存在資源與權(quán)力的差距，各部門之間存在實(shí)力的差距。特別是一些縣直部門幫扶單位人數(shù)少、實(shí)力弱，根本無力幫扶，被戲稱為“貧困單位幫助貧困戶”。
（3）村級(jí)基層組織建設(shè)“乏力”。有的村級(jí)黨組織建設(shè)不完善，家族式管理較為突出，黨員發(fā)展等基層組織工作乏力，黨員活動(dòng)開展少之又少，甚至還有貧困村多年沒有召開黨員會(huì)的情況出現(xiàn)。
3.統(tǒng)籌機(jī)制稍顯不順
各地都逐步實(shí)施了扶貧資金、項(xiàng)目、管理和考核統(tǒng)籌推進(jìn)的運(yùn)行機(jī)制，統(tǒng)籌整合部門項(xiàng)目與資金，建立駐村工作組管理考核機(jī)制，為深入推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧奠定了良好基礎(chǔ)，但也存在一定的困難。
（1）統(tǒng)籌規(guī)劃方面，貧困村也先后制定了三年或者五年甚至長期的發(fā)展規(guī)劃，描繪了發(fā)展藍(lán)圖，但因?yàn)橐?guī)劃工作的復(fù)雜性，貧困村發(fā)展規(guī)劃還不能實(shí)行全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
（2）統(tǒng)籌資金方面，各級(jí)政府與部門出臺(tái)了整合資金方案，但因各塊資金安排的時(shí)限性，導(dǎo)致部分資金統(tǒng)籌不到位，也存在資金難協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。
（3）統(tǒng)籌項(xiàng)目方面，各貧困村都規(guī)劃了建設(shè)項(xiàng)目，但由于項(xiàng)目規(guī)劃、報(bào)批、審核和批復(fù)流程的復(fù)雜性，很多貧困村目前還沒有啟動(dòng)真正的項(xiàng)目建設(shè)，部分貧困村仍然停留在村部整修、軟件規(guī)范等范疇，“統(tǒng)籌規(guī)則-統(tǒng)籌項(xiàng)目-統(tǒng)籌資金”的運(yùn)行機(jī)制仍需進(jìn)一步完善。
4.利益協(xié)調(diào)稍顯不力
從扶貧開發(fā)的實(shí)踐來看，駐村扶貧成為多重主體共同參與、多重利益相互交織的一個(gè)復(fù)合體，利益相關(guān)主體利益協(xié)調(diào)的好壞成為影響駐村扶貧成效的重要因素。按照《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》要求，駐村扶貧涉及部門組織、扶貧、統(tǒng)計(jì)、民政、農(nóng)業(yè)、人社、財(cái)政、發(fā)改、交通、水利和住建等30余個(gè)部門。同時(shí)，貧困戶、貧困村、貧困村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、駐村工作組、項(xiàng)目資金所在單位等也構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)化的利益格局。如何協(xié)調(diào)他們的關(guān)系至關(guān)重要。雖然各地實(shí)施了資金、項(xiàng)目整合規(guī)則，但對(duì)各相關(guān)利益主體的利益平衡考量仍然不足。如在駐村工作組與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府之間，就出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)將貧困村所有事務(wù)交由駐村工作組負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卸下了扶貧擔(dān)子的情況，增加了駐村工作組的工作壓力。
5.科學(xué)管理稍顯不全
各地都基本建立了較為健全的駐村扶貧管理制度與機(jī)制。如工作隊(duì)員必須每個(gè)月至少住村20天以上，把扶貧開發(fā)工作納入“五個(gè)文明”績效考核重要內(nèi)容等。但各地管理方法不一，對(duì)駐村工作組的管理有的松散、有的嚴(yán)格，使制度難以落實(shí)。在績效考核方面，重視表面工作、軟件工作較多，相應(yīng)的考核比重也較大；重視數(shù)據(jù)考核，要求每年固定減貧指標(biāo)，給駐村工作組帶來壓力；考核指標(biāo)設(shè)計(jì)稍欠合理，物質(zhì)投入指標(biāo)較多，內(nèi)涵建設(shè)指標(biāo)如人員教育培訓(xùn)、文化發(fā)展等考核指標(biāo)不多，這與貧困村可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)有一定的差距。
6.社會(huì)認(rèn)可稍顯不夠
作為推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧重要組織形式的駐村幫扶，社會(huì)認(rèn)可如何，是檢驗(yàn)工作成敗的關(guān)鍵。通過對(duì)湘西州、縣（市）、鄉(xiāng)、村的部分干部以及貧困群眾不同層次的抽樣調(diào)查得知，駐村幫扶工作社會(huì)認(rèn)可度不高。所調(diào)查市（州）、縣（市）、鄉(xiāng)各級(jí)干部對(duì)駐村總體評(píng)價(jià)“滿意”的僅5%左右，“基本滿意”70%，“不滿意”則接近20%；所調(diào)查村支兩委100%的村干部肯定駐村幫扶，近90%的村干部對(duì)駐村扶貧感到基本滿意；所調(diào)查貧困群眾認(rèn)為“駐村工作進(jìn)展較好”的不足70%，對(duì)駐村扶貧工作“不了解”或不太認(rèn)可的達(dá)到了10%。
完善駐村幫扶的對(duì)策
1.頂層設(shè)計(jì)必須盡快出臺(tái)
按照中央和湖南省關(guān)于精準(zhǔn)扶貧和駐村扶貧工作的要求，需要在現(xiàn)有《方案》和《意見》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善駐村扶貧制度建設(shè)。
（1）完善駐村工作制度、考核制度、評(píng)價(jià)制度和管理制度等，做到有章可循、有據(jù)可依。
（2）抓好貧困村發(fā)展規(guī)劃設(shè)計(jì)。雖然目前所有貧困村已經(jīng)完成了規(guī)劃設(shè)計(jì)，但還需要盡快將所有規(guī)劃進(jìn)行歸類、審計(jì)，并列入本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本縣甚至全州的發(fā)展規(guī)劃，讓后期開展有的放矢。
（3）進(jìn)一步完善資金整合制度。積極向上爭取資金整合政策，制定符合本地實(shí)際的資金整合規(guī)則，明確各單位資金整合的責(zé)任，并且建立資金整合常態(tài)化機(jī)制，解決“爭資金”的問題。
（4）盡快建立完善項(xiàng)目整合機(jī)制，按照集中連片扶貧開發(fā)和精準(zhǔn)扶貧的思路，對(duì)貧困村的規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整，合理安排建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)“共性項(xiàng)目共同建設(shè)、個(gè)性項(xiàng)目分開建設(shè)”的局面。
2.基礎(chǔ)工作必須盡快厘清
貫徹落實(shí)貧困對(duì)象動(dòng)態(tài)管理原則，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)糾正問題，克服貧困人口識(shí)別中存在的“人情觀”、“家庭觀”和“模糊觀”，將真正的貧困人口識(shí)別出來，做到底子清、情況準(zhǔn)，真正實(shí)現(xiàn)貧困對(duì)象識(shí)別精準(zhǔn)，為駐村扶貧奠定良好的基礎(chǔ)。如駐村工作已基本成形，各縣市也要結(jié)合駐村工作實(shí)際予以適當(dāng)微調(diào)，對(duì)弱勢(shì)單位增加幫扶力量，并在資金安排、項(xiàng)目安排中予以政策性傾斜，確保駐村工作隊(duì)之間的差距保持在可控范圍內(nèi)，避免形成絕對(duì)的檔差，既影響駐村單位的積極性，也造成資源分配的不公平。基層黨組織建設(shè)和村支兩委班子建設(shè)，更要結(jié)合駐村工作反映的情況及時(shí)調(diào)整，對(duì)基層黨組織渙散、家族觀念過濃和村支兩委班子建設(shè)不力的必須下大力氣整改，為駐村扶貧工作推進(jìn)打下良好的組織基礎(chǔ)。
3.統(tǒng)籌機(jī)制必須盡快創(chuàng)新
各地要在堅(jiān)持 “統(tǒng)一規(guī)劃、渠道不變、投向不變、統(tǒng)籌安排、各司其職、各記其功”的原則上，按照“上級(jí)扶持政策不變、單位資金項(xiàng)目管理權(quán)限不變、資金來源渠道不變”的要求，以財(cái)政扶貧資金和少數(shù)民族發(fā)展資金為主體，以職能部門資金為主導(dǎo)，以扶貧部門資金為引導(dǎo)，以其他部門資金為配套，采取源頭整合、統(tǒng)籌安排、合理調(diào)劑和集中分配的模式，統(tǒng)籌安排扶貧開發(fā)的資金資源。由財(cái)政、扶貧和民委三個(gè)部門牽頭，對(duì)扶貧、交通、教育、文化、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利和畜牧等各部門的涉農(nóng)扶貧資金進(jìn)行統(tǒng)籌整合。要結(jié)合貧困村規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施、交通水利和網(wǎng)絡(luò)信息等項(xiàng)目安排，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一項(xiàng)目、統(tǒng)一安排、統(tǒng)一實(shí)施和統(tǒng)一管理，全面實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)項(xiàng)目統(tǒng)籌發(fā)展。
4.利益協(xié)調(diào)必須盡快規(guī)范
對(duì)貧困村的幫扶是一個(gè)綜合工程，涉及利益主體眾多，各級(jí)黨委政府要在統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)利益協(xié)調(diào)。
（1）加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)力度。針對(duì)各部門資源配置不平衡的現(xiàn)狀，黨委政府應(yīng)該成立相應(yīng)的臨時(shí)機(jī)構(gòu)或者組建部門扶貧開發(fā)資源協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一界定各部門在扶貧開發(fā)中的權(quán)限與義務(wù)，統(tǒng)一調(diào)度扶貧開發(fā)資源，減少部門之間的利益之爭。
（2）加強(qiáng)利益相關(guān)主體的協(xié)調(diào)力度。要充分考量貧困戶、貧困村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、幫扶單位和項(xiàng)目資金單位的利益關(guān)系，并將各相關(guān)主體的責(zé)任與義務(wù)規(guī)范化，避免因利益之爭導(dǎo)致項(xiàng)目與資金難以落實(shí)到位。
5.幫扶管理必須盡快完善
完善駐村扶貧開發(fā)監(jiān)督管理辦法，明確監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管手段和監(jiān)管責(zé)任，做到有人監(jiān)管、有法監(jiān)管和有序監(jiān)管。
（1）完善扶貧開發(fā)監(jiān)督管理體系，進(jìn)一步完善項(xiàng)目實(shí)施、資金使用的具體方法與規(guī)程。在現(xiàn)有管理辦法與規(guī)劃的基礎(chǔ)上，要建立政府、社會(huì)和公眾三位一體的駐村扶貧管理網(wǎng)絡(luò)，在扶貧項(xiàng)目與資金落實(shí)上，積極推行政務(wù)公開，接受社會(huì)監(jiān)督，提高扶貧開發(fā)監(jiān)督管理的科學(xué)性、公平性和合理性。
（2）全面啟動(dòng)監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，建立“責(zé)任+機(jī)制+問責(zé)”工作模式，全面推行“行政問責(zé)制”和“行政過錯(cuò)責(zé)任追究制”。完善駐村工作隊(duì)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制。狠抓日常管理，對(duì)作風(fēng)不實(shí)、工作不力、效果不好的駐村工作組和聯(lián)系單位要定期問責(zé)，對(duì)違法違紀(jì)行為依法追究與打擊處理，對(duì)成績明顯、效果突出的組織和個(gè)人及時(shí)給予肯定，形成風(fēng)清氣正的扶貧開發(fā)工作新風(fēng)貌，充分調(diào)動(dòng)各駐村工作隊(duì)的積極性和主動(dòng)性。
6.宣傳推介必須盡快展開
為了給精準(zhǔn)扶貧營造良好的發(fā)展氛圍，必須準(zhǔn)確做好駐村幫扶的宣傳工作，講好駐村故事。對(duì)駐村扶貧中涌現(xiàn)的先進(jìn)典型、創(chuàng)新做法和成功實(shí)踐要進(jìn)行深度挖掘，進(jìn)行理論分析，并轉(zhuǎn)化為可復(fù)制的模式。特別是各縣市駐村扶貧的先進(jìn)人物、先進(jìn)事跡和先進(jìn)典型必須盡快發(fā)現(xiàn)，通過新聞、廣播、電視和網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代媒體進(jìn)行宣傳，提高精準(zhǔn)扶貧駐村幫扶的社會(huì)認(rèn)可度。
★本文系湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金西部項(xiàng)目《大湘西武陵山片區(qū)駐村扶貧幫扶機(jī)制創(chuàng)新實(shí)證研究》（編號(hào)：14YBX066）的階段性成果。
（作者單位：中共湘西自治州委黨校）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國國情國力》雜志
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