【摘要】在精準扶貧實踐中，駐村幫扶架起了行政事業單位與貧困人口之間的橋梁，成為扶貧資源與貧困人口對接的直接紐帶，有力地促進了脫貧攻堅工作。但是，基于扶貧任務的艱巨性和貧困地區的復雜性，駐村幫扶仍然存在一些問題，需要我們正確認識，努力完善。
【關鍵詞】精準扶貧；駐村幫扶；脫貧攻堅
為全面實施精準扶貧戰略，自2014年以來，各級黨委政府大力推行了以“駐村”為主要形式的扶貧開發幫扶措施，助推精準扶貧盡快落到實處。經過近兩年的實施，駐村幫扶已經成為精準扶貧的重要組織形式，以及國家扶貧政策、項目、資金、資源與貧困對象直接對接的紐帶。本文通過對國家扶貧開發重點地區湖南省湘西州、懷化市、邵陽市和婁底市的駐村幫扶實踐情況進行調研分析，發現駐村幫扶工作取得巨大成績的同時，也存在諸多現實困境，需要我們不斷創新思路，完善機制，構建科學有效的駐村幫扶機制，完成脫貧攻堅的既定任務。
駐村幫扶是扶貧開發的重要組織形式
1.貧困村是我國扶貧開發戰略的重要對象
“村”是我國最基層的群眾自治性組織。“村”也是我國扶貧開發的重要對象。改革開放以來，面對我國農村嚴重的貧困問題，黨和政府始終將反貧困放到經濟社會發展的首位，先后經歷了大規模緩解貧困階段、區域反貧困階段、八七脫貧攻堅階段、整村反貧困階段和集中連片地區反貧困階段五個發展時期。縱觀我國的反貧困戰略，“貧困村”基本上是扶貧開發戰略的重要對象，特別是“八七”脫貧攻堅以來，“貧困村”的脫貧致富被列入扶貧開發的政策范疇。進入新世紀以來，更將扶貧開發的著力點放到了“貧困村”。在整村反貧困階段，全國明確了148051個貧困村（涉及592個貧困縣）；在集中連片反貧困和精準扶貧階段，明確了12.8萬個貧困村（涉及592個貧困縣和集中連片區240個非貧困縣，共832個縣）。“貧困村”一直都是貧困人口與黨和國家扶貧政策相聯系的直接載體。
2.駐村幫扶是我國扶貧開發政策的重要內容
1994年實施“八七”脫貧攻堅以前，我國扶貧開發多以縣為單位，在農村經濟體制改革的基礎上，國家出臺了一系列農村和農業發展政策，促進農村經濟快速發展，帶動農村貧困人口脫貧致富。如實施了“以工代賑”等扶貧開發專項政策，在實施過程中基本上都落實到村級組織層面。自“八七”脫貧攻堅以來，開展駐村幫扶政策日趨明朗，要求越來越具體，并且逐步成為重要組織形式。
3.駐村幫扶是我國精準扶貧戰略的重要實踐
自2013年11月3日習近平總書記考察湘西提出“精準扶貧”以來，全國各地都在認真落實精準扶貧的戰略舉措。截至目前，全國12.8萬個貧困村基本落實了“駐村幫扶”。以湖南省為例，2015年，全省8000個貧困村都實施了駐村幫扶工程。
駐村幫扶存在的問題
1.制度建設稍顯不足
目前，全國各地都實施了駐村幫扶工程，出臺了駐村幫扶規制，有力地促進了新一輪駐村扶貧幫扶工作。但是，從駐村扶貧的運行來看，制度建設仍然存在進一步完善的空間。
（1）省級層面的制度建設還不健全。因為各地情況不一，湖南省還沒有形成統一的扶貧規劃制定、扶貧資金整合、扶貧項目統籌、扶貧工作隊伍組建、扶貧工作隊伍管理和扶貧績效考核的統一標準和政策，導致各地在實際工作中只能結合實際相機選擇，特別是涉及省直部門的資金與項目，很難確保準時到位，影響了工作進程。
（2）地市層面的制度建設不健全。各地市都出臺了相應的方案，用以實現資金統籌、項目統籌、管理統籌和考核統籌，但是統籌推進細則缺乏，導致諸多工作進展不順。特別是因為年度考核的需要，各駐村扶貧工作組仍然按照傳統的思路去推進工作。如雖然各縣為各貧困村統籌了相應數額的幫扶資金，但受貧困村基礎薄弱、產業缺乏等因素的影響，很多資金根本無法使用。
（3）基層層面的制度建設不健全。就目前而言，各縣基本沿用省州的方案與舉措，結合本縣市特點的制度建設尚未形成，特別是縣直機關參與駐村扶貧的工作規范機制還有待進一步完善。
2.基礎工作稍顯不穩
駐村幫扶面臨著一系列基礎性問題，阻礙了幫扶工作推進。
（1）貧困對象的精準識別“失準”。2014年，貧困人口建檔立卡工作基本完結，但各地因為急于在規定時間內完成識別任務，貧困人口模糊處理現象較為普遍。如“集體戶”、“背名戶”和“輪流戶”等不同程度存在，也存在“特困對象精準、貧困對象模糊”的現象。在農村社會習俗的影響下，貧困戶雖然經過了“民主評議”，但“貧困戶不貧困、富裕戶貧困”多有發生。這直接導致幫扶資金無法分配，“扶貧上訪”在一些地方出現。
（2）駐村工作組派遣“過急”。基于迅速落實精準扶貧工作，省、市（州）、縣（市）各級各地都組建了駐村工作組，實施包村扶貧。但是省、州、縣各層級之間存在資源與權力的差距，各部門之間存在實力的差距。特別是一些縣直部門幫扶單位人數少、實力弱，根本無力幫扶，被戲稱為“貧困單位幫助貧困戶”。
（3）村級基層組織建設“乏力”。有的村級黨組織建設不完善，家族式管理較為突出，黨員發展等基層組織工作乏力，黨員活動開展少之又少，甚至還有貧困村多年沒有召開黨員會的情況出現。
3.統籌機制稍顯不順
各地都逐步實施了扶貧資金、項目、管理和考核統籌推進的運行機制，統籌整合部門項目與資金，建立駐村工作組管理考核機制，為深入推進精準扶貧奠定了良好基礎，但也存在一定的困難。
（1）統籌規劃方面，貧困村也先后制定了三年或者五年甚至長期的發展規劃，描繪了發展藍圖，但因為規劃工作的復雜性，貧困村發展規劃還不能實行全面統籌協調。
（2）統籌資金方面，各級政府與部門出臺了整合資金方案，但因各塊資金安排的時限性，導致部分資金統籌不到位，也存在資金難協調的現象。
（3）統籌項目方面，各貧困村都規劃了建設項目，但由于項目規劃、報批、審核和批復流程的復雜性，很多貧困村目前還沒有啟動真正的項目建設，部分貧困村仍然停留在村部整修、軟件規范等范疇，“統籌規則-統籌項目-統籌資金”的運行機制仍需進一步完善。
4.利益協調稍顯不力
從扶貧開發的實踐來看，駐村扶貧成為多重主體共同參與、多重利益相互交織的一個復合體，利益相關主體利益協調的好壞成為影響駐村扶貧成效的重要因素。按照《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》要求，駐村扶貧涉及部門組織、扶貧、統計、民政、農業、人社、財政、發改、交通、水利和住建等30余個部門。同時，貧困戶、貧困村、貧困村所在鄉鎮、駐村工作組、項目資金所在單位等也構成網絡化的利益格局。如何協調他們的關系至關重要。雖然各地實施了資金、項目整合規則，但對各相關利益主體的利益平衡考量仍然不足。如在駐村工作組與當地鄉鎮政府之間，就出現了鄉鎮將貧困村所有事務交由駐村工作組負責，鄉鎮政府卸下了扶貧擔子的情況，增加了駐村工作組的工作壓力。
5.科學管理稍顯不全
各地都基本建立了較為健全的駐村扶貧管理制度與機制。如工作隊員必須每個月至少住村20天以上，把扶貧開發工作納入“五個文明”績效考核重要內容等。但各地管理方法不一，對駐村工作組的管理有的松散、有的嚴格，使制度難以落實。在績效考核方面，重視表面工作、軟件工作較多，相應的考核比重也較大；重視數據考核，要求每年固定減貧指標，給駐村工作組帶來壓力；考核指標設計稍欠合理，物質投入指標較多，內涵建設指標如人員教育培訓、文化發展等考核指標不多，這與貧困村可持續發展的目標有一定的差距。
6.社會認可稍顯不夠
作為推進精準扶貧重要組織形式的駐村幫扶，社會認可如何，是檢驗工作成敗的關鍵。通過對湘西州、縣（市）、鄉、村的部分干部以及貧困群眾不同層次的抽樣調查得知，駐村幫扶工作社會認可度不高。所調查市（州）、縣（市）、鄉各級干部對駐村總體評價“滿意”的僅5%左右，“基本滿意”70%，“不滿意”則接近20%；所調查村支兩委100%的村干部肯定駐村幫扶，近90%的村干部對駐村扶貧感到基本滿意；所調查貧困群眾認為“駐村工作進展較好”的不足70%，對駐村扶貧工作“不了解”或不太認可的達到了10%。
完善駐村幫扶的對策
1.頂層設計必須盡快出臺
按照中央和湖南省關于精準扶貧和駐村扶貧工作的要求，需要在現有《方案》和《意見》的基礎上，進一步完善駐村扶貧制度建設。
（1）完善駐村工作制度、考核制度、評價制度和管理制度等，做到有章可循、有據可依。
（2）抓好貧困村發展規劃設計。雖然目前所有貧困村已經完成了規劃設計，但還需要盡快將所有規劃進行歸類、審計，并列入本鄉鎮、本縣甚至全州的發展規劃，讓后期開展有的放矢。
（3）進一步完善資金整合制度。積極向上爭取資金整合政策，制定符合本地實際的資金整合規則，明確各單位資金整合的責任，并且建立資金整合常態化機制，解決“爭資金”的問題。
（4）盡快建立完善項目整合機制，按照集中連片扶貧開發和精準扶貧的思路，對貧困村的規劃進行統一調整，合理安排建設項目，實現“共性項目共同建設、個性項目分開建設”的局面。
2.基礎工作必須盡快厘清
貫徹落實貧困對象動態管理原則，及時發現問題，及時糾正問題，克服貧困人口識別中存在的“人情觀”、“家庭觀”和“模糊觀”，將真正的貧困人口識別出來，做到底子清、情況準，真正實現貧困對象識別精準，為駐村扶貧奠定良好的基礎。如駐村工作已基本成形，各縣市也要結合駐村工作實際予以適當微調，對弱勢單位增加幫扶力量，并在資金安排、項目安排中予以政策性傾斜，確保駐村工作隊之間的差距保持在可控范圍內，避免形成絕對的檔差，既影響駐村單位的積極性，也造成資源分配的不公平。基層黨組織建設和村支兩委班子建設，更要結合駐村工作反映的情況及時調整，對基層黨組織渙散、家族觀念過濃和村支兩委班子建設不力的必須下大力氣整改，為駐村扶貧工作推進打下良好的組織基礎。
3.統籌機制必須盡快創新
各地要在堅持 “統一規劃、渠道不變、投向不變、統籌安排、各司其職、各記其功”的原則上，按照“上級扶持政策不變、單位資金項目管理權限不變、資金來源渠道不變”的要求，以財政扶貧資金和少數民族發展資金為主體，以職能部門資金為主導，以扶貧部門資金為引導，以其他部門資金為配套，采取源頭整合、統籌安排、合理調劑和集中分配的模式，統籌安排扶貧開發的資金資源。由財政、扶貧和民委三個部門牽頭，對扶貧、交通、教育、文化、農業、林業、水利和畜牧等各部門的涉農扶貧資金進行統籌整合。要結合貧困村規劃，統籌協調基礎設施、交通水利和網絡信息等項目安排，統一規劃、統一項目、統一安排、統一實施和統一管理，全面實現扶貧開發項目統籌發展。
4.利益協調必須盡快規范
對貧困村的幫扶是一個綜合工程，涉及利益主體眾多，各級黨委政府要在統籌的基礎上，加強利益協調。
（1）加強組織協調力度。針對各部門資源配置不平衡的現狀，黨委政府應該成立相應的臨時機構或者組建部門扶貧開發資源協調機構，統一界定各部門在扶貧開發中的權限與義務，統一調度扶貧開發資源，減少部門之間的利益之爭。
（2）加強利益相關主體的協調力度。要充分考量貧困戶、貧困村、鄉鎮、幫扶單位和項目資金單位的利益關系，并將各相關主體的責任與義務規范化，避免因利益之爭導致項目與資金難以落實到位。
5.幫扶管理必須盡快完善
完善駐村扶貧開發監督管理辦法，明確監管主體、監管內容、監管手段和監管責任，做到有人監管、有法監管和有序監管。
（1）完善扶貧開發監督管理體系，進一步完善項目實施、資金使用的具體方法與規程。在現有管理辦法與規劃的基礎上，要建立政府、社會和公眾三位一體的駐村扶貧管理網絡，在扶貧項目與資金落實上，積極推行政務公開，接受社會監督，提高扶貧開發監督管理的科學性、公平性和合理性。
（2）全面啟動監督問責機制，建立“責任+機制+問責”工作模式，全面推行“行政問責制”和“行政過錯責任追究制”。完善駐村工作隊的考核評價機制。狠抓日常管理，對作風不實、工作不力、效果不好的駐村工作組和聯系單位要定期問責，對違法違紀行為依法追究與打擊處理，對成績明顯、效果突出的組織和個人及時給予肯定，形成風清氣正的扶貧開發工作新風貌，充分調動各駐村工作隊的積極性和主動性。
6.宣傳推介必須盡快展開
為了給精準扶貧營造良好的發展氛圍，必須準確做好駐村幫扶的宣傳工作，講好駐村故事。對駐村扶貧中涌現的先進典型、創新做法和成功實踐要進行深度挖掘，進行理論分析，并轉化為可復制的模式。特別是各縣市駐村扶貧的先進人物、先進事跡和先進典型必須盡快發現，通過新聞、廣播、電視和網絡等現代媒體進行宣傳，提高精準扶貧駐村幫扶的社會認可度。
★本文系湖南省哲學社會科學基金西部項目《大湘西武陵山片區駐村扶貧幫扶機制創新實證研究》（編號：14YBX066）的階段性成果。
（作者單位：中共湘西自治州委黨校）
中國鄉村發現網轉自：《中國國情國力》雜志
(掃一掃，更多精彩內容！)
