——中國扶貧的精準行政模式及其國家治理體制基礎
編者按:今年是全面建成小康與脫貧攻堅的收官之年，那么這些國家目標是否實現？我們又應該如何評價這些歷史工程呢？本文要回答的正是這個脫貧奇跡是如何在短暫的歷史時間內造就的。為了從國家治理的視角理解中國扶貧經驗，作者提出了“精準行政扶貧模式”這一概念，旨在概括國家治理體制、行政力量所發揮的作用和這個模式制度化運行的精準與高效。最后，文章給出了一個從“中國之治”看“中國之制”的理論解釋框架；盡管這一模式存在可持續與復制性上的難題，但在中國當下卻非常高效，有助于理解當下中國扶貧邏輯。編輯部特推此文，以饗讀者。
本文對中國的脫貧成就給出了一個從“中國之治”看“中國之制”的理論解釋框架。中國近些年的脫貧成就全球罕見，這個成就的基礎是經濟增長，但是將經濟增長的紅利高效轉化為脫貧成就，這還有賴于中國共產黨領導形成的國家治理體制及相關運行機制。本文將扶貧領域的這個機制定義為精準行政扶貧模式，其由行政統籌機制、資金機制、扶貧干部隊伍管理機制、村組織建設機制、考評和問責機制組成，將扶貧工作要素全部納入其中，且考評和問責機制又能反過來作用于其他機制，形成一種從行政管理角度來看閉合且具有信號和反饋系統的精準運行機制。這樣的模式，不僅能集中行政力量高效精準地進行扶貧，且將扶貧工作與其他行政工作有效銜接、協作，使行政體系整體成為扶貧體系。這一模式是中國“集中力量辦大事”的國家治理體制的集中體現，但相對下階段鄉村振興等目標也有不適應之處，還需要加強與社會、市場力量的協同治理，才具有可持續性和可復制性。
一、理解中國扶貧的歷史經驗及其和國家治理的關系
2020年是中國發展的重要時間節點：全面建成小康社會的決勝年和脫貧攻堅戰的收官時。在此時刻，重新檢思改革開放40多年的國家治理經驗，尤為重要。改革開放以來，中國的經濟發展成就有目共睹，其他方面也不乏亮點——例如扶貧，縱向比較成就偉大，且這個亮點在國際橫向比較中尤其閃亮。理論總結中國扶貧的歷史經驗，既是國家治理現代化和社會建設的重要議題，也是國際經驗交流和學術研究的共識性題材。對中國的扶貧模式進行系統回顧、特征總結與理論提煉，既能更好地適應黨的十九屆四中全會提出的國家治理體系現代化及鄉村振興新任務的現實需求，也為2020年的CBD-COP15大會等提供中國故事并據此完善相關學科的理論解釋力。
中國扶貧工作所取得的成就，從縱向上看，的確是中國歷史上的代表性成就之一；從橫向上看，中國最近廿年一馬當先的脫貧成就也獲得了國際社會普遍認可。因此，國際社會和學術界產生了一個熱點問題：為什么中國甚至只有中國可以在如此短的時間內取得如此大的脫貧成就？許多學者傾向于認為：是中國改革開放以來的40多年的經濟發展成就順勢造就了扶貧奇跡，但是這個結論并不令人信服，一個明顯的反例即同樣經濟發展迅速的印度、巴西等國家卻并沒有相應地取得如此廣度和深度的脫貧成就，且相關主流經濟學理論對中國脫貧成就的解釋也較為牽強，沒有很好地與中國的國家治理體系和扶貧模式關聯起來。經濟發展是中國扶貧的重要物質基礎，但是這些經濟成就是如何被國家治理模式高效又公平地轉化為脫貧成就的，需要學術化地分析并總結，這便是本文的立論初衷。
經濟學關于脫貧有兩個主流的理論解釋：涓滴效應理論和財政脫貧理論。
涓滴效應將脫貧成就主要歸因于經濟發展。在涓滴效應的研究中，若干文章使用不同學科的研究方法和不同層級的數據證明了經濟增長是減貧的主要推動力（Besley and Burgess,2003; Dollar and Kraay,2002; Bibi 2005; Menezes-Filho and Vasconcellos,2004）。但是，經濟增長與脫貧之間的關系并非線性，且其對不同階層、群體的人的影響差別巨大。也就是說，經濟增長的扶貧效應有較大差異，包括中國在內的數據也證明了這一點（Luo,2011）。而且，有些體制下，經濟增長有時候甚至帶來更大的收入分化（萬廣華、張茵，2006）。越來越多的研究認為，經濟增長只是減貧的必要而非充分條件，它并不一定自動惠及窮人（Ravallion and Chen,2007）。這一點對于中國來說非常重要，因為到了改革后期，貧困人口已經難以被正常的經濟增長帶動——相當數量的貧困人口是無法跟上經濟增長的步伐才成為貧困戶（貧困概念是相對的、動態的）。難以轉化成收入且兼顧公平的經濟增長，可能無助于脫貧，反而會造成更為嚴重的貧富分化。一個佐證是：很多經濟總量劇增的后發達經濟體，其基尼系數居高不下、深度貧困依然廣泛存在。而且經濟發展偏重效率邏輯，扶貧偏重公平邏輯，越到脫貧后期這兩者的張力越大。事實上，涓滴效應會面臨一個更為直觀的解釋力挑戰：同樣是經濟高速增長的發展中國家，為什么只有中國顯著、持久地降低了貧困率且這種脫貧成就能延續到即將全民脫貧？顯然，必須在經濟增長這一推動力之外，另外尋找中國扶貧成就的原因。
財政脫貧理論認為，緩解貧困主要通過增加公共財政來實現——其可以促進資本形成、提高人口素質，從而在資本和人力資源這兩個要素上形成脫貧推動力；通過公共財政的再分配機制可以實現對社會分化的抑制，如社會保障、轉移支付和相關補貼等手段可以提升貧困者的發展能力與脫貧能力（閻坤、于樹一，2008）。基于這個理論解釋的實踐不少：以小額貸款聞名的孟加拉鄉村銀行，通過為大規模的貧困者提供信貸服務，引導貧困者逐漸擺脫貧困；巴西、印度和印度尼西亞等國家也有相應的財政減貧政策，包括政府直接投資貧困地區、建立相應的發展協調部門和發展基金等。但是，長期的宏觀統計數據說明，這些實踐并沒有達成大規模脫貧的效果。進一步分析，包括中國在內的發展中國家的再分配政策事實上并不完善，其政策績效并不盡如初衷，也受到了諸多挑戰：市場不可預測的失靈、政府和制度的失靈等，也缺乏足夠的有效數據來全面分析和評價財政政策（Moreno-Dodson and Wodon,2008）。盡管公共財政政策是政府減貧的重要工具，道路修建（Fan et al.,2005;Gachassin et al.,2010）、健康和教育支持（Gomanee and Morrissey,2002）、社會性公共支持（Caminada and Kees,2009）和農業補貼都能不同程度地貢獻于脫貧，但是財政扶貧的效度還有待考察，并且基礎設施等方面的投資需要耗費更長時間才能惠及窮人（Estache et al.,2004）。更為重要的是，中國的扶貧成就是罕見的，但在公共財政的投入數量（按人均計）和方式（如二次分配的理念和制度）上卻基本是常態化的，因此我們還需要尋找其他更有解釋力的視角和分析框架。
與此同時，中國的扶貧同樣是在許多國家快速城市化過程中遭遇過的鄉村治理問題中進行的，其工作模式是獨特的：既不同于社會扶貧、金融扶貧，也不是單純的政策扶貧，包括了大量的行政工作甚至在某些領域、某些地域、某個階段被行政工作主導，可能正因為此提高了效率，這是學術研究需要發掘和提煉的。
綜上而言，要理解中國之治—中國脫貧奇跡—何以造就，須形成一個新分析框架來解釋中國如何將經濟發展成就和相關社會政策整合為高效、可持續的脫貧模式并制度化地運行的。本文試圖為理解中國扶貧的經驗和模式提供一個國家治理視角的解釋框架，既包括對扶貧歷史成就的解釋，也包括對其實踐局限的探討。可以把中國扶貧的主要特征概括為行政扶貧，這一特征在近些年的國家治理邏輯中進一步精準化（王雨磊，2018），最終發展為“精準行政扶貧模式”。本文新造了“精準行政扶貧模式”這個概念，意在概括國家治理體制、行政力量所發揮的作用和這個模式制度化運行的精準、高效。盡管大量的組織經濟學和組織社會學等相關研究批評過國家包辦的體制劣勢，但是我們必須看到，在扶貧這種不能用某個領域或者組織單獨應對的系統工程中，行政體制體現了一般的組織所不具備的系統優勢，且能更好地把握總體理性。這一點已經出現在若干國際組織的報告和其領導發言中，也有一些研究者認識到行政主導是中國扶貧工作區別于多數國家的重要特征，同時也是中國扶貧事業取得如此巨大脫貧成效的重要基礎（黃承偉，2016），但并未就行政主導的扶貧模式內涵、運行機制及其高效原因給出系統的學術闡釋。本文給出了一個從“中國之治”看“中國之制”的視角和解釋框架，力圖系統回答以下理論問題：精準行政扶貧模式的內涵包括什么？其何以在扶貧的相關動員、組織與落實上體現了中國治理體制的高效？這一模式得以運行的體制機制是怎么構成的？有無可持續性和可復制性？未來對其如何進行政策調整與治理因應？
二、精準行政扶貧模式的內涵、特征和形成過程
在傳統的行政管理、市場發展和社會建設事務格局中，高度綜合性的扶貧事務容易陷入責任缺位或責權利高度不對稱的困境，政府、市場和社會都有力所不及甚至好心辦壞事的情況，也就是所謂的“失靈”。本文用精準行政模式來概括中國近些年來的扶貧模式，并認為其至少在現階段可以統籌解決“失靈”問題。
這種模式是指將行政目標與規制力量精準地匹配給社會對象，隨著調集的行政資源的增多、常態化和工作力度的加大，行政方式逐漸發展為系統的體制機制。提出精準行政扶貧模式，意在強調中國扶貧過程中存在大量價值觀自上而下通過行政體系傳達、目標指向明確但基層也有主觀能動性的行政活動，工作上是行政主導，資金上是財政主流，機制上有多方面的信號和反饋系統保證精準性。從這個意義上，精準行政模式不啻就事論事的一種科層制活動，而是主動出擊，用行政力量牽頭逐漸動員、影響、滲透和改變地方經濟社會的過程，這是中國扶貧經驗中的特別之處，也是中國“集中力量辦大事”的治理結構日趨現代化后在扶貧領域的體現。
具體來說，精準行政扶貧模式包括4個方面內涵（也即4個特征）：（1）扶貧是政治目標并被行政事務化，由中國共產黨領導下的行政系統構建和引領，黨和國家為扶貧提供合法性支撐，并且將其系統轉化為自上而下的行政動力；（2）扶貧的團隊、資源與項目等是由行政系統動員而成（包括牽頭整合相關社會力量），扶貧過程由行政系統給予動力主導并建立相應的責任體制與目標落實系統；（3）將扶貧任務這一非常規工作與其他常規的行政工作系統有效對接、整合并協同工作；（4）為了確保扶貧工作的信度與效度，行政體制內建立了信號和反饋系統：根據貧困戶的信號確定相應的扶貧方式并責任到人，有基于此信號的精準的考評與問責的指標體系及聯動的干部管理制度、審計制度等管理責任人。這種模式易于打破行政系統內部分而治之的框架約束并超過了政府的常規邊界，可以在農村空心化、集體行動能力衰落后形成集體理性，可以在一定約束下整合部分市場和社會的資源，且通過信號系統使扶貧行動可以統籌、可以瞄準，因此有可能統籌解決政府、市場、社會失靈問題。
歸根到底，能形成這樣的模式，將經濟增長的紅利高效轉化為脫貧成就，源于中國共產黨領導形成的國家治理機制，這是典型的中國之制，可用圖1簡要概括精準行政模式及其國家治理邏輯。以下詳述這個模式的形成過程和4個方面內涵。
（一）扶貧意義的政治價值引領、行政事務化和模式形成
以行政方式統籌的扶貧事業與新中國相伴而生，形成了國家治理傳統：扶貧事業一開始就與中國共產黨的宗旨和中國共產黨對國家的領導方式緊密相關，中國共產黨的領導和社會主義的國家性質決定了國家對于確保國民的收入和生活水平下限具有較大的政治責任，這一政治責任在改革開放的過程中得到強化并體現到各級黨組織的政治責任中。只是當時還談不上精準行政模式，在社會“均貧”的情況下也沒有必要。
然而，改革開放以來的快速經濟發展和伴生的社會分化（“讓一部分人先富起來”）實際上突顯了強化行政扶貧工作力度的必要性：中國共產黨在改革開放以來形成了統籌兼顧公平與效率的發展觀，相關行政模式以及扶貧模式均與之適應，體現了行政扶貧模式的政治價值引領特征。鄧小平同志強調：“我們奮斗了幾十年，就是為了消滅貧困”，并將消滅貧困定義為社會主義的本質，“社會主義階段的最根本任務就是發展生產力，社會主義的優越性歸根到底要體現在它的生產力比資本主義發展得更快一些、更高一些，并且在發展生產力的基礎上不斷改善人民的物質文化生活。如果說我們建國以后有缺點，那就是對發展生產力有某種忽略。社會主義要消滅貧窮。貧窮不是社會主義，更不是共產主義”（鄧小平，2001）。由于中國的改革是漸進的，為了打破平均主義的桎梏，黨和國家的政策是：讓一部分人先富起來，先富帶動后富，最終達到共同富裕。但是隨著改革的推進，一方面，經濟領域取得了舉世矚目的成就，多數農村的大量農民在這個過程中擺脫了貧困；但另一方面，仍有部分地區由于自然條件和歷史因素，發展較為滯后，人均收入與其他地區的差距越來越大；還有一些地區（包括城市），總體上富了，仍有部分人群沒有充分分享到經濟發展的成果或沒有跟上同地區居民收入增長的步伐，仍然處于相對貧困狀態。有一段時間，貧富分化日益擴大，基尼系數居高不下，“后富”一直未能被同步帶動起來。1986年，在社會分化初露端倪時，中國強化了行政扶貧的體制：國家建立了貧困縣制度（后擴大到貧困鄉鎮和貧困村），設立了專門行政機構（國務院設立了扶貧開發領導小組辦公室，簡稱扶貧辦），各級政府也上行下效成立了這樣的機構。扶貧辦是國家扶貧意志行政化的體現，其與其他行政機構相配合，在某些區域通過政績考核、項目設置調動其他行政機構致力于扶貧，這使扶貧工作成為專門的行政事務和涵蓋多部門的重要的政績考核內容。其后的《國家八七脫貧攻堅計劃》推動扶貧工作逐漸由救濟式扶貧向開發式扶貧轉變，但成就只限于解決溫飽問題，還談不上全面脫貧。隨著扶貧工作的深入，能夠被經濟發展和常規扶貧政策帶動的貧困戶已經大部分脫貧，但仍有部分貧困深度較高的困難群體。為此，精準扶貧的理念應運而生：2013年，習近平總書記在湖南湘西考察時，首次提出“精準扶貧”的扶貧新方略。“扶貧開發貴在精準，重在精準，必須解決好扶持誰、誰來扶、怎么扶的問題，做到扶真貧、真扶貧、真脫貧，切實提高扶貧成果可持續性，讓貧困人口有更多的獲得感。”精準扶貧隨后成為中國扶貧開發的重要原則，并且上升為《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》和黨的十九大報告中的綱領性原則。因此，“精確瞄準”成為扶貧的重要實施原則，貧困戶被更為準確地與一般農戶區別開來，不僅財政轉移支付和脫貧項目更明確地指向了貧困戶，行政目標、實施機制和領導干部政績考核支撐制度等也都體現了精準，這使精準扶貧被行政事務化并進而發展成了模式。
精準行政扶貧模式完全形成的標志是2015年《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》及相關配套文件。依據這些文件，扶貧政策盡管與之前是延續的，但當扶貧工作在行政體系內形成了聯動、細化并逐漸精準的“規定動作”時，扶貧才進入了精準行政扶貧階段并構成了模式。其直接的表現是，原先只是體現在中央意志和省級部署中的相關表述，逐漸一一對應為基層扶貧工作的工作細則。具體來說，形成精準行政扶貧模式的大致順序是從扶貧對象精準化、扶貧干部精準化到項目精準化，再到考評精準化，簡單來說，就是人、財、事的漸次精準化安排，這使習近平總書記要求的“扶持誰、誰來扶、怎么扶”都得到了制度化確認和體現。
（二）扶貧團隊與扶貧資源的行政構建
行政事務化，使得精準行政扶貧模式的第一個優勢是將政治上的扶貧目標有效轉化為行政動力，通過行政系統征集到人、財、物等所謂行政資源圍繞扶貧扶貧進行精準投放。這具體包括組建扶貧團隊、整合扶貧資源以及確立扶貧項目，與行政組織同構的精準扶貧的團隊，是以扶貧辦干部、幫扶單位及其駐村干部以及被幫扶單位干部組成的網絡。
精準扶貧團隊通常分工如下：（1）扶貧辦及其干部，國家扶貧辦和省扶貧辦主要負責規劃、設計相關的扶貧政策、原則與章程，縣扶貧辦負責扶貧工作的具體推動與落實：對上承接扶貧的政策指令，對下與駐村干部及村干部直接對接，市扶貧辦與鎮扶貧辦一般只上傳下達和配合輔助。（2）村干部是地方治理中權威、信息和社會關系的享有者，也是能夠在村莊層面具體落實扶貧政策的行動終端。（3）對口幫扶單位及其駐村干部，既引入對口幫扶的行政資源，也與村干部一起直接承擔著扶貧的各項落實工作。隨著精準扶貧的推進，脫貧主體往往已變為貧困村，因此，對口幫扶也進一步精準化到貧困村，尤其是在省一級的行政扶貧統籌格局中，近年來，已經形成了以幫扶單位駐村第一書記為首的精準扶貧工作團隊。
扶貧資源也通過行政渠道和手段予以調配和落實。首先，從扶貧對象上看，國家對于扶貧對象的識別和幫扶已經精準到戶，后期的項目和脫貧考核都是以貧困戶為單位；其次，要求扶貧干部駐村，對扶貧干部有精準化的要求和相應考核；再次，隨著國家財政支付比重的加大，精準扶貧的相關配套資金是專款專用，并且按照預算和條目進行嚴格審計。
可以把這種行政構建總結為4條：一是多方籌措，限期到位；二是壓實責任，縣級統籌；三是精準使用，嚴格監管；四是強化考核，嚴格問責。通過這樣的行政構建，伴隨農村空心化的村組織式微趨勢得到了扭轉，基層的扶貧工作形成了集體理性和行動力。
（三）扶貧工作和常規行政工作的整合與協作
盡管扶貧工作很多時候被視為非常規工作，但如前所述，扶貧意義的政治價值引領和行政事務化，使得扶貧工作被整合進不同層級政府包括了經濟建設、社會發展多領域的日常工作中，在有些區域（如限期脫貧的貧困縣）被放置在行政工作的中心。也就是說，扶貧工作被深度整合進行政系統，獲得了廣泛的行政支持，許多部門的日常工作都能成為扶貧手段。這有以下四方面體現。
第一，扶貧的最終責任人通常是黨政一把手，責任人為扶貧確保了行政優先級。在此基礎上，扶貧責任依次下發落實，還包括確立外部的幫扶單位與貧困村的配對和外部單位的責任落實。
第二，扶貧過程中并非重新建構了治理渠道，只是讓行政“條線”圍繞扶貧目標和各自責任形成治理合力。從扶貧資金的統籌上看，行政扶貧模式通常是由財政轉移資金來兜底，同時要求幫扶單位投入一定規模的資金。在資金的使用過程中，財政等相關部門對于資金的使用、項目實施管理等進行必要的監察與審計，及時糾正和處理扶貧領域的違規違紀問題。即扶貧的籌資和用資也完全被納入常規行政工作中。
第三，扶貧主體與扶貧過程被置于常規的行政管理體系中。黨政機關對于貧困縣、貧困村和貧困戶進行必要的管理，組織落實相關的考核、約束與退出機制，同時為了確保扶貧過程的連續性，建立了相關的人事、財政政策，比如保持貧困縣等黨政正職的穩定，“不脫貧不調整、不摘帽不調離”。
第四，扶貧工作的方式多樣，以開發式扶貧為主，將政府能夠使用的經濟建設和社會發展手段結合起來，從而使得扶貧的措施能夠基于貧困成因一戶一策、更加精準，且使扶貧成為多部門都能發揮所長的工作，實現了“兩個結合”：行政部門的主體工作和扶貧方式的多樣性結合起來，扶貧方式的多樣性和對戶的精準性結合起來，這就使扶貧與救濟明顯區別開來，扶貧不只是“輸血”，而是多部門、多方式“造血”或“換風水”（搬遷或異地就業），增強家庭自身的發展能力，這是中國的行政扶貧比大多數發展中國家的扶貧效果更好的重要因素。可以將多部門參與的扶貧工作的方式總結為6個主要的方面：就地發展產業、轉移就業、異地扶貧、生態保護脫貧、醫保制度健全、其余全部納入低保。這6個方式在不同成因的貧困家庭中各有側重，這樣也使不同的行政部門在扶貧中能“精準地扮演主角”。即和許多國家相比，行政模式不僅形成了扶貧環節的全覆蓋，還形成了扶貧方式的組合且這種組合基本實現了對戶精準，這和許多國家的扶貧只是在某個區域普及性地使用一兩種手段形成了對比。
其中的生態保護脫貧手段是中國特色，這方面可以林業部門主導的退耕還林項目為例。這個項目最早啟動于1999年，被稱為迄今為止世界上最大的生態建設工程。但2014年重新啟動后，這個唯一以農戶為主體的生態建設項目，兼顧了生態治理與扶貧開發雙重目標，扶貧效益顯著：新一輪退耕還林與精準扶貧戰略存在實施時段與地理空間部分重疊，存在著戰略目標的一致性。退耕還林是“生態建設脫貧一批”的重要載體，扶貧開發是退耕還林持續發展的重要保障。這樣的項目，不僅有明顯的增收效果，還改善了生產條件和收入結構，給農村調整產業結構提供了一個較長的過渡期。退耕還林這樣的項目，不僅使扶貧與林業部門的常規行政工作完全整合起來，還使貧困區域有可能實現產業結構高級化，與國家的綠色發展結合起來，在市場條件下扶貧效果更具有可持續性。
（四）指標日益精準的過程管理與項目審計、考核問責
由于行政扶貧模式自上而下進行動員與落實，不可避免地將會出現信息不對稱、目標與行動不匹配等問題。精準行政扶貧模式內含確保精準的信號和反饋系統：每個農戶的收入狀況和結構等形成了扶貧要求，行政體系將扶貧要求轉化為相關項目和干部的考評指標體系，然后通過技術化的手段予以測量和問責。這也就是精準行政扶貧模式中的精準管理——通過精細化的指令、指標和程式等，將治理過程和結果標準化并形成雙向反饋機制，最大限度地實現上下協作、精確考核與深度問責。
第一，精準扶貧工作建立了一個完備的信號系統，信號端是建檔立卡，將貧困人口的個人信息、家庭信息和生產生活信息等的數據整合，同時通過端口對接、數據交換等方式，實現貧困人口建檔立卡信息與戶籍、教育、健康、就業、社會保險、住房、銀行、農村低保、殘疾人等信息有效對接。除了精準扶貧工作的建檔立卡，其他部門兼具扶貧功能的工作，大多也建立了這樣的信號系統且與建檔立卡配合起來。第二，通過系統的、階段性的過程監督，及時收集扶貧的動態結果，督查、巡視與整改基層的扶貧工作和對口扶貧工作，以便減少因為信息不對稱、變通和共謀等導致的政策走樣，同時也便于及時調整相關政策。第三，精準考核要求“留痕管理”，并以此進行定期和不定期的考核問責。不僅圍繞扶貧對象建檔立卡，而且要求幫扶的過程進行必要的佐證依據，比如發票、活動照片、簽單表、書面報道等，以與扶貧考核指標相匹配，同時，還要求圍繞這些材料，撰寫階段性的匯總報告和數據說明。第四，精準考核的結果既用于對相關資金的審計和相關干部的績效考核和問責，也用于與其他項目形成配合。這樣，就形成了精準扶貧自身的雙向反饋系統和精準扶貧與其他具有扶貧功能的項目的互動配合。
三、精準行政扶貧模式的運行機制
從“中國之制”看“中國之治”，才能深刻了解精準扶貧模式的機理——其運行機制是可持續的制度基礎。精準行政扶貧模式之所以能形成前述四方面特征，有以下五方面相關制度安排的支撐：（1）自上而下的體制機制以及與行政組織同構的扶貧團隊保證了扶貧的合法性與政策目標可以貫徹到底；（2）具有自上而下統一調度的財政資金分配模式且是扶貧資金的主流渠道，尤其近20年這個模式的力度隨著中央財政能力的提升而提升，這使行政主導與財政主流形成了配合；（3）行政系統內部具有統一的人事權，通過具有社會共識的行政級別、行政待遇，建立了一個可以全國調度的干部庫，這為扶貧所需的人力動員和人事支配提供了制度基礎和后勤保障；（4）貧困村的組織建設尤其是黨建制度，提升了扶貧政策的底層執行力；（5）序列整齊的行政體制為橫向的精準比較甚至排序、打分奠定了基礎，這使扶貧易于形成比較廣泛和有效的壓力型問責體制。這樣的行政機理，也在相當程度上削減了前述政府失靈、市場失靈和社會失靈。與這五方面可行性對應，精準扶貧模式的運行機制由行政統籌機制、資金機制、扶貧干部隊伍管理機制、村組織建設機制、考評和問責機制組成，這使整個扶貧環節全部納入其中，且最后的考評和問責機制又能反過來作用于其他機制，形成一種從行政管理角度來看閉合且具有反饋功能的運行機制（圖2）。通過這樣的運行機制，不僅使扶貧工作能集中行政力量高效精準地進行，且將扶貧工作與其他行政工作有效銜接、協作，使行政體系也整體成為扶貧體系。
（一）自上而下的行政統籌機制
扶貧工作的行政統籌機制是扶貧工作高效的關鍵，是行政主導的主要體現。如果按行政工作慣例，扶貧主要只是扶貧辦一個部門的事。但扶貧成為地方政府主要政治任務后，扶貧辦就變成了政府主導的一個平臺，最大限度地調動并統籌了相關行政資源：一方面，扶貧辦承接了國家關于扶貧意義的政治表述，以此建構自身行政與政策的合法性基礎，并進而將之轉化進扶貧工作之中，傳遞到基層行政單位和社會之中；另一方面，黨政負責人成為扶貧第一責任人，扶貧辦工作因此經常被整合進黨政的核心工作議程中，并進一步上升到影響本地區發展成敗的高度。
為何中國各級政府愿意且能夠在扶貧中扮演非常積極的角色，調動不同方位的行動者、整合各種類型的發展資源來推動扶貧？這對其他國家尤其是發展中國家而言，是基本不可能的。這一方面是中國共產黨以人民為中心的價值觀，一方面是行政管理體系的剛性和彈性兼備：行政管理實行分類管理和歸口管理的原則，將不同的行政單位按照類別和體系有效整理，這奠定了國家治理的基本分類格局（俗稱條塊）；但也具有打通分類格局進行廣泛行政統籌的渠道，正如扶貧工作被整合進地方行政治理格局中。中國的國家行政統籌格局不僅縱向上打通了精準扶貧的治理條線，而且在全國范圍內結成了幫扶對子，這種形式在精準行政扶貧模式中被制度化和強化。
行政統籌機制對于扶貧工作的發起、推動與落實具有非常重要的影響。一方面，從政策發起的角度看，它能夠作為地方行政的中心工作，提高了行政優先級，這確保了它能夠在繁雜的日常行政工作中優先保證資源支持與議程推進；另一方面，從政策落實的角度看，從行政渠道進入基層村委會的政策更能夠獲得村居的配合與支持。這種壓力自上而下的傳遞，又形成了責任清晰、各負其責、合力攻堅的責任體系——《脫貧攻堅責任制實施辦法》中明確了中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制。這種機制還使扶貧工作形成了自上而下兼顧社會各界的總體動員：以國家為名，以行政指令的方式將扶貧單位與被扶貧單位進行一一對接，進一步統籌扶貧的團隊、資源、項目和考核等。
（二）統一調度的財政資金機制
國家精準扶貧的實施與開展，也受益于20世紀90年代的分稅制改革以及隨之而來的財政專項制度：體現中央決策意向的專項資金和項目資金越來越成為財稅體制的主要組成部分，而原本一直依賴汲取農村資源維持運轉的基層政府也越來越依靠上級的轉移支付（周飛舟，2012）。財政專項制度也為扶貧工作的巨量轉移支付提供了制度上的可能。《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》要求發中央財政繼續加大對貧困地區的轉移支付力度，中央財政專項扶貧資金規模實現較大幅度增長，一般性轉移支付資金、各類涉及民生的專項轉移支付資金和中央預算內投資進一步向貧困地區和貧困人口傾斜。中央財政專項扶貧資金是中央財政通過一般公共預算安排的支持各省（自治區、直轄市以及新疆生產建設兵團，以下簡稱“各省”）主要用于精準扶貧的資金。中央財政依據脫貧攻堅任務需要和財力情況，在年度預算中安排財政專項扶貧資金。地方各級財政根據本地脫貧攻堅需要和財力情況，每年預算安排一定規模的財政專項扶貧資金，并切實加大投入規模，省級資金投入情況納入中央財政專項扶貧資金績效評價內容。中央財政專項扶貧資金分配向西部地區（包括比照適用西部大開發政策的貧困地區）、貧困革命老區、貧困民族地區、貧困邊疆地區和連片特困地區傾斜，使資金向脫貧攻堅主戰場聚焦。中央財政專項扶貧資金主要按照因素法進行分配，資金分配的因素主要包括貧困狀況、政策任務和脫貧成效等。有了這樣的資金機制安排，財政主流就成為精準行政扶貧模式的又一個特點。
中央財政專項扶貧資金項目審批權限下放到縣級，以強化地方對中央財政專項扶貧資金的統籌。中央財政專項扶貧資金引導省級財政資金，以脫貧成效為導向，以脫貧攻堅規劃為引領，統籌整合使用相關財政涉農資金，以提高資金使用精準度并根據脫貧成效的反饋進行再調整。例如，《廣東省精準扶貧實施意見》規定“構建新時期脫貧攻堅財政保障機制，各級財政對扶貧開發幫扶對象按人均2萬元安排財政扶貧投入，所需資金由省、對口幫扶市、貧困人口屬地市按6∶3∶1的比例共同分擔（簡稱631資金），資金用于直接促進扶貧開發幫扶對象增收，包括扶持就業、發展特色產業、增強創收能力、資產收益扶持、扶貧貸款貼息及教育、基本醫療保障等。”631資金下發到縣一級，由縣政府自身和再往下統籌使用，不到部門。這樣使用資金，避免了“九龍治水”，也避免了“種樹的錢不能用于養豬”，利于縣級地方政府設計全縣統籌的扶貧項目。
這樣主流且基層能統籌的財政專項資金機制，使中國在扶貧方面的二次分配制度與多數國家不同，只要扶貧項目設計合理，這樣的資金運用無疑更加高效。
（三）扶貧干部隊伍管理機制：統一調度的人事權與自由調度的干部勞動力市場
中國行政扶貧區別于其他國家和地區的重要特點是，其對口幫扶政策調動了大量的行政干部參與扶貧，而這些扶貧干部來自全國各地不同的單位，其單位背景、工作能力等存在較多不同，其能夠調動的行政資源也有很大差異。如何確保這些駐村干部能夠按照扶貧目標開展工作？除了需要扶貧辦的指導工作與地方其他治理團隊的配合之外，如何調動其工作積極性和主動性，是一項很迫切的重要議題。
駐村團隊能夠順利運行，有賴于一個基礎性條件：統一調度的人事權以及基于這個人事權建立的自由調度的干部勞動力市場。由于中國行政系統的人事權統一調度，可以通過“掛職”、“借調”等交流機制跨越行政序列而自由流動，這樣整個干部勞動力市場的成員理論上都可以按照行政指令而流動、配置。在近些年的扶貧工作安排中，駐村干部通常被任命為第一書記。2015年中共中央組織部、中央農村工作領導小組辦公室、國務院扶貧開發領導小組辦公室印發《關于做好選派機關優秀干部到村任第一書記工作的通知》，各地以此為據，形成了因地制宜的駐村第一書記扶貧負責制度。第一書記扶貧負責制度是中國行政集中人事權優勢的典型體現，它可以確保在人事待遇上充分調動和激勵駐村干部，而且通過這樣人事選拔的方式所選擇的駐村干部也是最有扶貧能力的隊伍：真正愿意下鄉扶貧、能夠扶貧的工作人員，許多是工作積極性較高、甘于奉獻并且能力較強、經驗豐富的干部，其在原來的業務崗位上還不一定能最好地發揮所長。有了這樣一個二次選擇的機會，其工作的主觀能動性較強且其個人、所在單位能夠給派駐村帶來的發展資源通常也遠超只靠本地資源扶貧的村。
駐村干部制度是中國獨有的干部交流機制，它是中國政治傳統的具體體現，是中國共產黨“密切聯系群眾”的具體機制。駐村干部制度盡管借助于常規的科層體制，但是卻是重新組建的扶貧團隊，而且是采取“反官僚”的做法來推進扶貧工作，這樣既利用了原有的行政優勢，同時又避免了官僚行政的某些弊端。同時，駐村干部的介入，加強了基層組織建設，也在一定程度上增強了基層組織的號召力、凝聚力和戰斗力。
（四）通過貧困村組織建設提升扶貧工作的落實與執行能力
對于行政扶貧模式而言，如何讓原生于行政系統的扶貧政策真正落實進鄉村社會中并發揮高效脫貧效果，是最直接的問題。中國行政扶貧模式之所以能夠發揮其效力，也是因為其在村集體式微、村莊空心化嚴重的今天，與駐村干部制度配合，顯著提高了村組織的建設水平，使扶貧的政策和資源能精確落實到戶。
這方面的建設工作可總結為四點：外援進入、優選支書、強化組織、資金助力。第一，扶貧干部被安排進入村莊層面，全脫產駐村，并且擔任第一書記、村委副書記或村長助理，在當地參與組織生活，同時列席村委會的相關會議，并且生活在村莊中。這種制度安排為駐村干部參與村莊治理奠定了基礎。第二，加強并優選配置貧困村的黨支部書記，積極進行貧困村的黨組織建設。通常市縣會對貧困村黨組織進行集中摸底，對需要調整村支書的一般會及時確定候選人并跟蹤培養，確保其政治素養和業務能力都能夠過硬。第三，利用不同契機整頓提升貧困村渙散的黨組織，縣委書記和鄉鎮黨委親自負責整頓，綜合施策。讓駐村干部在基層黨組織和自治組織的指導下工作，緊密依靠基層黨組織和自治組織，與村兩委干部一起研究制定和實施相關脫貧計劃，同時也協助鎮村干部到村入戶，幫助提升基層干部的治理能力，促進村級事務的公平公正公開。第四，保障村組織工作經費，保障農村公共服務運行維護支出、正常離任村干部生活補貼、組干部誤工補貼等其他必要支出，利用多項財政政策支持村組織積極運轉。
（五）基于精準考評機制的壓力型問責體制
精準扶貧模式的運行機制中，信號和反饋系統貫穿整個運行機制，既是精準的保證，也是運行機制能閉合成環、形成良好正反饋的保證。這個系統是由精準考評機制和壓力型問責體制來實現的。
首先是信號系統。行政體制的任務是自上而下的，扶貧任務分散在基層，扶貧要精準，必須有精準考評機制來產生需求信號和績效信號：以數字為計量核心、以建檔立卡為實施手段，將治理對象、治理行動和治理效果都予以量化，將治理任務分解為若干個扶貧指標，再以年度考核和總考核的形式，校驗幫扶單位是否完成了省扶貧辦的考核要求（王雨磊，2016）。
然后，扶貧的整體調度、項目推進與目標達成等是通過行政問責得以實現的，不管是基于貧困縣一把手、對口幫扶單位一把手的問責，還是基于駐村干部的問責，這些都是扶貧工作能保持方向、路徑和力度的重要保障。例如，為了將扶貧責任落實到位，廣東省采取的措施是：省級層面將扶貧考核任務落實為縣域和幫扶單位一把手的政治責任，扶貧考核的排名最終要全省通報。由于省里直接掌握著一把手的政治升遷，顯然，通過一把手問責能夠有效將扶貧責任落實。由于政治問責制的主要承擔者是單位，縣扶貧辦只能通過“考核不過關會影響單位、影響一把手”和一票否決制來給駐村干部施加壓力，以便落實扶貧責任。從既有情況來看，問責的結果好像不太重要，重要的是問責的過程：這種排名過程所體現出來的問責壓力，是實實在在的。
這種問責，既是反饋系統，也是信號系統：壓力型問責是通過精準考評這項行政技術實現的。首先，通過指標分解，將扶貧任務精確落到各個項目，并且建立相應的評分細則；其次，從年考核到日常考核，建立責任倒逼機制；最后，通過量化考核來實現對鎮村干部的行政督導，根據責任書對扶貧開發工作和新農村建設進行考核，以此敦促扶貧等基層相關行政事務。這個結果又反饋到前面的行政統籌機制、資金機制、人力資源調度機制及村組織建設機制中，
根據這樣5個方面從行政管理角度來看閉合且具有精準反饋功能的運行機制，本文認為，真正直接推動中國的扶貧體系高效運轉的動力不是籠統的國力，也不是常規性的財稅扶持，而是源于國家治理體制中通過這樣的運行機制形成的行政機理，這是以往經濟學、社會學和管理學理論分析都沒有揭示的。進一步，精準行政模式不僅存在于扶貧領域，在其他國家治理領域，尤其是需要面向社會的國家基層治理領域中，調配人、財、物的根本性動力與統籌性框架都來自于行政體系，其高效也來自于這套包含了信號和反饋功能的體系的精準運行。中國的精準行政扶貧模式，較好地解決了政府失靈、市場失靈和社會失靈：通過深度動員讓相關行政資源都能被整合起來投入到形式多樣且強調“造血”的扶貧工作中，從而克服了政府失靈；通過財政專項統籌讓更多的資源有效傾斜到扶貧領域，保證了扶貧的資金基礎，克服了市場失靈；而通過大規模的基層組織建設和定點幫扶、第一書記駐村制度有效地組織了鄉村社會，再造了鄉村的治理秩序，進而克服了社會失靈。這樣，農村基層組織制度型權力弱化、公共資源產權碎片化、大規模農村勞動力外流與農民異質性增加等這些年來社會發展中的新變化對扶貧帶來的影響被消弭，這是中國國家治理模式展現出來的動員、規制與問責邏輯。
精準行政扶貧模式的運行機制及其成功效果，說明用經濟學或政治學經典理論研究中國實踐，解釋力不足，因為這個機制中有諸多似乎不符合市場經濟要求的政治掛帥、政府強力統籌推進、科層制傳導壓力、以考核和問責形成全部閉環運行等，現實效果卻較好。這說明：選擇什么道路、采用什么機制，需要因地因時制宜。由于中國貧困者及其所處的社會環境理性化程度偏低、社會發育較不完善——不然他們也不會長久地深處貧困狀態之中，因此，就需要扶貧者給予更大程度的外部助力與行政干預，同時在動員和整合扶貧資源、組織與落實扶貧任務中更多地關注總體理性，而非個體理性，這是中國國家治理體制的優勢。從這方面的分析來看，精準行政扶貧模式體現了典型的道路自信和制度自信。這是對中國國家治理邏輯的經驗概括，在其他領域也有諸多類似的事例。
四、精準行政扶貧模式的可持續性和可復制性
盡管精準行政扶貧模式能集中力量且高效，但是不可忽視的是，其運行也要有體制基礎且需較高的成本，因此能否持續和能否推廣、復制到其他國家與地區，這也是值得研究的——必須對其依托的體制和運行成本進行必要的認識和評價。而且，在這階段的脫貧攻堅任務完成后，中國未來更高要求的扶貧政策也必須在充分估量其成本和風險的基礎上再有效重構。所以，雖然精準扶貧模式是建立在扶貧意義的政治價值引領上的，是中國特色社會主義的特色，不適合用新自由主義經濟學范式下“經濟人假設”框架來分析成本和收益，考慮到其可持續性和可復制性，仍可以評價成本與風險以便優化和推廣。
（一）必須與時俱進才能使制度優勢可持續
前述的五方面機制，在體現制度優勢的同時也有一些不足，尤其在全面脫貧目標完成后，與鄉村振興等新任務銜接時，必須與時俱進、繼續優化。
第一是這個模式的行政成本較高，也有科層制局限。國家精準扶貧政策的執行和貫徹，依靠常規科層體系下各級政府及其職能部門的推進，這不可避免地會伴隨一定程度、某些方面的形式主義和一刀切、盲目跟風等常見科層制弊端。如前述精準考核的“留痕管理”，在實踐中就發現成本較高且有些地方操作成形式重于內容。同時，精準行政扶貧模式的行政統籌可能會面臨來自科層制本身的規制，比如扶貧資金的籌集，很多對口扶貧單位缺乏自籌資金渠道，為完成精準扶貧任務，只能動用這個單位的既有財政資金，如果將這些資金用于扶貧，就有“違規變更資金用途”的風險。
第二是精準行政對于扶貧的路徑依賴與限制。國家精準行政扶貧模式試圖為地方社會制造精準的發展模式和脫貧路徑，試圖為地方社會制訂精準的行動規則，并通過技術手段確保社會對它的服從。但是這樣的模式與路徑可能未必和當地的發展特性、地方性規則和鄉村民俗相匹配，因此，精準行政模式對于扶貧工作不排除是雙刃劍的可能：既是一種精準干預，同時也是一種路徑上的限制。比如，行政扶貧模式的閉合導致其難以向社會扶貧開放，盡管它能夠帶動社會資源的介入，但與社會扶貧間難以融合：那些從社會渠道籌集的資金以及民間支持的項目，由于不便獲得行政上的認可（即政績考核、財政獎勵等），故而較難進入精準行政扶貧模式的政策過程。即這種模式在融合社會扶貧資金、激活社會扶貧的活力與積極性方面還有待提高。
同時，大量的行政扶貧干部由于行政動員而進入扶貧領域，但是他們的周期相對于當地發展還是較為短暫（2～3年），高流動性的團隊也不利于積累經驗和市場渠道，一旦他們更換，又是新的團隊磨合周期。而且他們并不是專業的技術專家，對于技術要求高、產業關聯多的扶貧措施和項目，他們沒有辦法提出或實踐，這些工作實際上應該交由專業機構或以扶貧為特色的非政府組織，但精準行政模式的相對封閉性又不利于這種合作。
總之，精準行政扶貧模式是在目前這個發展階段下效率較高的模式，依賴于中國的國家治理體制且其高效運行機制也是利弊互現。未來，這個模式必須適應新形勢：從扶貧角度來看，2020年中國全面脫貧，意味著中國全面建成小康社會時間點下的貧困問題基本解決。這種脫貧是在現有標準即2010年2300元（不變價格）下的脫貧，與2015年世界銀行提出的每天1.9美元新貧困標準比較，仍有一定距離。事實上，絕對貧困問題基本解決，并不意味著貧困完全消除。這就意味著到2020年后，中國扶貧必須銜接鄉村振興，必須更關注發展不平衡問題和人的發展問題，這就需要從可持續性和可復制性角度繼續優化精準行政扶貧模式。
考慮新形勢和精準行政扶貧模式的成本、風險及路徑依賴，精準扶貧行政模式的優化至少應該包括4個方面：第一，扶貧由外部助力催動轉向內生動力培育，扶貧的目標、價值觀與運行機制的設定，需要形成上下合作的決策平臺，變主要自上而下、閉環式的運行機制為上下合作、開放式的，這也更符合多數國家的政治體制；第二，在扶貧項目的考核與管理上，由原本的上級精準考核轉變為較為抽象的價值引導或導向考核，讓上下合作的決策平臺發揮作用，引入社會組織進行第三方評估，評估的結果向全社會公開，這樣才能使其信號和反饋系統也能包容社會扶貧力量；第三，將扶貧工作落實和推進到中國特色社會治理體系之中，也就是說，將扶貧工作的范疇從國家治理轉向社會治理，政府集中力量在社會發展的助力和社會組織的建設上。這樣，不僅可以降低行政成本、發揮各方面的主動性，也有更好的普適性——在更多的政治體制和更廣的經濟發展水平的國家適用。第四，探索生產方式的創新和市場力量的結合。如在生態建設的基礎上以綠色發展的理念和互聯網經濟來設計、推動扶貧項目，使鄉村振興中的“生態宜居”和“產業興旺”結合起來，實現兩山轉換。這種更多依靠技術進步和市場力量而非行政管理體制的方式，才能在更高扶貧目標下有更好的可持續性和可復制性，中央的相關文件也已經進行了布置。
五、結論與對“中國之制”理論研究的討論
本文對中國的脫貧成就給出了一個從“中國之治”看“中國之制”的理論解釋視角。本文提出精準行政扶貧模式并不只是為了強調行政體制的優越性，而恰恰是說這種行政體制具有經濟與社會的拓展性。中國之所以能夠克服扶貧中常見的“三重失靈”，最主要的是在國家治理體系下構建了精準行政扶貧模式，通過深度動員、財政專項統籌和基層建設有效解決了農村現代化進程中基層治理的政府失靈、市場失靈和社會失靈，這個模式從經濟學角度提供了資金來源、從管理學角度保證了扶貧效率、從社會學角度形成了政府主導下的多方參與。從這個意義上說，中國經驗中的行政體制并不是西方意義上所謂的“科層制”——一種就事論事的行政過程，它包含更為豐富的、面向經濟與社會的、既有動員又有推進和落實的過程，這種過程不能單純地采用常規行政來概括，是超越科層制的，而正是這種超越性造就了中國精準行政扶貧模式的社會可及性，進而使得它可以在脫貧攻堅中發揮有效的動員與統籌作用。
改革開放以來中國經濟社會的全面發展，令世界矚目，包括扶貧在內的諸多中國經驗值得學術界更好地總結和提煉，而且中國經驗的豐富性需要更新的理論框架來闡釋。理解中國的扶貧模式，基礎是中國的國家治理模式，而透過扶貧也可以讓學界重新審視中國的國家治理經驗——“四個自信”本來就基于實踐經驗也經得起理論分析。當然，本文并不是意圖否認、貶低經濟發展對于脫貧的效應，經濟發展是脫貧的物質基礎，但諸多事實已經說明了其和脫貧之間的關聯有強有弱。要實現強關聯，本文的分析說明：中國的精準扶貧模式提供了一種實現方式，即在有效的國家治理與社會政策引導之下，社會的再分配資源被高效地運用于扶貧發展的領域之中，社會分化的趨勢及時得到必要的遏制。即不一定這種模式放之四海而皆準，但在中國的治理體制下、在這個階段這種模式的效率最高。
作為一個負責任的大國，加強全球治理、推進全球治理體制變革，是大勢所趨。這事關給國際秩序和國際體系定規則、定方向，事關各國在國際秩序和國際體系長遠制度性安排中的地位和作用，中國對2020年的CBD-COP15就已經確立了這樣的目標。實現這樣的目標，需要實踐和學術層面都提供支撐。展望未來學術發展，中國與世界的溝通與對話也期待以一種更為包容和開放的對話姿態，中國經驗中的諸多模式在學術修辭中，既有一些共識性的內容需要提煉，也有一些張力性的內容需要直面。中國扶貧與國家治理的經驗只是中國故事的一個層面，未來的學術研討需要更為有效地闡釋類似的中國故事，讓世界與中國都能更好地彼此了解與對話。
作者簡介：王雨磊，華南理工大學公共管理學院教授，博士生導師。蘇楊，國務院發展研究中心研究員，《管理世界》雜志社副總編輯。
中國鄉村發現網轉自：《管理世界》2020年第4期
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