農民與土地的關系，一直影響著中國鄉村社會興衰與國家命運。毛澤東指出，中國的問題是農民的問題，農民的問題就是土地的問題，“誰解決土地問題，誰就會贏得農民”，能否解決土地問題決定著革命與建設的成敗。鄧小平認為，從中國的實際出發，實現小康社會要首先解決農村問題，主要是從農民與土地的生產關系上解決，“生產關系究竟以什么形式為最好，恐怕要采取這樣一種態度，就是哪種形式在哪個地方能夠比較容易比較快地恢復和發展農業生產，就采取哪種形式”[①]。因為土地是農民之根與農業之本，是農民賴以生存和發展最基本的物質條件，處于農民與國家關系中的核心地位。習近平強調，我國農村改革是從調整農民和土地的關系開啟的，“新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民與土地的關系”。所以，處理好農民與土地關系是實施鄉村振興戰略中推進動力變革與制度變革的主線。
一、當下的現實需要和鄉村振興的戰略遠景
2020年是脫貧攻堅戰全面收官之年，也是全面小康社會目標實現之年，處于兩個一百年奮斗目標的歷史交匯處，距2050年全面實現現代化是30年時間。在這個背景下，當下的現實需要和未來的遠景目標如何有效銜接？回答這個問題就要對現有的農村體制機制與政策體系進行全方位梳理。改革開放以來，農村改革哪些經實踐證明行之有效的制度可以常態化？哪些長期需要但存在缺陷性的政策可以完善提升？哪些屬于階段性目標而不適應長期需要的政策可以適時調整？回顧歷史進程，中國工業化、城鎮化的主要支撐來自農業、農村、農民，盡管2006年取消了農業稅，但也只是由農業稅賦養政到農村土地養政的轉變，其中最突出的標志就是土地財政和農民工。這是世界工業化、城鎮化歷史所絕無僅有的，表明農業、農村、農民為中國的現代化做出了巨大貢獻或者說巨大犧牲。也正因為如此，黨的十八屆三中全會提出，城鄉二元結構是導致中國經濟社會發展不平衡不協調的突出矛盾。黨的十九大基于社會主要矛盾的變化，提出實施鄉村振興戰略，就是要破解城鄉發展不平衡、鄉村發展不充分的矛盾，從根本上改變鄉村長期從屬于城市的現狀，明確鄉村和農民在工農城鄉關系中的平等地位；從根本上改變以工統農、以城統鄉、以擴張城市犧牲農村犧牲農民的發展路徑。
為此，黨中央提出了全面現代化的遠景和農業農村優先發展的理念。一方面，農業農村是全面小康與全面現代化的短板，必須擺在優先發展的位置；另一方面，當前仍然處于并將長期處于社會主義初級階段，經濟社會發展水平相比西方發達國家仍有差距，全面小康仍然是低于全面現代化水平的小康。按照全面現代化的規劃，我國到2050年只有70%左右的城鎮化率，就是說彼時正常情況下中國仍有高達4億多農村人口，超出美國現有人口總數1億多。再看同為人多地少的日本，其城鎮化率達到了93%，農村人口則只有7%左右。相比而言，即使到了2050年，中國的工業化、城市化也并未最終完成，必定會在新的發展階段對整個農業、農村、農民提出新的要求。按照亞當·斯密的觀點，工業化、城鎮化的積累來自于農業的剩余。中國不可能依靠外向積累支撐本土的工業化和城市化，只能主要依靠內向積累。這就意味著人口和資源仍然會進一步向工業和城市聚集。農業、農村、農民還要繼續做貢獻。尤其是當前在國民經濟下行的背景下，又遭遇新冠肺炎疫情，不僅工業和城市對農業農村釋放的紅利有限，而且還會加大對農業農村資源要素吸取的力度，這是當下農民最擔憂的現實問題，也是事關中國經濟社會發展戰略走向的關鍵問題。
國家新一輪農村土地制度改革如何進一步關注這方面的問題，特別是在農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度等“三塊地”改革上，針對土地增值收益分配機制不健全，兼顧國家、集體、個人之間利益不夠等問題，到底如何建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高農民個人收益，在全國的實踐探索過程中出現了很多值得關注和研究的問題。
二、農地用地性質變更的制度保護
黨的十八屆三中全會和中共中央、國務院下發的《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，都明確了未來農村改革的基本方向和主要任務，但這些政策尚未完全發揮應有的效力，由此導致農村一個非常突出的矛盾始終沒有破局。主要體現在，盡管土地管理法的修改，在征地改革上確定了公共利益范圍，提高了征地補償標準，但在非征收土地的利益問題上，一些地方仍然維系著城鄉二元分配的格局。一方面，用地性質變更太過隨意，另一方面，土地非農化的紅利未能讓鄉村和農民獲得合理的分享。
土地作為農村最核心的資源之一，主要由地方政府主導著利益的分配。無論是國外還是國內，對于農地的保護都極其嚴格，至于改變農地的用地性質，大多數國家都是通過法律明確禁止。如日本、韓國以及臺灣地區，盡管土地私有，可以買賣，但法律禁止改變農地的用地性質，土地買賣之后，原來是干什么的還得干什么，擅自改變必須承擔法律責任。
在中國，因為地方政府擁有較多的自由裁量權，一些地方通過增減掛鉤、占補平衡就可以改變農地性質，一片良田用一片低質量耕地甚至荒地就置換了。所謂耕地紅線就可能只是保護數字上的耕地和名義上的耕地，土地非農化的紅利成為了一些地方的財政收入以及工業化、城鎮化的積累，造成地方政府產生一種通過占補平衡、增減掛鉤來實現城鎮建設用地無限擴張的激情和積極性。這樣的政策會造成什么問題？不僅會導致農村集體經濟發展失去根本支撐，而且導致農民鄉村創業的意愿與動力不足，成為鄉村振興最大的制度瓶頸之一。因為無法把土地資源轉變為發展鄉村產業的資本，留守的農民就只能從事具有市場和自然雙重風險的農業，單一的弱勢產業不僅導致農民的貧窮，更導致集體經濟發展的困境，這是以農業為主的小崗村為什么不如以工業為主的華西村富裕的深刻根源。如何在處理土地與農民的關系中守住維護農民利益的底線，讓廣大農民有更多的獲得感，不僅是未來農村土地改革的關鍵所在，也是鄉村振興的動力所在。
就此而言，首先要改革土地財政制度。原來的農業主要是通過農業稅支持工業的發展，農業稅取消后，農村的土地仍然在為城市的發展做貢獻。只有像農村稅費改革一樣改革土地財政，才能使土地的財富增值服務于鄉村的發展。如果這個問題不處理好，鄉村振興戰略就有可能只是畫餅充饑。其次就是公共服務制度，不僅要真正實現農民工市民化，而且還有讓農村居民和城鎮居民享受同等國民待遇。習近平在十八屆三中全會提到城鄉二元體制是城鄉發展的制約因素，所以最根本的就是破除這兩方面制度。
三、集體經營性建設用地入市的現實進路
隨著農村土地改革的推進，集體經營性建設用地進入市場的步伐加快。但爭議不少，其中代表性的觀點認為，在城市房地產管理規定基本上沒有修改的情況下，一旦農村集體土地入市，不可避免會產生一系列問題。比如，集體所有土地能不能進入城市，尤其是在城鄉結合部？兩種公有制是否非要由規劃一刀切地劃一條線？還有意見認為，如果允許集體所有土地全面入市，就必須研判由此造成的結果，因為大多數城市開發區土地資源利用率較低，住房空置率非常突出，商品房供應出現嚴重過剩，勢必會一方面造成土地資源的巨大浪費，并可能引發宏觀經濟危機，另一方面又擠占農村產業發展與鄉村建設用地，導致鄉村振興失去土地資源的根本支撐。
此外還有農民的現實選擇問題。因為集體經營性建設用地入市在中西部的一些地方收益偏低，且市場具有不確定性，尤其是當前經濟下行導致市場信心更低，而在征地補償標準提高后，加上征地政策的社會保障，相比之下變現更快，因而農民對土地征收的意愿更高，導致集體經營性建設用地入市的改革缺乏動力。所以，到底哪一套制度更好？如重慶曾把地票擴大到全市，當時普遍叫好，后來供大于求，價格快速下跌，幾十萬畝地票指標賣不出去，反而對農民的利益造成了傷害。土地入市收益完全歸集體或完全歸政府都各有利弊，因此需要建立一個合理的利益分配機制。目前最突出的問題是在地方政府對土地利益分配具有主導權的情況下，如何保障農民與村集體的利益分配。
地方政府對土地利益分配的主導權，主要是建立在城鄉發展規劃權的基礎上。有專家調研發現，一些城市規劃未能堅持和保障土地合理利用，土地規劃隨意調整，甚至可以授權給房地產開發商，所謂規劃的控制性最后只服務于地方政府的賣地。地方政府可以把符合工業化、城鎮化需要的農村土地，優先規劃為順利入市的集體經營性建設用地，還可以把不屬于政府開發范圍的集體經營性建設用地，規劃為公共用地、綠化用地。如此，農民和村集體的利益就只能靠邊站。
在具體的規劃上，鄉村與城市也大不一樣，城市政府對城區土地收益有總量平衡，住宅、商業、廣場、綠化的規劃在整體利益之下能夠協同一致。而鄉村主體多元、利益多元，長期以來就缺乏土地利益總量平衡的分配機制，具有規劃主導地位的某些地方政府，尤其是處于工業化中期的部分中西部地方政府，在工業化、城鎮化進程中難以堅持農業農村優先發展的原則，特別是難以優先農民和村莊發展，必然導致與農民利益的矛盾沖突。比如，鄉村振興中的新產業、新業態發展有著自身特定的規律，需要大量的配套用地，但是不少地方的規劃政策要求，即使處在山水與田野中的集體經營性建設用地，也同樣必須配套城市建筑標準的距離和綠地，不跨過這個高門檻就不讓入市，如此這般鄉村何以振興？
由此可見，農村土地改革的頂層設計要有方向性和原則性，不能太細，更不能一刀切。中國有東部、中部、西部，各個地區情況不一樣。即使湖南一個省的范圍，長、株、潭的各個縣區也不一樣，湘西、湘南、湘北就更不一樣。同時，鄉村振興不是每一個村莊都能夠振興，有些村莊會自然消亡，屬于國家鄉村振興規劃中明確的“搬遷撤并類村”，沒有必要規劃過多的土地再造“空心村”。在一些城市快成為“空心城”的情況下，更沒有稀缺的土地資源去建設空心“模范村”。所以，整個區域人口向哪里集中，中心村、特色小鎮、區域城市中心怎么布局都要深入研究，農村土地改革要建立在區域發展的規劃基礎之上。在村莊內部，如何統籌布局生活空間、生產空間、生態空間；哪些是非農地，哪些是農地、林地？怎么集中，又往哪里集中？怎么進行耕地整理？都需要建立在可持續發展的基礎上，不能為了階段性工作目標迷失了未來的戰略遠景。
四、宅基地改革的農民利益底線
在農村土地改革中，中央明確要求地方政府不能強迫農民退出宅基地，其前提是自愿有償，從根本上保護農民利益。但當前的宅基地改革，問題不少，爭議不少。有人認為，宅基地使用權只鼓勵農民在村莊內流動，又怎么能夠盤活宅基地？因此要求增加流動功能，用三權分置的產權制度改革是遠遠不夠的。應該看到，宅基地與征地、入市所不同的是，不僅涉及到國家和農民的關系問題，而且涉及到農村內部農民集體和農民個體的關系問題。如果以集體經濟組織為主導來盤活，如何保障農民個體的權利？反過來也一樣。
從一些試點的地方做法來看，對于符合“一戶一宅”“面積法定”標準的，基本堅持了“無償”“無期”的原則進行確權。爭議較多的是一些地方的“一戶多宅”整治，引起了社會的高度關注。其具體做法是通過“一戶多宅”整治把農民的土地集中起來，再通過增減掛鉤、占補平衡變現為財政收入，因而這些地方政府的積極性非常高，甚至被作為鄉村振興的經驗予以宣傳推廣。這里面的問題在于，城市建設征收土地的收益歸地方政府有一定道理，但這些非征收土地的收益是城鎮化進程中留給農民的最后一根稻草，應該是屬于農民的利益，是屬于村集體經濟組織的收益。政府推進“一戶一宅”整治本身沒有問題，增減掛鉤、占補平衡也沒有問題，但是應該將非征收用地的收益用于歸屬地的實施鄉村振興戰略，用于改善鄉村的基礎設施建設、農民的基本社會保障、基本公共服務等方面。這樣的“一戶一宅”整治、增減掛鉤與占補平衡，才會得到農民的歡迎和支持。
農村住宅的情況也非常復雜，解決這些歷史上長期積累的問題需要時間、需要智慧。比如某家有三兄弟，其中一個兄弟由于計劃生育原因，只生了一個女兒，在女兒出嫁、夫妻去世后，由父母親或弟弟繼承房屋財產權，自然就會導致“一戶多宅”情況。又比如某人與父母各有住宅，由于計劃生育原因，只有一個兒子，等父母去世后，就又是“一戶多宅”情況。現在的《物權法》明確規定農民住宅為財產，賦予了農民財產權，一些地方不做任何補償就強制性地推倒復耕，嚴重侵害了農民的核心利益。由此可見，“一戶多宅”的問題需要時間慢慢消化，需要區分具體情況分別處理，而不能一刀切。
總結改革開放以來的成功經驗，就是農村改革由農民在基層推動，基本上能夠符合農民的利益要求，而且改革的成就很大而成本很低。但是當前一些改革主要是由政府和干部推動，如果他們立場出現問題，就不免造成改革符合政府的利益和城市的利益、工業的利益，而不太符合農民的利益、鄉村的利益。一些地方打著土地改革的旗號，干的是損害農民利益的事情，讓農民對自己的財產、家園失去話語權，農民的主體地位又如何體現？農民的土地是集體所有權，只要不改變用地性質，村集體原則上應該具有完全的自主權。鄧小平曾經反復強調，調整農村基層的生產關系，“要承認多種多樣的形式。照我個人的想法，可能多種多樣的形式比較好”[②]。按照黨中央關于農業農村優先發展要求，就必須改變農村土地的財富流向，從而用于實現鄉村振興。
在當下，不僅要鄉村振興，還要加快城鎮化進程。如果2.9億農民工返鄉1億人，就會給中國社會帶來難以想象的崩潰性打擊，已經過上小康生活的農民工，會習慣于重溫那一畝三分地的貧困生活嗎？因為單靠一畝三分地，很難從根本上擺脫貧困，這是極為現實的選擇。中國與日本、韓國一樣，也是“東亞小農”國家，日本、韓國在東京、首爾大都市圈聚集了全國80%的人口。其中日本的城鎮化達到了93%，人口仍然進一步向大城市集中。不管鄉村自然風光如何美好，對于不少農民來說，迫切需要的是如何擺脫貧困和獲得更好發展的機會。這是中國近三億農民工的進路，事關中國現代化的成敗。
早已富裕起來的城市階層確實向往美好的鄉村風光，這就讓一些有三農情懷的人替農民驕傲起來了：農民不是已經過上了城市市民夢寐以求的生活嗎？農民工何必要背鄉離井而不建設好自己的家園呢？有一個《富翁和漁夫的故事》就足以代表這種自豪：漁夫嘲笑在海濱度假的富翁，即使成為億萬富翁，還不是和我一樣每天都在海濱曬太陽、釣魚嗎？這些有三農情懷的人應該明白一個道理，城市市民和富翁有選擇的自由，一輩子守望一畝三分地的農民沒有選擇的自由，這是兩種截然不同的生活。
必須明確的是，作為人口大國，耕地紅線必須毫不動搖，應該進一步強化法律控制。但是對于非農用地，則需要在城鄉融合發展的戰略目標下破除二元結構，讓農村土地改革的紅利更多地優先鄉村和農民，確保農民增收，確保糧食安全，以此作為處理農民與土地關系的底線，這不是理論能不能突破的問題，關鍵是實踐能不能突破。
作者簡介：陳文勝，男，湖南師范大學中國鄉村振興研究院院長，瀟湘學者特聘教授、博士生導師，中央農辦鄉村振興專家委員會委員
中國鄉村發現網轉自：《毛澤東研究》2020年第3期（原題:鄉村振興中農地改革若干問題探討）
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