中國特色社會主義進入新時代，農業農村發展步入新的歷史階段，鄉村振興成為農業農村工作的總抓手和主旋律。改革仍是激活主體、激活市場、激活要素的關鍵所在。要準確把握農村改革方向，以土地制度改革為主線，創新農業體制機制，實現全面建成小康社會發展目標和強國夢，完成鄉村振興的歷史使命。
一 、土地制度改革績效巨大
農村改革，土地制度創新是主線。以改革開放前的人民公社體制為歷史起點，中國的農地制度經歷了“公有共營”“公有私營”“公有共享”三個階段，呈現出明顯的階段性與漸進性。“公有共營”階段，為人民公社時期，土地集體所有，集體經營，平均分配，制約了農民的生產積極性，導致農業生產效率低下。“公有私營”階段，1978年家庭聯產承包責任制的實施，土地所有權與承包經營權的“兩權分離”，還原了土地家庭經營的最優本源，極大地解放了農村勞動力，調動了農民的生產積極性，農村經濟充滿活力并得以蓬勃發展。但隨著市場經濟的不斷發展，家庭分散經營在保持農民生產積極性的同時，也不斷暴露資源配置效率不優的缺陷，需要調整生產關系以適應生產力的發展水平。在新的歷史條件下，堅決穩定農戶家庭承包經營的基礎地位，農村土地制度進入以土地經營權共享為特征的“公有共享”階段，土地所有權、承包權、經營權“三權分置”成為繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一次具有革命性意義的重大制度創新。“公有共享”成為當前和未來我國農地制度改革的基本方向。
四十多年的土地制度演變到今天，漸進性的制度演變使中國農地的利用效率呈現出了三大特征。
其一，從封閉到開放。傳統農業與現代農業最大的區別表現為傳統農業是生存農業，現代農業是競爭農業。要提高中國農業的質量效益競爭力，家家有地、戶戶種田的小規模經營方式顯然無法適應。“三權分置”制度設計，在堅持農村土地集體所有、維護農戶承包權益的基礎上，通過土地經營權的流轉或在新型經營主體之間共享的方式，實現了“農地農用農民用”向“農地農用全民用”的轉變，在保持了家庭經營基礎的同時，使土地資源要素在更大范圍內得到優化配置，土地的經營權利在更多主體中得以分享，為規模經營創造了條件。
其二，從分散到集中。據中國統計年鑒數據顯示，2004年農村承包地流轉面積為0.58億畝，占全國耕地總面積的2.97%左右。另據農業農村部統計，到2018年全國家庭承包耕地流轉面積接近5.4億畝，占二輪土地承包面積的37%以上。根據第三次全國農業普查結果，2016年耕地規模化（南方省份50畝以上、北方省份100畝以上）耕種面積占全部實際耕地耕種面積的比重為28.6%。伴隨著新型農業經營主體的大量涌現，土地集約化、規模化經營，產出效益提升擁有了更加廣闊的空間。
其三，從公平到效率。改革開放之初，新的制度安排既要通過變革舊的制度，采取家庭承包經營的方式，激發農民的生產積極性，又要兼顧當時農業生產條件差、土地資源質量參差不齊的客觀現實，采取以家庭為單位，按人平均分配，遠近、肥瘦搭配土地資源的做法是相對公平的原則。爾后幾十年間，一方面，隨著農村勞動力大量轉移進城，“誰來種地”問題日益顯現。另一方面，隨著農業生產條件改善，土地資源質量普遍提升，實現由分散到集中的條件逐漸成熟。如何提升農業勞動生產率、土地產出率以及資源配置效率成為迫切需要解決的問題。土地“三權分置”滿足了從公平到效率的制度設計。
土地制度的不斷創新產生了明顯的制度績效。從農業生產的角度看，從2004年到2019年，我國糧食生產實現了歷史性的“十六連豐”，2012年以來，總產量連續九年持續穩定在6億噸以上。2019年，我國糧食總產量6.64億噸，人均占有量470公斤，高于世界平均水平120公斤；肉類總產量7649萬噸，人均占有量55公斤，高于世界平均水平12公斤；水產品總量6450萬噸，人均占有量45公斤，高于世界平均水平22公斤。從勞動力結構的角度看，1978年從事第一產業的勞動力為2.83億人，到2002年達到3.66億人的歷史最高點后，從業人員絕對數量開始不斷減少，到2018年減少到2.03億人。與此同時，1978年全部勞動力構成中，從事第一產業的比例為70.5%，到2018年其比例下降到26%，每年下降1個百分點以上，全部勞動力構成由農民為主變為二三產業從業人員為主。我們之所以能以越來越少的農村勞動力，生產出越來越多的農產品，生產效率大大提升，土地制度演進在其中扮演了重要角色，最大可能地實現了小農戶與現代農業的有機銜接，走出了一條獨具中國特色的農地創新之路。伴隨著土地制度的不斷創新，各類新型農業經營主體不斷發育成長，推動了傳統農業向現代農業的轉變，促進了國民經濟健康可持續的發展，使中國由貧困國家躍升為全球經濟總量第二大國，制度績效巨大。
二、牢牢把握土地制度改革方向
所有權、承包權、經營權“三權分置”，經營權共享作為現階段土地制度的主要特征，實踐中如何最大限度地釋放其制度效應，應在兩方面做大文章。
其一，穩定承包關系。我國目前有超過15億畝的農村承包地，涉及近兩億農戶，土地承包關系事關鞏固完善農村基本經營制度、現代農業發展、農村社會和諧穩定根本性問題。黨的十九大提出，保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。要充分領會其蘊含的深刻內涵，堅決做好“兩不變、一穩定”，保持土地集體所有、家庭承包經營的基本制度長久不變，保持農戶依法承包集體土地的基本權利長久不變，保持農戶承包地穩定。農業是我國經濟社會的壓艙石，穩定承包關系則是我國農業的基石，這是改革不能突破的原則底線。只有承包關系穩定了，農業持續健康發展的基礎才能牢靠，共享經營權的制度創新才有空間。要安排實施長久不變的試點試驗，并及時總結好試點模式和經驗，同時盡快研究出臺在全國范圍內實施長久不變的具體辦法。
其二，發展規模經營。農業適度規模經營是現代農業的必由之路，也是國內外經驗反復證明的基本事實。在中國實現規模經營一直有兩條道路，一條是土地經營權流轉形成的土地規模經營，由農戶擁有的承包權派生出租、轉包、互換、入股等多種方式讓第三方分享其經營權，比較好地解決了勞動力轉移出去以后“誰來種地”問題。一條是土地經營權不流轉，農戶將重要的田間作業環節托轉給新的服務主體，即實踐中的土地經營全托管、半托管形式，形成服務規模經營，解決“地怎樣種好”問題。總之，無論是經營權全部轉讓，抑或是部分轉讓，都形成了新的條件下土地農戶經營權的共享，這種公有共享的土地制度創新格局極具中國特色，在東亞人多地少的資源狀態下，為小農戶與現代農業有機銜接找到了一條切實可行之路，其意義十分重大。
但是，我們應該清楚地看到，一方面，隨著土地制度的不斷完善，農民擁有的土地權益不斷增加，以及近年來農業外部就業機會相對減少，農民越來越不愿意將經營權轉移出來。另一方面，土地經營的土地資源要素配置格局有所變化，生產成本的構成由最初的化肥農藥、人工成本，越來越向租地成本轉移集聚。近年來，化肥農藥的價格基本穩定，人工成本受經濟環境的影響無大幅度增長，而由于土地權益保障體系的健全，土地收益有所增長，農民惜地情結更甚，導致地租成本不斷上升，新的經營主體流轉土地經營的積極性受到遏制。據農業農村部統計，2017年全國經營權流轉的土地面積為5.12億畝，到2018年發展為5.39億畝，增速為5.3%。而同期全國農業托管面積達到13.84億畝次，按照綜合托管系數計算的托管面積達到3.64億畝，2018年比2017年增加了50%。充分表明相對于土地經營權流轉面積的增長，不流轉土地經營權，而通過托管、半托管形成的經營權共享發展速度更快，越來越多的經營主體傾向于在土地經營權歸屬明晰并有保障的基礎上，提供農業生產性服務，共享經營權。土地不流轉而轉向服務形成的規模經營，成為土地制度創新的大趨勢。
當然，從長期趨勢來看，服務的規模經營還是產生于土地的規模經營，只有實現土地規模經營，服務的供給才更有可能降低成本、保障質量、提升專業化水平。這需要工業化、城鎮化繼續推進，使農村勞動力和農村人口轉得出去、留得下來，真正成為城市市民，實現城市安居和非農領域的充分就業，為留在農業內部的職業從業者從事生產經營活動以及土地規模化、服務規模化創造前提，更好地發揮規模效應。作為工業化、城鎮化水平全國領先的區域，江蘇省蘇州市虎丘區開展的土地承包經營權有償退出改革試驗，在充分尊重農民意愿的基礎上，通過規范土地承包經營權有償退出主體資格認定與退出回收程序、完善社會保障政策、優化收益分配機制，確保了擁有土地承包經營權的農戶有退地的意愿，退出以后充分享有與城市居民完全一樣的社會保障，農戶退出承包經營權的改革試驗取得明顯進展。截至目前，在虎丘區試點的全部14903戶農戶、33455畝承包地中，累計土地承包經營權有償退出涉及農戶12391戶，承包地退出面積23753畝，承包土地退出率達到71%。退出土地通過鎮村統一經營管理、發展合作農場、引入社會資本經營等方式進行多元化、規模化、現代化經營管理，為農業社會化服務的開展提供了基礎條件，優化了土地資源配置效率，提升了農業現代化水平，為在全國范圍內開展承包農戶退出土地承包經營權，特別是規避出現大量不在地“地主”現象提供了實踐范例。
需要反復強調的是，土地制度的改革、土地經營權的流轉、承包權的退出等都需要尊重農民的意愿，把選擇權交給農民，這是一項政策性很強的工作。要把握好土地經營權流轉、集中和規模經營的度，把握好農戶承包經營權退出的經濟社會發展條件，不能侵犯農民利益。不管怎么改，都不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地減少了，不能把糧食產量改降了，不能把農民利益損害了，這是我們必須樹立的底線思維，是任何時期任何情況都不能違背的基本原則。土地制度的創新實踐值得總結，由此帶動的農業生產性服務業形成與發展要好好研究，土地經營權流轉與不流轉表現出的土地公有共享中的經濟學理論更需要深挖。
三、土地制度創新要提升人力資本
新型農業經營主體創新、發展，與土地制度相伴而生，這既是土地制度創新的結果，也是農民內部分工分業的要求。據2018年農業農村部統計，各類家庭農場60萬家、合作社216萬家、各種各樣產業化經營組織10萬家、社會化服務組織115萬家，總共約400萬左右的新型農業經營主體，此外有1500萬職業化農民，兩者相加，大約有2000萬左右現代農業領軍人物和職業化農民，占2018年第一產業從業人數10%。另據農業農村部最新統計，全國返鄉入鄉創業創新人員已達850萬人，在鄉創業創新人員達3100萬人，兩者相加接近4000萬人，占第一產業從業勞動力20%。無論按哪個數據計算，新型的職業化農民都已占到第一產業從業人員的10—20%，如何打造一支高素質的職業農民隊伍，如何引導經營主體有序發展，從而更好地服務于現代農業發展，需要細致規劃，長遠布局。
現代農業發展到今天，無論是從縱向或橫向角度觀察，其生成的若干生產環節和多產業衍生形態，在很大程度上顛覆了人們對農業的傳統認知。土地制度的創新，經營權共享，催生著各類新型農業經營主體不斷發育成長，并在現代農業不同環節、不同層面創造扮演著不同角色。在鄉村振興背景下，多元化的新型經營主體，包括家庭農場、合作社、農業企業、社會化服務組織等要繼續創新發展，明確各自不同的功能定位，激活農業發展所需的各種資源要素，深入推動傳統農業向現代農業的歷史性轉變。
其一，充分發揮家庭農場的基礎性作用。家庭農場更多聚焦于糧、豬等資源性農產品產出，家庭農場具有產權關系清晰、治理結構單一、利益關系直接、監督成本較低等顯著特點。在農產品直接生產過程中，家庭農場既能保證最大產出還能有效降低生產成本，相對于其他主體具有不可替代的優勢。
其二，充分挖掘合作社組織農民的核心功能。就中國現實情況看，面對日益開放的外部環境，無論是數量眾多的普通農戶，抑或是具有一定經營規模的家庭農場和種養大戶，與市場化大生產仍難以實現無縫銜接，由此決定了農民間互助合作極為重要。合作化的組織形式和運行機制，可以為成員提供農資采購、作業服務、技術指導等專業服務，節省生產成本，拓寬交易渠道，降低交易費用，增加成員收入，并確保所有成員平等享受服務和收益，對連接農民與市場、農村與城鎮、農業與二三產業大有助益。
其三，充分凸顯農業企業在現代農業中的引領地位。農業企業作為現代經營組織形式，在發展新產業新業態、品牌打造、營銷渠道建設等方面擁有巨大優勢，也擁有發展高端化、多元化、綠色化、小眾化農業，提升農業產業價值的能力，在引領眾多經營主體發展現代農業方面具有示范效應和導向性作用。因此，要通過“公司+農戶”“公司+合作社+農戶”等組織模式，讓企業與農戶形成利益共同體，帶領農民、幫助農民、服務農民、富裕農民，推動農業供給側結構性改革，促進現代農業發展。
其四，充分拓展社會化服務組織服務農民的紐帶效應。社會化服務組織具有專業化特征，可以為普通農戶和其他經營主體提供市場信息、農機作業及維修、農產品初加工及營銷等全方位生產性服務。特別是近年來新興的托管、半托管等農業服務模式中，不同類型的社會化服務組織發揮著至關重要的作用。既滿足了農村勞動力大量轉移，農業勞動力兼業化、老齡化導致的農業對經營性生產服務的需要，同時也拓展了規模經營的內涵，為現階段實現適度規模經營提供了另外一條可選路徑。
各類新型經營主體在各司其職、充分發揮自身優勢的基礎上，要根據發展環境與需求，尋求主體之間的聯合經營，建立利益聯結機制，實現互利共贏。國內外的市場經濟發展經驗證明，建立有效的協同合作關系，有利于在規模適度的前提下，最大限度地提升生產效率，調動生產積極性，促進產業優化升級，形成健康開放的產業生態系統。在農業產業化、規模化、市場化不斷加深的發展背景下，實現區域、行業、主體間的有機結合，共同抵御風險，擴大資源調配范圍，提升農業產業競爭力，保障農民權益的需求日益強烈。因此，要不斷探索農業主體間合作與聯合的不同形式，博采眾長，完善機制，形成合力，找到大國小農在生產經營過程中的最佳資源配置方式。最近幾年“公司+合作社+農戶”的組織形式和經營模式在實踐中大量出現，表現出可持續發展的運行機制。在這種模式中，企業發揮其引領方向、鏈接市場、現代資源要素投入的作用；農民負責提供土地資源、勞動力與農產品生產；合作社一方面組織農戶，與企業建立合作關系，一方面保障農民權益,代表農戶與企業進行利益博弈,使相關農戶在與企業談判中增強話語權、把握主動權、擴大收益權。三者的結合，能夠實現優勢互補，有效打通農業產業鏈上生產、加工、銷售、服務多個環節，在整體提高農業生產力的同時，促進各經營主體的效用最大化、收益最大化、風險最小化，是符合農業產業化發展要求、具有創新性和可持續性的組織經營形式。
無論哪類經營主體，功能定位如何，怎樣分工協作，其發展的主要目的，一是實現小農戶與現代農業的有機銜接，組織、帶動、提高、富裕農民，真正提升農業創新力、競爭力和全要素生產率；二是優化收入結構，增加農民收入，讓農民在改革發展中有獲得感、幸福感、安全感；三是豐富集體經濟的有效實現形式，通過組織形式、治理結構的創新，探索多層次、多形式、多類型的農村集體經濟。因此，新型經營主體要明確發展目的，把握發展方向，勇于探索創新，推動現代農業經營體系的構建，完成我國由大國農業向強國農業的轉變。
實現鄉村的全面振興，培育壯大各類新型經營主體的同時，要著眼于職業農民的培養，打破人才瓶頸，為鄉村振興提供強有力的人才支撐。新型主體和職業農民培養不僅要注重數量增長，更應聚焦質量提升，培養出一批真正有文化、懂科技、會管理、善經營的職業化農民，提升第一產業勞動力從業者的人力資本，在繼續向城市、向工業轉移出富余農業勞動力的同時，使留在農業內部的從業者和外來從業人員由普通農民或簡單勞動力成為具有職業精神的新型農民，為此，要在以下四個方面下功夫：
一是要有愛農情懷。當前，國內外經濟發展環境、黨和國家對“三農”的重視、源源不斷的政策投入，催生了農業農村領域對于人才、資源、技術等要素的巨大需求，為農村人才回流、投身于鄉村振興建設提供了良機。但需要正視的是，農業是一個周期長、見效慢的產業，農業發展仍面臨著一系列的問題與挑戰，需要從業者擁有鄉土情懷，有感恩、奉獻精神，要真正喜歡做農業、愛農業、愛農村；要擺正心態，不能急于求成，急功近利，要有毅力，有耐心；要努力提升自身的專業技術、經營管理等能力，成為符合現代農業發展要求的高素質人才，這是對新型職業農民的基本要求。
二是具有工匠精神。進入21世紀以來，農林牧漁各大產業保持增長勢頭，各種各樣的新產業新業態不斷涌現，農業的產業層次在不斷提升，如何生產出好產品，賣出好價錢，需要高素質的農民群體，需要能夠帶領更多農民群眾生產致富的領軍人物。無論從事資源性農產品生產，抑或是開創新產業、新業態，都強調追求工匠精神和工匠價值，這其實也是實現農業高質量發展的內在要求。
三是具有創新意識。創新精神，不僅僅表現在傳統農業向高端發展，更表現在各類新產業、新業態的發展方面，要敢為人先。在農業觀光旅游休閑、民宿產業、互聯網+農業、智慧農業、養老養生等方面，都需要具有創新能力的人才。特別是隨著新產業新業態的發展，過去很多前所未有的職業脫穎而出，比如鄉村規劃師、農村生產生活類服務性從業人員等。這方面“新農人”具有廣闊的生存空間。
四是要有社會責任。家庭農場、農民合作社以及各類產業化經營組織的帶頭人，不僅自己要致富，而且要帶動越來越多的普通農民群眾共同發展、共同致富，讓普通的農民群眾在鄉村振興中有獲得感、參與感、幸福感。因此，需要大批有管理能力、有情懷、有社會責任感的人才擔當領軍人物角色，發揮引導作用，實現小農戶和現代農業的有機銜接。
作者簡介：張紅宇，男，清華大學中國農村研究院副院長，教授、博士生導師，中央農辦鄉村振興專家委員會委員
中國鄉村發現網轉自：《毛澤東研究》2020年第3期 （此為原稿，與書刊有出入）
(掃一掃，更多精彩內容！)
