古今中外，土地制度歷來是人類社會的重要基礎(chǔ)制度。自20世紀(jì)初以來，中國土地制度經(jīng)歷了不斷改革與完善的過程，其中正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，對于我國當(dāng)前土地制度和鄉(xiāng)村發(fā)展研究具有極其典型的樣本意義，對于當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策制訂具有一定的借鑒意義。
一、從耕者有其田到打土豪分田地
從19世紀(jì)中期到20世紀(jì)初，中國社會面臨國內(nèi)國外雙重矛盾沖擊，社會極度動蕩。就國內(nèi)而言，在長達(dá)兩千多年的封建帝制統(tǒng)治下，政治管理體系呈現(xiàn)復(fù)雜而官僚的特征，經(jīng)濟(jì)尚處于依賴自然生產(chǎn)系統(tǒng)的農(nóng)耕社會，加之土地私有體系所引起的財富分配失衡，使得貧富差距懸殊，社會矛盾異常尖銳。就國際上而言，通過工業(yè)革命發(fā)展起來的資本主義豪強(qiáng)，利用其先進(jìn)工業(yè)和堅(jiān)船利炮，一邊推行自由貿(mào)易信仰，一邊以武力強(qiáng)迫別國按其規(guī)則實(shí)施貨物交易。由此導(dǎo)致資源廣袤的東方成為列強(qiáng)爭奪的主要目標(biāo)。中華民族面臨內(nèi)外交困的局面，各層仁人志士群策護(hù)國，從鴉片戰(zhàn)爭、甲午戰(zhàn)爭抗擊列強(qiáng)入侵，到百日維新、辛亥革命、“五四運(yùn)動”進(jìn)行內(nèi)部治理革命，再經(jīng)抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭，生死存亡之際，艱苦奮戰(zhàn)，可歌可泣。
在如此社會大變革背景下，土地制度變革依然首當(dāng)其沖。
首先是孫中山的“平均地權(quán)”思想。清光緒二十九年（1903年）初，孫中山在越南建立的興中會分會，入會誓詞就列有“平均地權(quán)”。同年九至十月，孫中山在美國檀香山建立的中華革命軍，以及在日本東京青山創(chuàng)立的革命軍事學(xué)校，其誓詞中均列有“平均地權(quán)”的內(nèi)容。光緒三十年（1904年），孫中山在修訂美國致公堂章程時，加入“平均地權(quán)”條文。光緒三十一年（1905年），孫中山再次把“平均地權(quán)”列入黨綱，由他主持通過的《中國同盟會總章》明確規(guī)定“本會以驅(qū)除韃虜，恢復(fù)中華，建立民國，平均地權(quán)為宗旨”。清光緒三十四年（1908年），孫中山在他親自修訂的《中國同盟會革命方略》里，第一次對“平均地權(quán)”的宗旨及具體辦法作出闡釋，指出“文明之福祉，國民平等以享之。當(dāng)改良社會經(jīng)濟(jì)組織，核定天下地價。其現(xiàn)有之地價，仍屬原主所有；其革命后社會改良進(jìn)步之增價，則歸于國家，為國民所共享”[①]，要求“漲價歸公”。1924年國共合作，孫中山召開中國國民黨第一次全國代表大會，大會《宣言》確定“平均地權(quán)”與“節(jié)制資本”為民生主義的兩個重要原則。后來孫中山把目光從城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村，多次申述實(shí)施“耕者有其田”的必要性，強(qiáng)調(diào)“要耕者有其田，才算是徹底的革命”[②]。由此，平均地權(quán)、耕者有其田、漲價歸公，共同構(gòu)成了孫中山完整的土地制度綱領(lǐng)。
中國共產(chǎn)黨在革命之初是以土地革命為突破口，這是革命成功的重要經(jīng)驗(yàn)，時稱“打土豪分田地”。從1928年12月制定的《井岡山土地法》、1929年4月頒發(fā)的《興國土地法》、1931年12月發(fā)布的《中華蘇維埃共和國土地法》，到1947年10月實(shí)行的《中國土地法大綱》，及1950年6月頒布的《中華人民共和國土地改革法》，基本構(gòu)成了當(dāng)時土地改革的基本框架。
總之，這一階段土地制度變革的基本特征是，通過革命性的方式實(shí)現(xiàn)了土地制度重建，抓住了土地作為生產(chǎn)要素對于廣大人民基本生產(chǎn)生活保障的不可或缺性，奠定了革命的民眾基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。變革的基本精神是遵循土地作為生產(chǎn)要素的基本要求，摧毀了存在兩千多年的封建地主土地所有制度，轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民土地所有制；遵循“耕者有其田”原則，使農(nóng)民得到了土地，調(diào)動了土地生產(chǎn)力，農(nóng)村生產(chǎn)迅速恢復(fù)發(fā)展，奠定了變革的政權(quán)基礎(chǔ)。
二、公有化改造及土地公有制的形成
土地公有化的改造過程十分復(fù)雜，從人民合作化運(yùn)動，到“大躍進(jìn)”、人民公社，其過程可謂甘苦曲折。
農(nóng)村合作化運(yùn)動起始于1951年9月召開的全國第一次互助合作會議，決定“按照自愿和互利的原則，發(fā)展農(nóng)民勞動互助的積極性”[③]，但也不能忽視和粗暴地挫折農(nóng)民個體經(jīng)濟(jì)的積極性。到1953年，毛澤東認(rèn)為當(dāng)時國內(nèi)主要矛盾已不是人民大眾和帝國主義、封建主義及國民黨反動派殘余勢力的矛盾，而是工人階級和資產(chǎn)階級之間、社會主義道路和資本主義道路之間的矛盾，因此在1953年6月15日的中央政治局會議上，將過渡時期總路線和總?cè)蝿?wù)闡述為：“要在一個相當(dāng)長的時期內(nèi)，基本上實(shí)現(xiàn)國家工業(yè)化和對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、資本主義工商業(yè)的社會主義改造。”[④]隨后，全國大力推動發(fā)展農(nóng)民合作社，盡管這期間中央高層認(rèn)識并不十分統(tǒng)一，全國各地也是建社與退社此起彼伏，但到1956年還是宣布基本完成了合作化運(yùn)動。緊接著是1957年“反右”，1958年“大躍進(jìn)”、人民公社化運(yùn)動，到1961年制定《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》，明確人民公社實(shí)行“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的制度[⑤]，也就基本上完成了農(nóng)村土地公有化改造。并且，歷次土地制度變革均通過《憲法》修訂予以法律化[⑥]。
關(guān)于這一時期的土地制度演變，為什么在已經(jīng)確定了“農(nóng)民土地私有制”的情況下，又快速實(shí)施公有化改造？而且改造過程中，國家高層領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部存在巨大爭議，地方及農(nóng)民也反反復(fù)復(fù)采取各種方式或抗?fàn)幓蛲顺鯷⑦]，都沒能阻擋制度變革的快速推進(jìn)，這是值得研究與反思的。1981年6月27日通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》指出，農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動“要求過急，工作過粗，改變過快，形式也過于簡單劃一”。
從理論上來看，首先是如何適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展水平要求構(gòu)筑生產(chǎn)關(guān)系的問題，即生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展水平要求的基本規(guī)律不可逾越。這一時期之所以堅(jiān)持公有化改造，是堅(jiān)信通過生產(chǎn)關(guān)系改造可以提升生產(chǎn)力水平，而且認(rèn)為和平時期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也可以采取“兵團(tuán)”作戰(zhàn)、集體化協(xié)同配合模式，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力快速發(fā)展，早日進(jìn)入共產(chǎn)主義。然而，生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系之間的客觀規(guī)律無法違背，否則，要么導(dǎo)致政策或制度失效，要么導(dǎo)致生產(chǎn)力抵抗。因此，盡管政策和制度（生產(chǎn)關(guān)系）具有強(qiáng)制性，但客觀規(guī)律（包括自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律）必須遵循。其次是公共政策決策機(jī)制問題，如何建立科學(xué)的決策機(jī)制是避免錯誤的關(guān)鍵，尤其是如何避免以不當(dāng)方式對待理論問題、政策問題甚至技術(shù)問題的討論與爭論等。第三是對待實(shí)踐的需求與探索，尤其在對理論規(guī)律尚不能完全把握的情況下，尊重實(shí)踐的需求與結(jié)果往往是一種更可行的選擇。“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”的討論所引起的廣泛共鳴，并據(jù)此實(shí)現(xiàn)的撥亂反正，正說明了這一點(diǎn)。
三、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制
公有化改造完成以后，廣大的農(nóng)村地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)了集體化生產(chǎn)。然而，由于組織管理的缺陷，尤其是產(chǎn)權(quán)與利益、責(zé)任的不對等，必然導(dǎo)致生產(chǎn)效率的急劇下降，民生受到極大的威脅。加之1958年“大躍進(jìn)”、人民公社化運(yùn)動，及1959-1961年連續(xù)旱災(zāi)，出現(xiàn)“三年困難時期”。緊接著到1966年“文化大革命”開始，生產(chǎn)力繼續(xù)下降，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)極度困難。廣大農(nóng)民為了生存，不得不探尋新的生路。
最著名的案例是安徽小崗村。1978年底，小崗村18戶農(nóng)民秘密簽署了一份包產(chǎn)到戶的協(xié)議，決定包產(chǎn)單干。到1979年秋收之季，這些農(nóng)民所獲得的糧食遠(yuǎn)高于鄰村，引起一些鄰村的農(nóng)民也紛紛效仿。隨后引起各級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注，尤其是中央領(lǐng)導(dǎo)的重視，最終得到國家政策改革認(rèn)可，在全國推行并通過法律予以確立。
實(shí)際上，早在小崗村包產(chǎn)到戶的兩年之前，四川省蓬溪縣群利鎮(zhèn)九龍坡村就進(jìn)行了類似的嘗試。1976年9月的一天晚上，公社黨委書記鄧天元召集一小群干部商討如何提高糧食產(chǎn)量。經(jīng)過漫長而激烈的辯論，一致同意采用包產(chǎn)到戶的方式來解決生產(chǎn)積極性問題?？紤]到面臨的政策風(fēng)險，他們決定先把處在邊角的土地分配到其中兩個生產(chǎn)隊(duì)的家庭，其余地方則仍然保持集體耕種不變。結(jié)果年終那些邊角耕地的糧食產(chǎn)量比集體耕種的肥沃土地的產(chǎn)量高出了3倍。第二年就將更多的土地進(jìn)行包產(chǎn)，更多的生產(chǎn)隊(duì)加入到包產(chǎn)到戶的行列。由于存在違反政策的風(fēng)險，當(dāng)?shù)卣冀K不知情，屬于“只干不說”。
國家政策層面的變革也是十分曲折的。1978年12月召開的十一屆三中全會被認(rèn)為是改革的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，但在《中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報》中，依然強(qiáng)調(diào)“人民公社要堅(jiān)決實(shí)行三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)的制度，穩(wěn)定不變”[⑧]。1979年9月召開的十一屆四中全會，通過《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，明確規(guī)定“不許分田單干”，但也開了個口子，即“除某些副業(yè)生產(chǎn)的特殊需要和邊遠(yuǎn)山區(qū)、交通不便的單家獨(dú)戶外，也不要包產(chǎn)到戶”[⑨]。
盡管如此，由于實(shí)踐中像安徽小崗村、四川九龍坡村等各種名目的包產(chǎn)到戶、包干到戶在全國各地暗中蔓延，加上一些有識之士（包括官員、學(xué)者）積極推動，到1980年春末包產(chǎn)到戶就得到了部分中央領(lǐng)導(dǎo)的首肯，尤其是鄧小平明確肯定安徽肥西縣的包產(chǎn)到戶和鳳陽的大包干，指出“農(nóng)村政策放寬以后，一些適宜搞包產(chǎn)到戶的地方搞了包產(chǎn)到戶，效果很好，變化很快”“實(shí)行包產(chǎn)到戶的地方，……只要生產(chǎn)發(fā)展了，農(nóng)村的社會分工和商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，低水平的集體化就會發(fā)展到高水平的集體化”[⑩]。政策的正式變化是1982年1月1日中共中央批轉(zhuǎn)《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》（第一個“一號文件”），指出“目前實(shí)行的各種責(zé)任制，包括小段包工定額計(jì)酬，專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬，聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制”[11]。這是第一次通過中央文件形式肯定了土地的家庭承包經(jīng)營制度。直到1991年11月中共十三屆八中全會通過《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》，提出把以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制作為我國鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一項(xiàng)基本制度長期穩(wěn)定下來，并不斷充實(shí)完善。
農(nóng)村集體土地的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，突破了當(dāng)時“一大二公”“大鍋飯”的舊體制，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的個人付出與產(chǎn)出分配直接掛鉤，使農(nóng)民的生產(chǎn)積極性大增，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，同時解放了勞動力?？傮w來看，一是實(shí)現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的對應(yīng)。即給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者明確的土地承包經(jīng)營權(quán)，并基于這一土地權(quán)利進(jìn)行土地利用，獲得土地產(chǎn)出，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)關(guān)系與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的對應(yīng)。二是堅(jiān)持了土地的生產(chǎn)要素屬性。通過包產(chǎn)到戶，讓農(nóng)民通過生產(chǎn)增加產(chǎn)出，不僅吃飽了肚子，還由于生產(chǎn)率的提高，及家庭生產(chǎn)的自主性，產(chǎn)生了剩余勞動力，為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、城市化發(fā)展提供了支撐。
四、“三權(quán)分置”及“三項(xiàng)制度”改革
進(jìn)入21世紀(jì)，隨著城市化與工業(yè)化的快速發(fā)展及市場經(jīng)濟(jì)深度運(yùn)行，農(nóng)村集體土地使用制度已經(jīng)難以適應(yīng)新時期發(fā)展要求，國家決定再次進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革。本輪改革的核心內(nèi)容，一是涉及農(nóng)用地的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)行“三權(quán)分置”，二是涉及農(nóng)村集體土地用于建設(shè)的征地制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度、宅基地制度改革（簡稱“三項(xiàng)制度”改革）。
關(guān)于農(nóng)村農(nóng)用地的土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，改革路徑基本是明確的，需要解決的是如何通過法律予以制度化。就此，2014年11月20日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，于2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過了《農(nóng)村土地承包法》的修訂。
關(guān)于農(nóng)村集體土地用于建設(shè)的“三項(xiàng)制度”改革，全國選擇了33個縣市進(jìn)行試點(diǎn)[12]。一是關(guān)于改革與完善土地征收制度。探索縮小土地征收范圍，制定土地征收目錄，界定公共利益用地范圍等；規(guī)范土地征收程序，建立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度，健全矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，全面公開土地征收信息；完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。二是關(guān)于改革農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。通過改革完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能；明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍和途徑；建立健全市場交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度。三是關(guān)于改革完善農(nóng)村宅基地制度。通過改革完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式，探索實(shí)行有償使用；探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地等。改革的主要內(nèi)容已經(jīng)體現(xiàn)在2019年8月26日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議審議通過的《土地管理法》中。
總體來說，新時期農(nóng)村土地制度改革的基本方向是推進(jìn)市場化，即采取市場化方式實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型時期農(nóng)村土地資源再配置，這是發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)體系的基本要求，也是城市化發(fā)展中農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然選擇。在我國逐步建立與完善的市場經(jīng)濟(jì)體系中，在城市土地市場如火如荼地發(fā)展和快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的背景下，改革集體土地使用制度是大勢所趨。允許農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，首先是城鄉(xiāng)土地權(quán)利公平的要求，其次是農(nóng)村土地資源有效配置的必然選擇，第三是農(nóng)村集體及農(nóng)戶財產(chǎn)合理實(shí)現(xiàn)的基本要求。但是農(nóng)村土地制度改革的根本目標(biāo)應(yīng)該是充分利用市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地資源再配置，利用市場配置資源的作用促進(jìn)土地生產(chǎn)功能的有效發(fā)揮，防止土地閑置和浪費(fèi)，同時實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)出者的合法土地財產(chǎn)價值。改革過程中必須防止土地過度資本化、地價過快上漲、土地過度增值等對土地生產(chǎn)功能的影響和沖擊。
作者簡介：朱道林，男，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院副院長，教授、博士生導(dǎo)師，中國土地政策與法律研究中心秘書長
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《毛澤東研究》2020年第3期 （此為原稿，與書刊有出入）
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