古今中外，土地制度歷來是人類社會的重要基礎制度。自20世紀初以來，中國土地制度經歷了不斷改革與完善的過程，其中正反兩方面的經驗與教訓，對于我國當前土地制度和鄉村發展研究具有極其典型的樣本意義，對于當前農村發展與實施鄉村振興戰略的政策制訂具有一定的借鑒意義。
一、從耕者有其田到打土豪分田地
從19世紀中期到20世紀初，中國社會面臨國內國外雙重矛盾沖擊，社會極度動蕩。就國內而言，在長達兩千多年的封建帝制統治下，政治管理體系呈現復雜而官僚的特征，經濟尚處于依賴自然生產系統的農耕社會，加之土地私有體系所引起的財富分配失衡，使得貧富差距懸殊，社會矛盾異常尖銳。就國際上而言，通過工業革命發展起來的資本主義豪強，利用其先進工業和堅船利炮，一邊推行自由貿易信仰，一邊以武力強迫別國按其規則實施貨物交易。由此導致資源廣袤的東方成為列強爭奪的主要目標。中華民族面臨內外交困的局面，各層仁人志士群策護國，從鴉片戰爭、甲午戰爭抗擊列強入侵，到百日維新、辛亥革命、“五四運動”進行內部治理革命，再經抗日戰爭、解放戰爭，生死存亡之際，艱苦奮戰，可歌可泣。
在如此社會大變革背景下，土地制度變革依然首當其沖。
首先是孫中山的“平均地權”思想。清光緒二十九年（1903年）初，孫中山在越南建立的興中會分會，入會誓詞就列有“平均地權”。同年九至十月，孫中山在美國檀香山建立的中華革命軍，以及在日本東京青山創立的革命軍事學校，其誓詞中均列有“平均地權”的內容。光緒三十年（1904年），孫中山在修訂美國致公堂章程時，加入“平均地權”條文。光緒三十一年（1905年），孫中山再次把“平均地權”列入黨綱，由他主持通過的《中國同盟會總章》明確規定“本會以驅除韃虜，恢復中華，建立民國，平均地權為宗旨”。清光緒三十四年（1908年），孫中山在他親自修訂的《中國同盟會革命方略》里，第一次對“平均地權”的宗旨及具體辦法作出闡釋，指出“文明之福祉，國民平等以享之。當改良社會經濟組織，核定天下地價。其現有之地價，仍屬原主所有；其革命后社會改良進步之增價，則歸于國家，為國民所共享”[①]，要求“漲價歸公”。1924年國共合作，孫中山召開中國國民黨第一次全國代表大會，大會《宣言》確定“平均地權”與“節制資本”為民生主義的兩個重要原則。后來孫中山把目光從城市轉向農村，多次申述實施“耕者有其田”的必要性，強調“要耕者有其田，才算是徹底的革命”[②]。由此，平均地權、耕者有其田、漲價歸公，共同構成了孫中山完整的土地制度綱領。
中國共產黨在革命之初是以土地革命為突破口，這是革命成功的重要經驗，時稱“打土豪分田地”。從1928年12月制定的《井岡山土地法》、1929年4月頒發的《興國土地法》、1931年12月發布的《中華蘇維埃共和國土地法》，到1947年10月實行的《中國土地法大綱》，及1950年6月頒布的《中華人民共和國土地改革法》，基本構成了當時土地改革的基本框架。
總之，這一階段土地制度變革的基本特征是，通過革命性的方式實現了土地制度重建，抓住了土地作為生產要素對于廣大人民基本生產生活保障的不可或缺性，奠定了革命的民眾基礎和經濟基礎。變革的基本精神是遵循土地作為生產要素的基本要求，摧毀了存在兩千多年的封建地主土地所有制度，轉變為農民土地所有制；遵循“耕者有其田”原則，使農民得到了土地，調動了土地生產力，農村生產迅速恢復發展，奠定了變革的政權基礎。
二、公有化改造及土地公有制的形成
土地公有化的改造過程十分復雜，從人民合作化運動，到“大躍進”、人民公社，其過程可謂甘苦曲折。
農村合作化運動起始于1951年9月召開的全國第一次互助合作會議，決定“按照自愿和互利的原則，發展農民勞動互助的積極性”[③]，但也不能忽視和粗暴地挫折農民個體經濟的積極性。到1953年，毛澤東認為當時國內主要矛盾已不是人民大眾和帝國主義、封建主義及國民黨反動派殘余勢力的矛盾，而是工人階級和資產階級之間、社會主義道路和資本主義道路之間的矛盾，因此在1953年6月15日的中央政治局會議上，將過渡時期總路線和總任務闡述為：“要在一個相當長的時期內，基本上實現國家工業化和對農業、手工業、資本主義工商業的社會主義改造。”[④]隨后，全國大力推動發展農民合作社，盡管這期間中央高層認識并不十分統一，全國各地也是建社與退社此起彼伏，但到1956年還是宣布基本完成了合作化運動。緊接著是1957年“反右”，1958年“大躍進”、人民公社化運動，到1961年制定《農村人民公社工作條例（修正草案）》，明確人民公社實行“三級所有，隊為基礎”的制度[⑤]，也就基本上完成了農村土地公有化改造。并且，歷次土地制度變革均通過《憲法》修訂予以法律化[⑥]。
關于這一時期的土地制度演變，為什么在已經確定了“農民土地私有制”的情況下，又快速實施公有化改造？而且改造過程中，國家高層領導內部存在巨大爭議，地方及農民也反反復復采取各種方式或抗爭或退出[⑦]，都沒能阻擋制度變革的快速推進，這是值得研究與反思的。1981年6月27日通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》指出，農業合作化運動“要求過急，工作過粗，改變過快，形式也過于簡單劃一”。
從理論上來看，首先是如何適應生產力發展水平要求構筑生產關系的問題，即生產關系適應生產力發展水平要求的基本規律不可逾越。這一時期之所以堅持公有化改造，是堅信通過生產關系改造可以提升生產力水平，而且認為和平時期的農業生產也可以采取“兵團”作戰、集體化協同配合模式，實現生產力快速發展，早日進入共產主義。然而，生產力與生產關系之間的客觀規律無法違背，否則，要么導致政策或制度失效，要么導致生產力抵抗。因此，盡管政策和制度（生產關系）具有強制性，但客觀規律（包括自然規律和經濟規律）必須遵循。其次是公共政策決策機制問題，如何建立科學的決策機制是避免錯誤的關鍵，尤其是如何避免以不當方式對待理論問題、政策問題甚至技術問題的討論與爭論等。第三是對待實踐的需求與探索，尤其在對理論規律尚不能完全把握的情況下，尊重實踐的需求與結果往往是一種更可行的選擇。“實踐是檢驗真理的唯一標準”的討論所引起的廣泛共鳴，并據此實現的撥亂反正，正說明了這一點。
三、家庭聯產承包責任制
公有化改造完成以后，廣大的農村地區基本實現了集體化生產。然而，由于組織管理的缺陷，尤其是產權與利益、責任的不對等，必然導致生產效率的急劇下降，民生受到極大的威脅。加之1958年“大躍進”、人民公社化運動，及1959-1961年連續旱災，出現“三年困難時期”。緊接著到1966年“文化大革命”開始，生產力繼續下降，導致農村地區極度困難。廣大農民為了生存，不得不探尋新的生路。
最著名的案例是安徽小崗村。1978年底，小崗村18戶農民秘密簽署了一份包產到戶的協議，決定包產單干。到1979年秋收之季，這些農民所獲得的糧食遠高于鄰村，引起一些鄰村的農民也紛紛效仿。隨后引起各級領導關注，尤其是中央領導的重視，最終得到國家政策改革認可，在全國推行并通過法律予以確立。
實際上，早在小崗村包產到戶的兩年之前，四川省蓬溪縣群利鎮九龍坡村就進行了類似的嘗試。1976年9月的一天晚上，公社黨委書記鄧天元召集一小群干部商討如何提高糧食產量。經過漫長而激烈的辯論，一致同意采用包產到戶的方式來解決生產積極性問題。考慮到面臨的政策風險，他們決定先把處在邊角的土地分配到其中兩個生產隊的家庭，其余地方則仍然保持集體耕種不變。結果年終那些邊角耕地的糧食產量比集體耕種的肥沃土地的產量高出了3倍。第二年就將更多的土地進行包產，更多的生產隊加入到包產到戶的行列。由于存在違反政策的風險，當地政府始終不知情，屬于“只干不說”。
國家政策層面的變革也是十分曲折的。1978年12月召開的十一屆三中全會被認為是改革的轉折點，但在《中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報》中，依然強調“人民公社要堅決實行三級所有、隊為基礎的制度，穩定不變”[⑧]。1979年9月召開的十一屆四中全會，通過《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》，明確規定“不許分田單干”，但也開了個口子，即“除某些副業生產的特殊需要和邊遠山區、交通不便的單家獨戶外，也不要包產到戶”[⑨]。
盡管如此，由于實踐中像安徽小崗村、四川九龍坡村等各種名目的包產到戶、包干到戶在全國各地暗中蔓延，加上一些有識之士（包括官員、學者）積極推動，到1980年春末包產到戶就得到了部分中央領導的首肯，尤其是鄧小平明確肯定安徽肥西縣的包產到戶和鳳陽的大包干，指出“農村政策放寬以后，一些適宜搞包產到戶的地方搞了包產到戶，效果很好，變化很快”“實行包產到戶的地方，……只要生產發展了，農村的社會分工和商品經濟發展了，低水平的集體化就會發展到高水平的集體化”[⑩]。政策的正式變化是1982年1月1日中共中央批轉《全國農村工作會議紀要》（第一個“一號文件”），指出“目前實行的各種責任制，包括小段包工定額計酬，專業承包聯產計酬，聯產到勞，包產到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會主義集體經濟的生產責任制”[11]。這是第一次通過中央文件形式肯定了土地的家庭承包經營制度。直到1991年11月中共十三屆八中全會通過《中共中央關于進一步加強農業和農村工作的決定》，提出把以家庭聯產承包為主的責任制、統分結合的雙層經營體制作為我國鄉村集體經濟組織的一項基本制度長期穩定下來，并不斷充實完善。
農村集體土地的家庭聯產承包責任制改革，突破了當時“一大二公”“大鍋飯”的舊體制，將農業生產過程的個人付出與產出分配直接掛鉤，使農民的生產積極性大增，解放了農村生產力，同時解放了勞動力。總體來看，一是實現了土地產權關系與經濟關系的對應。即給予農業生產者明確的土地承包經營權，并基于這一土地權利進行土地利用，獲得土地產出，實現了產權關系與經濟關系的對應。二是堅持了土地的生產要素屬性。通過包產到戶，讓農民通過生產增加產出，不僅吃飽了肚子，還由于生產率的提高，及家庭生產的自主性，產生了剩余勞動力，為非農產業、城市化發展提供了支撐。
四、“三權分置”及“三項制度”改革
進入21世紀，隨著城市化與工業化的快速發展及市場經濟深度運行，農村集體土地使用制度已經難以適應新時期發展要求，國家決定再次進行農村土地制度改革。本輪改革的核心內容，一是涉及農用地的農村土地承包經營權實行“三權分置”，二是涉及農村集體土地用于建設的征地制度、集體經營性建設用地入市制度、宅基地制度改革（簡稱“三項制度”改革）。
關于農村農用地的土地所有權、承包權、經營權三權分置，改革路徑基本是明確的，需要解決的是如何通過法律予以制度化。就此，2014年11月20日中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，于2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過了《農村土地承包法》的修訂。
關于農村集體土地用于建設的“三項制度”改革，全國選擇了33個縣市進行試點[12]。一是關于改革與完善土地征收制度。探索縮小土地征收范圍，制定土地征收目錄，界定公共利益用地范圍等；規范土地征收程序，建立社會穩定風險評估制度，健全矛盾糾紛調處機制，全面公開土地征收信息；完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。二是關于改革農村集體經營性建設用地入市制度。通過改革完善農村集體經營性建設用地產權制度，賦予農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能；明確農村集體經營性建設用地入市范圍和途徑；建立健全市場交易規則和服務監管制度。三是關于改革完善農村宅基地制度。通過改革完善宅基地權益保障和取得方式，探索農民住房保障在不同區域戶有所居的多種實現形式，探索實行有償使用；探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地等。改革的主要內容已經體現在2019年8月26日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議審議通過的《土地管理法》中。
總體來說，新時期農村土地制度改革的基本方向是推進市場化，即采取市場化方式實現轉型時期農村土地資源再配置，這是發展市場經濟體系的基本要求，也是城市化發展中農村轉型發展的必然選擇。在我國逐步建立與完善的市場經濟體系中，在城市土地市場如火如荼地發展和快速城鎮化、工業化的背景下，改革集體土地使用制度是大勢所趨。允許農村集體土地流轉，首先是城鄉土地權利公平的要求，其次是農村土地資源有效配置的必然選擇，第三是農村集體及農戶財產合理實現的基本要求。但是農村土地制度改革的根本目標應該是充分利用市場機制實現土地資源再配置，利用市場配置資源的作用促進土地生產功能的有效發揮，防止土地閑置和浪費，同時實現轉出者的合法土地財產價值。改革過程中必須防止土地過度資本化、地價過快上漲、土地過度增值等對土地生產功能的影響和沖擊。
作者簡介：朱道林，男，中國農業大學土地科學與技術學院副院長，教授、博士生導師，中國土地政策與法律研究中心秘書長
中國鄉村發現網轉自：《毛澤東研究》2020年第3期 （此為原稿，與書刊有出入）
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