近年來，圍繞是否發展農村集體經濟出現了諸多爭論，也存在不少認識誤區。許多專家學者將發展農村集體經濟簡單等同于發展集體所有制經濟，認為這種“走回頭路”的做法既無可能，更沒前途。不可否認，傳統農村集體所有制經濟的確已成為“過去時”，習近平總書記在《求是》雜志2019年第11 期上發表重要文章，提出“發展新型集體經濟”。2019年，中共中央、國務院發布《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，要求“創新農村集體經濟運行機制，探索混合經營等多種實現形式”。農村混合所有制經濟作為新型集體經濟的實現形式之一，能夠充分發揮多種所有制資本優勢，彌補農村集體經濟發展要素短板，重塑鄉村經濟形態，也為破解農業生產關系“分而不統”無競爭力，農村基層組織缺乏收入、治理能力弱，農民財產性收入增長緩慢占比低等問題提供了新思路。
農村混合所有制經濟的內涵
在當前發展新型集體經濟的特定語境下，農村混合所有制經濟是指依法獨立自主的集體產權主體與非集體產權主體采用股份制、股份合作制等方式實現產權主體多元投資、交叉持股、融合發展的一種新型經濟組織。受制于農村集體經濟組織發育不成熟，農村混合所有制經濟初始形態不一定是公司法人，但也應該以獨立的法人主體形態出現，并逐漸演化到以股權多元化的現代企業為主要組織形式。與國企改革中發展混合所有制經濟的主要目的是實現不同所有制資本間的共同發展和有效制衡不同，發展農村混合所有制經濟的主要目的是在保障農村集體產權合法權益的基礎上，借助資源配置效率更高的其他所有制資本帶動農村集體資本發展，從而實現“以工哺農、以城帶鄉”共同富裕的目標。
與國有企業混合所有制改革趨向“管資本”模式一致，農村混合所有制經濟的高級形態也可以是集體資本投資、運營平臺公司或基金，吸收多種所有制資本形成完善的治理架構和科學決策機制，開展相關投資運營。集體資本所有者或委托人不再直接參與具體生產經營，而是以更大的關注力和借助專業能力促進集體資本保值增值。
農村混合所有制經濟的地方探索
農村混合所有制經濟不是一種理論設想，我國不少農村地區已開展了積極探索。
（一）浙江德清“保底收益型”混合所有制經濟探索
德清縣位于浙江北部，近滬臨杭的優越區位和莫干山綠水青山的自然稟賦，包括農村“三塊地”改革在內的65項省級以上改革試點探索，推動了全縣制造業和旅游業迅速發展，為農村集體經濟發展創造了有利條件。禹越鎮三林村和阜溪街道五四村均依托鄉村旅游發展契機，與非集體資本合作形成了“保底收益型”農村混合所有制經濟。
為了更好地發展鄉村旅游，2018年三林村股份經濟合作社以村所屬生態資源、集體土地、廠房等集體資產入股占比40%，馬軍山教授團隊的滋農暑假游學資金入股占比60%，共同組建了集體資本和民營資本混合所有制的浙江滋農鄉旅旅游開發有限公司（簡稱滋農鄉旅公司）。三林村股份經濟合作社以入股的集體資產每年獲得固定保底收益20萬元，然后再根據滋農鄉旅公司效益情況按股分紅。截至2019 年10月底，滋農鄉旅公司先后累計投入1300余萬元，改造廢棄廠房，建起咖啡館、創業園，整村打造“白鷺水鄉·國際慢村”。2018年，三林村集體經濟收入突破80萬元。
依托坐落于莫干山下的區位優勢，五四村積極搶抓鄉村旅游發展機遇，2018年，德清縣文旅集團、五四村股份經濟合作社、農戶聯合成立了國有資本、集體資本和個人資本混合所有制的五四文化旅游實業有限公司，其中文旅集團以國有資金投入占股51%，村集體以現金和集體資產資源投入占股39%，400 個農戶投資800萬元占股10%。按照約定，村集體前兩年每年獲得保底收益100萬元，以后每年獲得保底收益200萬元，盈利超過部分按照股份再分紅，農戶按照所投入資金每年獲得8%的固定收益。當年，五四村集體經濟收入410多萬元，人均收入超過4.5萬元。
從德清縣兩個村的農村混合所有制經濟探索看，僅依靠農村集體經濟組織本身的運營管理能力和資金實力，無法充分釋放美麗生態環境、集體建設用地或廠房等稀缺鄉村資源經濟價值，村集體有動力尋求外源性人才、資金共同開發集體資源。由于我國大部分農村集體經濟組織經營管理能力弱，異質性個體組成的農村集體經濟組織具有明顯的風險規避傾向，依托專業人才獲得固定回報的“保底收益型”混改模式有其現實合理性。
（二）陜西袁家村“平臺合作型”混合所有制經濟探索
袁家村位于陜西關中平原腹地，2018年全村旅游人次達到580萬，已成為我國鄉村旅游發展的一面旗幟。在2007年鄉村旅游發展初始，袁家村就成立了混合所有制的陜西關中印象旅游發展有限公司（簡稱關中印象公司），62戶原住村民每戶出資20萬元，以現金或宅基地使用權和農家樂使用權入股，占股50%，村外商戶投資占股30%，村集體出資占股20%。關中印象公司投資了康莊老街、小吃一條街等項目，免費出租給各類鄉村旅游服務合作社，并以集體土地招商引資建成了回民街、酒吧文化一條街等，目前形成的合作社、合作社以外攤位、民宿、城市體驗店以及其他外來投資項目等在收回投資并盈利后，每年需上繳20%的凈利給關中印象公司。關中印象公司從2012年開始分紅，2015年以后集體收入分紅超過1000萬元。
關中印象公司作為一家混合所有制企業，其核心任務是優化袁家村旅游環境，打造鄉村旅游發展平臺，并面向所有有意向的商戶開放。關中印象公司不參與各個項目的具體經營，只負責監督和維護市場秩序。袁家村“平臺合作型” 混合所有制經濟模式，不但克服了村集體人才、資金不足引發的運營管理困境，能夠借助外來資源發展壯大袁家村公共品牌，不斷優化鄉村旅游生態，還通過收回投資并盈利后再參與收益分配的做法，打消了外來資本的顧慮，吸引了眾多外來資本和人才踴躍參與袁家村旅游發展。
（三）浙江奉化滕頭村“資本運作型”混合所有制經濟探索
滕頭村是浙江省寧波市奉化區蕭王廟街道下轄的一個行政村，先后榮獲全球生態500佳、世界十佳和諧鄉村、中國十大國際名村、上海世博會唯一入選鄉村館、5A 級旅游景區、生態旅游示范區等70 余項國家級以上榮譽。為了克服農村現代管理人才短缺難題，用專業的人干專業的事情，提高村級資產運營管理效率，滕頭村管理層大膽放權。2006年，由村集體所有的寧波滕頭集團有限公司與村外資金、市場主體組建了混合所有制的寧波滕頭控股有限公司，其中村集體資金占股51%，并依托寧波滕頭控股有限公司職業經理團隊開展村集體資產的投資運營，以投資入股形式開發村外產業項目。截至2019年12月，與滕頭村建立股份制合作關系的企業達45家，滕頭村投資的村外產業項目多達20個。2015年2月，滕頭村試水村集體經濟打造浙江省首個PPP 投資平臺——寧波滕頭民間資本管理股份有限公司。作為一家批準設立的農村混合所有制的資本運作平臺，該公司現已開展“定向集合資金”和“應急資金轉貸”兩項業務，募集資金超10億元。
滕頭村“資本運作型”混合所有制經濟探索，大大拓寬了村集體直接融資渠道，不僅為將來參與風投與基金運作做好了鋪墊，更是將農村混合所有制經濟推進到了以“管資本”為特征的高級形態。以村干部為核心的集體經濟組織領導層能夠擺脫繁雜且挑戰性極大的事務性管理，集中精力思考村集體資產的保值增值和風險防控。2018 年，滕頭村集體經濟收入達到8億元，社會生產總值達到90多億元， 年人均收入超6萬元。
實現農村混合所有制經濟的困難與挑戰
雖然浙江、陜西等地區開展了先行探索，但農村混合所有制經濟仍屬于新生事物，面臨體制機制和現實條件諸多障礙。
（一）農村混合所有制經濟的實現范圍不明
在農村集體產權制度改革尚未完成的情況下，哪些集體資產可以混合，哪些不能混合，遠沒有達成共識。近年來不少工商資本下鄉“圈地”發展房地產、觀光旅游等非農產業，田園綜合體和特色小鎮嚴重的房地產化傾向，引發全國范圍內的“大棚房”整治，加劇了人們對工商資本無序開發農村集體資源的擔憂。特別是涉及農村基本經濟制度和社會穩定的承包地、宅基地等集體資產，關乎基本民生保障，長期以來擔當了我國“半城鎮化”下社會風險緩沖器的作用。如果沒有建立有效的風險防范措施， 貿然實施混合所有制經濟，極易誘發社會糾紛和群體性矛盾。
（二）農村集體經濟組織弱法人地位和發育不成熟
目前由多部門聯合發布的《關于開展農村集體經濟組織登記賦碼工作的通知》不具有立法效力，對于農村集體經濟組織法人的稅法問題也缺乏明確規定，為下一步頒證和賦碼后的部門之間的效力認定增加了難度，不利于農村集體經濟組織順暢辦理銀行開戶、稅務登記等手續。調研中不少基層干部群眾反映，農村股份經濟合作社普遍沒有開票權，由農業農村部門頒發的“特別法人”證書不如工商部門頒發的營業執照好用，不少發達地區的農村集體經濟組織選擇直接注冊為公司。而且，當前村“ 兩委” 與集體經濟組織之間“ 政社不分”問題嚴重，法人治理結構不完善，浙江平湖市一位村支書還抱怨說農村股份經濟合作社經營效率低，任何一項對外投資都要召開村民（股民）大會。由于缺少經濟激勵和專門人才，許多新成立的集體經濟組織都由村“兩委”成員擔任負責人，自主權和經營能力有限，極易受到少數村干部影響。
（三）工商資本參與顧慮和政策限制
近年來，國家在農村產業融合發展中致力于推動下鄉企業與農戶（村集體）之間建立緊密型利益聯結機制，但是簡單購銷和訂單農業等松散型利益聯結方式仍是主流，這一結果預示著工商資本參與發展農村混合所有制經濟的積極性不高。德清“保底收益型”農村混合所有制經濟模式表明，集體資本實際上以債權形式入股，工商資本不得不承擔所有經營風險。而且，村民普遍契約意識淡薄，對財務數據不信任，工商資本擔心入股等長期合作方式容易發生利益糾紛。目前工商資本下鄉雖然不存在明確的市場準入壁壘，但政策層面趨于明確工商資本適合進入的鄉村產業領域，政策預期不明阻礙工商資本下鄉熱情。2019年農業和涉農制造業固定資產投資出現了罕見的負增長，也凸顯出當前工商資本對涉農產業投資信心不足，這與當前環保“一刀切”、“大棚房”整治下工商資本投資權益保障問題密不可分。如果在農村混合所有制經濟中規定社會資本不能控股，或者強調農村集體資本的固定收益權，將會進一步打擊工商資本參與農村混合所有制經濟的積極性。
（四）農村集體資產監管機制不健全
當前農村集體資產監管乏力是農村社會治理危機的主要表現之一，不利于建立有效的農村混合所有制經濟監管機制。一方面， 我國農村地區血緣宗族、權威崇拜等傳統習俗文化長期延續，不少基層黨組織渙散軟弱， 再加上鄉村“熟人社會”的人情因素干擾，導致村民監督缺乏文化土壤。另一方面，“村財鎮管”體制下村集體所有收入都被納入鄉鎮財政所賬戶，未來隨著農村混合所有制經濟的發展，集體收入激增可能會刺激財政困難的鄉鎮政府神經，誘發鄉鎮政府私自挪作他用、強制借款、合謀變賣集體資產等風險。
農村混合所有制經濟的實現路徑
（一）明確可混改農村集體資產范圍
針對農村混合所有制經濟實現范圍不清的問題，依托農村集體產權制度改革的清產核資成果，允許明確權屬清晰、無債務糾紛且完成折股量化的集體所有的資源性資產、經營性資產參與發展農村混合所有制經濟，重點是沒有承包到戶的集體“四荒”地、林地、草原、養殖水面和人文歷史遺跡等資源性資產，通過成立土地股份合作社等方式實現集體統一經營的承包地、草原，以及集體統一經營的房產設施、集體建設用地、機器設備、商標等無形資產等經營性資產。為了穩定農村社會，對于分散經營、包產到戶的承包地、草原、林地等暫緩實行混合所有制經濟，對于常年居住的農村宅基地、用于農村科教文衛等公益事業的集體資產不實行混合所有制經濟。
（二）培育壯大農村集體經濟組織成為混改實施主體
為了避免委托代理關系復雜導致的信息不對稱，可以規定建立起有效法人治理結構的農村集體經濟組織是發展農村混合所有制經濟的基礎條件，由農村集體經濟組織行使農村集體資產所有權人職能。在完成農村集體資產股份制改革的地區，進一步明確農村股份經濟合作社是農村混合所有制改革的實施主體。對于成立集體資產管理公司或者農村集體資產監督管理委員會（農資委）的地區，也可以授權其作為農村混合所有制改革的代理人。針對農村集體經濟弱法人地位和組織發育不成熟等問題。一是強化農村集體經濟組織特別法人地位。現階段仍由農業農村部門負責農村集體經濟組織的登記賦碼工作，后續的登記、變更等應統一移交給市場監管部門，出臺《農村集體經濟組織登記管理條例》，強化農村集體經濟組織特別法人社會統一信用代碼的權威性，并對農村集體經濟組織的稅法問題做出明確規定。二是健全農村集體經濟組織內部治理結構。逐步厘清村“兩委”和農村集體經濟組織之間的關系和職能邊界。集體經濟發達地區，可探索在農村集體經濟組織下成立直屬的股份有限公司，外聘職業經理人經營管理公司；集體經濟落后地區，逐步減少村“兩委”干部兼職農村集體經濟組織的比例，實行村社分賬管理、分賬使用。對于農村集體經濟組織經理人或管理團隊，要建立有效的激勵機制，發達地區可實施股權激勵加年薪制，欠發達地區要將經理人基本薪酬納入村運營經費，并根據農村集體經濟組織經營狀況給予股權激勵和榮譽獎勵。
（三）創新農村混合所有制經濟多種實現途徑
借鑒國有企業混合所有制改革經驗，研究制定支持社會資本參與農村集體經濟組織改革的政策規定和實施方案，鼓勵國有企業、民營企業、外資企業、個體工商戶、自然人等社會資本通過參股、入股、控股等方式與農村集體經濟組織組建新的農村混合所有制經濟組織。優先支持在涉農產業領域能力出眾、業績突出、口碑良好的企業、企業家或致富帶頭人參與發展農村混合所有制經濟，外資參與要符合外商投資產業指導目錄要求。允許社會資本以貨幣、實物、股權、知識產權等方式出資，通過農村產權交易平臺和正規資本市場，以出資入股、股權收購、股權置換或者以股權投資基金、風險投資基金等多種方式參與農村混合所有制經濟組織資產重組、增資擴股，甚至改制上市，推動農村集體經濟組織與社會資本實現資本、技術、人才和管理對接，以農村混合所有制經濟形式深度參與鄉村產業發展。
（四）調動工商資本參與農村混合所有制經濟積極性
為減輕工商資本投資運營壓力，要弱化或避免強制性的集體資本固定收益要求，可以按照袁家村模式，在項目收回投資并盈利后再收取固定比例的凈利。建立社會資本退出機制，制定并完善各類產權轉讓管理辦法，在保障混合所有制經濟組織正常運行的情況下，允許社會資本通過股權轉讓、股權回購、掛牌上市等多種渠道有序退出。切實保護工商資本尤其是民營企業的合法權益，不得以扶貧或振興鄉村等名義向民營企業攤派投資或要求不取分紅，建立針對民間投資的法律援助和司法救濟制度，健全民營企業申訴機制。
（五）建立多層次農村混合所有制經濟監管制度
為了打消村民疑慮，除了要在農村混合所有制企業內建立股東大會、董事會、監事會、經理層等成熟的內部治理結構外，還要發揮農村黨組織、村民代表大會、村委監督委員會、基層政府審計部門等外部部門的監督作用。為了防止社會資本一股獨大、惡意收購和接管損害集體資本權益，可以金股方式確保集體股權持有人在特定事項中能夠行使否決權，或者以特殊管理股方式確保不必注入新的資金仍能在決定重大事項時擁有一定的發言權，也可以優先股方式確保集體股權能夠優先分配股息和混合所有制企業的剩余財產。同時，借助鄉村振興戰略的實施，健全以農村黨組織為核心的組織體系，整頓提升軟弱渙散黨組織，推動全面從嚴治黨向基層延伸，落實農村黨員干部“小微權力清單”，充分發揮紀檢監察機關在農村集體產權流轉、集體收益分配方面的監督職責。積極開展“村財鎮管”改革，在強化村級財務外部監督的基礎上，為農村集體經濟組織刻制印章、開立賬戶、領取票據等，推動實現農村集體經濟組織財務獨立、收支自由。
發展農村混合所有制經濟的進一步思考
立足農村集體資產發展而來的農村混合所有制經濟，不能全然不顧市場規律運動式強制發展，必須要在發揮集體產權作用、有效克服農村稀缺資源開發制度障礙，與發揮工商資本作用、有效解決發展要素短板之間尋求契合點。農村混合所有制經濟不是新型農村集體經濟唯一有效的實現形式，只能在完成農村產權制度改革、有可混改集體資產、外來工商資本有意向投資且集體經濟組織成員有意愿的地區開展試點，還需要有相對寬松的農村土地制度改革環境、功能完備的農村產權交易市場、管用有效的農村社會治理體系相配套。
作者單位：中國宏觀經濟研究院產業經濟與技術經濟研究所
中國鄉村發現網轉自：《中國發展觀察》雜志2020年第9-10期合刊
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