摘要：農村集體土地既非集體經濟組織成員所有，也非集體經濟組織所有，歸根到底屬于國家所有或全民所有。我國農村土地實行的是集體占有制而非集體所有制。
實行土地公有制的我國，農村土地歸集體經濟組織成員所有嗎？歸集體經濟組織所有嗎？農村土地農民集體所有的“所有”應作何解釋？正確認識這些問題，有助于準確把握農村土地制度實質、科學安排“三農”制度或深化其改革、推進城鄉經濟社會持續健康發展。
一、農村集體土地非集體經濟組織成員所有
農村土地集體所有的制度實質本應是全體而動態的集體經濟組織成員共同占有集體土地，因此，既不能將集體土地轉讓給集體經濟組織以外任何組織或個人，也不能將集體土地分割給具體的集體經濟組織成員所有。實際上，為了穩定農民務農有地這一政策預期，往往規定相當長的土地承包期，當時屬于該集體經濟組織的成員可依法地無償地承包經營承包土地；當時屬于該集體經濟組織的成員也可依法地無償地申請取得宅基地以修建住宅，由于住宅所有權往往“綁架”了宅基地使用權，因此本人和其他家庭成員或其住宅繼承人可長期居住于該集體經濟組織。隨著人的生老病亡、遷入遷出等，會導致相當部分彼時屬于集體經濟組織成員而此時不屬于集體經濟組織成員——隨著經濟社會的不斷發展、加上保持土地承包關系穩定并長久不變以及國家尚沒有有償退出閑置宅基地的制度安排而會導致人地矛盾越來越突出。進而，既容易導致有相當部分依法享有土地承包權與宅基地使用權卻不屬于該集體經濟組織成員，也容易導致有相當部分應該屬于該集體經濟組織成員卻不能享有土地承包權。這容易偏離農村土地集體所有制成員共同依法占有、農地農用、無償使用的政策初衷。其實，耕者有其田、居者有其地的“有”只是對集體土地的一定時期內或一定條件下的依法占有：集體經濟組織成員須依法承包土地并有承包期限，并可根據相關法律政策規定退回或收回以便重新發包；集體經濟組織成員也須依法申請取得宅基地，并可參照重慶地票制度探索閑置宅基地有償退出制度改革以變通解決住宅所有權“綁架”宅基地使用權這一困境。因此，集體經濟組織成員對其承包土地、宅基地不具有所有權，只具有占有權、使用權、收益權和一定的流轉權。倘若集體經濟組織成員對其承包土地、宅基地具有所有權，那就既沒體現農村土地集體所有的制度實質，也不符合農村土地集體所有的政策初衷，可以說它是一種典型的土地私有制。二十世紀五十至七十年代，農民土地私有逐步被集體所有制替代，這是吸取土地私有歷史教訓、體現土地公有本質屬性、遵循農業農村發展規律、統籌城鄉經濟社會協調發展、弘揚傳統農耕文化鄉里文化而作出的較為理性的制度安排。
二、農村集體土地非集體經濟組織所有
由于農村土地的主要歸屬制度既關乎生產力發展、生產關系調適、社會制度建構、公民合法權益，也關乎糧食安全、經濟發展、城鄉差距、社會穩定。因此，農村土地主要歸屬制度的制定與改革，屬于中央事權而不屬于地方事權，宜由國家法律政策統一規范或由國家有計劃地推進改革，而不宜由集體經濟組織、行政村甚至任一地方政府自主規定或擅自推動。也即集體經濟組織不能自主決定集體土地的歸屬，對集體土地不具有所有權。如果集體土地屬于集體經濟組織所有，那么集體經濟組織成員承包經營土地、取得使用宅基地等時就應付土地使用費、土地流轉費或地租給集體經濟組織，而他們實際是依法地無償地使用或占有；如果集體土地屬于集體經濟組織所有，那么集體經濟組織就可通過收回、調整、轉讓、抵押等方式處置集體土地，集體經濟組織成員的土地承包經營權、宅基地使用權等合法權益就容易受到侵犯，而集體經濟組織對集體經濟組織成員依法占有的承包土地、宅基地進行處置往往受到很多限制，幾近沒有處分權。其實，由于集體經濟組織在人員組成上具有成員性、派生性而不具有社會性、開放性，在組織運行上實行民主制而非公司制，且不納稅，不繳費，不能破產，不能將土地轉讓給集體經濟組織以外任何組織或個人，因此它并非經濟實體。而且，集體經濟組織也有別于一般社會組織，它無固定場所，無固定工作人員，無常設組織機構，無法定代表人，而只是法治之下的自治社區，因此它也非實體組織。簡而言之，集體經濟組織在土地產權上只具有地理邊界功能。以集體經濟組織為地理邊界的農村土地集體所有制，是基于農業生產特性只適宜家庭經營而不適宜集體經營、政府經營甚至雇工經營從而遵循農業發展規律，是符合人多地少、聚村而居的國情農情從而弘揚精耕細作、血親相連、利益相關等傳統農耕文化鄉里文化，也是基于農業是弱質產業、農村資源要素集聚度不高競爭力不強實行無償用地政策從而遵循城鄉經濟社會持續健康發展而作出的理性制度安排。實踐證明，它是一項遵循發展規律、符合國情農情、具有很強容納性、具有強大生命力的農村基本制度。
三、農村集體土地歸根到底屬于國家所有或全民所有
農村土地集體所有制讓廣大農民實現了他們數千年來夢寐以求的耕者有田、建宅有地的樸實愿望，成為了土地的主人，不再依附于土地，鏟除了滋生土地食利階級的土壤；集體土地被依法征收可轉為國有土地，一旦集體土地用于非農業經營性建設就應同樣依法繳納土地使用方面的稅收。因此，它的本質是土地公有制。但它又是非典型土地公有制：集體土地以集體經濟組織為地理邊界，當時屬于該集體經濟組織的成員可依法地無償地使用或占有承包土地、宅基地。之所以可依法地無償地使用或占有，是鑒于農業比較效益低、農村經濟社會發展水平普遍落后于當地城鎮、長期形成的城鄉二元結構在短期內難以消除等實際，為鞏固農業基礎地位、統籌城鄉經濟社會協調發展甚至維護社會穩定而作出的較為理性的制度安排。這并不像經營性國有土地通過征繳稅費的形式有償使用或有償占有來體現土地公有屬性。就集體土地保障糧食安全、供給一些工業原材料、解決農民生計生活、維護社會穩定甚至鞏固黨的執政根基等作用而言，農村土地集體所有制也可以說是一種受土地用途管制（首先體現在土地宏觀調控下城鄉功能分區）的非典型全民所有土地制度。簡而言之，集體土地歸根到底屬于國家所有或全民所有。既然如此，那么國家或代表全民的政府就有權向土地使用者或土地占有者征收土地方面的稅賦，而其他任何組織或個人都無權征收。進而，在我國，土地流轉費只是土地占有權得以實現的經濟形態，它未必是土地所有權得以實現的經濟形態，只有土地稅賦才是土地所有權得以實現的經濟形態。工業化中期以前，廣大農民就交了公糧或繳納了農業稅賦。進入工業化中期后，由于農業生產效率不高、農業比較效益低、農業風險多且難以管控的產業弱質性顯得更加突出，農業是產業之基、民生之本、可持續發展之源的地位作用顯得更加重要，而且農業經營主體或土地流轉主體數以億計，加上收益小、不穩定、難計量，并往往對個體或微型企業的營業、個人的所得等給予一定免稅額。因此，為了促進工農業協調發展、城鄉一體化發展，需要政府加大“三農”扶持力度，一般就不再從土地使用收益或土地流轉收益中征收土地使用稅。
四、我國農村土地實行的是集體占有制而非集體所有制
綜上所述，農村集體土地既非集體經濟組織成員所有，也非集體經濟組織所有，更非村干部、地方政府所有；既非集體經濟組織成員共同共有，也非集體經濟組織成員集體所有，更非集體經濟組織成員按份共有；歸根到底屬于國家所有或全民所有，因此集體土地只宜為集體經濟組織成員共同占有，也即我國農村土地實行的是集體占有制而非集體所有制。當然，農村土地集體占有制是以憲法為核心、以系列法律政策為支撐來切實保障農民務農建宅有地、征地或退地時有妥善安置的一種土地公有制；這并非虛化、弱化現有農村土地集體所有制，只是實事求是地對其制度實質盡可能準確簡練表達而已。
（作者單位：重慶市綦江區發展和改革委員會）
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