內容提要:宅基地“三權分置”改革是落實鄉村振興戰略、保障農民安居樂業的基礎平臺和必要抓手, 是未來一段時期內更有效呼應農業農村優先發展、滿足鄉村居民美好生活追求的關鍵制度創新。針對鄉村振興戰略的發展要求, 宅基地“三權分置”改革應當參照制度變遷的歷史路徑依賴, 在堅持集體所有權不動搖的前提下進一步明確集體內涵、賦予完整權能、分離部分產權和強化公共職能;依據多元福利主義和福利實現依賴, 以凸顯資格權落實鄉村農民集體的居住福利保障, 并探討由集體、政府、市場和社會共同提供多元農民居住福利保障替代路徑;按照市場主導化配置和利益風險掛鉤, 以放活宅基地使用權實現資源市場配置優化和農民財產價值顯化, 并在利益訴求和可能風險之間權衡選擇宅基地具體流轉路徑, 實現宅基地由傳統單一居住功能向現代多重復合功能轉型。
長期以來, 我國鄉村地區面臨著發展緩慢、城鄉差距不斷拉大、農業發展質量偏低、農民生活水平不高、鄉村特色丟失凋零等諸多問題, 已然成為進一步推進社會主義現代化建設的短板和困境所在。針對農民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的鄉村發展之間的矛盾, 黨的十九大報告和2018年中央“一號文件”將鄉村振興戰略作為新時代“三農”工作的總抓手和決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務。2018年中央農村工作會議更進一步強調要深入實施鄉村振興戰略, 突出抓好“三農”工作硬任務, 全面深化農村改革。鄉村振興戰略是黨中央深刻把握現代化建設規律和城鄉關系變化特征, 在歷史觀認識和現代化要求的統一下, 基于提升鄉村地位的邏輯提出的對新型城鄉關系的全新闡述、對農業農村發展的重要指導和滿足農村居民美好生活追求的重要保障, 其關鍵突破在于提出農業農村優先發展的理念, 總體要求包括產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效和生活富裕, 核心目標在于系統整合鄉村人口、土地、產業等各個要素, 切實實現鄉村“安居樂業”。
居住是人類的最基本生存和安全訴求, 宅基地作為農民安身立命的基底保障、關鍵福利和核心財產, 其涉及的宅基地取得、使用、退出和管理制度應當被界定為保障鄉村安居樂業、落實新時代鄉村振興戰略的基礎性制度安排。農村宅基地制度作為鄉村基礎性制度之一, 在很長一段時期內有力保障了農民作為集體經濟組織成員應享有的基本居住需求和相應福利保障, 是維護鄉村長治久安的關鍵制度。然而, 在快速城鎮化、鄉村空心化和農業邊緣化的發展過程中, 現行宅基地制度由于價值認知局限、流轉障礙凸顯、財產權利顯化困難和細化管控缺位等諸多原因, 在部分區域已然難以符合當前經濟社會發展的要求, 出現了一戶多宅、大片空置、違法違建、粗放無序與隱性流轉等諸多問題, 急需按照鄉村振興戰略的訴求, 全面深化和推進改革。
基于此, 中共中央、國務院有效部署, 逐步拉開了宅基地從限權到有序賦權、土地資產從沉睡到穩步盤活、土地政策從限制到逐步放開的改革大幕。2014年12月, 《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》在中央全面深化改革領導小組第七次會議上通過審議, 并于2015年1月由中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發。2015年2月27日, 十二屆全國人大常委會第十三次會議審議了國務院關于提請審議《關于授權國務院在北京市大興區等33個試點縣 (市、區) 行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定 (草案) 》的議案, 允許北京市大興區、天津市薊縣等33個試點縣級行政區域暫時調整實施土地管理法等關于集體建設用地使用權不得出讓等規定, 允許對宅基地實行自愿有償的退出、轉讓機制。《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》將宅基地“三權分置”改革構想在鄉村振興戰略制度性供給中進行部署, 提出完善農民閑置宅基地和閑置農房政策, 探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”, 落實宅基地集體所有權, 保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權, 適度放活宅基地和農民房屋使用權。從此, 宅基地“三權分置”作為鄉村振興的重大制度供給在農村“三塊地”試點區域內全面展開并允許非試點地區進行探索。
由此可見, 宅基地“三權分置”已然是落實鄉村振興戰略、保障農民安居樂業的基礎平臺和必要抓手, 是未來一段時期內更有效呼應農業農村優先發展、滿足鄉村居民美好生活追求的關鍵制度創新。實際上, 諸多學者已在宅基地價值認知、產權定位、流轉路徑和管理方式等方面開展了諸多討論, 然而仍然對于宅基地應歸為福利保障還是財產權利、“三權”體系如何完善、是否應予自由流轉等關鍵問題爭論不下, 忽略了宅基地“三權分置”對于鄉村振興戰略的重要制度供給保障作用的理論支撐分析, 因而難以系統地提出鄉村振興背景下的宅基地“三權分置”改革路徑。
一、相關文獻綜述
宅基地是指農村居民以其集體經濟組織成員資格為前提, 為了維持農戶居住和農業生產, 由集體經濟組織無償分配并長期使用, 可用來建造農房以及附屬生產生活等設施的農村集體建設用地[1]。從計劃體制延續而來的宅基地制度是以戶籍制度為基礎、保障集體成員的基本居住條件為初衷、實現工業優先發展為目標、保障農村社會穩定為根本宗旨而作出的一種制度安排, 具有“公有”“私用”“無償”“無期”等顯著特征, 曾經為我國城市發展、工業發展、農村發展和保障農民居住權發揮了歷史性作用[2]。然而, 隨著經濟社會環境的發展變化, 經濟市場化開放化程度不斷提高, 城鄉不斷融合、農民不斷分化, 當前宅基地制度愈發難以適應當前的經濟結構調整與城鄉格局變化, 造成現有宅基地利用粗放、浪費、閑置和無序等問題突出, 人地矛盾凸顯、城鄉二元割裂、供需難以對接, 對農業生產和村莊治理造成消極影響, 難以滿足鄉村振興戰略提出的“鄉風文明”、“治理有效”和“生態宜居”等目標的要求。就農民個體而言, 經濟結構變化導致農民與土地和村莊關系逐步疏解, 宅基地作為農民安身立命之所的必要性和重要性相對降低, 無償分配和占有宅基地的制度效能逐步下降, 宅基地的退出機制缺失和社區封閉導致村莊破敗和農戶宅基地財產權利難以實現[3], 難以為實現鄉村振興戰略提出的“生活富裕”和“產業興旺”目標提供支撐。
關于宅基地流轉的必要性, 學術界已爭論多年, 但仍然觀點不一, 難以達成共識, 其爭論焦點在于宅基地的主導功能是農民居住權利保障還是財產權利實現, 福利性質的居住保障是否可以流通以及如何應對流通風險。部分學者認為應禁止宅基地流轉交易尤其是禁止城市居民購買宅基地, 其目標在于保護農民成員權益和維持村莊內部倫理, 因而宅基地的用益物權應界定為限定在特定用途范圍內的他物權, 不包括收益權, 村民僅能使用宅基地來實現居住目的[4]。此外, 農民缺乏足夠的理性和抵御風險的能力, 農村的治理實踐錯綜復雜, 允許宅基地自由流轉可能導致城市圈地運動、大量建設轉用和農民流離失所, 影響社會穩定, 同時加速村莊衰敗和低質量的過度城市化[5]。支持流轉的學者則認為, 宅基地是農村居民最重要的資產之一, 限制流轉是對農民財產權益的剝奪, 宅基地的福利性和無償性來源于分配環節, 僅此不能否定宅基地使用權的財產屬性[6]。同時, 由于少數農戶的宅基地非理性處理可能, 就禁止宅基地流轉使絕大多數農戶難以顯化財產權利是有失公平的[7]。土地違法轉用、城市資本過度涌入和鄉村倫理破壞風險, 應當歸咎于制度設計合理性與執行保障問題[8], 不應因噎廢食。實際上, 宅基地使用權流轉在很大程度上始終隱性存在于實踐之中, 尤其在城郊或者是交通沿線及基礎設施較好的區域交易活躍[9], 而該類私下交易模式反而難以管理, 產權也缺乏保障、實際價值也多有偏離, 更容易引發社會糾紛[10], 致使農民集體和農民個體利益遭受損失。宅基地流轉應當被視為當前鄉村振興戰略的發展訴求和未來趨勢。究竟什么時候需要流轉、什么區域可以流轉、如何流轉, 其關鍵是如何在保障農民福利的前提下實現資源最有效配置。
在宅基地流轉過程中, 多數學者認同其核心問題在于農村宅基地產權權能受限。盡管法律規范明確規定農村集體享有宅基地所有權, 但集體所有權囿于自身的特殊性, 其權利主體模糊或虛置, 且在諸多情況下其收益、處分等權能無法得到充分體現, 也缺乏對整個集體組織和集體成員的管理權[11]。物權法中將宅基地使用權定義為一種用益物權, 但制度上的“社會保障”“公平原則”“配給制度”導向下有限制的宅基地使用權與“用益物權”相矛盾[12], 單獨的宅基地不能出租和轉讓。同時, 宅基地制度限制、權利缺失、流轉受限以及價值難以顯化使得宅基地財產權難以實現抵押, 且對于城市化或準城市化農民宅基地使用權的歸屬、繼承, 還缺乏完善的法律制度和權利保護機制[13]。宅基地權利體系權能的不完整致使自愿有償退出制度難以構建完善, 直接導致了宅基地大量閑置和有條件的農業轉移人口不愿意被真正市民化。在此背景下, 宅基地“三權分置”改革開始進入學者視野, 然而當前學者對于宅基地“三權分置”研究偏于關注法律內涵、權能構造、障礙風險和實踐總結等方面, 且在諸多關鍵性問題上仍然爭論不下、缺乏共識, 其根源在于缺乏鄉村振興戰略背景下的宅基地“三權分置”改革必要性分析和系統理論支撐論述, 使得路徑設計和實踐稍顯盲目、缺乏體系引領。
二、鄉村發展與宅基地制度改革的關聯
制度總是在向前發展變化, 通過總結和吸取歷史教訓, 能夠以史為鑒, 明得失、知興替, 從而更好地開展制度設計。同時, 制度變遷一旦進入某一路徑, 由于改變成本、發展慣性等諸多原因, 在很大程度上將對這一路徑產生依賴, 并在這一過程中不斷自我強化這種路徑依賴。因此, 在選擇宅基地制度的改革方向時, 必須要考慮歷史路徑的發展歷程和改革邏輯 (見表1, 下頁) , 從中分析我國農村制度和宅基地制度改革的歷史演進規律 (見圖1) , 以期為今后改革的方向選擇提供參考。
(一) 鄉村集體經營轉型:農戶擁有所有權, 宅基地自由流動 (1949～1962年)
自1949年新中國成立后, 在“農村支持城市”的總體思路下, 農村地區進行了深入的土地改革, 互助組、初級農業合作社和高級農業合作社等農村社會的組織形式相繼出現, 農村土地從起初的農民個體經營逐漸發展到收歸集體經營。1950年頒布的《土地改革法》規定農村宅基地歸農民私人所有, 宅基地所有權與使用權集于一體, 農戶以房契作為產權憑證, 可以自由轉讓、買賣以及抵押宅基地[12]。1954年《中華人民共和國憲法》明確列示, 農戶對農村宅基地的所有權受到國家強制力捍衛, 私有財產沿襲繼承同樣受到國家的認可和保護。這一時期, 為了提升農民的自我價值、勞動熱情和集體認可, 農民擁有宅基地以及房屋等生活資料的完整產權, 宅基地可以自由流動。
表1 我國鄉村發展與宅基地制度改革的歷程
(二) 鄉村公社化發展:宅基地所有權集體化, 使用權首次被提出 (1962～1978年)
經歷3年自然災害和經濟困難時期之后, 國家于1961年開始針對農村政策予以調整, 農村產權由私有化轉變為集體所有, 除農民生活所用日用品外, 其他所有財產都屬于共有財產。1962年頒布的《農村人民公社工作條例》明確了“三級所有、隊為基礎”的農村土地集體所有制, 其中規定宅基地不準出租和買賣, 社員有買賣或者租賃房屋的權利。1963年《中共中央關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》明確了農村宅基地“地隨房走”的交易模式, 農民對宅基地的所有權轉變為使用權[14], 首次使用了“宅基地使用權”概念, 其核心邏輯在于維護集體所有制, 保障集體經濟組織成員基本居住需求。
圖1 我國宅基地制度的演進
(三) 鄉村經濟重塑發展:宅基地“一戶一宅”無償取得, 使用權主體寬泛 (1978～1998年)
改革開放后, 以家庭聯產承包責任制為代表的鄉村改革極大地激發了廣大農民自主經營和合理利用土地熱情[15]。1983年“鄉政村治”的鄉村治理模式開始取代“政社合一”模式。中央“一號文件”持續將農業農村問題作為重點, 要求逐步破除鄉村發展的障礙, 隨后我國掀起市場化發展浪潮, 基本建立了農村社會主義市場經濟體系, 鄉村經濟的發展使得農民有了更高的居住訴求和流轉收益需求, 然而利益導向下農村宅基地使用管理問題變得日益復雜。1982年, 國務院頒布的《村鎮建房用地管理條例》, 第十二條規定:集鎮內非農業戶建房用地的面積標準, 由縣級人民政府參照當地城鎮居民的平均居住水平作出規定。這說明集鎮內非農戶口可通過申請、審批程序無償取得宅基地的使用權[16]。同時, 國家為了解決農村粗放式使用建設用地的資源配置問題, 于1990年下發了《國務院批轉國家土地管理局關于加強農村宅基地管理工作請示的通知》, 首次提出進行農村宅基地有償使用試點, 并在1997年明確農村居民每戶只能“一戶一宅”且不超過限定標準, 多出的宅基地依法收歸集體所有。1998年, 《土地管理法》修訂, 將農村“一戶一宅”原則列入其中。
(四) 城鎮化和新農村建設發展:宅基地隱性流轉無序, 城鎮居民禁購宅基地 (1998～2017年)
這一時期, 國家持續關注“三農”問題, 從2004年開始, 我國政府更是連續發布以“三農”為主體的中央“一號文件”, 通過新農村建設和協調城鄉發展, 有效解決了制約鄉村發展的部分問題, 逐步實現了工業反哺農業。然而, 這一階段的鄉村發展模式設計仍然多基于城鎮發展的需要, 導致鄉村仍然是城市附庸, 使得鄉村人口流失、宅基地閑置狀況愈演愈烈[17]。同時, 農民通過宅基地隱性流轉和自發建設“小產權房”等形式迫切要求分享快速城鎮化帶來的高額土地增值收益, 引發了農民失房、違法違建、粗放無序和小產權房等一系列問題。因此, 1999年《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》首次明確禁止城市居民購買農村住宅, 并在2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》中再次明確禁止城鎮居民在農村購置宅基地。“一刀切”的流轉限制的核心在于防止宅基地使用無序和管理困難, 但也切斷了宅基地從福利保障轉化為顯化財產的通道。在后續實踐中, 我國開始探索放活宅基地使用權的可能, 2007年《物權法》恢復了宅基地用益物權的法律地位;《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求改革完善農村宅基地制度。
(五) 鄉村振興發展:分離所有權、資格權和使用權, 以“三權分置”提供制度供給 (2017年至今)
針對當前存在的鄉村發展問題和社會主要矛盾轉變的事實, 黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略, 標志著我國鄉村發展進入了全新階段, 已然從城市附庸轉為優先發展。以產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效和生活富裕為總要求的鄉村振興, 強調基本居住福祉和財產權利顯化的有機均衡。《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》明確提出:“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策, 探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權’分置, 落實宅基地集體所有權, 保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權, 適度放活宅基地和農民房屋使用權”。其基本邏輯是既要以所有權堅持公有制, 又要以資格權突出體現保障屬性, 更要以使用權彰顯財產屬性, 最終實現以此平衡居住保障和財產顯化, 以切實成為鄉村振興戰略的制度性供給保障。
三、鄉村振興背景下宅基地“三權分置”改革的理論邏輯
從新中國成立以來鄉村發展與宅基地制度改革的關聯分析中可以發現, 不同時期的宅基地制度改革有其特定的鄉村發展時代背景和現實訴求。在經濟社會全面深刻轉型和城鄉社會流動性不斷增強的背景下, 當前的宅基地制度逐漸難以適應鄉村振興戰略的發展要求, 推動宅基地“三權分置”改革恰逢其時。然而也應當清醒地認識到, 在宅基地“三權分置”改革探索中依然還有諸多問題亟待解決, 應當首先明確為什么改革和怎么改革的理論基石, 才能通過理論指導實踐、防止改革在實施中南轅北轍、莫衷一是。鄉村振興背景下宅基地“三權分置”改革的理論邏輯如圖2 (下頁) 所示。
(一) 宅基地所有權公有制:制度變遷中的歷史傳承
鄉村振興戰略是黨的十九大提出的一項重大戰略, 是關系全面建設社會主義現代化國家的全局性、歷史性任務, 強調的是鞏固和完善農村基本經營制度、走中國特色社會主義鄉村振興道路。而宅基地制度改革作為農村基礎機制之一, 理應按照鄉村振興戰略的發展背景和實現訴求, 充分發揮社會主義的制度優勢, 切實推進實現“產業興旺”、“生態宜居”和“鄉風文明”。土地作為最基本的生產資料, 土地公有制是社會主義制度的經濟基礎, 也是當代中國生產關系的重要標志, 是社會主義區別于資本主義的基本經濟制度, 是建設社會主義現代化國家的制度基礎和基本力量。在農村調研時多次強調, “堅持農村土地農民集體所有, 這是堅持農村基本經營制度的‘魂’, 不管怎么改, 不能把農村土地集體所有制改垮了”。改革開放以來, 我國依靠土地公有制, 著力推進工業化和城鎮化, 有力保障了國家匯聚關鍵資源、有效引導推動經濟和社會發展。我國農村土地改革實踐的經驗表明, 集體所有制下的宅基地制度作為農民基本生存條件和農村社會穩定的保障, 不僅為國家集中資源發展工業、建設社會主義創造了有利的條件, 而且有效抑制了土地投機、土地尋租和土地兼并等風險, 充分保障了農村的長治久安, 集中體現了社會主義制度的優越性。當然, 過往的發展邏輯偏于城鎮和工業發展, 而鄉村振興戰略的提出, 意味著社會主義公有制的保障公平、平衡差距、提升效率和抑制風險等核心優勢將重點落實在農村土地上。農村土地集體所有制的形成有其必然性, 在根本上是由生產力特別是農業生產力的發展水平所決定的, 這一制度在長期的鄉村發展和改革中未曾變化, 已然形成較強的制度變遷路徑依賴, 一旦變更將面臨高昂的制度成本和不可控風險。因此, 未來宅基地制度改革仍需繼續堅持宅基地集體所有制制度, 以降低成本、保障穩定、防止風險和縮小差距。
然而, 堅持宅基地集體所有制并不是一成不變、墨守成規, 而是不斷結合過去改革經驗和當前鄉村振興戰略訴求進行完善和升華。針對當前宅基地集體所有制權利主體不清、產權權能不足和衍生權利界定不清等問題, 宅基地集體所有制應當參考馬克思的個人所有制理論, 建立具體個體所有者組成的公有制, 摒棄主張公有而實際上無主所有的虛化所有制。其核心意義在于, 充分明確宅基地集體所有制中“集體”的內涵、外延和組成, 完整化界定集體所有制的權利主體, 充分賦予集體所有權完整權能, 明確其包含收益權、處置權和管理權等諸多權能, 由此才能集中資源推進鄉村核心產業建設, 促進實現“產業興旺”。同時, 為了既保證土地社會化占有以適應社會化生產的需要, 又確保集體成員對生產資料所有權的實現, 應當深化探索集體成員個人所有制的具體實現, 分離出既體現社會化占有又確保成員權利的資格權, 以確保成員的基本居住福利底線。此外, 根據馬克思的土地產權分離思想, 土地使用權和收益權等權能完全可與土地所有權分離, 同時在不同層次上歸屬于不同的主體, 因而土地使用權能夠進一步分離給實際使用者, 從而顯化相應集體成員的宅基地財產權利。需要指出的是, 由于不同權利主體對應不同的權利、責任和義務, 而所有權屬于農民集體, 理應承擔起鄉村重大基礎設施、生態環境保護、科教文化建設等公共事務, 以充分體現社會主義優越性, 推進實現“生態宜居”和“鄉風文明”。因此, 在審慎推進宅基地制度改革的探索中, 理應堅持集體所有權的根本地位, 不斷優化和完善集體所有權制度, 進而通過合理分離資格權和使用權, 平衡農民宅基地的初始獲取資格保障和享有環節的財產權利顯化。
圖2 鄉村振興背景下宅基地“三權分置”改革的理論邏輯
(二) 宅基地資格權分離:多元福利的替代保障
《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》明確提出要提高農村民生保障水平, 逐步建立農村低收入群體安全住房保障機制, 穩步有序推進農村人居環境突出問題治理, 塑造美麗鄉村新風貌。當前宅基地制度改革的基本底線是通過治理手段不斷完善, 堅守“戶有所居”和“安全舒適”的基本福利保障, 切實推進實現“鄉風文明”和“治理有效”。宅基地制度演進軌跡表明, 宅基地的獲得一直都是基于集體成員身份進行福利分配的, 這種無償分配宅基地的制度優勢為農民創造了良好的居住條件。具有身份屬性的宅基地無償分配制度, 其邏輯起點是成員權制度。盡管學術界對集體成員權有不同的理解和界定, 但基本認同其是“集體成員在將土地所有權讓渡給集體組織之后所保留下的一種本源性權利, 屬于民事權利, 且是一系列權利組成的權利集合”, 其中包括財產性權利與非財產性權利, 而宅基地的初始分配請求權為財產性權利之一。宅基地資格權是集體經濟組織成員的一項專屬權利, 也是保障農民基本福利的特殊權利。然而, 福利的實現并不僅僅依靠宅基地本身, 還依賴于個人能力、外部環境等一系列要素, 進而發展出衍生福利如養老、醫療、教育等, 因此宅基地制度改革應尤為關注低收入、易失地等特殊群體, 通過治理能力提升進一步優先審批弱勢群體的宅基地獲得申請, 嚴格審查強勢群體的宅基地獲得申請, 充分強化老年農民、城郊農民等易失地群體的退出保護, 鼓勵幫助保障低收入人群建設安全住房, 以充分實現戶有所居、老有所養、弱有所依的居住基本福利保障, 推進形成“治理有效”的“鄉風文明”。
需要指出的是, 宅基地作為當前農民的基本居住福利, 其主要提供主體為農民集體。然而隨著農村人口不斷涌入城市, 實際上有一部分群體的日常居住福利由城市政府、企業或個人承擔, 這也是造成宅基地居住福利功能弱化、引發大量宅基地閑置的主要原因之一。福利多元主義理論認為, 社會福利可以由公共部門、營利組織、非營利組織、家庭和社區等部門共同負擔, 而不僅僅由某個單一部門獨立承擔。在這一過程中, 原福利承擔部門可將角色轉變為福利服務的規范者、福利服務的購買者、物品管理的仲裁者以及促進其他部門扮演服務供給的角色。就宅基地制度改革而言, 農民的居住福利應當可以由農民集體、城市政府、市場和社會 (家庭、志愿組織或其他) 共同保障, 由此農民的資格權可以由農民集體進行管理和仲裁。通過考量城市政府、市場和社會等部門的福利提供, 農民集體在審查農民宅基地獲得申請時, 可以衡量其他部門福利提供, 以一定金額有償提供宅基地資格權;同樣, 可以評估其他部門福利提供水平, 相應弱化或敦促退出農民資格權;當鄉村不斷振興、治理水平達到高級階段時, 城市居民或其他組織具有極為強烈的逆城鎮化傾向時, 農民集體和農民也可以通過出售本集體經濟組織資格權獲得其他部門的福利提供。當然, 宅基地福利功能的變化情況與整體社會福利體系的建立完善關系密切, 當城市政府、市場和社會等部門提供福利水平參差不齊時, 農民集體應當審慎允許或鼓勵資格權退出, 嚴守農民居住福利保障的最后底線。
(三) 宅基地使用權市場化配置:財產功能的掛鉤顯化
實施鄉村振興戰略, “生活富裕”是根本。土地資源是農村最大的一塊“沉睡”資產, 因此急需通過宅基地制度改革盤活沉睡資產。隨著經濟體制市場化改革不斷向縱深領域拓展, 市場在資源配置中的決定性作用愈發明顯, 宅基地資源配置的市場化趨勢也日益顯著。隨著經濟社會發展以及自然資源用途管制的日趨嚴格, 存量建設用地稀缺性將不斷增強, 其中的宅基地價值也會不斷提高, 一旦宅基地進行市場配置, 集體和農戶將能在流轉中獲得大量土地增值收益, 共享土地紅利, 從而為鄉村人居環境改善提供資金保障。同時, 宅基地價值提升導致的稀缺性增強可以引導改善宅基地粗放、低效利用狀況, 提高土地資源利用效率。此外, 市場能夠更有效配置資源, 實現供給與需求的合理匹配。例如, 城市通過增減掛鉤等政策, 通過宅基地城鄉流轉, 能夠獲得更大建設擴展空間, 提升城鎮化和工業化效益。此外, 一旦生產要素由農村流向城鎮的單向流動格局被打破, 通過發揮市場機制引導社會資本流入農村日益增多的空閑宅基地交易市場, 能夠優化農村生產要素規模和結構, 發展鄉村新業態, 拓寬農民就業渠道[18], 增加農民收入, 促進實現“產業興旺”和“生活富裕”。值得強調的是, 具有身份屬性的宅基地使用權進入市場是土地權利的一次性變現, 與為農民提供長久居住保障的福利需求相悖, 因而需從宅基地使用權中分離社會福利的權能賦予資格權, 財產性的權能仍保留在使用權中, 從而去除社會福利保障的負擔, 充分彰顯其使用、流轉、處分和收益的權能[19]。
由于土地要素城鄉流動長期受阻, 城鄉統一建設用地市場仍未建立, 因而盡管改革試點工作持續推進, 但在當前宅基地制度下農民宅基地的財產權利仍然難以顯化。制度變遷的過程并非一蹴而就, 而是在自上而下、自下而上的各個程序中由創新訴求和改革成本的反復權衡博弈所產生、替代或改變。因此, 農民宅基地進入市場可引入“掛鉤”理論, 探討是否存在具有響應作用的利益訴求、流轉需要和可能風險之間的相互關系[10]。例如, 若存在大量的宅基地及其上住房的居住訴求, 如經濟發達地區的城市郊區, 應當進一步分析以何種宅基地流轉方式與利益訴求和可能風險掛鉤。如該流轉方式掛鉤于利益訴求, 則在流轉中傾向于利益最大化, 然而往往利益最大化的過程意味著風險最大化;如流轉方式掛鉤于可能風險, 如土地投機、社會穩定、糧食安全、制度重構等風險, 則在流轉方式選擇中傾向于風險最小化。同樣地, 面對較為薄弱的區域宅基地居住訴求, 應當在流轉方式選擇中度量究竟掛鉤于利益訴求還是可能風險, 根據鄉村發展的切實需要審慎進行抉擇, 才能在流通環節中通過市場配置合理、科學和安全地釋放剩余使用權的資產和資本屬性, 增加農民財產性收入, 激活鄉村空間價值, 為實現鄉村振興提供保障和支撐。
四、鄉村振興背景下宅基地“三權分置”改革的深化路徑
作為鄉村的基礎性制度改革, 宅基地“三權分置”改革涉及主體千絲萬縷、利益關系千頭萬緒, 涉及重要法律、關鍵制度和重大利益的調整完善, 往往牽一發而動全身, 必須謀定而后動[20]。實際上, 宅基地“三權分置”制度改革本質上是通過所有權、資格權和使用權的分離, 彰顯“三權”的各自功能和整體效用, 其關鍵在于“三權”如何分置運行。由于各個區域鄉村經濟社會發展情況、保障和流轉訴求各不相同, 因而首先需要在理論基礎上構建綜合考慮穩定、保障和發展的路徑可能結構組合, 而后因地制宜、因時制宜地確立最為合理的改革具體路徑 (見圖3, 下頁) , 以此促進公平與效率、保障與發展之間的協調平衡, 推進“福利保障”與“資產盤活”相得益彰, 最終實現鄉村“產業興旺”“生態宜居”“鄉風文明”“治理有效”“生活富裕”。
(一) 所有權:傳承改善發展
1. 穩固和明確集體所有權
農村集體土地所有權是農民集體所有制在法律上的反映, 這是社會主義公有制的基本要求, 也是歷史的選擇。推進農地“三權分置”改革, 應當始終堅持農村土地集體所有權的根本地位, 確保農村土地集體所有權的根本地位不動搖, 發揮集體所有制的穩定性、公平性和有效性。其中, 針對所有權主體的“虛化”問題, 未來宅基地所有權制度改革應當在傳承歷史現實的基礎上不斷改善, 在法律層面上明確農村土地所有權的權利主體是“鄉村農民集體”, 確定其法人資格, 登記法定代表人, 并確權頒證明晰其具體權利和義務, 同時穩定法人資格, 切忌隨意調整改變, 以進一步規范和約束所有權主體的行為[21]。同時, 應當明確由村民委員會代為行使宅基地所有權權能, 與村農民集體之間構成“委托-代理”關系, 并配套相應的監督保障機制。
2. 加強所有權“母權”和“公權”屬性
在明確宅基地所有權根本地位的基礎上, 應當進一步強化宅基地所有權的“母權”和“公權”屬性。“母權”屬性意味著農村宅基地資格權和使用權來源于宅基地所有權, 資格權和使用權所具備的占有、使用、收益等權能是宅基地所有權權能的分割, 三者構成了完整的宅基地產權權能。因此, 無論資格權和使用權權能界定到何種程度, 其分割之后的其余權能均應視為所有權權能范疇。“公權”屬性代表了宅基地所有權的公共性, 鄉村農民集體作為權利主體應當充分發揮公有制的突出優勢, 負責鄉村規劃編制、生態環境保護、村莊文化建設、資格申請審核、行為督查監管。
圖3 鄉村振興背景下宅基地“三權分置”改革的路徑
3. 賦予所有權完整權能
賦予集體所有權完整權能, 主要指構建行之有效的權利行使規則, 賦予集體所有權完整的占有、使用、收益和處分權能。占有權能體現了對宅基地的實際支配和控制的權利, 包括宅基地初始分配權、再次分配權和規劃管制權等。使用權能指實際利用宅基地的權利, 包括針對閑置低效宅基地進行整治的權利, 基于鄉村振興發展訴求的公共事務開展宅基地實際利用行為的權利。收益權是集體所有權主體基于自身權能獲得收益的權利[22], 包括利用宅基地舉辦鄉村企業、建立合作社等組織獲取運營收益, 在宅基地征地補償、用途變更時參與增值收益分配, 在宅基地資格權和使用權轉讓時按照一定比例分享流轉收益, 以及通過增減掛鉤、抵押融資、入股聯營等手段直接流轉宅基地獲得財產收益。宅基地處分權則是鄉村農民集體作為集體土地所有權人通過監督、調整、收回等方式處置宅基地的行為, 主要針對土地用途變更、資格權和使用權流轉開展監督, 對資格權和使用權等相關權屬變化進行有條件調整, 對違法建設、超標超建和長期閑置的宅基地進行收回。
(二) 資格權:福利多元替代
1. 低替代福利:單部門單主體福利
宅基地“三權分置”后, 傳統居住保障功能將由農戶“資格權”繼續承擔。當社會保障體系尚未完全完善, 除集體之外的社會組織無法為農民提供宅基地退出后的居住福利, 且鄉村宅基地資源有限難以滿足農村宅基地增長需求時, 為切實保障集體成員應享有的居住福利, 應選擇嚴格限定“資格權”的準入和退出, 健全和完善宅基地的申請審批、日常管理、資格退出和監督管控制度。在申請審批階段, 要從歷史淵源、戶籍認定等多方面嚴格確定成員資格的認定標準, 明確宅基地的申請標準, 嚴禁“農民集體”外部人員尤其是城市居民在農村置辦宅基地, 同時明確資格權并不完全等價于宅基地福利獲得, 福利的實現要依靠綜合相關條件;在日常管理階段, 對于新申請宅基地和已經取得宅基地的農戶頒發資格權證, 通過確權頒證落實權利細則;在資格退出階段, 不鼓勵農民特別是低收入弱勢農民群體進行宅基地退出, 需嚴格審查宅基地退出的動因和緣由;在監督管控階段, 要嚴格禁止農民的宅基地資格權向“農民集體”外部的流轉、承租和買賣等。
2. 中替代福利:多部門單主體福利
當社會保障體系基本建立, 農村居民在城市中能夠享有基本居住福利和相應的就業、醫療等社會福利時, 農民對宅基地的住房保障依賴開始由單一集體供給轉移到多元部門供給。此時, 盡管宅基地的申請審批仍具有強烈的身份特性, 但在日常管理和資格退出環節不再有嚴格限制。在日常管理階段, 農民獲得宅基地后可在集體組織監督和引導下, 有序地將宅基地流轉至集體成員外其他主體使用。在資格退出階段, 可以探索建立農民市民化后的資格權退出機制, 一旦城鎮能夠提供相應的居住福利及衍生保障福利, 在尊重農民意愿的基礎上可以鼓勵農民有償退出資格權并給予一定物質補償。實際上, 宅基地資格權退出是鄉村農民集體以收回宅基地為目標, 給予集體經濟組織成員一次性福利補償的行為, 補償標準中應包含現有宅基地及地上房屋的市場價值、日后宅基地的部分增值收益, 以及農戶退出宅基地后增加的生活成本。當城鄉福利基本對等、宅基地價值凸顯時, 還可以引入宅基地初始有償取得制度, 以防止農民將無償取得的宅基地流轉出去后取得大額收益影響社會公平, 進而從源頭上解決農民一戶多宅、閑置浪費等問題, 發揮農民節約集約利用宅基地資源的主觀能動性。
3. 高替代福利:多部門多主體福利
當全社會的社會保障體系完全建立、城鄉二元福利完全對等時, 農民不再依賴土地資源作為唯一的生產和生活保障, 此時由農村集體單一提供居住福利轉向由全社會多元主體共同提供農民居住和基本生活保障, 宅基地可不再作為農民的專屬福利, 而是全社會均可享有的居住棲息地, 實現兩個“單一”向“多元”轉變。在這一路徑過程中, 宅基地的申請審批、日常管理、資格退出和監督管控制度均通過市場配置, 資格權僅能在初始獲得宅基地中依據地方規定無償或優惠有償獲得宅基地, 而鄉村農民集體主要針對市場失靈行為進行糾偏治理。此時, 農民可將資格權讓渡至不限于集體成員內的需求主體, 實現在初始宅基地優惠取得階段的資格權變現收益, 獲得收益后的農民盡管失去再初始分配宅基地的權利, 但可從其他成員手中有償再獲得宅基地。集體成員外的主體在獲得宅基地初始分配權利之后, 不僅要嚴格按照規劃用途居住使用, 而且要向鄉村農民集體繳納一定有償使用費用, 實質上是購買鄉村農民集體提供的居住和衍生福利。
(三) 使用權:利益風險掛鉤
1. 審慎放活———流轉與風險掛鉤
當宅基地流轉主要掛鉤于風險時, 意味著與宅基地流轉收益相比, 宅基地使用權流轉應當首要防范風險, 謹慎選擇流轉范圍與流轉區域。在此背景下, 流轉路徑應傾向于保守, 通過嚴格控制流轉雙方的身份, 限定宅基地使用權僅在集體內部流轉, 從而降低交易成本和監管成本。內部流轉既能充分保障農民的生產生活基本權益, 避免制度重構風險, 又可以避免外部使用主體對鄉村內部倫理的沖擊, 隔離社會資本的“圍鄉圈地”與土地投機風險。然而, 宅基地流轉交易主體范圍的限制往往不能充分體現宅基地的財產價值, 無法實現宅基地要素的有效配置, 并進一步固化城鄉二元結構。因此, 可以在廣大農村地區“面”的基礎上, 選擇風險相對較小、流轉訴求較高的“點”區域放松內部交易限制, 尤其在城鎮邊緣地區、規劃控制區、經濟發達區等區域對集體外部主體開放使用權流轉, 這不僅可有效回應農民對宅基地流轉變現的經濟訴求, 釋放宅基地的資產和資本屬性, 使各個利益相關者按農民、集體、政府遞減順序分配共享城鎮化帶來的土地增值收益, 從而實現鄉村“產業興旺”、農民“生活富裕”和城鄉“融合發展”, 還可以避免社會穩定、糧食安全等方面的風險[23]。
2. 適度放活———流轉與利益和風險雙掛鉤
當全國范圍內諸多“點”區域均具備較強流轉訴求時, 宅基地使用權的流轉路徑應當同時掛鉤資本利益和可能的風險, 并平衡兩者關系實現最佳均衡路徑。此時, 宅基地流轉可以鏈接各宅基地使用權允許流轉的特定“點”區域, 建立“交錯帶”宅基地流轉市場, 實現流轉訴求、可能風險與多方利益“雙掛鉤”。當農民具備完整清晰產權、宅基地符合規劃及相關法規時, 可允許農民以贈與 (繼承) 、轉讓、出租、入股、抵押、置換等多種形式對外流轉宅基地及其上房屋[24]。同時為了防止農民流離失所, 應當確保其流轉前具備穩定居住條件。原則上堅持“一戶一宅”, 農民流轉宅基地后不得再申請宅基地, 防止農民賣舊宅建新宅[25]。而在“交錯帶”之外區域的宅基地仍嚴格限制流轉主體范圍, 但賦予其收益權, 主要包括抵押、租賃、入股等權能。此外, 由于建立宅基地使用權流轉市場實質上就是宅基地資本化的過程, 但過度資本化會導致農戶的短期逐利行為, 造成長期穩定等諸多風險, 因此, 宅基地資本化過程中需強化集體和政府的監督和引導作用, 鄉村農民集體應對宅基地使用權的交易雙方主體進行身份確認、登記, 按照身份確定是否符合流轉條件, 并通過強化村集體建設規劃權, 對流轉后農民宅基地的使用進行規范有序管理。此時, 政府發揮“裁判員”功能, 提供信息發布、簽約指導、價格評估等服務, 必要時可因地制宜對同一主體購買農民宅基地面積、房屋套數等作出上限限制[24], 并通過確權頒證保護合法流轉行為。
3. 高度放活———流轉與利益掛鉤
當“交錯帶”仍然無法滿足宅基地流轉訴求時, 意味著全國城鄉統一建設用地市場建設時機已然成熟, 應當進一步擴大宅基地流轉市場范圍, 構建全域城鄉統一的宅基地流轉市場, 實現市場配置主導下宅基地與資產盤活、財產權利變現相掛鉤。此時, 宅基地使用權完全放活, 可賦予完整的用益物權權能, 不限定流轉行為和對象區域, 實現“四放開”, 即購買對象放開、購買區域放開、購買價格放開、購買數量放開, 全社會多元主體均可按市場交易原則獲得宅基地使用權利, 并在符合規劃用途的前提下使用并獲得收益。此時, 宅基地入市通道完全打開, 實現宅基地與城市建設用地同地、同權、同價, 使得城鄉共享改革紅利。當然, 宅基地流轉市場的建立需依據宅基地流轉的迫切訴求, 配套鄉村振興戰略其他相關保障機制, 包括人口管理政策、社會保障體系建設、交易稅費制度、有償取得與退出機制、宅基地復墾利用機制、城鄉建設用地統籌利用機制等。
五、結論與討論
宅基地制度作為農村土地制度的基礎與核心, 既是有效破解“三農”問題的主要抓手和重要平臺, 又是深入落實鄉村振興戰略的關鍵制度供給。從歷史來看, 我國宅基地制度經歷了從自由流轉到寬松流轉再到當前的限制流轉等階段, 始終與同時代的鄉村發展戰略相互呼應、互為因果。針對鄉村振興戰略的發展要求, 宅基地“三權分置”改革應當參照制度變遷的歷史路徑依賴、堅持社會主義公有制的突出優勢, 堅持集體所有權, 同時進一步明確集體內涵、分離部分產權、強化公共職能。作為個人所有制的具體實現, 基于成員身份的資格權主要代表了鄉村農民集體的居住福利保障, 然而依據多元福利主義和福利實現依賴, 農民的居住及衍生福利應視不同階段, 探討由集體、政府、市場和社會等部門共同提供。放活宅基地使用權是市場化資源配置和農民財產價值顯化的必然訴求, 因而應當引入“掛鉤”理論, 在利益訴求和可能風險之間權衡分析其流轉需要及其路徑。
宅基地所有權、資格權、使用權“三權”是夯實宅基地居住保障功能并實現宅基地財產收益功能的有效途徑。在實際的路徑選擇中, 并不是就改革談改革, 也不是就地方談地方, 必須要按照鄉村振興戰略訴求和經濟社會發展情況, 審慎探討宅基地制度改革的實踐路徑, 協調“政府管治+集體治理+市場配置”“鄉村振興+城市發展”“福利保障+資產盤活”之間的多元關系, 兼顧“公平+效率”“保障+發展”等多維目標, 在農民自愿的基礎上選擇“穩中求進”的實施路徑, 穩定集體所有制、堅守農民居住福利保障底線, 探索自愿有償進退制度, 賦予完整物權權能, 循序漸進地開展市場化流轉, 最大可能地防止社會不穩定與過度資本化等諸多風險, 實現宅基地由傳統單一居住功能向現代多重復合功能轉型, 最終為鄉村振興戰略的實施提供關鍵平臺和強大動力。
基金：國家社會科學基金重大項目“‘多規合一’視角下的土地供給側結構性改革研究” (17ZDA039); 國家自然科學基金青年項目“土地要素精準扶貧的作用機理與實施路徑研究” (71704180);
作者簡介：嚴金明, 中國人民大學國家發展與戰略研究院執行院長、長江學者特聘教授、博士生導師; 迪力沙提, 中國人民大學公共管理學院博士研究生; *夏方舟, 中國人民大學公共管理學院講師。
中國鄉村發現網轉自：《改革》2019年01期
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