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賈晉:農村改革再出發:新階段、新任務與新要求

[ 作者:賈晉  文章來源:中國鄉村發現  點擊數: 更新時間:2020-10-06 錄入:王惠敏 ]

我國農村改革,在改革和開放過程中經歷了逼出來的改革和闖出去的改革兩個階段,探索出了具有中國特色的改革經驗。在鄉村振興新階段,面臨城鄉融合發展的重任,推進創出來的改革,通過統籌城鄉實現城鄉融合,實現鄉村的全面振興,農村改革在新的時代演繹著全新的內涵。

逼出來的改革從農村自留地,也就是“小田”上的制度探索為始,到集體土地的“大田”上推廣“小田”探索經驗,賦予農戶自主的生產經營權和同勞動付出直接掛鉤的收益分配權。更為重要的是,農戶獲得了自由支配自身勞動的權利,開始走出傳統種植業,從事多種經營,直至“離土不離鄉”發展鄉鎮企業。同時,逼出來的改革還從生產關系延伸到農村上層建筑,人民公社體制瓦解,實現政社分離,成立鄉鎮人民政府。但是,由于當時的城市改革沒有實現同步,逼出來的農村改革動力無法實現在區域內部的城市實現轉化。千萬農民只有走出農村,闖四方,以“離土又離鄉”的形式到我國改革開放的前沿去發展,改革進入了闖出去的新階段。闖出去的農民,并沒有割斷和家鄉的聯系,他們在沿海發達地區獲得更高工資收入的同時,也不斷的回饋著家鄉。從農忙時節回鄉務農,到寄回收入回饋家庭,再到返鄉就業創業,外出的農民用各自不同的方式支持著家鄉的發展。但遺憾的是,由于城市農民工市民化制度推進一直滯后,闖出去的改革力量一直無法真正融入到城市,他們的未來何去何從?依然是困擾著中國改革開放進程的重要問題。

逼出來的改革和闖出去的改革由于沒有實現城市和農村改革的同步和互動,城鄉二元結構問題一直沒有得到有效解決。從推進統籌城鄉改革開始,農村改革進入了創新改革新階段,就是要通過統籌城鄉,化解二元結構,實現城市和鄉村的融合發展。統籌城鄉改革中探索了一些有益的創新經驗,又在脫貧攻堅和災后重建新場景中進一步深化和優化改革。面臨鄉村振興的偉大歷史任務,農村改革也必將肩負起更加重要的歷史責任。最為關鍵的是,要通過改革的創新,將城市和鄉村兩個部分統籌起來,通過改革的聯動,實現城市和鄉村真正的融合發展。

在鄉村振興新階段,改革和發展的動能不僅來自于鄉村內部,更來自于城市,甚至跨越了區域和國家。農業對外開放,區域間開放合作,新型城鎮化推進極大的擴展了鄉村資源、要素、產業和市場的優化配置空間。城市消費者對農產品需求的升級、以及經濟高質量發展階段鄉村自然生態和歷史人文價值的提升都為鄉村的發展提供了更多的機遇。和以往農村改革不同,外生的改革動力已經成為推進農村改革的關鍵因素。這些改革動力都是來自于鄉村之外,為統籌設計城市和鄉村融合改革,通過體制機制變革將外生動力轉化為鄉村內生發展動能提供了良好的基礎。

城鄉融合體制機制變革的起點并不是在一張白紙上謀劃的,而是在現有農村政策框架之下的深化和優化。我國目前農村政策的基礎是農村基本經營制度,也就是以家庭經營為基礎,統分結合的雙層經營體制。其中有三個關鍵制度:一是農村土地實行集體所有制,所有權歸集體所有。二是集體和農戶之間具有基于成員權為基礎的農地承包和宅基地分配關系,以及集體收益的分配關系。三是農地承包關系和宅基地分配關系保持穩定,現有的表述是長久不變。這三個層次的核心制度是具有制度剛性的。

在統籌城鄉改革初始階段,制度變革的重心在于落實集體和農戶的制度權益,以及將兩者之間的權屬關系進一步明晰。主要是在集體、農戶層面推行資源資產、農地、宅基地以及建設用地的產權確權頒證工作。

產權的明晰只是前提,資源要素的優化配置才是最終目的。從城鄉間最為重要的幾種資源要素配置面臨的問題看,依然存在著融合發展的壁壘。人的要素方面,進城務工農民工不愿意主動放棄農村戶口所承載的集體經濟組織的成員權益,城市下鄉的人口要實現“非轉農”又存在著諸多限制條件。關鍵障礙是農村戶籍同集體經濟組織相關收益之間關聯。土地要素方面,集體農地、宅基地和經營性建設用地使用權流轉雖然都已經一定程度放開,但受規劃管理和使用方式的限制,資本和土地要素結合的路徑依然受到限制。資金要素方面,由于農村土地的承包權、資格權和使用權抵押存在著抵押權的實現困難,企業和金融機構缺乏進入農村土地市場的積極性。

針對上述問題,城鄉融合體制變革的重心要從產權的明晰轉向開放,促進城鄉生產要素的雙向流動。產權的開放包含以下幾個方面:一是探索集體經濟組織成員權益和農村戶籍制度脫鉤。農民轉變身份進城后依然可以保留農村集體經濟組織的相關權益。同時,城市自然人進入鄉村工作后,也可以將居民戶口所在地遷到農村區域。二是探索由縣級政府承擔宅基地和經營性建設用地規劃、入市和使用方式管理權限,建立適宜鄉村生產、生活和生態發展的用地方式。通過編制縣域“多規合一”的鄉村振興規劃體系,對包括用地規劃在內的鄉村自然空間進行統一規劃。土地利用規劃要適應鄉村生產、生活和生態發展的需求。對于集體收回的閑置宅基地和廢棄公益性建設用地可以轉為經營性建設用地后上市,經營性建設用地的用途也可以建立更為靈活的用途管理方式。三是探索集體經濟組織股權的開放,包括農戶自愿有償退出集體經濟組織權益和農村外主體有條件獲得部分集體經濟組織權益的路徑。對于到農村投資發展的法人主體,要通過集體經濟組織的股份化改造和股權開放流動,探索農村外法人主體進入農村集體經濟組織的適宜路徑。

上述三個層面開放的變革路徑,沒有改變農村集體所有制,沒有改變集體和農戶的權益關系,現有農戶的權益沒有受到損害。可以在保障現有農村集體和農戶利益不受損害的同時,促進城市資本、技術和人才等生產要素進入鄉村,實現城鄉要素的互動和融合。

城鄉融合的改革是一次綜合性的改革,是對生產要素開放和流動體制的改革,也是產業重構、空間重構和社會重構。產業、空間和社會的重構都是隨著生產要素在城鄉之間、鄉村內部區域間的流動和聚集而發生的。區域城鄉要素流動和融合改革做的好,區域內生產要素的集聚效應和生產力布局調整就將加快,區域產業、空間和社會重構就將面臨更大的空間,鄉村振興的推動速度就將更快。

改革是時代的主題,更是發展的要求。特別是在新冠肺炎疫情對全球經濟發展造成重大影響的特殊情況下,鄉村的發展既是中國經濟發展最大的戰略縱深和空間回旋,又是高質量發展的后發動力和關鍵支撐。在開放的發展格局下,鄉村要打破束縛要素城鄉流動的限制,通過開放促進發展。當前,在全面完成脫貧攻堅任務,全面建成小康社會后,鄉村振興也站在了新的歷史起點上,城鄉融合改革在開放發展新背景下被賦予了更為豐富的內涵。改革永遠在路上,改革又將再出發!

作者系西南財經大學中國西部經濟研究中心副主任、研究員、博導


中國鄉村發現網轉自:中國企業家日報


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