內(nèi)容摘要：城鄉(xiāng)基層治理是國(guó)家治理的基石。全面建成小康社會(huì)以后，更要加強(qiáng)和創(chuàng)新城鄉(xiāng)基層治理，積極探索城鄉(xiāng)基層社會(huì)良序善治機(jī)制，從而更好地促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。文章在厘清全面小康社會(huì)的城鄉(xiāng)基層治理共同體的概念內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，探討全面小康社會(huì)的城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體建設(shè)的基本邏輯。在這一城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體建設(shè)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道實(shí)現(xiàn)了從“行政末梢”到基層社會(huì)“治理樞紐”的轉(zhuǎn)換，政黨、國(guó)家和基層社會(huì)在此交匯融通合作。
關(guān)鍵詞：社會(huì)治理共同體，基層社會(huì)治理，全面小康社會(huì)
2020年是全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)之年，自此以后我國(guó)將邁進(jìn)全面小康社會(huì)新時(shí)代。全面建成小康社會(huì)以后，更要加強(qiáng)和創(chuàng)新城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理，積極探索城鄉(xiāng)基層社會(huì)良序善治機(jī)制，從而更好地促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九屆四中全會(huì)決定提出，“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。它為加強(qiáng)和創(chuàng)新全面小康社會(huì)的城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理指明了方向，明確了內(nèi)容。
本文在厘清全面小康社會(huì)的城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體的概念內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，探討全面小康社會(huì)的城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體建設(shè)的基本邏輯。這一城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體，既是一種綜合性共同體，超越了“管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”，又是一種包容性共同體，它強(qiáng)調(diào)共建、共治、共享，確立了“一核多元”、政府主導(dǎo)式網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)。在這一城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體建設(shè)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道實(shí)現(xiàn)從“行政末梢”到基層社會(huì)“治理樞紐”的轉(zhuǎn)換，政黨、國(guó)家和基層社會(huì)在此交匯融通合作，城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理邁向一種新的總體性治理。
一、何為城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體
作為黨和政府的一個(gè)正式詞匯，“社會(huì)治理共同體”最早見(jiàn)之于2019年1月習(xí)近平總書(shū)記在中央政法工作會(huì)議上的講話，他提出“要完善基層群眾自治機(jī)制，調(diào)動(dòng)城鄉(xiāng)群眾、企事業(yè)單位、社會(huì)組織自主自治的積極性，打造人人有責(zé)、人人盡責(zé)的社會(huì)治理共同體”。后來(lái)又被寫(xiě)進(jìn)同年10月底舉行的黨的十九屆四中全會(huì)的決定之中，表述為“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。
那么，何為社會(huì)治理共同體呢？目前尚無(wú)統(tǒng)一的定義。從既有的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)來(lái)看，公維友（2014a）較早論述“治理共同體”和“社會(huì)治理共同體”。在他的博士學(xué)位論文中，基于社會(huì)建構(gòu)主義和治理理論的邏輯，他建構(gòu)了“治理共同體”概念。根據(jù)他的理解，“治理共同體”是指按照公共性規(guī)范和民主治理建構(gòu)起來(lái)的多元治理主體之間的一種公共事務(wù)治理機(jī)制，這是一個(gè)價(jià)值共同體、一個(gè)目標(biāo)共同體，也是一個(gè)利益共同體，多元的治理主體具有共同的價(jià)值、共同的目標(biāo)和共同的利益。在另一篇論文中，他（2014b）進(jìn)一步探討了當(dāng)代中國(guó)政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理共同體的建構(gòu)理路。他認(rèn)為，“在社會(huì)治理共同體建設(shè)中，核心是正確處理推進(jìn)社區(qū)共治和社區(qū)自治的關(guān)系，關(guān)鍵是建立把公眾參與嵌入社區(qū)的制度平臺(tái)，把社區(qū)打造成社區(qū)組織和社區(qū)居民參與社會(huì)事務(wù)治理的重要平臺(tái)和公共空間”。他進(jìn)一步提出，“不再將社區(qū)當(dāng)作行政末梢，而是將社區(qū)提升到與政府、社會(huì)組織等相平行的治理主體地位，推進(jìn)社區(qū)居民能自主關(guān)心社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)，并進(jìn)行組織行動(dòng)，營(yíng)造社區(qū)的生活共同體”。在這篇文章中，他其實(shí)并未嚴(yán)格區(qū)分“治理共同體”和“社會(huì)治理共同體”。不過(guò)，他在建構(gòu)“治理共同體”概念時(shí)，曾認(rèn)為“治理共同體”是“政治共同體”的現(xiàn)代修辭，其實(shí)質(zhì)是人類在政治生活中結(jié)成的類組織形式，是人類開(kāi)展政治生活或者實(shí)行國(guó)家治理的基本方式（公維友，2014a）。基此，我們是否可以認(rèn)為，“治理共同體”是“國(guó)家的”，而“社會(huì)治理共同體”是“社會(huì)的”？
龔維斌（2020）則明確認(rèn)為，“社會(huì)治理共同體是社會(huì)共同體的一種形式”，它“追求的是有機(jī)團(tuán)結(jié)，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)共同體的一種途徑和手段，最終要從社會(huì)治理共同體邁向社會(huì)共同體”。然而，其他學(xué)者并未把“社會(huì)治理共同體”簡(jiǎn)單地視為“社會(huì)”和“治理共同體”的疊加，因此他們沒(méi)有糾纏于“社會(huì)治理共同體”是否是“社會(huì)的”，或者糾結(jié)于“社會(huì)治理共同體”是否是“社會(huì)共同體”。對(duì)于郁建興（2019）而言，“社會(huì)治理共同體”毋寧是“社會(huì)治理”和“共同體”兩個(gè)概念的合并，他提出，將“社會(huì)治理”與“共同體”疊加使用，充分表達(dá)了黨中央在社會(huì)治理方面的更高目標(biāo)。他認(rèn)為：“社會(huì)治理共同體意指政府、社會(huì)組織、公眾等基于互動(dòng)協(xié)商、權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，基于解決社會(huì)問(wèn)題、回應(yīng)治理需求的共同目標(biāo)，自覺(jué)形成的相互關(guān)聯(lián)、相互促進(jìn)且關(guān)系穩(wěn)定的群體。事實(shí)上，社會(huì)治理本身已經(jīng)包含了合作和共識(shí)兩個(gè)基本元素，蘊(yùn)含了形成共同體的價(jià)值追求?！庇纱丝梢?jiàn)，他主要是從社會(huì)治理角度對(duì)“社會(huì)治理共同體”進(jìn)行界定和論述的。
王天夫（2020）則從這個(gè)詞語(yǔ)的不同組合中跳脫出來(lái)，直接對(duì)“社會(huì)治理共同體”進(jìn)行界定。不過(guò)，他又強(qiáng)調(diào)，社會(huì)治理共同體是社會(huì)治理的主體也是客體，是由這些參與其中的群體展開(kāi)治理行動(dòng)的。人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有，這里的“人人”不應(yīng)該僅是指單個(gè)社會(huì)成員，很多時(shí)候是指共同組成社會(huì)的其他組織、單位、機(jī)構(gòu)及團(tuán)體等，無(wú)論是社會(huì)組織，還是政府機(jī)構(gòu)，都是社會(huì)成員之一，所有這些一起構(gòu)成社會(huì)治理共同體。
無(wú)論對(duì)“社會(huì)治理共同體”如何定義，但在實(shí)踐中人們一般都將它視為具體的共同體進(jìn)行建設(shè)，否則就只停留在學(xué)理層面上而不具有現(xiàn)實(shí)指向。就像郁建興、任杰（2020）所言，社會(huì)治理共同體建設(shè)必須是具體的、特殊的而非抽象的，必須是利益相容的而非排斥的，而且最好是小規(guī)模社會(huì)共同體（在此，他似乎也認(rèn)同它是一種社會(huì)共同體）。否則，人人有責(zé)、人人盡責(zé)往往會(huì)淪為空洞的口號(hào)。這些具體的、特殊的社會(huì)治理共同體以一定的治理空間或載體為承載，比如家庭、組織，更常見(jiàn)的是村和社區(qū)。龔維斌（2020）提出，當(dāng)前應(yīng)以城鄉(xiāng)社區(qū)為重點(diǎn)開(kāi)展社會(huì)治理共同體建設(shè)，以和諧社區(qū)、活力社區(qū)為目標(biāo)，強(qiáng)化社區(qū)居民的認(rèn)同感和歸屬感。社區(qū)是社會(huì)治理共同體建設(shè)的最佳單元。加強(qiáng)社區(qū)共同體建設(shè)，破解重“區(qū)”輕“社”的問(wèn)題，既是破解社區(qū)治理難題的重要任務(wù)，也是培育社會(huì)治理共同體的重要抓手。而在絕大部分實(shí)踐案例中，基本上是把社區(qū)與社會(huì)治理共同體相提并論，甚至將二者相等同。問(wèn)題是，如果將社會(huì)治理共同體與社區(qū)（共同體）相等同，那又何必另造一個(gè)新概念呢？
從黨的十九屆四中全會(huì)決定的文本表述來(lái)看，社會(huì)治理共同體顯然不是自然形成的一種共同體，而是需要（人為）去建設(shè)的共同體。筆者同意郁建興、關(guān)爽（2014）的觀點(diǎn)，之所以提出建設(shè)社會(huì)治理共同體，主要是為了解決社會(huì)問(wèn)題、回應(yīng)治理需求。進(jìn)而言之，建設(shè)社會(huì)治理共同體一般可以分成兩種類型：一種是基于消極意義，建立這樣的共同體以應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，解決社會(huì)治理的實(shí)際問(wèn)題；另一種是基于積極意義，建立這樣的共同體是為了主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)治理需求，增進(jìn)社會(huì)的公共福利。當(dāng)前城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體的建設(shè)，實(shí)際上是兩者的綜合。
筆者并不贊同把社會(huì)治理共同體視為某種單一的共同體（無(wú)論它是國(guó)家的還是社會(huì)的共同體），不能簡(jiǎn)單地把它等同于社區(qū)、村、單位或者其它單一的甚至相互分離的某個(gè)具體的“組織”或“群體”，而是應(yīng)該把它看作是一種綜合性共同體。這種綜合性共同體同時(shí)體現(xiàn)在它的包容性上，它強(qiáng)調(diào)共建、共治、共享。在我國(guó)，這種共同體是“一核多元”、政府主導(dǎo)式的網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)。而且，在我國(guó)城鄉(xiāng)基層，這種共同體又是復(fù)式/復(fù)調(diào)結(jié)構(gòu)。換言之，城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體是包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村或社區(qū)、村民組或小區(qū)甚至更加細(xì)小單元、社會(huì)組織和公民個(gè)體的社會(huì)綜合體。在這一治理共同體中，采行自治、法治和德治相結(jié)合的治理方式。從這個(gè)意義而言，這種社會(huì)治理共同體超越了“管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”，因?yàn)楹笳邇H指社區(qū)這種單一的城鄉(xiāng)基層共同體。
特別是進(jìn)入全面小康社會(huì)以后，建設(shè)城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體顯得尤為重要。在我國(guó)，全面建設(shè)小康社會(huì)與改革開(kāi)放的歷史進(jìn)程幾乎同步前行。早在改革開(kāi)放之初鄧小平同志就提出建立一個(gè)小康社會(huì)的目標(biāo)，經(jīng)過(guò)努力奮斗在20世紀(jì)末人民生活總體上達(dá)到小康水平。2002年黨的十六大提出全面建設(shè)惠及十幾億人口的更高水平的小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，設(shè)定的實(shí)現(xiàn)時(shí)間為2020年。2012年黨的十八大又對(duì)實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)目標(biāo)作出全新部署，把“全面建設(shè)”改為“全面建成”，這一字之差反映了全面小康社會(huì)從側(cè)重建設(shè)過(guò)程向突出完成時(shí)態(tài)的戰(zhàn)略提升。按照黨中央的戰(zhàn)略部署，今年是全面建成小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn)之年。40余年來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)基層治理基本上沿著“政社分開(kāi)”的邏輯展開(kāi)、演進(jìn)，與此同時(shí)，我國(guó)城鄉(xiāng)基層社會(huì)又適逢個(gè)體化轉(zhuǎn)型。這一“政社分開(kāi)”的結(jié)果，便是形成如今的“鄉(xiāng)政村治”體制（城市基層也類似，不妨稱之為“街政社治”），事實(shí)上作為“行政末梢”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道卻在相當(dāng)程度上“懸浮”于城鄉(xiāng)基層社會(huì)之上；這一“個(gè)體化”轉(zhuǎn)型的結(jié)果，便是形成如今高度離散、流動(dòng)的城鄉(xiāng)基層社會(huì)，這種社會(huì)仿佛“建立在突發(fā)性的流沙上面的”（齊格蒙特·鮑曼，2012）。很顯然，這樣一個(gè)懸浮型基層政權(quán)和流沙狀的城鄉(xiāng)基層社會(huì)，是不可能實(shí)現(xiàn)有效治理的。二者相互疊加，進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)基層治理困難。懸浮型政權(quán)說(shuō)明基層政權(quán)與基層社會(huì)之間是脫嵌的，相互之間缺乏必要的關(guān)聯(lián)；流沙狀基層社會(huì)說(shuō)明人與人之間缺乏穩(wěn)定緊密的社會(huì)聯(lián)系，城鄉(xiāng)基層到處都是原子化的“精致利己主義者”，這樣的城鄉(xiāng)基層社會(huì)更談不上具有公共性。正因?yàn)槿绱?，才適時(shí)提出“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。因此，從這個(gè)意義上而言，建設(shè)城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體，必將成為全面小康社會(huì)的一項(xiàng)重大現(xiàn)實(shí)課題。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道從“行政末梢”到基層社會(huì)“治理樞紐”的轉(zhuǎn)換
城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體不是獨(dú)立于現(xiàn)有的城鄉(xiāng)基層治理體系和結(jié)構(gòu)，而是對(duì)既有基層治理體系和治理結(jié)構(gòu)的改造和重構(gòu)。
首先，在城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體建設(shè)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道要實(shí)現(xiàn)從“行政末梢”到基層社會(huì)“治理樞紐”的轉(zhuǎn)換。
自20世紀(jì)80年代初期恢復(fù)重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處便成為我國(guó)高度集中、層級(jí)分明的行政體系的“末梢”。盡管街道辦事處被定義為“市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市人民政府的派出機(jī)關(guān)”，但絕大部分城市普遍實(shí)行的是“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”行政體制，街道辦事處在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中成為與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一樣的基層行政組織（吳侗，2019）。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道以下，則實(shí)行村民自治或居民自治。
近幾年，一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革的主要趨向，是把“行政末梢”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎拥摹爸卫順屑~”（張艷芳，2020）。其中，影響最大的是北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”改革。這項(xiàng)改革的主要內(nèi)容就是給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道賦權(quán)，使之成為基層治理的“樞紐”。這種做法，甚至被推廣到社區(qū)和村。譬如，深圳龍崗區(qū)提出把基層治理做成“樞紐工程”（張東方，2015），上海徐匯區(qū)推動(dòng)社區(qū)從“服務(wù)樞紐”到“治理樞紐”的轉(zhuǎn)型（顧一瓊，2019）。不久前，湖北省也出臺(tái)系列文件，加強(qiáng)城市基層社會(huì)治理，不僅要求健全完善“街道吹哨、部門(mén)報(bào)到”，而且還積極推行“社區(qū)吹哨、黨員報(bào)到”機(jī)制。實(shí)際上，2019年初，中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》開(kāi)篇便提出，“基層是黨和政府聯(lián)系人民群眾的紐帶、服務(wù)人民群眾的平臺(tái)。基層管理水平直接關(guān)系人民群眾生產(chǎn)生活，決定著黨執(zhí)政的社會(huì)基礎(chǔ)和執(zhí)政能力、國(guó)家治理的根基和水平”。其主要內(nèi)容是：綜合設(shè)置基層審批服務(wù)機(jī)構(gòu)；積極推進(jìn)基層綜合行政執(zhí)法改革；整合基層網(wǎng)格管理和指揮平臺(tái)；大力推動(dòng)資源服務(wù)管理下沉；優(yōu)化上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)基層的領(lǐng)導(dǎo)方式。其目的就是推進(jìn)基層“治理樞紐”建設(shè)。
很顯然，作為“行政末梢”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和作為基層“治理樞紐”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道是不同的。二者最大的分野在于“國(guó)家”與基層社會(huì)之間關(guān)系的不同：對(duì)于前者，“國(guó)家”往往處在基層社會(huì)之上，二者是相對(duì)的關(guān)系；對(duì)于后者，“國(guó)家”必須嵌入基層社會(huì)之內(nèi)，并居于關(guān)鍵性位置，起著“樞紐”作用，二者是相融的關(guān)系。
眾所周知，當(dāng)從“國(guó)家”處在鄉(xiāng)村社會(huì)之上來(lái)研究鄉(xiāng)村治理時(shí)，往往衍生出幾種常見(jiàn)且典型的鄉(xiāng)村治理模式：一是傳統(tǒng)中國(guó)的“紳治”模式，認(rèn)為皇權(quán)止于縣，縣下由鄉(xiāng)紳治理；二是近代中國(guó)的“經(jīng)紀(jì)人”模式，贏利型經(jīng)紀(jì)人崛起于“國(guó)家”和鄉(xiāng)村社會(huì)之間，他們上下其手為己謀利，出現(xiàn)了國(guó)家政權(quán)“內(nèi)卷化”問(wèn)題（杜贊奇，2003）；三是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“總體性治理”模式，國(guó)家凌駕于鄉(xiāng)村社會(huì)之上，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行總體性控制和管理；四是撤社建鄉(xiāng)以后所確立的“鄉(xiāng)政村治”模式，國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和“村”之間進(jìn)行界分，但這個(gè)模式卻跳脫不出“鄉(xiāng)村關(guān)系行政化”的困局；五是農(nóng)村稅費(fèi)改革后一些學(xué)者所提出的“懸浮型政權(quán)”模式，整個(gè)國(guó)家懸浮于鄉(xiāng)村社會(huì)之上（周飛舟，2006）。尤其是鄉(xiāng)村社會(huì)個(gè)體化轉(zhuǎn)型以后，許多地方的農(nóng)民演變成為一個(gè)個(gè)分散的“原子”，國(guó)家面對(duì)一個(gè)“一盤(pán)散沙”和“空心化”的鄉(xiāng)村更加難以進(jìn)行有效治理?？傮w而言，“國(guó)家”處在鄉(xiāng)村社會(huì)之上這種關(guān)系視角所注重的是，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制、干預(yù)，簡(jiǎn)言之，它主要關(guān)注國(guó)家的基礎(chǔ)性權(quán)力（infrastructural power）（邁克爾·曼，2002）。很明顯，這種“國(guó)家”居于基層社會(huì)之上的關(guān)系，不可能建成真正的城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體。也就是說(shuō)，只有“國(guó)家”內(nèi)嵌于城鄉(xiāng)基層社會(huì)之中，黨的基層組織、基層政府和社區(qū)、社會(huì)性組織乃至公民才有可能基于一定的機(jī)制形成某種網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)，建立合作共治關(guān)系，最終結(jié)成城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體。
三、資源下沉與城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理單元的再造
正如前文所指出的，城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體是一個(gè)綜合性共同體，這一共同體建設(shè)既涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道從“行政末梢”到基層“治理樞紐”的轉(zhuǎn)換，又涉及城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理下沉和城鄉(xiāng)基層治理單元的再造。
“推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)”。對(duì)此，不能簡(jiǎn)單地把它孤立地理解為推進(jìn)社會(huì)治理的一種方式或技術(shù)性路徑，而應(yīng)把它視為城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，具有重大的體制性價(jià)值。
通過(guò)“把更多資源下沉到基層”，目的是給城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體賦權(quán)增能，通過(guò)它“實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，夯實(shí)基層社會(huì)治理基礎(chǔ)”，從而構(gòu)建“共建共治共享”新時(shí)代城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理新格局。這里所說(shuō)的下沉到基層的“資源”，不僅指物質(zhì)資源、經(jīng)濟(jì)資源、人力資源，還包括權(quán)威資源、行政資源、體制資源。也就是說(shuō)，通過(guò)系統(tǒng)性賦權(quán)增能，提升城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體的治理能力，其理想狀態(tài)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體的自我治理，成為“自洽性共同體”。借用官方語(yǔ)言，就是“使基層有人有物有權(quán)，保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦”（中辦、國(guó)辦，2019b）。長(zhǎng)期以來(lái)，困擾城鄉(xiāng)基層的是資源匱乏、權(quán)小事多責(zé)任重，以致它們根本無(wú)力提供基本的公共服務(wù)，遑論實(shí)施有效治理。因此，給城鄉(xiāng)基層下放更多的資源和權(quán)能，就是增強(qiáng)城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體的治理能力。
對(duì)于城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體而言，“提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)”是其主要的職能。換言之，城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體通過(guò)提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)，實(shí)現(xiàn)有效治理。反過(guò)來(lái)說(shuō)，為了能夠“提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)”，就必須對(duì)城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體建設(shè)提出相應(yīng)的要求：一是國(guó)家對(duì)城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體進(jìn)行必要的賦權(quán)增能；二是建立健全城鄉(xiāng)基層服務(wù)體系，進(jìn)一步優(yōu)化網(wǎng)格化服務(wù)，改善基層服務(wù)的可及性，從而提升服務(wù)效能；三是建立民眾需求表達(dá)機(jī)制，使基層服務(wù)與民眾需求有效對(duì)接；四是進(jìn)一步完善民眾參與機(jī)制，在不斷參與中增強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體的認(rèn)同感，培育公共精神，建構(gòu)社會(huì)公共性。如此，才能“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。
在下沉更多資源的同時(shí)，還須改造城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理單元，讓這些社會(huì)治理單元成為城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體的活性（活力）因子。
四、自治、法治與德治相結(jié)合
在城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體中，采行自治、法治、德治相結(jié)合的治理方式。黨的十九四中全會(huì)決定所提出的“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”，這里所指的“城鄉(xiāng)基層治理體系”實(shí)際上就是城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體。
然而，在此之前，“自治、法治、德治相結(jié)合”主要適用于“鄉(xiāng)村”。譬如，黨的十九大報(bào)告提出的是，“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”；2019年中央一號(hào)文件則強(qiáng)調(diào)，“增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理能力。建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制”。而從各地具體的實(shí)踐和相關(guān)的理論研究來(lái)看，又主要將它運(yùn)用于“村”。正是基于這樣的理解，關(guān)于自治、法治、德治如何“相結(jié)合”便產(chǎn)生了“一體兩翼論”“三治融合論”“多類型組合論”等各種不同的認(rèn)識(shí)（鐘海、任育瑤，2020）。而在黨的十九屆四中全會(huì)決定中，則將“自治、法治、德治相結(jié)合”進(jìn)一步擴(kuò)展到城鄉(xiāng)基層。
另一個(gè)值得注意的是，許多人在理解和討論“自治、法治、德治相結(jié)合”時(shí)，他們針對(duì)的主要是村民自治主體。這個(gè)村民自治主體一般是指村民和村委會(huì)，但不少人又直接把它等同于村民，以致造成一種誤解，認(rèn)為村民在“自治”的同時(shí)要注重“德治”和“法治”，最終將“自治”“法治”和“德治”都一齊指向村民，淪為“治理村民”的修飾語(yǔ)。依據(jù)這種邏輯，所謂的“鄉(xiāng)村治理”便是“治理鄉(xiāng)村”，“鄉(xiāng)村”或“鄉(xiāng)村人民”成為被治理的對(duì)象；所謂的“社會(huì)治理”便是“治理社會(huì)”，“社會(huì)”或“社會(huì)大眾”成為被治理的對(duì)象。
因此，對(duì)于我們準(zhǔn)備建設(shè)的城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體而言，筆者更愿意從城鄉(xiāng)基層不同的社會(huì)治理領(lǐng)域來(lái)理解“自治、法治、德治相結(jié)合”。在這個(gè)城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體中，它至少涵蓋著三個(gè)主要治理領(lǐng)域，即城鄉(xiāng)基層公共事務(wù)的治理、城鄉(xiāng)基層公共行政的治理和城鄉(xiāng)基層人民生活領(lǐng)域的治理。不同的社會(huì)治理領(lǐng)域，適用不同的治理方式。
城鄉(xiāng)基層公共事務(wù)的治理，主要是原來(lái)“村民自治”“居民自治”領(lǐng)域的治理，包括村和社區(qū)“兩委”的建設(shè)、村民自治或居民自治、公共服務(wù)和城鄉(xiāng)人民對(duì)村莊社區(qū)公共事務(wù)、公共建設(shè)和公共事業(yè)的民主參與等。對(duì)于城鄉(xiāng)基層公共事務(wù)的治理，重在深化“自治”。
城鄉(xiāng)基層公共行政的治理，主要是規(guī)范城鄉(xiāng)基層政府和接受行政事務(wù)委托的村社組織的公共行為，使其行為在法治的軌道上運(yùn)行，從根本上維護(hù)、保障、增益城鄉(xiāng)人民的權(quán)益和福祉。對(duì)于城鄉(xiāng)基層公共行政的治理，重在堅(jiān)持“法治”。
城鄉(xiāng)基層人民生活的治理，主要是調(diào)適城鄉(xiāng)基層民眾的人際關(guān)系，達(dá)致家庭和睦、鄰里和諧、干群融洽。其核心內(nèi)容是城鄉(xiāng)基層社會(huì)道德倫理的重構(gòu)，一方面要傳承、弘揚(yáng)優(yōu)秀的傳統(tǒng)道德規(guī)范和倫理精神，另一方面要緊跟時(shí)代發(fā)展，建立與公民要求相統(tǒng)一的現(xiàn)代道德規(guī)范和倫理精神。換言之，就是以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)，推進(jìn)社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德、個(gè)人品德建設(shè)；推進(jìn)誠(chéng)信建設(shè)，強(qiáng)化城鄉(xiāng)人民的社會(huì)責(zé)任意識(shí)、規(guī)則意識(shí)、集體意識(shí)、主人翁意識(shí)。對(duì)于城鄉(xiāng)基層人民生活的治理，重在提升“德治”。
其中最關(guān)鍵的，還是充分發(fā)揮城鄉(xiāng)人民的主體性作用，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中廣泛實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。一套好的城鄉(xiāng)社會(huì)治理體系、一個(gè)好的城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體，最終都必須依靠好的公民去運(yùn)行。除了完善城鄉(xiāng)基層群眾自治制度，使自治與法治、德治有機(jī)結(jié)合，也要努力提升城鄉(xiāng)人民的自治能力，尊重城鄉(xiāng)人民的自治主體性，同時(shí)不斷擴(kuò)大群眾性自治的范圍，創(chuàng)造各種條件、擴(kuò)大各種渠道，讓他們有機(jī)會(huì)、更主動(dòng)、更有效地參與自治。在參與自治的同時(shí)，培育城鄉(xiāng)人民的公共精神、責(zé)任感，從而最終形成“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。
五、政黨、國(guó)家和基層社會(huì)交匯融通合作
進(jìn)入全面小康社會(huì)，我國(guó)開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程。實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的題中之義。而社會(huì)治理又是國(guó)家治理的重要方面。正是在這樣新的時(shí)代背景下，黨的十九屆四中全會(huì)才提出“必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。因此，它一方面要求政黨、國(guó)家和基層社會(huì)共同參與城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體建設(shè)，另一方面又要求在建設(shè)城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體中實(shí)現(xiàn)政黨、國(guó)家和基層社會(huì)的交匯、融通和合作。
很顯然，城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體的建設(shè)主體不是單一的，而是多元的。這個(gè)建設(shè)主體，在我國(guó)包括政黨、國(guó)家和基層社會(huì)。并且，這三個(gè)主體各自發(fā)揮著不同的作用，其中政黨是領(lǐng)導(dǎo)核心，政府是主導(dǎo)力量，基層社會(huì)和民眾積極協(xié)同、參與。從而在城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體中，形成“一核多元”、政府主導(dǎo)式的網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)。
僅從形式上看，城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體似乎跟人民公社相近。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的公社（commune）其實(shí)也是一種社會(huì)治理共同體。但是，二者在本質(zhì)上畢竟不同，人民公社這樣的社會(huì)治理共同體只是當(dāng)時(shí)那個(gè)龐大的國(guó)家治理共同體的一個(gè)組成部分而已，它與全能主義國(guó)家遵循相同的總體性治理邏輯。在這種高度國(guó)家化的社會(huì)治理共同體中，人民公社取代了一切的國(guó)家的和社會(huì)的組織。正是通過(guò)這樣自上而下的國(guó)家政權(quán)組織體系建構(gòu)，像一個(gè)巨大的網(wǎng)一樣，把原來(lái)分散的小農(nóng)及星羅棋布且互不隸屬而形成蜂窩狀的千百萬(wàn)個(gè)村莊籠罩于其中。“國(guó)家力量以歷史上前所未有的深度和廣度滲透于基層社會(huì)生活，使國(guó)家政權(quán)的根牢固地扎在鄉(xiāng)村底層。由此形成的國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系是：農(nóng)民在政治上高度依附于國(guó)家，在經(jīng)濟(jì)上和社會(huì)上高度依附于人民公社，在人身上高度依附于從公社到生產(chǎn)隊(duì)的各級(jí)干部”（應(yīng)星，2014）。人民公社似乎發(fā)揮著“鋼筋”和“水泥”的功效，將分散的小農(nóng)徹底地“組織起來(lái)”。究其實(shí)質(zhì)，乃是組成一個(gè)“國(guó)家覆蓋社會(huì)”或政治一體化的體系。
全面小康社會(huì)所要建設(shè)的城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體，是為了推進(jìn)城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化而由政黨、國(guó)家和城鄉(xiāng)基層社會(huì)共同構(gòu)筑的一個(gè)全新的社會(huì)治理共同體，在這個(gè)全新的社會(huì)治理共同體中，政黨、國(guó)家和基層社會(huì)進(jìn)行必要的合作。借用哈貝馬斯的概念，它更像一個(gè)城鄉(xiāng)基層“公共領(lǐng)域”（哈貝馬斯，2000），在這個(gè)各個(gè)領(lǐng)域中，政黨、國(guó)家和基層社會(huì)通過(guò)合作，達(dá)成有效治理。簡(jiǎn)言之，政黨、國(guó)家和基層社會(huì)之所以共同建設(shè)這樣的城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體，其主要目的是破解我國(guó)城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理中的“懸浮型政權(quán)”和“流沙狀社會(huì)”兩個(gè)交纏在一起的難題。因此，建設(shè)城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體，不是對(duì)原始共同體社會(huì)的回歸，更不是對(duì)人民公社的回歸，而是通過(guò)某種 “政治發(fā)明”，激勵(lì)人們積極參與社會(huì)建設(shè)，形成更具公共性、包容性的基層社會(huì)（郁建興、任杰，2020）。
總之，全面小康社會(huì)通過(guò)建設(shè)城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體，政黨、國(guó)家和基層社會(huì)在此交匯融通合作，城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理由此邁向一種新的總體性治理。這種新的總體性治理，完全不同于人民公社時(shí)期那種“國(guó)家”對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行籠罩式的總體性治理；這種新的總體性治理，乃是對(duì)當(dāng)下城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理問(wèn)題（特別是懸浮型政權(quán)和流沙狀基層社會(huì)）進(jìn)行系統(tǒng)性診斷以后所提出來(lái)的城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理方略（郎友興，2015）；這種新的總體性治理，究其本質(zhì)是“國(guó)家”與基層社會(huì)合作對(duì)城鄉(xiāng)基層社會(huì)進(jìn)行“體系化”（熊萬(wàn)勝、方垚，2019）、系統(tǒng)性治理。建設(shè)這樣的城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程、一項(xiàng)系統(tǒng)性社會(huì)治理工程，不可能一蹴而就。
作者系安徽大學(xué)社會(huì)與政治學(xué)院院長(zhǎng)、教授。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2020年第5期
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