《中國經濟時報》2021年2月26日
主持人 范思立
嘉賓:
魏后凱 中國社會科學院農村發展研究所所長
韓 楊 國務院發展研究中心農村經濟研究部研究室主任
陳文勝 湖南師范大學中國鄉村振興研究院院長
“民族要復興，鄉村必振興。”今年中央一號文件聚焦全面推進鄉村振興，這對于全面建設社會主義現代化國家，實現中華民族偉大復興具有深遠的全局戰略意義。中國經濟時報邀請研究“三農”領域的知名專家就今年中央一號文件的亮點、鄉村振興如何全面推進、保障糧食安全有哪些新舉措、農村改革重點突破方向等內容進行了權威解析。
今年中央一號文件具有重大戰略意義
中國經濟時報：請問此次中央一號文件出臺的背景和意義有何不同？和歷次中央一號文件相比有哪些特點？
魏后凱：今年出臺的中央一號文件有兩個重要背景。首先，經過5年多的艱辛努力，脫貧攻堅目標任務已經全部完成，全國“三農”工作的重心需要由集中資源支持脫貧攻堅轉移到全面推進鄉村振興上來。其次，隨著全面建成小康社會目標任務的完成，中國將進入開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，加快推進現代化建設成為中心任務。
在此背景下，今年中央一號文件把主題聚焦在全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化上，并特別強調“民族要復興，鄉村必振興”，這對于全面建設社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興具有深遠的全局戰略意義。
自2004年以來，我國已經連續出臺的18個中央一號文件持續關注“三農”問題。與歷次中央一號文件相比，今年中央一號文件有兩個突出特點：一是體現了“三農”工作重心的轉移和過渡。與脫貧攻堅戰相比，全面推進鄉村振興是一場時間跨度更長、涉及范圍更廣、承載任務更重、實施難度更大的持久戰。從脫貧攻堅戰轉向鄉村振興持久戰需要一個轉型過程，中央設置了5年過渡期。這次中央一號文件對鞏固拓展脫貧攻堅成果、做好脫貧攻堅與鄉村振興銜接以及如何有效推進鄉村振興等都進行了全面部署。二是兼顧了年度工作和五年規劃。往年的中央一號文件大多是對當年“三農”工作作出安排。今年是“十四五”開局之年，中央一號文件不僅對2021年的“三農”工作作出安排，也對“十四五”時期的目標任務進行部署。
韓楊：今年中央一號文件出臺的時間點特殊、意義重大。一是目標任務的長期性與時間的特殊性。以往的中央一號文件通常部署本年度的“三農”工作，今年不僅提出本年度目標任務，對整個“十四五”也提出明確目標。從時間的特殊性來看，今年不僅是“十四五”開局之年，我國將開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，需要對我國進入新發展階段的“三農”工作進行戰略定位，以便為“十四五”和中長期發展、實現2035年遠景目標開好局起好步。
二是工作重心的歷史性轉變與背景環境的特殊性。在現行標準下，農村貧困人口全部脫貧，新時代脫貧攻堅目標任務如期完成，現在迫切需要將“三農”工作重心從脫貧攻堅歷史性轉移到全面推進鄉村振興上。
“農為邦本，本固邦寧”，從世界百年未有之大變局看，“三農”是應對國內外各種風險挑戰的基礎支撐，是應變局、開新局的“壓艙石”。
陳文勝：我國在向第二個百年奮斗目標邁進的歷史關口，今年中央一號文件著眼中華民族偉大復興的戰略全局和世界百年未有之大變局，針對中國社會主要矛盾新變化和“三農”發展的突出短板，提出全面推進鄉村振興，加快農業農村現代化，推進“三農”工作重心由脫貧攻堅向鄉村振興的歷史性轉移。這是對進入新發展階段加快構建農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足農業農村現代化新發展格局作出事關全局的系統性、深層次變革的戰略部署。
“三農”作為我國戰略基礎，不僅是國民經濟發展的“壓艙石”和“穩定器”，更是擴大內需這個戰略基點的核心環節和動力源泉。只有全面推進鄉村振興，才能全面釋放和培育最廣大鄉村居民的消費需求，有力激活內需體系中農村這個最大難點和最大空間，有效暢通國內大循環。
和歷次中央一號文件相比，今年一號文件提出了“民族要復興，鄉村必振興”，把鄉村振興作為重于一切、大于一切、高于一切、壓倒一切的一個關系大局的發展主題，明確由此進入全面推進鄉村振興的新階段。
鄉村振興進入全面推進新階段
中國經濟時報：今年是“十四五”開局之年，請問推進鄉村振興戰略應重點從哪些方面著手？
魏后凱：自2017年實施鄉村振興戰略以來，我國鄉村振興的制度框架和政策體系基本形成，目前已經進入全面推進的新階段。
在新形勢下，全面推進鄉村振興應著重從四個方面入手：一是做好頂層設計，科學編制各種規劃和行動方案，尤其是“十四五”鞏固拓展脫貧攻堅成果以及農業農村現代化、信息化發展、科技創新等領域的規劃，為全面推進鄉村振興提供發展導向和行動指南。二是促進產業發展，要在保障糧食安全和主要農產品穩定供應的基礎上，充分挖掘農業的多維功能，推動農業產業鏈加快延伸和農村產業深度融合，形成具有競爭力的現代鄉村產業體系，為鄉村振興提供堅實的產業支撐。三是推動鄉村建設，要聚焦村莊規劃、縣城綜合服務、農村基礎設施、農村人居環境、農房建設質量等領域，進一步完善農村基礎設施，提高農村公共服務供給質量和水平。四是完善鄉村治理，要加快鄉村治理標準化和數字化，建設智慧鄉村綜合服務平臺，因地制宜探索各具特色的鄉村治理模式，推進鄉村治理體系和治理能力現代化，提高鄉村善治水平。
韓楊：一是促進鄉村人才振興。人才是全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化的重要支撐。要大力培養本土人才，引導城市人才下鄉，推動專業人才服務鄉村，吸引各類人才推進鄉村振興。二是促進鄉村產業振興。既要加快鄉村傳統產業發展壯大，還要促進新產業、新業態快速發展，進一步完善利益聯結機制，確保小農戶與現代農業產業發展有機銜接，讓農民在農業現代化發展進程中更多分享產業增值帶來的經濟收益。三是促進鄉村文化振興。弘揚和踐行社會主義核心價值觀，推動形成文明鄉風。四是促進鄉村生態振興。既要繼續推進農業面源污染防治，比如對土壤、水等資源環境的治理和修復，也要加快對鄉村人居環境的改善，確保農業農村在生態資源環境上一體同步推進。五是加快補齊鄉村建設短板，推進農業農村現代化一并推進一體設計。補齊經濟發展過程中鄉村建設的短板，促進城鄉公共基礎設施的一體化、城鄉公共服務水平均等化。六是提高鄉村治理能力和治理水平。通過強化鄉村治理方面的弱項，創新鄉村治理方式，進一步提高鄉村治理水平。七是突出發揮縣域作用，加快推進城鄉融合發展。賦予縣級更多資源整合使用的自主權，強化縣城綜合服務能力。
陳文勝：鄉村振興是貫穿全面現代化建設全過程的一項長期性任務，中國幅員遼闊，由于地理位置、資源稟賦、歷史基礎、政策取向等多方面原因，區域經濟社會發展不均衡，發展呈現出多元形態，必須從社會主義初級階段的基本國情出發，遵循經濟社會的發展規律，因地制宜，循序漸進，防止在實踐中演變為形象工程。
以系統性轉變有效銜接脫貧攻堅與鄉村振興
中國經濟時報：脫貧攻堅目標任務已全面完成，為了鞏固拓展脫貧攻堅成果，如何與鄉村振興戰略進行有效銜接？
魏后凱：從重點領域看，做好有效銜接需要著力抓好鞏固拓展脫貧攻堅成果、推進脫貧地區鄉村振興和農村低收入人口常態化幫扶三件事情。
今年中央一號文件對此已經進行了詳細安排。從動態的角度看，這種有效銜接也是一個從脫貧攻堅向鄉村振興的轉型過程。在這種轉型過程中，要加快推動發展觀念轉變、減貧戰略轉型、工作體系轉型、發展動力轉換以及政府政策等五方面的轉向，盡快實現從脫貧攻堅到鄉村振興的大轉變。
特別是推動從脫貧攻堅轉向鄉村振興，需要認真總結并借鑒脫貧攻堅中的有益經驗和有效做法，逐步建立一個符合鄉村振興要求的工作體系。這一工作體系是全面推進鄉村振興戰略，加快推進農業農村現代化的重要前提和保障。同時，我國的扶貧政策大多帶有幫扶性質，屬于典型的幫扶政策。對現行的扶貧政策要逐項分類優化調整，逐步納入到統一的農業支持保護政策、農村支持政策和社會保護政策體系之中。
通過五方面的重大轉變，在過渡期結束后，切實把全國“三農”工作的重點逐步轉移到全面推進鄉村振興戰略上來。
韓楊：一是持續鞏固拓展脫貧攻堅成果，守住不發生規模性返貧的底線。脫貧地區、脫貧群眾雖已實現脫貧，但發展基礎還很薄弱、發展能力仍然不強。因此，今年中央一號文件明確提出對擺脫貧困的縣，從脫貧之日起設立5年過渡期，過渡期內保持主要幫扶政策總體穩定。
二是健全防止返貧動態監測和幫扶機制。尤其是對于脫貧地區更要持續推進鄉村振興，農村低收入人口實施常態化幫扶，對有勞動能力和無勞動能力進行分類幫扶，適用不同政策。
三是脫貧攻堅幫扶政策的分類優化調整。合理把握節奏、力度和時限，對中央有關部門出臺脫貧攻堅幫扶政策逐步分類優化調整，在保持主要幫扶政策總體穩定基礎上，逐步實現由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉村振興平穩過渡，推動工作體系平穩轉型，并將脫貧攻堅好經驗、好做法應用到全面推進鄉村振興當中。
陳文勝：鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接必須把握好兩大戰略的背景與意義、定位和目標、政策與機制以及政策著力點，從政府與市場兩個層面著眼，全面梳理脫貧攻堅的基本經驗和后續要求，進一步把握好脫貧攻堅與鄉村振興在理念、目標及階段性要求上的差異性與一致性。
在領導機制上，要把脫貧攻堅的五級書記抓扶貧，與鄉村振興五級書記共抓的機制有效銜接起來。就是要全面落實五級書記抓鄉村振興的基本要求，健全中央統籌、省負總責、市縣鄉抓落實的農村工作領導體制，其中尤其是要強化縣委書記鄉村振興“一線總指揮”作用，從而將脫貧攻堅工作中形成的組織推動、要素保障、政策支持、協作幫扶、考核督導等工作機制與推進鄉村振興機制有效地銜接起來。
在產業發展上，要以激發鄉村內生動力為核心，推進產業扶貧與產業振興有效銜接起來。立足以農民增收為出發點，建立改革賦能政策體系，推動由行政推動為主逐步轉變為政府引導下市場驅動為主的高質量發展，實現由外部“輸血”到內部“造血”的轉變，由依靠幫扶為主逐漸向堅持農民主體地位的自我發展為主進行轉變。
落實新舉措確保我國糧食安全
中國經濟時報：我國歷來重視糧食安全問題，請問今年中央一號文件對此有哪些新提法、新舉措？
魏后凱：確保國家糧食安全，保障重要農產品的穩定供給，這是全面推進鄉村振興的重要基礎和首要任務。為了堅決守住糧食安全的底線，今年中央一號文件有許多新提法和新舉措。
一是實行糧食安全黨政同責，要求地方各級黨委和政府切實扛起糧食安全政治責任；二是由糧食安全擴展到食物安全，除了糧食外，還要求確保油、糖、肉等供給安全；三是在糧食主產區、核心產區、糧食生產功能區的基礎上，明確提出了“建設國家糧食安全產業帶”的要求；四是提出開展糧食節約行動，減少糧食損耗浪費，進一步拓展了糧食安全的視角和范圍。
這次中央一號文件還就保障糧食安全提出具體政策措施，例如實施現代種業提升工程，有序推進生物育種產業化應用，加快建設南繁硅谷，明確永久基本農田重點用于糧食特別是口糧生產，支持有條件的省份降低產糧大縣三大糧食作物農業保險保費縣級補貼比例等。
韓楊：“洪范八政，食為政首”，我國是人口眾多的大國，把握糧食安全主動權，將飯碗牢牢端在自己手上，是治國理政的頭等大事。
由于糧食安全問題的極端重要性，歷年一號文件都給予了足夠的重視，今年再次提出提升糧食和重要農產品供給保障能力，并突出幾點新舉措：一是實行糧食安全黨政同責，明確了地方各級黨委和政府要切實扛起糧食安全政治責任；二是建設國家安全產業帶，發揮地域間氣候、農業資源稟賦等要素比較優勢，注重區域間取長補短，按糧食品種展開跨區域優化產業布局；三是對耕地提出穩數量、提質量、保產量，守住耕地紅線，落實最嚴格的耕地保護制度，遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”傾向，明確耕地利用優先序，明確永久基本農田重點用于糧食特別是口糧生產；四是對種業提出抓重點品種、抓薄弱環節、抓關鍵核心“卡脖子”育種技術，加快推進農業關鍵核心技術攻關,有序推進生物育種產業化應用；五是支持企業融入全球農產品供應鏈，這也是實施“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略的重要部署，以往更突出農產品進口多元化戰略，而在特殊背景下，更要培育國際大糧商不僅具有“買全球賣全球”的貿易能力，還要有暢通農產品國際物流通道、確保從全球進口農產品供應鏈韌性的能力。
陳文勝：要提高農業質量效益和競爭力來確保國家糧食安全。要按照今年中央一號文件的要求，深入推進農業供給側結構性改革，推動品種培優、品質提升、品牌打造和標準化生產，以實現農業高質高效來調動農民的生產積極性，探索建立國家糧食安全與農民增收相統一的長效機制。
農村土地制度改革是深化農村改革的關鍵
中國經濟時報：深化改革是解決發展問題的關鍵，請問當前的農業農村改革應從哪些方面著力？
魏后凱：全面推進鄉村振興，關鍵是深化農村改革，激發內生活力。其重點是完善農村產權制度和要素市場化配置機制，二者都聚焦在土地制度改革上。可以說，土地制度改革已經成為當前深化農村改革的重點和突破口。總體看，應按照長短結合、標本兼治的原則，穩步推進農村土地制度改革。
一方面，要堅持農村土地市場化改革的大方向，全面推進農村房地一體不動產確權登記，并在總結各地試點經驗的基礎上，盡快在全國范圍內開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度等各項改革，穩步推進進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權依法自愿有償轉讓。對于進城落戶農民自愿退出的合規宅基地，要通過相關制度安排和政策措施，打通宅基地退出與集體經營性建設用地入市的連接渠道。
另一方面要進一步完善鄉村振興的用地政策，重點是加大盤活農村存量建設用地，優先保障鄉村產業發展、鄉村建設用地，并采取靈活多樣的供地新方式，滿足鄉村休閑觀光等產業分散布局的實際需要。
韓楊：完善農村產權制度和要素市場化配置，充分發揮農村發展內生動力。
在土地要素方面，進一步完善承包地“三權分置”制度、穩步推進農村宅基地制度和探索推動農村集體經營性建設用地入市等土地制度改革，完善盤活農村存量建設用地政策，實行負面清單管理，優先保障鄉村產業發展、鄉村建設用地。
在勞動力要素方面，促進農民工進城、城市人口下鄉等人口要素雙向流動，在戶籍制度改革上探索新途徑，加快打通城鄉要素平等交換、雙向流動的制度性通道。
在財政金融要素上，強化農業農村優先發展投入保障。中央預算內投資進一步向農業農村傾斜，提高土地出讓收益用于農業農村的比例，支持地方政府發行一般債券和專用債券用于現代農業設施建設和鄉村建設；發揮財政引領作用，撬動金融資本、社會力量參與，重點支持鄉村產業發展，多措并舉促進農村普惠金融、農業保險、期貨等金融服務推動鄉村振興。
總之，就是要充分激發“人地錢”的活力，通過制度改革促進農業農村全面發展。
陳文勝：推動農村改革不斷取得新突破需要加快縣域內城鄉融合發展，回應破解城鄉發展不平衡、鄉村發展不充分的時代要求，深入推進農村改革必須在破除城鄉二元結構上取得關鍵性突破，保護并不斷增進農民利益，核心是既要發揮市場優化要素配置的優勢，又要發揮社會主義制度優勢和共產黨的政黨優勢著力破除城鄉二元結構問題，大力推進城鄉融合發展。
一方面，以農民增收為核心，在農村承包地、農村宅基地、農村集體產權、農業農村財政投入、農村金融、農村公共基礎設施管護等方面建立改革賦能政策體系。另一方面，全面建立健全城鄉收入分配體系、鄉村服務體系、城鄉人居分布體系、鄉村社會保障體系。從而讓廣大農民共享更加廣泛和公正的城鄉權益，讓全社會在鄉村振興的共同行動中共享鄉村振興的成果，使鄉村振興的“同心圓”成為優化資源要素與集聚社會力量的轉換器，實現城鄉共同繁榮。
（中國鄉村發現網轉自：《中國經濟時報》2021年02月26日）
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