一
眾所周知，當(dāng)前基層工作十分辛苦，5+2，白+黑，責(zé)任無限大，事情無限多，休息無限少，基層干部都有點(diǎn)叫苦連天的意思。
去年底到中部一個(gè)五萬人口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研，全鎮(zhèn)行政事業(yè)編制干部近百人，多年堅(jiān)持晨會(huì)制度，每天早晨8：30召開晨會(huì)，所有干部參加。晨會(huì)既是對前一天工作的總結(jié)，又是對當(dāng)天工作的布置。鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府每周工作安排，幾乎每天都有很多項(xiàng)中心工作和重要工作，除每個(gè)干部包村以外，還要組成各種臨時(shí)工作小組，按晨會(huì)要求完成工作任務(wù)。晨會(huì)結(jié)束，除少數(shù)必須留在鎮(zhèn)政府坐班干部以外，全體干部下到村居。鎮(zhèn)政府沒有閑人，所有干部都很忙，一件工作沒有結(jié)束，新的工作又安排過來了。每天晨會(huì)，書記鎮(zhèn)長親自參加，領(lǐng)導(dǎo)帶頭，方法適當(dāng)，鎮(zhèn)里每項(xiàng)工作在全縣排名都很靠前，總體來講干部士氣高昂。
再到東部一個(gè)城市郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研，全鎮(zhèn)人口也是5萬左右，鎮(zhèn)里干部卻多出不少。全鎮(zhèn)共有行政事業(yè)編制干部99人，另外還有200多位聘用人員。東部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資普遍比較高，行政事業(yè)干部拿到手的年工資大概20萬元，聘用人員到手工資7.5萬元/年，另外有1.5萬元五險(xiǎn)一金。也就是說，不算村干部，僅僅鎮(zhèn)干部每年工資支出就要四、五千萬元，還真不是小數(shù)。問題是，這個(gè)郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的300多位干部也都很忙，幾乎沒有部門和人員是閑的，加班是常態(tài)，且?guī)缀跛腥硕贾挥猩习帱c(diǎn)而沒有下班點(diǎn)。
以上兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況顯然不是個(gè)案，而是當(dāng)前中國基層治理的常態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)如此，村一級(jí)更甚。東部這個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有36個(gè)口可以向村級(jí)布置工作，可以想見村級(jí)工作之繁忙。
為什么基層干部如此繁忙，以及基層體制會(huì)如此過熱呢？
二
之所以出現(xiàn)基層干部持續(xù)繁忙，基層體制持續(xù)過熱，是與當(dāng)前基層工作要求緊密相關(guān)的。具體來講，當(dāng)前基層工作多來自上級(jí)部門要求，上級(jí)部門一般都會(huì)對基層工作有明確的目標(biāo)、任務(wù)、程序要求，一般都會(huì)對工作進(jìn)行檢查監(jiān)督，其中最重要的也是檢查監(jiān)督。因?yàn)闄z查監(jiān)督，就要評(píng)比排名，就要對不符合上級(jí)要求與規(guī)范的工作進(jìn)行整改，就要對落后工作一票否決。
上級(jí)部門必須有明確任務(wù)和規(guī)范要求，這也是為了便于檢查監(jiān)督和評(píng)比排名。一旦上級(jí)部門安排的工作要檢查監(jiān)督和評(píng)比排名，到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村就必須要調(diào)動(dòng)所有資源來完成工作任務(wù)，以爭取在評(píng)比排名中的好成績。通過評(píng)比排名，幾乎所有上級(jí)部門安排的工作都變成基層中心工作。上級(jí)部門為了便于檢查監(jiān)督和排名評(píng)比，在安排工作任務(wù)和工作規(guī)范時(shí)，一般都要盡可能標(biāo)準(zhǔn)化、具體化以及剛性化，為了顯示對工作的重視和萬一出現(xiàn)事故時(shí)推卸責(zé)任，上級(jí)部門大都傾向頂格管理。
標(biāo)準(zhǔn)化、具體化和剛性化，造成的一個(gè)普遍問題是上級(jí)要求與基層實(shí)際不匹配，基層卻無法通過變通來落實(shí)要求完成任務(wù)，而只能嚴(yán)格按照上級(jí)程序與要求開展工作，并對每一步工作留跡?；鶎訜o權(quán)因地制宜，就有留痕的動(dòng)力，因?yàn)樵诔霈F(xiàn)問題上級(jí)追責(zé)時(shí)可以通過留痕來證明自己撇清責(zé)任。基層落實(shí)上級(jí)工作任務(wù)時(shí)無法變通往往就是工作的硬落地，工作落地才是重要的，效果好不好，是否符合基層實(shí)際也就顧不上了。這正是當(dāng)前基層工作中形式主義越來越普遍嚴(yán)重的原因。
現(xiàn)在的問題是，上級(jí)并不只有一個(gè)部門，而是幾十上百個(gè)部門，每個(gè)部門都有權(quán)向基層布置任務(wù)，每個(gè)部門都希望有存在感，也希望能為人民群眾做好事，甚至每個(gè)部門也都多少掌握著一定資源，這些部門就通過檢查監(jiān)督甚至通過組織每年季度每月的檢查讓基層將部門工作中心化，基層幾乎所有時(shí)間和精力都被這些中心化的工作所消耗。
一些之前并不重要的部門比如扶貧辦，就通過檢查監(jiān)督，極大地提高了部門的存在感。在東部城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研，到一個(gè)村訪問，村支書安排正在村部黨群服務(wù)中心坐班的社保員將村部旁居家養(yǎng)老服務(wù)中心打開，讓我們參觀?？吹缴绫T專注地盯著手機(jī)，我們很好奇問她在做什么？原來她正在完成共青團(tuán)省委給村里布置的一道任務(wù)，就是完成村級(jí)團(tuán)員輪訓(xùn)。輪訓(xùn)很簡單，就是團(tuán)省委開發(fā)了一套系統(tǒng)，上面有一個(gè)450秒的視頻，要求所有團(tuán)員觀看視頻并答題。輪訓(xùn)已經(jīng)進(jìn)行到第七期。如果村里團(tuán)員可以組織起來，將村里團(tuán)員輪訓(xùn)一遍的確不是壞事。問題是，村級(jí)團(tuán)組織早已渙散，村干部應(yīng)付上級(jí)團(tuán)員輪訓(xùn)的辦法就是安排村干部代替團(tuán)員看視頻和答題。我們訪談的村，第七期有50個(gè)培訓(xùn)名額，就要答50次題，關(guān)鍵是不能用同一個(gè)手機(jī)答題，因此，這個(gè)社保員就不斷地?fù)Q手機(jī)進(jìn)入退出答題，以應(yīng)付上級(jí)團(tuán)委布置的輪訓(xùn)任務(wù)。上級(jí)所有部門都想方設(shè)法向基層布置任務(wù)，基層就只可能用形式主義去應(yīng)對。
除了以上對每個(gè)部門布置任務(wù)的應(yīng)付以外，上級(jí)還要求基層搞創(chuàng)建，創(chuàng)建是加分項(xiàng)，沒有加分項(xiàng)就很難評(píng)上先進(jìn)。在應(yīng)付上級(jí)任務(wù)尚力不從心的情況下面，創(chuàng)建自然就成為形式主義的無底洞。
三
有趣的是，雖然自上而下各個(gè)部門都在向基層布置任務(wù)，都在進(jìn)行監(jiān)督檢查評(píng)比排名，上級(jí)部門卻大都是要為農(nóng)民做好事，服務(wù)三農(nóng)，而不是從農(nóng)村汲取資源，剝削農(nóng)民。實(shí)際上，自2006年取消農(nóng)業(yè)稅以后，國家不僅不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，而且通過各個(gè)部門大幅度增加惠農(nóng)資金，目前惠農(nóng)資金總額每年超過2萬億。為保證惠農(nóng)資源下鄉(xiāng)的安全高效，各個(gè)部門的規(guī)范、程序、監(jiān)督檢查和評(píng)比排名也下得鄉(xiāng)來。也就是說，當(dāng)前基層干部繁忙，基層體制過熱，很大一個(gè)原因是上級(jí)各個(gè)部門都在積極為三農(nóng)服務(wù)，建立服務(wù)型政府，甚至農(nóng)民對基層干部滿意度也成為上級(jí)考評(píng)內(nèi)容。所有上級(jí)部門都在試圖為農(nóng)民服好務(wù)和逼基層干部為農(nóng)民服好務(wù)，以致于農(nóng)民對服務(wù)是否滿意也要由上級(jí)來考評(píng)。這樣一來，就不僅基層干部被客體化，而且農(nóng)民群眾也成為了被動(dòng)的由國家和基層干部所服務(wù)的對象，從而也客體化了。
一旦農(nóng)民群眾客體化，難以自下而上表達(dá)需求偏好。上級(jí)部門為了防止基層變通而規(guī)定了全國標(biāo)準(zhǔn)的資源下鄉(xiāng)目標(biāo)、方式、程序，盡管不同地區(qū)農(nóng)村情況千差萬別，基層完成上級(jí)任務(wù)時(shí)卻幾乎沒有與上級(jí)部門討價(jià)還價(jià)、因地制宜的空間，就不可能有主動(dòng)性，就只能被動(dòng)按上級(jí)各個(gè)部門要求去做，程序化操作，形式主義應(yīng)對。
因此，基層干部主要工作變成應(yīng)對上級(jí)要求，不可能也不愿意了解農(nóng)民群眾真實(shí)偏好（了解也無用），更不可能去動(dòng)員群眾做群眾工作。又因?yàn)榛鶎痈刹繜o法真正回應(yīng)群眾需求，上級(jí)通過農(nóng)民滿意度來評(píng)價(jià)基層干部工作好壞，結(jié)果就必然是群眾胃口越吊越高，等靠要?；鶎痈刹恳惨虼司腿鄙佾@得感?；鶎芋w制過熱，大多只是空轉(zhuǎn)，上下都不討好。
上級(jí)要求多，農(nóng)民不滿意，形式主義屢禁不絕，基層體制過熱，基層干部叫苦連天，之前靠拿誤工補(bǔ)貼來不脫產(chǎn)工作的村干部就當(dāng)不下去了，因此就有地方將村干部報(bào)酬工資化，就有人大代表認(rèn)為村干部應(yīng)當(dāng)享受公務(wù)員待遇。之前由村民選舉、能上能下、也能回應(yīng)村民需求的村干部，現(xiàn)在竟然也變成了真正拿工資的干部。村干部流動(dòng)性消失了，基層治理的活力也喪失了。更糟糕的是，過熱的基層體制必然大量透支未來治理資源，長此以往，基層治理將難以為繼。
（作者系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員、湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授、院長，武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新鄉(xiāng)土 微信公眾號(hào)）
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