一
眾所周知，當前基層工作十分辛苦，5+2，白+黑，責任無限大，事情無限多，休息無限少，基層干部都有點叫苦連天的意思。
去年底到中部一個五萬人口的鄉鎮調研，全鎮行政事業編制干部近百人，多年堅持晨會制度，每天早晨8：30召開晨會，所有干部參加。晨會既是對前一天工作的總結，又是對當天工作的布置。鎮委鎮政府每周工作安排，幾乎每天都有很多項中心工作和重要工作，除每個干部包村以外，還要組成各種臨時工作小組，按晨會要求完成工作任務。晨會結束，除少數必須留在鎮政府坐班干部以外，全體干部下到村居。鎮政府沒有閑人，所有干部都很忙，一件工作沒有結束，新的工作又安排過來了。每天晨會，書記鎮長親自參加，領導帶頭，方法適當，鎮里每項工作在全縣排名都很靠前，總體來講干部士氣高昂。
再到東部一個城市郊區鄉鎮調研，全鎮人口也是5萬左右，鎮里干部卻多出不少。全鎮共有行政事業編制干部99人，另外還有200多位聘用人員。東部地區鄉鎮干部工資普遍比較高，行政事業干部拿到手的年工資大概20萬元，聘用人員到手工資7.5萬元/年，另外有1.5萬元五險一金。也就是說，不算村干部，僅僅鎮干部每年工資支出就要四、五千萬元，還真不是小數。問題是，這個郊區鄉鎮的300多位干部也都很忙，幾乎沒有部門和人員是閑的，加班是常態，且幾乎所有人都只有上班點而沒有下班點。
以上兩個鄉鎮的情況顯然不是個案，而是當前中國基層治理的常態。鄉鎮一級如此，村一級更甚。東部這個鄉鎮有36個口可以向村級布置工作，可以想見村級工作之繁忙。
為什么基層干部如此繁忙，以及基層體制會如此過熱呢？
二
之所以出現基層干部持續繁忙，基層體制持續過熱，是與當前基層工作要求緊密相關的。具體來講，當前基層工作多來自上級部門要求，上級部門一般都會對基層工作有明確的目標、任務、程序要求，一般都會對工作進行檢查監督，其中最重要的也是檢查監督。因為檢查監督，就要評比排名，就要對不符合上級要求與規范的工作進行整改，就要對落后工作一票否決。
上級部門必須有明確任務和規范要求，這也是為了便于檢查監督和評比排名。一旦上級部門安排的工作要檢查監督和評比排名，到了鄉鎮和村級，鄉鎮和村就必須要調動所有資源來完成工作任務，以爭取在評比排名中的好成績。通過評比排名，幾乎所有上級部門安排的工作都變成基層中心工作。上級部門為了便于檢查監督和排名評比，在安排工作任務和工作規范時，一般都要盡可能標準化、具體化以及剛性化，為了顯示對工作的重視和萬一出現事故時推卸責任，上級部門大都傾向頂格管理。
標準化、具體化和剛性化，造成的一個普遍問題是上級要求與基層實際不匹配，基層卻無法通過變通來落實要求完成任務，而只能嚴格按照上級程序與要求開展工作，并對每一步工作留跡。基層無權因地制宜，就有留痕的動力，因為在出現問題上級追責時可以通過留痕來證明自己撇清責任。基層落實上級工作任務時無法變通往往就是工作的硬落地，工作落地才是重要的，效果好不好，是否符合基層實際也就顧不上了。這正是當前基層工作中形式主義越來越普遍嚴重的原因。
現在的問題是，上級并不只有一個部門，而是幾十上百個部門，每個部門都有權向基層布置任務，每個部門都希望有存在感，也希望能為人民群眾做好事，甚至每個部門也都多少掌握著一定資源，這些部門就通過檢查監督甚至通過組織每年季度每月的檢查讓基層將部門工作中心化，基層幾乎所有時間和精力都被這些中心化的工作所消耗。
一些之前并不重要的部門比如扶貧辦，就通過檢查監督，極大地提高了部門的存在感。在東部城郊鄉鎮調研，到一個村訪問，村支書安排正在村部黨群服務中心坐班的社保員將村部旁居家養老服務中心打開，讓我們參觀。看到社保員專注地盯著手機，我們很好奇問她在做什么？原來她正在完成共青團省委給村里布置的一道任務，就是完成村級團員輪訓。輪訓很簡單，就是團省委開發了一套系統，上面有一個450秒的視頻，要求所有團員觀看視頻并答題。輪訓已經進行到第七期。如果村里團員可以組織起來，將村里團員輪訓一遍的確不是壞事。問題是，村級團組織早已渙散，村干部應付上級團員輪訓的辦法就是安排村干部代替團員看視頻和答題。我們訪談的村，第七期有50個培訓名額，就要答50次題，關鍵是不能用同一個手機答題，因此，這個社保員就不斷地換手機進入退出答題，以應付上級團委布置的輪訓任務。上級所有部門都想方設法向基層布置任務，基層就只可能用形式主義去應對。
除了以上對每個部門布置任務的應付以外，上級還要求基層搞創建，創建是加分項，沒有加分項就很難評上先進。在應付上級任務尚力不從心的情況下面，創建自然就成為形式主義的無底洞。
三
有趣的是，雖然自上而下各個部門都在向基層布置任務，都在進行監督檢查評比排名，上級部門卻大都是要為農民做好事，服務三農，而不是從農村汲取資源，剝削農民。實際上，自2006年取消農業稅以后，國家不僅不再向農民收取稅費，而且通過各個部門大幅度增加惠農資金，目前惠農資金總額每年超過2萬億。為保證惠農資源下鄉的安全高效，各個部門的規范、程序、監督檢查和評比排名也下得鄉來。也就是說，當前基層干部繁忙，基層體制過熱，很大一個原因是上級各個部門都在積極為三農服務，建立服務型政府，甚至農民對基層干部滿意度也成為上級考評內容。所有上級部門都在試圖為農民服好務和逼基層干部為農民服好務，以致于農民對服務是否滿意也要由上級來考評。這樣一來，就不僅基層干部被客體化，而且農民群眾也成為了被動的由國家和基層干部所服務的對象，從而也客體化了。
一旦農民群眾客體化，難以自下而上表達需求偏好。上級部門為了防止基層變通而規定了全國標準的資源下鄉目標、方式、程序，盡管不同地區農村情況千差萬別，基層完成上級任務時卻幾乎沒有與上級部門討價還價、因地制宜的空間，就不可能有主動性，就只能被動按上級各個部門要求去做，程序化操作，形式主義應對。
因此，基層干部主要工作變成應對上級要求，不可能也不愿意了解農民群眾真實偏好（了解也無用），更不可能去動員群眾做群眾工作。又因為基層干部無法真正回應群眾需求，上級通過農民滿意度來評價基層干部工作好壞，結果就必然是群眾胃口越吊越高，等靠要。基層干部也因此就缺少獲得感。基層體制過熱，大多只是空轉，上下都不討好。
上級要求多，農民不滿意，形式主義屢禁不絕，基層體制過熱，基層干部叫苦連天，之前靠拿誤工補貼來不脫產工作的村干部就當不下去了，因此就有地方將村干部報酬工資化，就有人大代表認為村干部應當享受公務員待遇。之前由村民選舉、能上能下、也能回應村民需求的村干部，現在竟然也變成了真正拿工資的干部。村干部流動性消失了，基層治理的活力也喪失了。更糟糕的是，過熱的基層體制必然大量透支未來治理資源，長此以往，基層治理將難以為繼。
（作者系《中國鄉村發現》學術委員、湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員、武漢大學社會學院教授、院長，武漢大學中國鄉村治理研究中心主任，中國鄉村發現網轉自：新鄉土 微信公眾號）
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