——祁陽縣全域鄉村振興的實踐探索
一、農業農村現代化為目標的實踐探索全面推進（點擊進入）
二、城鄉一體化為引領的全域鄉村振興態勢正在形成（點擊進入）
三、以高質量發展為主線加快全域鄉村振興進程
實施鄉村振興戰略，是一項長期的歷史性任務，也是一個系統工程。祁陽縣進一步做好鄉村振興這篇大文章，必須走高質量發展之路，落實農業農村優先發展總方針，在挖掘特色潛力、優化資源配置、完善土地制度、激發投資活力、改善生態環境、強化組織建設等方面下功夫，從而為實施鄉村振興戰略注入源源動力，加快鄉村振興戰略由點到面全域推進，切實提升農業農村發展的質量效益，打造“全省鄉村振興示范區”。祁陽縣作為典型農業大縣推進全域鄉村振興，既是一項艱巨的任務，也是一項有益于全省的探索，必然需要省委、省政府相應的政策支持。
（一）以品牌戰略為取向，優化農業品種結構與產業結構
創建品牌是獲取市場競爭優勢的重要途徑。面對當前多元化的市場需求，祁陽縣需要以品牌戰略為取向，緊跟市場形勢，優化農業結構，大力發展有市場競爭力、高附加值的優勢產業、優質產品，促進農業高質量發展。
1.圍繞打造區域公用品牌優化農業區域結構。立足區域農業資源稟賦，加快制定全縣農業結構調整規劃，深入挖掘并支持壯大具有地域特色與優勢的種養產業，重點依托油茶、優質稻、油菜、檳榔芋等優勢產業，大力創建區域公用品牌，深入推進農業標準化生產，統一制定公用品牌農產品質量標準，統一規范產品包裝樣式，統一運用產品品牌標識，通過舉辦區域農產品推廣會、展銷會及利用微博、微信公眾號等現代新媒體方式大力宣傳推廣本地特色優質農產品，持續提升區域特色品牌的影響力。
2.圍繞打造產品品牌優化農業品種結構。著力淘汰農業落后產能，減少非優勢、低品質品種的生產，選育推廣滿足市場多樣化需求的特色品種，大力開發地方名優特產品，注重把糧油、茶葉、果蔬、畜牧業等主導產業的產品做精、做優，引導品種結構由低品質向優質高效型轉變，把地方土特產和小品種做成帶動農民增收的大產業。鼓勵和支持農業龍頭企業加強科技創新，開發高產、優質、高效、低耗的技術和更具市場競爭力的農產品，打造有影響力的產品品牌，形成以品牌經營為紐帶，帶動全縣特色農產品生產與銷售，實現農業提質增效的新格局。
3.圍繞打造經營主體品牌優化農業產業結構。大力培育新型農業經營主體，在鼓勵支持種養大戶、家庭農場、農民專業合作社發展壯大的同時，進一步優化農業投資環境，繼續招大靠強，引進實力雄厚的戰略投資企業參與農業產業化經營，扶持打造一批帶動能力強的企業品牌、合作社品牌，并引導農業龍頭企業聯合農民專業合作社、家庭農場組建農業產業化聯合體，促進產加銷緊密結合，帶動產業發展、鏈條延伸、功能拓展，打造特色農業全產業鏈大格局。
建議省委、省政府加大對祁陽縣這類農業大縣農業品牌創建的支持力度，考慮縣域特色產業發展的動態變化，允許擴大“一縣一特”產業的支持范圍，將油茶等林業經濟納入農業特色產業扶持范圍，并在縣級區域公用品牌的標準化生產、品牌營銷、特色產品推介上加大支持力度。推動更多的農業科研資源向此類農業縣下沉，引導省內涉農高校、科研院所加強與此類農業大縣的合作，幫助其培育特色產品品種、創新農產品精深加工技術、推廣生態循環技術、發展智慧高效農業，形成農業科技創新的示范帶動效應。同時，在農業招商引資、農業信貸擔保等方面給予政策傾斜。
（二）挖掘特色生態資源潛力，帶動區域發展綠色崛起
生態資源是最寶貴的資源，把鄉村生態資源優勢轉變成區域發展優勢，是推進鄉村振興的重大戰略舉措。祁陽縣要牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，全面凸顯“綠色”這一生態文明的原色和主色，充分挖掘100.8公里的湘江段水域資源和作為全國綠化模范縣的生態資源，打好綠色經濟牌，走出綠色發展路。
1.挖掘資源潛力實施綠色開發。立足祁陽生態資源實際和優勢, 優化城鄉產業空間布局，結合湘江百里畫廊、三家村田園綜合體示范區、現代農業科技園示范區以及陶鑄故里古韻小鎮示范區建設，分類分區挖掘湘江水資源、生態油茶林、生態觀光園、古韻小鎮等特色生態資源優勢，做足山、水、人文文章，優化生態產業結構, 著重發展綠色生態農業、休閑農業與鄉村旅游、綠色生態制造業，做大做強新能源、新材料、生物醫藥等新興產業和農產品深加工等綠色產業，帶動城鄉一二三產業融合發展，打造區域生態產業品牌。
2.轉變發展模式促進綠色轉型。在各區域產業布局、新型城鎮化、重大項目建設中充分考慮生態環境的承載力,加快對傳統產業進行升級更新，進一步推進高能耗、高排放企業退出，在招商引資中注重加大對綠色、節能、環保的高新技術企業的引進力度，全面推廣生態循環種養技術，推行節約高效的耕作方式，支持施用生態肥藥，進一步推廣秸稈、養殖廢棄物、農產品加工廢棄物資源化利用和太陽能利用技術，推動綠色發展融入經濟發展的全領域、全過程及產業發展的全生命周期，加快經濟發展向低投入、高產出、低消耗、少排放、能循環、可持續的方向轉變。
3.引導社會行為激發綠色發展活力。在綠色生活、綠色文化、綠色制度等方面開展全方位的頂層設計,提升各級干部對綠色發展的認識和引領推動綠色發展的主動性自覺性，建立有利于節能減排的市場化激勵機制，在全社會大力弘揚綠色生產和生活觀念，鼓勵和支持綠色生態技術創新，促進生態技術在經濟社會各個領域的廣泛應用，推動綠色文化全面融入城鄉發展和人民群眾工作生活中，從而推動全縣走上以綠色發展引領高質量發展的新路。
（三）構建大農業支持保護機制，推動特色產業升級
農業是包括種植業、林業、畜牧業、漁業等多個生產部門在內的產業，現代農業日益向集約化、專業化、組織化、社會化、融合化相結合的產業化發展模式轉變，分工協作與多元經營成為現代農業發展的基本要求。祁陽縣推進農業現代化要樹立大農業理念，進一步強化涉農部門的分工協作，完善農業支持保護機制，發揮農業園區的集聚與帶動作用，推動農業邁入規模化、標準化、科技化、品牌化的軌道。
1.調整農業支持保護結構。推進財政支農方式由直接支持為主向間接支持為主轉變。在支持內容上，重點對農田基礎設施建設、農業社會化服務、農業科技創新、農業品牌打造、農業金融和農業保險等方面進行支持，尤其加大對農業綠色發展的支持力度，在農業環境突出問題治理、綠色生產模式創新、山水林田湖草生態保護修復、農業廢棄物資源化利用等方面加強資金保障。在支持對象上，基于小農戶仍然是祁陽縣農業發展的主要力量，加大對小農戶標準化生產、農產品流通的支持力度，大力扶持面向小農戶的社會化服務組織，對新型農業經營主體的扶持以其對小農戶的帶動力為標準，以此推動農業往綠色高質方向發展。
2.提升農業園區集聚引領能力。進一步加強現代農業園區基礎設施建設，搭建冷鏈物流、農業科研、技術培訓、農業展銷等平臺，完善園區功能，增強園區承載力。加強園區管理，完善準入制度，加強對土地流轉、項目建設的規范管理，保障園區規劃有序實施。圍繞發展區域性的優勢特色產業，進一步精心包裝一批產業項目開展招商，引入一批帶動力強的農產品加工企業、農業社會化服務企業，帶動園區規模化、標準化生產，依托有實力的企業在核心區打造一個有規模、上檔次、有影響，集種植基地、農業科技展示、文化創意、休閑觀光于一體的綜合產業園，輻射帶動周邊其他產業園和產業鏈建設，促進特色產業升級，形成“一園帶多園”的發展格局，把園區打造為引領帶動全縣現代農業發展的重要平臺和示范基地。
3.構建大農業協作機制。一方面，縣實施鄉村振興戰略工作領導小組要加強縣內涉農各部門的統籌協調，在農業產業項目、基礎設施項目的設計與建設上加強協作，推動農工貿、林牧漁整體聯動，打造一批一二三產業融合、帶動力強的大農業項目。另一方面，推進縣內新型農業經營主體的聯合，建立一批農業產業化聯合體，推動龍頭企業、農民專業合作社、家庭農場、農戶在產業鏈、價值鏈、供應鏈上建立緊密的協作關系，推動多種主體、多種要素、多種業態深度融合，形成大農業發展的利益共同體、命運共同體。
我省是農業大省，也是林業大省，諸如油茶等林業經濟產業是部分縣域的特色優勢產業，但縣域在向上申報產業項目時，往往面臨著農林等部門利益分割的問題。因此，建議省委、省政府加強統籌協調，以大農業的理念，完善涉農產業的支持政策，如將縣域林業經濟的相關產業納入農業產業支持范圍，將油茶等林業經濟產業園納入農業特色產業園的支持范圍，同時推動涉農各部門加強協作配合和信息互通，為鄉村產業振興提供有力保障。
（四）推動項目實施權下移，提升公共資源配置效率
提升基層服務能力是實施鄉村振興戰略的重要保障，需要通過簡政放權、行政資源整合來實現。祁陽縣要進一步著眼于對鄉村賦權增能，深入推進縣鄉政府職能改革，下放包括項目管理實施權在內的更多權限到鄉鎮政府，提高鄉鎮政府的服務能力，提升公共資源配置效率。
1.推進政府服務職能變革。貫徹落實省委《關于全面加強基層建設的若干意見》，進一步規范鄉鎮機構設置，明確縣鄉政府在公共服務供給方面的職責劃分，合理劃分縣鄉財政事權和支出責任，擴大鄉鎮公共服務的財政自主權，構建財權與事權相匹配的縣鄉財政管理體制，加強鄉鎮干部隊伍建設，健全干部考核和激勵機制，提高鄉鎮政府公共服務執行能力。進一步下放相關的行政審批和公共服務事項到鄉鎮，擴大鄉鎮政府在農業、規劃、環保、安全等方面的服務管理權限，強化鄉鎮直接服務基層百姓的權限、范圍和能力。
2.創新行政管理體制。強化鄉鎮政府對鄉村振興的組織、協調和推動落實職責，制定鄉鎮公共服務事項目錄清單，明確服務事項、服務標準、服務對象和服務要求。嚴格規范對鄉鎮的考核項目及責任狀項目的審批權限，嚴格控制對鄉鎮“一票否決”的使用范圍，全面清理和取消不屬于中央和省委、省政府規定的“一票否決”事項。實施減證便民行動，加強鄉村政務服務標準化建設，著力提升縣鄉為農服務規范化、標準化水平，健全“一站式服務”的綜合服務平臺，大力推行 “馬上辦”“網上辦”“一次辦”，為群眾提供省時、省錢、省心的服務。
3.健全鄉村項目運行管理機制。發揮規劃的引領作用，將規劃作為鄉村項目投入建設的制度設計手段，推進項目決策規范化、科學化、合理化。盡可能把鄉村項目運行管理及相關資源下放到鄉村基層，對縣級自主的鄉村產業項目、建設項目，推行將資金管理使用和項目組織實施權限下放到鄉鎮，推行農村公共基礎設施項目建設由村級自主組織承擔，項目責任部門負責跟蹤、督查、協調推動，以此提高項目建設管理的質量和效率。
目前，我省財政資金還是按照“條條管理”，用途有明確規定，上級部門對已批復的項目一般不允許地方調整變動，縣級政府統一調度和使用各類涉農資金難度大。從祁陽縣實踐來看，對于一些建設期限較長的項目，縣級政府根據實際情況的變化往往需要對項目實施范圍和方式有所調整，但上級部門掌握著鄉村項目實施內容、范圍和方式的決定權，縣級政府很難調整，導致出現重復建設、斷頭建設，不利于因地制宜地推進鄉村振興。因此，建議省委、省政府進一步推進涉農財政資金的整合，把落實到縣里的鄉村項目實施權下放至縣級政府，給縣級政府留出盡可能多的資金整合余地，讓縣里緊密結合地方發展實際，把項目專項資金、相關涉農資金和社會幫扶資金捆綁集中使用，提升公共資源的配置效率。
（五）加快土地資源要素流動，激發鄉村內生動力
土地是農業最基本的生產要素, 也是農民最根本的生存資源、農村最寶貴的發展資本。祁陽縣要深化土地管理改革，促進土地資源要素流動，推動土地這一“沉睡資產”煥發新的生機，激發鄉村內生動力，為鄉村全面振興提供新動能。
1.深化產權流動的農村土地管理改革。推進農村承包地“三權分置”，堅持依法自愿有償原則，鼓勵農民多形式流轉承包土地的經營權，健全土地流轉服務體系，建設全縣統一的農村土地流轉交易服務中心，促進農村土地經營權有序流轉，發展多形式的適度規模經營。鼓勵有條件的農村居民自愿有償退出宅基地向城鎮集聚。探索放活宅基地和農民房屋使用權，鼓勵農戶以宅基地和農房使用權入股發展農宅合作社，鼓勵縣城城郊等有條件的地方探索城鎮居民與農民合作建房，支持企業與農民合作發展鄉村民宿。
2.探索資本化經營的農村土地權益改革。深入推進農村產權制度改革，引導農民利用土地經營權入股企業、專業合作社，參與現代農業經營，推動資源變資產、資金變股金、農民變股東。鼓勵農村集體經濟組織以集體經營性建設用地使用權租賃、入股、聯營等形式與其他經營主體共同開發經營，增加集體收益。加強農村閑置地開發，深入推進農村“田水路林村宅”綜合整治，將農民集中建房、閑置地整治形成的土地收益、建設用地指標用于農業農村建設發展，保障農民的合法權益。
3.推進農業農村優先發展的用地保障改革。落實支持鄉村振興的用地保障政策，優化鄉村產業發展、村莊建設、生態用地布局，推動土地集約節約利用，用好用活城鄉建設用地增減掛鉤、點狀供地等政策滿足特色小鎮、田園綜合體建設用地需要。加強農村建設用地管理，推動更多的存量建設用地用于農產品加工、冷鏈物流倉儲、產地批發市場以及休閑農業、鄉村旅游、農村電商等新產業新業態發展，用好年度新增建設用地指標，加強對農業農村發展用地的支持。推動農業生產與村落建設、鄉村綠化等用地的復合利用。
（六）優化涉農融資平臺，激發鄉村多元投入活力
鄉村振興是一項長期而艱巨的工程，資金需求巨大，單一的公共財政投入無法支撐，建立多元投入機制是必然要求。祁陽縣作為農業大縣，鄉村振興的資金供需矛盾更為突出，必須進一步優化涉農融資平臺，拓展融資渠道, 形成財政、金融、社會多元投入的合力，為鄉村振興各項任務的順利推進提供支撐。
1.進一步完善農建投運作機制。適應全縣農業農村發展要求，進一步擴充農建投資本，積極吸引各種所有制形式的資本注入，增強投融資能力。以農建投為平臺，籌建縣農業產業化發展基金，吸引更多社會資金投入現代農業。拓展農建投功能，推動農建投在重大農業基礎設施建設、招商引資、產權交易、融資擔保、農業保險等領域發揮更大的作用，強化農建投與全縣重大農業項目、重要農業龍頭企業的關聯度，通過實施政府補助、參股控股等多種方式撬動更多社會資本投入農業農村開發，使農建投滲透到全縣現代農業發展的各領域，成為引領農業健康快速發展的核心力量。
2.進一步完善財政金融合作機制。在不斷加大縣級公共財政涉農投入力度同時，制定相關優惠政策，引導各種金融機構在農村設立分支機構，支持鼓勵在鄉鎮設立小額貸款公司，鼓勵并規范發展農村資金互助合作組織，支持以供銷社為依托發展生產、供銷、信用“三位一體”的綜合合作。通過“先建后補”“以獎代補”等方式增加對發展特色產業的新型農業經營主體貸款的補貼。引導金融機構探索擴大擔保物范圍試點，創新適應新型農業經營主體抵押方式的貸款，推動部門的農村產權確權信息與金融機構聯網共享，優化農村產權融資配套環境，制定農村產權流轉交易金融配套政策，推動金融機構開展農房財產權、土地經營權抵押貸款。建設鄉鎮金融服務中心、村級金融服務站作為政府、金融機構、“三農”有效對接平臺，促進信息對稱，增強金融機構放貸信心。
3.進一步完善社會資本投入引導機制。制定完善社會資本投入鄉村振興的產業支持、用地保障、稅費減免等政策，注重通過政府與社會資本合作、政府購買服務、以獎代補、貸款貼息、農業信貸擔保等方式，調動龍頭企業、合作社、農民群眾等各方參與鄉村振興的積極性。建立全縣鄉村振興投資信息平臺，系統匯集招商引資項目及相關政策、環境信息，對接社會資本投入。制訂關于鄉村招商引資簽約項目履約的考核制度，開展與社會資本合作中縣鄉政府和村集體失信的專項治理，優化鄉村投資環境。
（七）生態環境保護以治理為主，向補償與防治并舉轉變
良好生態環境是農村最大優勢和寶貴財富。必須尊重自然、順應自然、保護自然，推動鄉村自然資本加快增值，實現百姓富、生態美的統一。祁陽縣擁有豐富的生態資源，要通過源頭治理、系統治理、全員共治，進一步鞏固提升城鄉環境治理的成果，為綠色發展奠定的堅實基礎。
1.以源頭防治為重點降低環境污染。生態環境的污染破壞容易，但是治理與恢復卻相當困難。祁陽縣要大力推進生態環境的源頭防治，加快研究劃定生態環境保護紅線，建立健全產業項目準入制度，建立城鄉產業發展正面清單與準入負面清單，嚴格限制產業發展對生態環境的影響。實行嚴格的禁塑令，禁止不可降解塑料袋、一次性塑料制品、快遞塑料包裝等塑料制品的生產銷售和使用，全面控制塑料污染。加強系統治理，進一步推動城鄉生態環境治理同步協調發展, 防止和杜絕城市垃圾、污染向農村轉移。強化宣傳教育，不斷增強城鄉居民環保實踐的積極性和主動性，將正確的生態觀念轉化成環境保護行為，從源頭上遏制生態破壞和環境污染問題的產生。
2.以生態化治理為手段實現低成本治理。在環境污染治理中，倡導因地制宜打造節約成本、高效穩定、管護簡便的治理模式，尤其在農村環境整治中，要因地而異、精準施策，推行適合村莊自然特征、污染排放特征的治理技術，對生活污水處理堅持庭院式分散處理、村落集中處理、排水管網統一處理相結合，采用生物與生態組合處理技術，推行對農村有機垃圾進行集中分類，就近進行生物腐熟處理，就地還田資源化利用，最大限度地降低環境治理成本，營造生態環保和具有鄉土氣息的生活空間。
3.以生態補償為引導激發環境保護內在動力。加大對農村集體經濟組織保護耕地的以獎代補資金投入力度，建立對經營主體建設和保護高標準基本農田的激勵機制，每年對耕地保護績效突出的鄉鎮以及村級集體經濟組織進行獎勵和表彰；建立對森林保護、湘江段水域保護的補償與激勵機制，探索開展縣域內水生態補償試點，對斷面水質優于管控目標的鄉鎮予以獎補，未達到管控目標的鄉鎮繳納污染賠付金；拓展退耕還林還濕試點，通過支持企業與農民合作建設生態旅游區、田園綜合體等方式，引入市場機制，加大對農民退耕還林還濕的生態補償力度，以此提升全社會參與生態環境保護的積極性。
為激發縣域加強生態環境保護的積極性，建議省委、省政府進一步加強生態補償的制度設計，探索建立全省耕地保護補償基金，完善對縣耕地保護的激勵機制，建立對耕地產權主體保護耕地的補償機制；推動湘江流域上下游相鄰縣域間建立流域橫向生態保護補償機制，加強聯防聯治，共同維護流域生態環境安全；建立健全對縣域的農業綠色生產與面源污染防治的激勵機制，加大對農村人居環境整治取得突出成效的典型縣的獎補力度；制定防止城市污染下鄉的政策法規，加快出臺加強我省塑料污染治理的意見，有效防止農業農村外源污染。
（八）以完善考核機制為抓手，強化鄉村振興組織領導
實施鄉村振興戰略要求健全黨委統一領導、政府負責的領導體制，形成五級書記抓的責任體系，落實這一要求必須突出考核的激勵約束作用。祁陽縣在實施鄉村振興戰略中，要進一步強化領導責任制，發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，完善考核評價機制，促進鄉村振興目標任務的落實落地。
1.實施清單制，壓實鄉村振興責任。貫徹落實《中國共產黨農村工作條例》，健全黨委統一領導、政府負責的農村工作領導體制，縣委書記把主要精力放在農村工作上，當好鄉村振興“一線總指揮”，鄉鎮黨委書記把實施鄉村振興戰略作為核心任務和主要職責來抓，明確黨委的主體責任，部門的直接責任，主要負責人的第一責任，分級分類建立實施鄉村振興戰略的責任清單、任務清單、項目清單、投入清單，壓實三級書記抓鄉村振興的政治責任、工作責任，做到人人有責擔、事事有人管，確保鄉村振興戰略順利實施。
2.完善考核機制，落實鄉村振興責任。推進實施鄉村振興戰略實績考核，依據任務清單、責任清單，制定考核辦法，每年對縣鄉村振興工作領導小組成員、鄉鎮進行考核，強化考核結果運用，建立嚴格獎懲問責機制，將考核結果作為考核評價領導班子和選拔任用領導干部的重要依據。同時，建立實施鄉村振興戰略的督查機制，強化鄉村振興戰略推進情況督查落實。
3.加強基層黨建，凝聚鄉村振興合力。落實全面從嚴治黨要求，推進基層黨支部“五化”建設，持續整頓軟弱渙散村黨組織，著力選優配強村“兩委”班子，進一步完善各項組織生活制度，繼續深入推進“村為主”的基層治理模式，壓實基層黨組織的責任，引導廣大黨員發揮先鋒模范作用，推廣部分村實行黨員量化積分管理制度的經驗。全面推進村級事務規范化民主化管理，暢通村民訴求表達通道，動員群眾參與鄉村振興，發揮農民群眾的主體作用，凝聚鄉村振興的磅礴力量。
課題組成員：
陳文勝 湖南師大中國鄉村振興研究院院長、中央農辦鄉村振興專家委員、省委農村工作領導小組三農專家組組長
鄒冬生 湖南農業大學副校長、省委農村工作領導小組三農專家組成員
周鴻鳴 省委農辦秘書處四級調研員
王文強 省社會科學院人力資源與改革發展研究所所長、省委農村工作領導小組三農專家組成員
瞿理銅 湖南師大中國鄉村振興研究院副教授、省委農村工作領導小組三農工作專家組成員
黃大金 湖南農業大學經濟學院教授
賀林波 湖南農業大學公共管理與法學學院教授
李晚蓮 湖南農業大學公共管理與法學學院教授
王 薇 湖南農業大學公共管理與法學學院副教授
熊春林 湖南農業大學公共管理與法學學院副教授
（執筆：陳文勝、鄒冬生、王文強、賀林波、李晚蓮、王薇、熊春林）
來源：《鄉村振興藍皮書:湖南鄉村振興報告(2019～2020)》，社科文獻出版社，2020年11月
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