——小縣合并要順勢而為
3月9日，正在參加兩會的全國政協(xié)李冬玉常委提出《優(yōu)化縣級行政區(qū)劃 推進經(jīng)濟一體化發(fā)展》的提案建議，建議對不到10萬人的小縣進行合并，優(yōu)化縣級行政區(qū)劃有兩方面現(xiàn)實需要，一是人口數(shù)量不足制約經(jīng)濟發(fā)展；二是行政成本高、公共基礎設施浪費大。撤并小縣條件已成熟，應推進小縣合并試點、緊扣經(jīng)濟一體化主線、優(yōu)化行政區(qū)劃布局、優(yōu)化城市功能布局和優(yōu)化城市空間形態(tài)。去年湖南省《關于推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的政策措施》也提出來有條件的一些小縣應該合并。
根據(jù)長期從事縣市規(guī)劃建設工作的實踐，我認為從效率角度來講，10萬人口以下縣的應該合并，但是小縣合并不能一刀切， 要順勢而為，減少人員和規(guī)模，提高效率才是目標。
一、從效率角度來講，10萬人口以下的縣可以合并。
1、縣多大規(guī)模是合適的？自秦朝以來，郡縣一直是中國最基本的行政單元，皇權止于縣。秦朝有36郡，據(jù)文獻記載，預測縣數(shù)量1000個左右；漢朝縣數(shù)量1587個；清朝縣數(shù)量1549個；解放初（1949年）縣有2607個；到2018年縣就有2851個了。
在不斷的變化中也有一些情況比較特殊的縣，這些縣規(guī)模不是很大，支撐不了基本管理人員。在縣城的規(guī)模和發(fā)展上、基礎設施建設上也浪費很大。那么到底多大的規(guī)模的縣是合適呢？我國2800多個縣級行政區(qū)中，每縣平均人口為50萬人左右，一般把人口規(guī)模在40—70萬的縣稱為中等縣。人口規(guī)模10萬以下的200多，其中5萬以下的100多，主要分布在西部。縣的平均規(guī)模在2000-3000平方公里，面積小于500平方公里的縣有六十幾個。
根據(jù)經(jīng)驗認為10萬人口的縣是一個臨界點，小于10萬人口的縣無論從行政管理的成本，縣城的集聚度，經(jīng)濟的發(fā)展等多個角度都是不經(jīng)濟的，如果有條件應該把這些縣合并起來。
2、城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢下縣的發(fā)展需求。從我國的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢來看，未來向國家中心城市群集聚是一個必然，我們國家將向20個都市圈城市群所集聚，這些人口大部分都將來自于縣里的人口。西部某省52%的縣人口流失，常住人口30萬以下的縣區(qū)中，2/3處于流失狀態(tài)，也就是說縣里的人口將進一步流失。去年某個中部省份的縣里人口普遍流失，都在向省會集聚了，正好說明了這一點。一般來講，中西部地區(qū)的縣城都將嚴重的萎縮。
3、積極探索合并小縣的路徑。基于以上的考慮，應該積極探索合并小縣的路徑。首先要研究這些地方的人口實際情況，第七次人口普查是一個重要的數(shù)據(jù)。人口基數(shù)不大，而且在負增長的縣應該是這次考慮的重點，其次要符合省一級的國土空間規(guī)劃。合并的縣重點在于精簡機構和人員。被合并的縣城往往會變成一個建制鎮(zhèn)，除了機關人員以外，普通的城鎮(zhèn)人員并不會輕易的向新縣城集聚，要研究好合并后的縣城如何維持。
二、小縣合并不能一刀切， 要順勢而為。
不是所有的小縣都要拆并。縣的設置除考慮人口和版圖因素外，還有政治、經(jīng)濟、文化、民族、管理、軍事等多個維度的考慮。縣的設置包含了長期的設置智慧和巨大的演變過程，不能簡單的從人口和版圖規(guī)模的角度考慮，僅僅基于效率對縣做出拆并之舉。
1、版圖面積比較大的縣。在西部地區(qū)一些縣雖然人口不多，但版圖面積比較大，規(guī)模平均都在4900平方公里以上，這些縣不僅承擔著本地的區(qū)域管理和經(jīng)濟發(fā)展職能，也擔負著地區(qū)的生態(tài)修復，資源保護等多種職能。
2、位置比較重要的縣。我國還有一些縣的位置比較重要，比如，我國陸地邊境縣有139個，縣雖然人口不多，但是擔負著重要的戍邊職能，應該予以保留。
3、特色鮮明的縣。我去過全國近千個縣，發(fā)現(xiàn)幾乎每個縣都有能拿到區(qū)域乃至全國層面的一些特點，或有知名的石窟石像、或有著名的景區(qū)、或有悠久的歷史，或者民族文化燦爛，或在經(jīng)濟上有突出的特點，這些縣都不能輕易的合并。中國的少數(shù)民族自治縣有117個，這些少數(shù)民族自治縣也不能拆并。
4、經(jīng)濟相對活躍的縣。還有一些縣因為擁有一些旅游或礦產(chǎn)等資源，經(jīng)濟相對活躍。如果簡單的把這些縣合并到附近縣去，也會影響這些縣的經(jīng)濟活動的開展，這些縣也應該予以保留。
5、順勢而為才是主流。因此，在合并小縣問題上要謹慎為之，順勢而為才是主要方向，不要一刀切也不要強硬推行，否則會帶來復雜的社會問題。強行推進會對當?shù)馗刹康姆e極性，當?shù)氐奈幕數(shù)氐慕?jīng)濟帶來了短期內(nèi)的沖擊，雖然從長遠來講是有利的。
縣需要具有一定的人口規(guī)模和行政區(qū)規(guī)模，如果兩者都達不到規(guī)模要求，就可以考慮合并，當然也需要考慮縣的社會經(jīng)濟條件及縣域縣情的特殊情況性。即使在兩者都達不到規(guī)模要求的情況下，還要權衡基于效率基于政權和民眾辦事便利性的需要等縣情，不能簡單的以人口論來決定縣的合并。
三、減少人員和規(guī)模，提高效率才是目標。
1、歷史上合并之后的縣的情況。歷史上也有不少縣是經(jīng)過合并的，在60年代左右出現(xiàn)過縣合并浪潮。新中國成立后至今合并的縣大概有幾十個左右，這些縣合并之后，整體實力得到了加強。但是遺留的原縣城，也往往處于一個半衰敗之中很難形成合力。廣東的懷集縣在1958年與開建縣合并，組成面積很大、人口眾多的縣，但這一情況僅僅持續(xù)了3年時間，1961年，懷集縣和開建縣重新成立，懷集八百年前的縣城在現(xiàn)在梁村鎮(zhèn)的洊水村，當年六祖在懷集的時候也是在那附近，現(xiàn)在的縣城離洊水村二十多公里，從地理位置上來說除了離河道遠一點，其實也沒有什么不好。
如果小縣合并完之后不能形成一定規(guī)模的小城市，一些年輕人和有資源的人還是在想往地級市或省會城市集聚，達不到李冬玉委員所提出來的集聚經(jīng)濟的效果。
2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并之后的情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合并這些年很多省都在推行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)村村點火鎮(zhèn)鎮(zhèn)冒煙非常低效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃還都在大談發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎設施建設存在一定程度的重復和浪費，合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)能一定程度解決這些問題。但是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并之后，減少了管理的層級，提高了效率，加強了整體的實力，但是也存在著被合并之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地衰敗，原住民并沒有前往新合并的鎮(zhèn)，形成了一個很尷尬的狀態(tài)。事實上合并的雙方都很難形成將來長久的居住之地，更多的人是往縣里去。
3、重點應該放在精簡人員和機構上。合并小縣的目的主要是應該放在精簡人員和機構上。每個縣有近100多個科局辦，不少縣還有開發(fā)區(qū)、農(nóng)高區(qū)等功能區(qū)，都設立一套相應的科局，可以通過信息化整合人員。
縣一級行政區(qū)的合并，應主要在機構撤并上下功夫，把職能大體相近的、業(yè)務量不大的縣直機構整合，同樣也可以達到提高行政資源利用效率的目的。合并是一個非常復雜的事，不宜過強干預，慢慢來吧，順勢而為。還是要基本形成共識的基礎上，才能推動這些工作，并且以點上的推動為主，不要輕易搞全省性、全國性的大動作。精簡管理人員，對一些小縣實行大部制，應該是更實際的辦法。
四、要積極探索縣鎮(zhèn)發(fā)展的新思路
未來城市群、大都市圈周邊的縣、產(chǎn)業(yè)集聚群帶上的縣、文旅資源豐富的縣將迎來快速發(fā)展的機遇。其他的縣將面臨人口流失，縣域經(jīng)濟也遇到了巨大的挑戰(zhàn)。
1、融入和聯(lián)動是縣域發(fā)展的方向。城市群、都市圈周邊的縣要融入城市群和都市圈高標準一體化發(fā)展；城市郊區(qū)的縣要與城市功能重構協(xié)調(diào)發(fā)展；產(chǎn)業(yè)帶里的縣要協(xié)作和轉(zhuǎn)型升級；景區(qū)附近的縣景縣融合，空間距離相近的幾個縣要聯(lián)動發(fā)展；偏遠的縣要縣鎮(zhèn)村城鄉(xiāng)融合一體化發(fā)展。
2、構建城聚鄉(xiāng)散新格局。縣域經(jīng)濟要向城市集聚，而不是在縣與縣之間簡單集聚，兩個縣合并起來規(guī)模依舊不夠，形成不了合理的經(jīng)濟總量。集聚的城市要營造活力特色，萎縮的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要突出管理服務，消亡的村莊要雕刻精美村居。科學精準的重構符合實際情況的城鄉(xiāng)新格局是縣域經(jīng)濟發(fā)展的基礎。
3、倒逼產(chǎn)業(yè)徹底集聚和轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)企業(yè)不再適合本地發(fā)展，縣域經(jīng)濟需要集聚所有企業(yè)，抓住網(wǎng)絡時代銷售轉(zhuǎn)型的新機遇，一縣一品的發(fā)展生態(tài)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品。
4、謹防基礎設施重復建設和浪費。小縣基礎設施建設可參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標準，避免重復建設造成的巨大浪費。可以把這些公共服務設施和基礎設施區(qū)域聯(lián)動建設，統(tǒng)一服務和管理。多用生態(tài)的辦法提高縣域品質(zhì)空間。自然生態(tài)營造環(huán)境（多栽樹少硬化），鄉(xiāng)土材質(zhì)塑造特色，傳承歷史體現(xiàn)品質(zhì)，包容多元文化并存。以綠美鎮(zhèn)，以水活村。在建筑風貌上就地取材，精細打造，老料新做，土料洋做，舊料細作，新舊搭配。
5、把小縣城打造成特色小城鎮(zhèn)。根據(jù)區(qū)位等資源要素進行綜合分析，找出自身特色，組織好，明確定位和策劃。打造特色鮮明的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，建設和諧宜居的美麗環(huán)境，傳承彰顯特色的傳統(tǒng)文化，提供便捷完善的設施服務，打造宜游宜產(chǎn)的旅游環(huán)境，構建信息通達的智慧體系，創(chuàng)建充滿活力的體制機制，把這些小縣城打造成各具特色的小城鎮(zhèn)。
以湖北省宜昌市興山縣的規(guī)劃經(jīng)驗為例，將縣城古夫鎮(zhèn)和周邊的昭君鎮(zhèn)、南陽鎮(zhèn)形成一體化規(guī)模，產(chǎn)業(yè)統(tǒng)一放到市里的開發(fā)區(qū)去，打造飛地經(jīng)濟，在高山榛子鄉(xiāng)打造鄉(xiāng)村振興示范區(qū)，開展農(nóng)旅結合吸引城市旅居人口試驗區(qū)，這樣一個人口小縣，仍然可發(fā)揮稟賦優(yōu)勢，搞的有聲有色。
6、大鎮(zhèn)要積極創(chuàng)建鎮(zhèn)級市。東部一些發(fā)達地區(qū)的大鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口在20萬人以上，甚至百萬級的都有。探索人口大鎮(zhèn)變成鎮(zhèn)級市，是新型城鎮(zhèn)化的一個新思路。人口和經(jīng)濟是決定城市的關鍵，讓大鎮(zhèn)成為新型城鎮(zhèn)化的一個切入點，升級后的鎮(zhèn)級市要協(xié)調(diào)發(fā)展鎮(zhèn)市關系。
（作者系湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、住房城鄉(xiāng)建設部歷史文化保護與傳承專委會委員、中國城市科學規(guī)劃設計研究院院長，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《21世紀經(jīng)濟報道》）
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