——小縣合并要順勢而為
3月9日，正在參加兩會的全國政協李冬玉常委提出《優化縣級行政區劃 推進經濟一體化發展》的提案建議，建議對不到10萬人的小縣進行合并，優化縣級行政區劃有兩方面現實需要，一是人口數量不足制約經濟發展；二是行政成本高、公共基礎設施浪費大。撤并小縣條件已成熟，應推進小縣合并試點、緊扣經濟一體化主線、優化行政區劃布局、優化城市功能布局和優化城市空間形態。去年湖南省《關于推動縣域經濟高質量發展的政策措施》也提出來有條件的一些小縣應該合并。
根據長期從事縣市規劃建設工作的實踐，我認為從效率角度來講，10萬人口以下縣的應該合并，但是小縣合并不能一刀切， 要順勢而為，減少人員和規模，提高效率才是目標。
一、從效率角度來講，10萬人口以下的縣可以合并。
1、縣多大規模是合適的？自秦朝以來，郡縣一直是中國最基本的行政單元，皇權止于縣。秦朝有36郡，據文獻記載，預測縣數量1000個左右；漢朝縣數量1587個；清朝縣數量1549個；解放初（1949年）縣有2607個；到2018年縣就有2851個了。
在不斷的變化中也有一些情況比較特殊的縣，這些縣規模不是很大，支撐不了基本管理人員。在縣城的規模和發展上、基礎設施建設上也浪費很大。那么到底多大的規模的縣是合適呢？我國2800多個縣級行政區中，每縣平均人口為50萬人左右，一般把人口規模在40—70萬的縣稱為中等縣。人口規模10萬以下的200多，其中5萬以下的100多，主要分布在西部。縣的平均規模在2000-3000平方公里，面積小于500平方公里的縣有六十幾個。
根據經驗認為10萬人口的縣是一個臨界點，小于10萬人口的縣無論從行政管理的成本，縣城的集聚度，經濟的發展等多個角度都是不經濟的，如果有條件應該把這些縣合并起來。
2、城鎮化發展趨勢下縣的發展需求。從我國的新型城鎮化發展的趨勢來看，未來向國家中心城市群集聚是一個必然，我們國家將向20個都市圈城市群所集聚，這些人口大部分都將來自于縣里的人口。西部某省52%的縣人口流失，常住人口30萬以下的縣區中，2/3處于流失狀態，也就是說縣里的人口將進一步流失。去年某個中部省份的縣里人口普遍流失，都在向省會集聚了，正好說明了這一點。一般來講，中西部地區的縣城都將嚴重的萎縮。
3、積極探索合并小縣的路徑。基于以上的考慮，應該積極探索合并小縣的路徑。首先要研究這些地方的人口實際情況，第七次人口普查是一個重要的數據。人口基數不大，而且在負增長的縣應該是這次考慮的重點，其次要符合省一級的國土空間規劃。合并的縣重點在于精簡機構和人員。被合并的縣城往往會變成一個建制鎮，除了機關人員以外，普通的城鎮人員并不會輕易的向新縣城集聚，要研究好合并后的縣城如何維持。
二、小縣合并不能一刀切， 要順勢而為。
不是所有的小縣都要拆并。縣的設置除考慮人口和版圖因素外，還有政治、經濟、文化、民族、管理、軍事等多個維度的考慮。縣的設置包含了長期的設置智慧和巨大的演變過程，不能簡單的從人口和版圖規模的角度考慮，僅僅基于效率對縣做出拆并之舉。
1、版圖面積比較大的縣。在西部地區一些縣雖然人口不多，但版圖面積比較大，規模平均都在4900平方公里以上，這些縣不僅承擔著本地的區域管理和經濟發展職能，也擔負著地區的生態修復，資源保護等多種職能。
2、位置比較重要的縣。我國還有一些縣的位置比較重要，比如，我國陸地邊境縣有139個，縣雖然人口不多，但是擔負著重要的戍邊職能，應該予以保留。
3、特色鮮明的縣。我去過全國近千個縣，發現幾乎每個縣都有能拿到區域乃至全國層面的一些特點，或有知名的石窟石像、或有著名的景區、或有悠久的歷史，或者民族文化燦爛，或在經濟上有突出的特點，這些縣都不能輕易的合并。中國的少數民族自治縣有117個，這些少數民族自治縣也不能拆并。
4、經濟相對活躍的縣。還有一些縣因為擁有一些旅游或礦產等資源，經濟相對活躍。如果簡單的把這些縣合并到附近縣去，也會影響這些縣的經濟活動的開展，這些縣也應該予以保留。
5、順勢而為才是主流。因此，在合并小縣問題上要謹慎為之，順勢而為才是主要方向，不要一刀切也不要強硬推行，否則會帶來復雜的社會問題。強行推進會對當地干部的積極性，當地的文化，當地的經濟帶來了短期內的沖擊，雖然從長遠來講是有利的。
縣需要具有一定的人口規模和行政區規模，如果兩者都達不到規模要求，就可以考慮合并，當然也需要考慮縣的社會經濟條件及縣域縣情的特殊情況性。即使在兩者都達不到規模要求的情況下，還要權衡基于效率基于政權和民眾辦事便利性的需要等縣情，不能簡單的以人口論來決定縣的合并。
三、減少人員和規模，提高效率才是目標。
1、歷史上合并之后的縣的情況。歷史上也有不少縣是經過合并的，在60年代左右出現過縣合并浪潮。新中國成立后至今合并的縣大概有幾十個左右，這些縣合并之后，整體實力得到了加強。但是遺留的原縣城，也往往處于一個半衰敗之中很難形成合力。廣東的懷集縣在1958年與開建縣合并，組成面積很大、人口眾多的縣，但這一情況僅僅持續了3年時間，1961年，懷集縣和開建縣重新成立，懷集八百年前的縣城在現在梁村鎮的洊水村，當年六祖在懷集的時候也是在那附近，現在的縣城離洊水村二十多公里，從地理位置上來說除了離河道遠一點，其實也沒有什么不好。
如果小縣合并完之后不能形成一定規模的小城市，一些年輕人和有資源的人還是在想往地級市或省會城市集聚，達不到李冬玉委員所提出來的集聚經濟的效果。
2、鄉鎮合并之后的情況。鄉鎮的合并這些年很多省都在推行。鄉鎮的產業村村點火鎮鎮冒煙非常低效，鄉鎮的規劃還都在大談發展鄉鎮的基礎設施建設存在一定程度的重復和浪費，合并鄉鎮能一定程度解決這些問題。但是一些鄉鎮合并之后，減少了管理的層級，提高了效率，加強了整體的實力，但是也存在著被合并之后的鄉鎮政府所在地衰敗，原住民并沒有前往新合并的鎮，形成了一個很尷尬的狀態。事實上合并的雙方都很難形成將來長久的居住之地，更多的人是往縣里去。
3、重點應該放在精簡人員和機構上。合并小縣的目的主要是應該放在精簡人員和機構上。每個縣有近100多個科局辦，不少縣還有開發區、農高區等功能區，都設立一套相應的科局，可以通過信息化整合人員。
縣一級行政區的合并，應主要在機構撤并上下功夫，把職能大體相近的、業務量不大的縣直機構整合，同樣也可以達到提高行政資源利用效率的目的。合并是一個非常復雜的事，不宜過強干預，慢慢來吧，順勢而為。還是要基本形成共識的基礎上，才能推動這些工作，并且以點上的推動為主，不要輕易搞全省性、全國性的大動作。精簡管理人員，對一些小縣實行大部制，應該是更實際的辦法。
四、要積極探索縣鎮發展的新思路
未來城市群、大都市圈周邊的縣、產業集聚群帶上的縣、文旅資源豐富的縣將迎來快速發展的機遇。其他的縣將面臨人口流失，縣域經濟也遇到了巨大的挑戰。
1、融入和聯動是縣域發展的方向。城市群、都市圈周邊的縣要融入城市群和都市圈高標準一體化發展；城市郊區的縣要與城市功能重構協調發展；產業帶里的縣要協作和轉型升級；景區附近的縣景縣融合，空間距離相近的幾個縣要聯動發展；偏遠的縣要縣鎮村城鄉融合一體化發展。
2、構建城聚鄉散新格局。縣域經濟要向城市集聚，而不是在縣與縣之間簡單集聚，兩個縣合并起來規模依舊不夠，形成不了合理的經濟總量。集聚的城市要營造活力特色，萎縮的鄉鎮要突出管理服務，消亡的村莊要雕刻精美村居。科學精準的重構符合實際情況的城鄉新格局是縣域經濟發展的基礎。
3、倒逼產業徹底集聚和轉型。傳統企業不再適合本地發展，縣域經濟需要集聚所有企業，抓住網絡時代銷售轉型的新機遇，一縣一品的發展生態優質農產品。
4、謹防基礎設施重復建設和浪費。小縣基礎設施建設可參照鄉鎮的標準，避免重復建設造成的巨大浪費。可以把這些公共服務設施和基礎設施區域聯動建設，統一服務和管理。多用生態的辦法提高縣域品質空間。自然生態營造環境（多栽樹少硬化），鄉土材質塑造特色，傳承歷史體現品質，包容多元文化并存。以綠美鎮，以水活村。在建筑風貌上就地取材，精細打造，老料新做，土料洋做，舊料細作，新舊搭配。
5、把小縣城打造成特色小城鎮。根據區位等資源要素進行綜合分析，找出自身特色，組織好，明確定位和策劃。打造特色鮮明的產業形態，建設和諧宜居的美麗環境，傳承彰顯特色的傳統文化，提供便捷完善的設施服務，打造宜游宜產的旅游環境，構建信息通達的智慧體系，創建充滿活力的體制機制，把這些小縣城打造成各具特色的小城鎮。
以湖北省宜昌市興山縣的規劃經驗為例，將縣城古夫鎮和周邊的昭君鎮、南陽鎮形成一體化規模，產業統一放到市里的開發區去，打造飛地經濟，在高山榛子鄉打造鄉村振興示范區，開展農旅結合吸引城市旅居人口試驗區，這樣一個人口小縣，仍然可發揮稟賦優勢，搞的有聲有色。
6、大鎮要積極創建鎮級市。東部一些發達地區的大鎮鎮區人口在20萬人以上，甚至百萬級的都有。探索人口大鎮變成鎮級市，是新型城鎮化的一個新思路。人口和經濟是決定城市的關鍵，讓大鎮成為新型城鎮化的一個切入點，升級后的鎮級市要協調發展鎮市關系。
（作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員、住房城鄉建設部歷史文化保護與傳承專委會委員、中國城市科學規劃設計研究院院長，中國鄉村發現網轉自：《21世紀經濟報道》）
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