您現在的位置: 鄉村發現 > 首頁 > 三農論劍
2025年1月7日 星期二

對話陳錫文:土地改革的農民利益底線

[ 作者:陳錫文?陳文勝?  文章來源:中國鄉村發現  點擊數:1742 更新時間:2021-04-17 錄入:王惠敏 ]

對話陳錫文:土地改革的農民利益底線(圖1)

在全面建成小康社會與實施鄉村振興戰略的關鍵時刻,十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了關于修改土地管理法的決定,無疑順應了農業農村現代化的核心目標與城鄉融合發展戰略選擇,回應了全面現代化的時代要求。因為土地制度是一個國家經濟社會最基本的制度,農民與土地的關系是一個國家最為重要的生產關系。習近平總書記就強調:“我國農村改革是從調整農民和土地的關系開啟的,新形勢下深化農村改革,主線仍然是處理好農民與土地的關系。”土地是農民之根與農業之本,是農民賴以生存和發展最基本的物質條件,處于農民與國家關系中的核心地位,決定了處理好農民與土地是實施鄉村振興戰略中推進動力變革與制度變革的主線。湖南師范大學中國鄉村振興研究院專程拜訪全國人大農業與農村委員會陳錫文主任,并就農地改革的有關熱點問題進行了專訪。

陳文勝:土地是農民的安身立命之本,也是釋放鄉村進一步發展內在動力的鑰匙,無疑是實施鄉村振興戰略的基石。回顧中國工業化、城鎮化的歷史進程,農民為中國現代化的積累做出了無與倫比的貢獻。在新的時期,農民與政府的利益矛盾由過去集中在稅費負擔上,轉變為城鎮化進程中集中體現在農地非農化所帶來的巨大利益分配上。在此背景下,一些地方的農村土地改革能否堅持農民利益的底線,這是當下最令人擔憂的現實問題。

陳錫文:中國自古以來就有“江山社稷”之說,象征著土地和糧食的土地神和谷神,在帝王和老百姓的心目中都有著最為重要的地位,而農民發揮著把土地與糧食相連的紐帶作用,成為以農立國的“江山社稷”基石,如何處理農民與土地、糧食之間的關系,始終是人口大國經濟社會發展的永恒主題。盡管現在的工商業很發達,與過去整個國家經濟基本都來自農業大不一樣,但不管怎么變,民以食為天,治國理政仍然必須首先處理好農民、土地和糧食的關系,高度重視農民的利益。因此,在新時代的農村土地改革中,需要明確保護農民利益的底線,而這就必然涉及到農戶的土地承包經營權究竟屬于何種權利的定性問題。

1.農戶的土地承包經營權究竟屬于何種權利

農村基本經營制度確立之后,農民對于農村土地承包關系長期穩定的信心明顯增強。但是,在現實經濟生活中,影響土地承包關系穩定的因素還大量存在。其中最主要的,一是有些村集體組織負責人為了自己或親朋好友的利益,違反政策,利用手中權力隨意調整農戶承包地;二是由于人口變動,各承包戶之間的人地比例發生變化,部分覺得自己吃了虧的農戶要求調整承包土地。

正是針對這種情況,1993年的中央11號文件就提出:“為避免承包耕地的頻繁變動,防止耕地經營規模不斷被細分,提倡在承包期內實行‘增人不增地、減人不減地’的辦法。”但由于只是提倡,因此收到的效果有限。到世紀之交開始起草《農村土地承包法》時,解決上述問題的要求被再次提出。該法明確規定:“承包期內,發包方不得收回承包地,不得調整承包地。”對于這兩項規定,在法律起草、審議的過程中,曾有過較大爭議。因此,在不得收回和調整承包地的條款之后,都增加了關于例外情形的條款。如關于不得收回的例外情形是,“承包期內,承包方全家遷入設區的市,轉為非農業戶口的,應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的,發包方可收回承包的耕地和草地。”關于不得調整的例外情形是:“承包期內,因自然災害嚴重損毀承包地等特殊情形對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的,必須經本集體組織成員的村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表的同意,并報鄉(鎮)人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準。承包合同中約定不得調整的,按照其約定。”

對承包期內發包方可否收回和調整承包地的問題,之所以會有很大爭論,關鍵就在于對農戶的土地承包經營權究竟屬于何種權利存在著不同看法。在起草農村土地承包法時,我國尚未頒布物權法。但農村土地承包法的起草,卻已經無法回避對農戶土地承包經營權的權利定性問題。在實行家庭聯產承包責任制之初,無論是發包方、承包方乃至社會各方,普遍都尚未產生對農戶土地承包經營權進行權利定性的要求。因為當時的農戶家庭承包經營,是集體經濟組織內部統一核算、統一分配下的家庭經營,農戶家庭并不是獨立的經營主體,只是集體組織實行統一核算和分配中的一個包產作業層次。但當包干到戶普及之后,農戶的土地承包經營權屬于何種權利的問題便被提了出來,因為此時農戶家庭已經成為相對獨立的經營主體。但在當時的社會背景下,大多數人還是認為農戶土地承包經營權,屬于農戶向本集體租賃土地后而獲得的土地經營權利,因此它屬于租賃行為。而土地承包關系通過發包和承包雙方簽訂承包合同的方式來確立,似乎也從側面驗證了承包經營權的租賃性質,因為承包合同的內容需要由發包和承包雙方協商或談判來約定。

1984年中央一號文件規定“土地承包期一般應在15年以上”后,土地的承包期限已由國家政策規定,由此便引起了人們關于土地承包經營權屬性問題的討論。而當1993年中央11號文件規定“在原定的耕地承包期到期之后,再延長30年不變”之后,這個問題便進一步引起人們關注。但在當時的法律規范和社會認知中,尚未形成“物權”與“債權”等概念,因此討論就難以深入。到1999年開始起草農村土地承包法時,國家已經在考慮研究制訂物權法,因此,農村土地承包法的起草工作,從一開始就回避不了土地承包經營權的屬性問題。坦率說,當時從事農村經濟政策研究的人大多并沒有多少法律知識,而從事立法工作的人往往又不太了解農村的實際情況,因此討論初期進展得并不順利。但重要的是大家都知道制訂農村土地承包法的宗旨,是為了保障農民對土地的合法權利,因此很快就在農民的土地承包經營權應屬于用益物權的問題上形成了共識。在國家尚未頒布物權法的背景下,農村土地承包法自然通篇都不可能出現“物權”、“用益物權”、“債權”等概念,但它的立法傾向是要將農民的土地承包經營權定義為“用益物權”。因此,從現行的《農村土地承包法》中可以看到,關于土地的承包主體、承包期限、發包方和承包方的權利與義務、承包的原則和程序、承包合同一般應包括的條款等,法律均有明確的規定。由此可見,農民所擁有的承包本集體土地的權利,是由國家法律規定的權利,這種法定權利,不受任何組織和個人侵犯。所以,農民有權依法主張承包本集體土地的自身權利,而集體經濟組織也必須依法履行向本集體農民發包集體土地的責任和義務。不難看出,農民的土地承包經營權,并非是由市場主體之間通過依法協商、談判而獲得的租賃土地的經營權,而是依法獲得的財產性權利。

當然,關于農民土地承包經營權的屬性問題,最終還是由《物權法》做出了更為充分的說明。2007年3月16日,十屆全國人大第五次會議通過了《物權法》。而在《物權法》關于農村土地承包經營權的內容中,有不少條款就是來源于農村土地承包法的,這表明農村土地承包法所表達的農民土地承包經營權屬于用益物權的立法傾向是成功的。更重要的是,物權法還明確規定:“農民集體所有的不動產和動產,屬于本集體成員集體所有。”這條規定的重大意義,在于明確了農民是以本集體組織土地所有權人之一的身份承包的本集體土地,這種土地承包關系,顯然不同于《合同法》意義上的平等市場主體之間依法自愿形成的土地租賃關系。而明確這一點,對于規范農村土地基本經營制度的后續發展,將具有重大意義。

2.農戶承包土地經營權“流轉”的歷史演進

國家工業化、城鎮化的推進,農村分工分業的發展,必然引起農村勞動力和農業人口的流動。在這個過程中,人們看到,農民承包的土地,正在發生從誰承包、誰經營的初始狀態,逐步向多樣化的經營形式轉變。這是歷史發展、進步的必然趨勢。

農村集體土地實行家庭承包經營,最初目的是為了解決農業實行集體統一經營中的平均主義問題。但戶戶承包土地、家家經營農業的局面并沒能維持多久,因為外有工業化、城鎮化的拉動,內有分工分業的推動,再加上農業實行家庭經營后,農戶既有了積累自有資金的可能,又有了自主支配勞動力和勞動時間的權利,因此就開始出現部分農業勞動力離開承包土地、甚至離開農業農村的現象。對這種現象,中央早有預料,因此在1984年的中央一號文件中就明確提出:“鼓勵耕地逐步向種田能手集中。”關于如何集中,文件提出兩個途徑,一是承包農戶可將土地交給集體統一安排;二是可以經集體同意,在不能擅自改變向集體承包合同內容的前提下,由社員自找對象協商轉包。但在這里,首先是沒有明確“轉包”行為的性質;其次也沒有明確“轉包”的究竟是土地的承包權、經營權抑或是承包經營權?因為在當時的實際情況下,“轉包”畢竟還是較少發生的現象,因此不去探究這些細節問題也無礙大局。但當類似情況成為多發狀態之后,就不能再忽視這些細節了。

正因為如此,《農村土地承包法》中就專列了“土地承包經營權的流轉”這一節。明確允許“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。”這顯然是為了適應土地承包經營權“流轉”現象增多的實際需要。但該法所提“流轉”的對象仍然是“土地承包經營權”,也沒有明確界定“流轉”的到底是土地的承包權、經營權抑或是承包經營權。這當然就使很多想“流轉”土地的農民陷入了困惑:“流轉”會不會影響到自己土地承包權的穩定?而此后施行的《物權法》也僅是重申了農村土地承包法中的相關規定,并未做出更具體的規定。

在這種法律和政策都處于混沌狀態的情況下,農民顯示出了他們處理此類復雜問題的天才能力。在江浙閩粵等沿海發達地區和京津滬等大城市郊區,由于農村勞動力轉向非農產業的機會更多,土地“流轉”的現象也就更多。為了在促進“流轉”中不損害農村土地的集體所有制、維護農村基本經營制度的穩定,這些地方的農民和農村基層干部自發地提出了“堅持集體所有權,穩定農戶承包權,放活土地經營權”的“三權分離”思路,這在實踐中得到了各方的認可和歡迎。但這個提法畢竟在國家的現行法律和政策中還都找不到依據。

針對此種狀況,中央認為,促進土地承包經營權流轉的前提,是穩定農村土地承包關系。為了使承包農戶在面對“流轉”時對自身的權利更有信心,2008年的中央一號文件首次提出“加強農村土地承包規范管理,加快建立土地承包經營權登記制度。”2009年的中央一號文件提出“穩步開展土地承包經營權登記試點,把承包地塊的面積、空間位置和權屬證書落實到農戶。”2010年和2012年的中央一號文件,都明確要求擴大農村土地承包經營權登記的試點范圍(2011年的中央一號文件是關于加快水利改革發展的專項文件,故沒有涉及農村土地承包經營制度問題)。而2013年的中央一號文件,則對全面開展農村土地確權登記頒證工作做出了具體部署,要求用5年時間基本完成此項工作,妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。

從中央文件首次提出“加快建立土地承包經營權登記制度”,迄今已逾10年,從農業農村部公布的情況看,截至2017年底,全國31個省(自治區、直轄市)均開展了農村土地承包經營權確權工作,共涉及2747個縣級單位、3.3萬個鄉鎮、54萬個行政村;承包地確權面積11.59萬畝,占二輪家庭承包地(賬面)面積的80%以上。[1]預計到2018年底,全國農村可基本完成農村土地承包經營權的確權登記頒證工作。在這個過程中,一方面,進入“流轉”的農戶承包土地經營權面積在不斷擴大;另一方面,對于“流轉”的土地只是農戶承包土地的經營權,而“流轉”之后,農戶土地的承包權在承包期內仍將保持穩定,這已成為越來越多人的共識。

農戶承包土地經營權“流轉”現象的發展,當然也引起了人們對農業經營體制未來可能變化的關注。早在1990年3月2日,鄧小平在發表“國際形勢和經濟問題”的談話時,就闡明了他對這個問題的基本看法。他說:“中國社會主義農業的改革和發展,從長遠的觀點看,要有兩個飛躍。第一個飛躍,是廢除人民公社,實行家庭聯產承包為主的責任制。這是一個很大的前進,要長期堅持不變。第二個飛躍,是適應科學種田和生產社會化的需要,發展適度規模經營,發展集體經濟。這又是一個很大的前進,當然這是很長的過程。”鄧小平同志關于我國農業要有“兩個飛躍”的觀點,[2]對當時人們理解我國農村改革發展的方向起到了極大作用。盡管鄧小平強調,“兩個飛躍”是“從長遠的觀點看”的;家庭聯產承包為主的責任制,是“要長期堅持不變”的;實現第二個飛躍,“這是很長的過程。”但是,他指出的當時農業發展中科技進步、經營規模、生產的社會化程度和集體經濟組織發揮作用不夠等問題,都是不爭的事實。因此,在家庭經營基礎上如何辦好一家一戶辦不了、辦不好、辦起來不經濟的事情,如何發揮集體經濟組織在某些方面必要的統一經營功能,如何鼓勵和支持農民發展多種形式的合作與聯合,以及如何發展多樣化的農業社會化服務體系等問題,就都被提上了研究制定相關政策的議程。

經過十多年的實踐,在2008年10月12日,黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》。這個決定以鄧小平同志“兩個飛躍”的觀點為基礎,總結農村改革發展中的新鮮經驗,提出了“兩個轉變”的觀點:“推進農業經營體制機制創新,加快農業經營方式轉變。家庭經營要向采用先進科技和生產手段的方向轉變,增加技術、資金等生產要素投入,著力提高集約化水平;統一經營要向發展農戶聯合和合作,形成多元化、多形式服務體系的方向轉變,發展集體經濟,增強集體組織服務功能。培養農民新型合作組織,發展各種農業社會化服務組織,鼓勵龍頭企業與農民建立緊密利益聯結機制,著力提高組織化程度。按照服務農民,進退自由,權利平等,管理民主的要求,扶持農民專業合作社加快發展,使之成為引領農民參與國內外市場競爭的現代農業經營組織。”這個決定的重要性,在于對“統分結合”中“統”的內涵作出了新的拓展。它突破了以往把“統”的職能局限于本集體經濟組織內部的理解。固然,“統”的有些職能是必須由本集體經濟組織才能承擔的,集體經濟組織也應當更多地發揮為本集體農戶提供各種服務的職能。但我國各地發展很不平衡,大多數地方的農村集體經濟組織還不具備為農戶提供各方面服務的能力。為此,就要采取多種形式來充實“統”的能力,包括發揮集體經濟組織,也包括農民自身的合作與聯合組織、各種農業社會化服務組織,以及農業產業化經營中的龍頭企業的作用,等等。實踐證明,發展多元化、多層次、多形式的農業社會化服務組織,對于我國在小農戶數量眾多的背景下加快農業現代化的進程,具有重要現實作用。

在農業經營的具體形式越來越趨向于多樣化的背景下,如何看待穩定和完善我國農業的基本經營制度?2013年12月23日,習近平總書記在中央農村工作會議上作了重要講話,他說:“完善農村基本經營制度,需要在理論上回答一個重大問題,就是農民土地承包權和土地經營權的分離問題。今年七月下旬,我到武漢農村綜合產權交易所調研時就提出,深化農村改革,完善農村基本經營制度,要好好研究農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系。改革前,農村集體土地是所有權和經營權合一,土地集體所有、集體統一經營。搞家庭聯產承包制,把土地所有權和承包經營權分開,所有權歸集體,承包經營權歸農戶,這是我國農村改革的重大創新。現在,順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿,把農民土地承包經營權分為承包權和經營權,實現承包權和經營權分置并行,這是我國農村改革的又一次重大創新。這將有利于更好堅持集體對土地的所有權,更好保障農戶對土地的承包權,更好用活土地經營權,推進現代農業發展。”[3]這是總書記從我國農業、農村發展的現實需要和農民的意愿出發,依據我國基本國情和當下經濟社會發展的階段性特征,對推進農村基本經營制度與時俱進地發展完善的重要論述。他結合我國當前農業經營形式豐富多彩的現狀說:“家家包地、戶戶務農,是農業基本經營制度的基本實現形式。家庭承包、專業大戶經營,家庭承包、家庭農場經營,家庭承包、集體經營,家庭承包、合作經營,家庭承包、企業經營,是農村基本經營制度新的實現形式。說到底,要以不變應萬變,以農村土地集體所有、家庭經營基礎地位、現有土地承包關系的不變,來適應土地經營權流轉、農業經營方式的多樣化,推動提高農業生產經營集約化、專業化、組織化、社會化,使農村基本經營制度更加充滿持久的制度活力。”[4]總書記的這些論述深刻闡明,在穩定、完善、發展我國農村基本經營制度的過程中,農村土地農民集體所有的制度是不能被改變的。他指出,“堅持農村土地農民集體所有,這是堅持農村基本經營制度的‘魂’。農村土地屬于農民集體所有,這是農村最大的制度。農村基本經營制度是農村土地集體所有制的實現形式,農村土地集體所有權是土地承包經營權的基礎和本位,堅持農村基本經營制度,就要堅持農村土地集體所有。”作為農村集體經濟組織成員的農民,他們所享有的承包本集體土地的權利是不可侵犯的。他指出,“家庭經營在農業生產經營中居于基礎性地位,集中體現在農民家庭是集體土地承包經營的法定主體。農村集體土地應該由作為集體經濟組織成員的農民家庭承包,其他任何主體都不能取代農民家庭的土地承包地位。”“現有農村土地承包關系保持穩定并長久不變,這是維護農民土地承包經營權的關鍵。任何組織和個人都不得剝奪和非法限制農民承包土地的權利。”作為農業生產經營中最重要要素的土地,是可以從實際出發、與時俱進地采取更適合現代農業發展要求的多種形式來經營的。他指出,“農民家庭承包的土地,可以由農民家庭經營,也可以通過流轉經營權由其他經營主體經營,但不論經營權如何流轉,集體土地承包權都屬于農民家庭。這是農民土地承包經營權的根本,也是農村基本經營制度的根本。”[5]

3.“三權分置”背景下的承包經營權“流轉”

習近平總書記關于穩定、完善、發展我國農村基本經營制度的論述,有著深厚的思想底蘊和深邃的戰略眼光。他說,“現在,承包經營權流轉的農民家庭越來越多,土地承包權主體同經營權主體發生分離,這是我國農業生產關系變化的新趨勢。這個變化對完善農村基本經營制度提出了新的要求。要不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式,落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權,加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系。”“這些年,在創新農業經營體系方面,廣大農民在實踐中創造了多種多樣的新形式,如專業大戶、家庭農場、專業合作、股份合作、農村產業化經營等等。在糧食等大田作物的生產上,適度規模經營的家庭農場,加上比較完備的農業社會化服務體系,形成了耕種收靠社會化服務,日常田間管理靠家庭成員的經營樣式。從各地實踐看,各種經營主體、各種經營形式,各有特色,各具優勢,在不同地區、不同產業、不同環節都有各自的適應性和發展空間,不能只追求一個模式、一個標準,要根據各地實際,根據不同農產品生產特點,讓農民自主選擇他們滿意的經營形式。”“創新農業經營體系,不能忽視了普通農戶。要看到的是,經營自家承包耕地的普通農戶畢竟仍占大多數,這個情況在相當長時期內還難以根本改變。”“創新農業經營體系,放活土地經營權,推動土地經營權有序流轉,是一項政策性很強的工作。要把握好土地經營權流轉、集中、規模經營的度,不能片面追求快和大,不能單純為了追求土地規模經營強制農民流轉土地,更不能人為壘大戶。要尊重農民意愿和維護農民權益,把選擇權交給農民,由農民選擇而不是代替農民選擇,不搞強迫命令,不刮風,不搞一刀切。”[6]

習近平總書記的這些重要論述,充分體現了他在深化農村改革上一貫堅持實事求是、不忘初心的思想。實事求是,就是必須堅持從實際出發,牢牢把握我國的基本國情和經濟社會發展的階段性特征,深刻認識我國“大國小農”的現狀不可能在短時期內根本改變的現實。推進規模經營,發展現代農業,將是一個漸進的歷史進程,這個進程“要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應,與農業科技進步和生產手段改進程度相適應,與農業社會化服務水平提高相適應。”[7]在黨的十九大報告中,習近平總書記對此還進一步提出了“健全農業社會化服務體系,實現小農戶和現代農業發展有機銜接。”[8]因此,推進規模經營、發展現代農業,就要把更多精力用在為農業人口轉移、農業科技進步、健全農業社會化服務體系等創造條件上,而不能憑單主觀意志、采取脫離實際的措施,在不具備條件的情況下,強制小農戶離開土地。不忘初心,就是要堅持中國特色社會主義的基本方向,堅定理論、道路、制度、文化自信。要清醒認識到,農村土地集體所有制,是我國農村的基礎性制度;在這個基礎上形成的農村集體經濟組織制度、農村基本經營制度、農村基層社會的村民自治制度等,都是中國特色社會主義制度的重要組成部分。因此,深化農村改革要牢牢把握住方向,不管怎么改,不能把農村土地集體所有制改垮了,不能把農民利益損害了,不能把農村引到了背離中國特色社會主義的道路上去。

農村的改革在不斷深化,適應新形勢的各種新的經濟行為和經營形式也層出不窮。黨的十八大以來,把農村集體土地從所有權與承包經營權的“兩權分離”,發展為所有權、承包權、經營權的“三權分置”,既是對農村改革實踐經驗的總結和提升,也是在理論和制度上的又一次重大創新。盡管在農民那里,集體土地所有權、承包權和經營權的“三權分離”現象早已存在,但黨中央在理論和制度上對此予以肯定并將其納入農村基本經營體制,這還是首次。這意味著,在不改變農村土地集體所有權和農戶土地承包權經營權的前提下,土地承包權與經營權相分離的現象將進一步普遍化,同時也意味著,農村承包土地經營權“流轉”這個概念的使用,也將越來越普遍化。尤其是黨的十九大報告明確提出了“鞏固和完善農村基本經營制度,深化農村土地制度改革,完善承包地‘三權’分置制度。保持土地承包關系穩定并長久不變。第二輪土地承包到期后再延長三十年”的要求后,關于農民土地承包經營權“流轉”這個概念的屬性,就更有必要進一步理清。

嚴格說,“流轉”這個概念,并不是法律用語。在《農村土地承包法》中,“流轉”就至少包括了四種行為:轉包,出租、互換、轉讓。同時,法律也沒有明確,“流轉”來的承包土地的經營權究竟屬于何種權利?在我國歷史上,土地(耕地)可以租佃、可以抵押(典地)、可以買賣,但歷史上使用的這些概念,其內涵都是清晰因而也是排他的。但“流轉”則不然,首先是,按《農村土地承包法》的理解,“流轉”可以包括多種行為和結果,因此概念本身的內涵是不確切的。其次是,“流轉”這個概念,在《農村土地承包法》施行之前,似乎很少見諸于法律文件。這就需要了解,“流轉”這個概念到底是怎么來的、它的確切內涵(尤其是在“三權分置”的背景下)到底指的是什么?

首先,“流轉”這個概念是在當時特定的歷史條件下被“逼”而不得不產生的。在農業實行家庭承包經營之初,對集體的土地能否交由農戶家庭承包經營,都還有著激烈的爭論,至于承包到戶后的集體土地能否再由承包戶出租的問題,當然就更不用談起。因為在當時的歷史條件下,人們認為,承包了集體的土地,自己不種、租給人家收租金,這就是“二地主”的行為,這就是不勞而獲,甚至就是剝削行為。正是在這樣的背景下,1982年的中共中央一號文件明確規定:“社員承包的土地,不準買賣,不準出租,不準轉讓,不準荒廢,否則,集體有權收回;社員無力經營或轉營他業時應退還集體。”1984年的中共中央一號文件再次重申:“自留地、承包地均不準買賣,不準出租,不準轉作宅基地和其他非農用地。”但是,農業實行家庭經營之后,農戶有了支配勞動力和勞動時間的自主權,而在農村分工分業和工業化、城鎮化發展的背景下,勞動力的流動已經成了必然趨勢,這就又必然帶來土地經營權的流動。正是針對這個趨勢,1984年的中共中央一號文件才提出“鼓勵土地逐步向種田能手集中”。但既鼓勵耕地集中,卻又不準土地出租,這顯然存在著極大的矛盾。因此這個文件使用了“轉包”這個概念。由于當時所有的承包地都負有完成國家征購、交納集體提留的任務,因此在“轉包”土地時,轉入戶首先必須替承包戶完成該土地所承擔的這兩項任務,同時考慮到糧食實行統購統銷的實際,所以允許轉入戶為轉出戶提供一定數量的平價口糧。這樣,文件雖然鼓勵承包到戶的土地逐步向種田能手集中,但卻規避了使用“出租”和“租金”等概念。于是,一方面是土地經營權轉移現象的增加,而另一方面卻是政策又不允許承包土地出租,正是在這樣的背景下,農民和農村基層干部才創造了“流轉”這個概念,以替代“出租”。

其次,在“三權分置”的制度下,“流轉”的內涵到底是什么?按《土地承包法》的規定,在農村土地實行“兩權分離”的制度背景下,承包土地經營權的“流轉”,至少包括四種行為:轉包、出租、互換、轉讓。但放在“三權分置”的制度背景下來看,情況就有了很大的不同,因為“三權”分置中的流轉只涉及經營權,與承包權無關。以此分析就不難看出,“轉包”這種行為在取消農業稅收以后,就已經不存在了;“互換”是指同一集體組織內不同農戶之間相互置換承包地塊的行為,它是所涉地塊承包經營權的整體置換,與承包土地經營權的流轉無關;“轉讓”是指原承包者因個人原因自愿放棄承包經營權,并經集體同意將其轉讓給本集體的他人,這種土地承包經營權在本集體內整體轉讓給他人的行為,顯然也與農戶承包土地經營權的流轉無關。如此,在實行“三權分置”的制度背景下,《農村土地承包法》所列舉的“流轉”,實際上就只能是“出租”。

但是,比較一下《農村土地承包法》和《物權法》的相關規定,就會發現在有些細節的表述上存在著一定的差異。如關于承包經營權人享有的權利,《農村土地承包法》的表述為:“依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利。”“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。”而《物權法》對此的表述則有所不同:“土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利。”“土地承包經營權人依照農村土地承包法的有關規定,有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。”不難看出,在承包經營權人享有的權利上,《物權法》比《農村土地承包法》多了“占有”;而在流轉承包經營權可采取的形式上,《物權法》又比《農村土地承包法》少了“出租”。

《物權法》明確規定農民土地承包經營權屬于用益物權,是財產性的權利,因此承包經營權人對承包地享有“占有、使用、收益的權利”順理成章;但農民之所以享有承包土地的權利,關鍵在于他是本集體組織的成員,這就是說,土地的承包權是本集體組織成員權利的體現。因此,在“土地承包經營權”作為一個整體性的權利時,它不能被“出租”,因為其中包含著只有成員才能夠享有的權利;但是,把“土地承包經營權”分解為“土地承包權”與“土地經營權”后,“土地經營權”就可以“出租”,因為它可以被看作是土地承包經營權人依法取得收益的途徑之一。

從法律上明確農民承包土地可以實行“三權分置”,在于這就為承包農戶在出租承包土地的經營權后,在承包期內仍然保有土地的承包權提供了法律保障和支撐。而明確取得農戶承包土地經營權的行為是租賃,同樣具有重要意義,只有明確了取得承包土地經營權這一行為的屬性,才能賦予土地經營權以相應的權能,才能對出租和承租土地經營權的雙方當事人都給予符合其權利的法律保護。更重要的是,明確了“三權分置”下土地經營權“流轉”的實質為租賃,才能順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿,才能在堅持農村土地屬于集體所有、保障農民土地承包權長期穩定的基礎上,不斷充實和豐富農村基本經營制度的內涵,使其與時俱進地始終充滿著制度的活力。

陳文勝:黨的十八屆三中全會提出:“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能,允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。”新修改的土地管理法不僅增加了農村集體建設用地可以通過出讓、出租等方式交由農村集體經濟組織以外的單位或個人直接使用的規定,而且增加了使用者在取得農村集體建設用地之后還可以通過轉讓、互換、抵押的方式進行再次轉讓的規定。不同的意見是,農地經營權抵押開的口子如此之小等于沒開,而且必須得到原承包農戶的書面同意就變成了一紙空文。而肯定的評價是,結束了城鄉用地不能同權同價同等入市的二元體制,為推進城鄉融合發展清除了制度障礙。

注釋:

[1] 見2018年《農村工作通訊》第10期第4頁。

[2] 《鄧小平文集》第三卷。

[3]習近平,《在中央農村工作會議上的講話(2013年12月23日)》,第670頁。《十八大以來重要文獻選編(上)》,中央文獻出版社出版,2014年9月第一版。

[4]同上書,第670—671頁。

[5]同上書,第668—669頁。

[6]《十八大以來重要文獻選編(上)》,第671頁。

[7]同上。

[8]同上

對話張樂天:現代化視野下的鄉村發展進路(圖2)

中國鄉村發現網轉自:陳文勝,《論道大國“三農”——對話前沿問題》,中國農業出版社 2021年4月。


(掃一掃,更多精彩內容!)

免責聲明:中國鄉村發現網屬于非盈利學術網站,主要是為推進三農研究而提供無償文獻資料服務,網站文章、圖片版權歸原作者所有,不代表本站立場,如涉及版權問題請及時聯系我們刪除。

欧洲一级中文字幕在线,久久精品综合视频,久久久久久不卡免费,玖玖资源站中文字幕一区二区
亚洲男同帅gay片在线观看 | 日韩a级中文字幕视频 | 日本精品专区在线观看 | 一线天粉嫩在线视频 | 制服中文字幕在线一区 | 色婷婷视频一区二区三区 |