貧困縣精準防貧綜合保險機制創新：湖南沅陵個案
摘要：以“精準防貧綜合保險”為切入點，基于“濟貧”與“防貧”路徑構建了保險防返貧的作用機理，深入剖析了湖南省沅陵縣“精準防貧綜合保險”的運行流程，將其創新總結為以下三點：（1）突破了傳統保險的經營思維，實現了險種由“定人定量”到“群體共享”的變革；（2）將脫貧戶和邊緣戶產業發展風險納入保障范圍，有助于激發群眾內生發展動力，實現了防貧關口前移；（3）基于“多退少補”和“循環使用”原則，提高了財政扶貧資金的使用效率。但也面臨初期群眾參與積極性不高、有效市場激勵不足和政策銜接不緊密等問題，需要在實踐中逐步完善。
關鍵詞：保險；精準防貧；機制創新；個案研究
一、引言
黨的十八大以來，我國的脫貧攻堅取得顯著成效。但也存在一些新挑戰，如脫貧人口和邊緣群體的返貧問題。因病返貧、因災返貧現象在一些地區仍比較突出，近200萬已脫貧人口和近300萬低收入非建檔立卡的“邊緣人口”還存在返貧風險。2019年12月中央經濟工作會議明確強調：“要建立機制，及時做好返貧人口和新發生貧困人口的監測和幫扶”。建立有效的“防返貧”機制對促進穩定脫貧和鞏固脫貧攻堅成果至關重要，返貧的實質在于貧困本身具有脆弱性，在受到外部事件的沖擊時，由于缺乏資產的緩沖與保護，脫貧對象很容易重新退回貧困線以下。因此，需要采取更有效的措施關注邊緣低收入戶與返貧戶。
現有關于“防返貧”的研究主要關注以下兩個方面：第一，防返貧治理體制機制研究。構建“主體—供體—載體”三體均衡和三位一體的可持續扶貧模式是實現農村貧困人口持續脫貧與貧困地區持續發展的根本出路。“因病致貧返貧”仍然是農村貧困的主因，主張構建以醫療救助制度為基礎、新農合制度為主干，醫療大病保險和疾病應急救助是補充、商業健康保險和慈善救助再補充的多層次“因病致貧返貧”治理體系。第二，防返貧治理路徑研究。需從教育投資、勞務輸出、基礎設施建設、貧困數據庫建設等方面建立返貧治理機制。擺脫返貧風險，應注重多元扶貧模式協同與扶貧開發政策協調，重塑脫貧人口生計空間。也需要通過財富內生、心理介入、制度供應、價值挖掘等方式阻斷脫貧人口的返貧通道。當然人力資本的積累對農村貧困地區減貧和預防返貧都是關鍵。
雖然這些研究對返貧問題治理進行了有益探索，但忽視了將防返貧治理機制前移，尤其是如何發揮保險機制在增強應對風險能力、降低脆弱性等方面的作用涉及較少。醫療保險和農業保險在減貧防貧方面發揮了重要作用，但保險扶貧的實踐發展與政策預期尚有較大差距，扶貧效果在不同階層的家庭存在明顯的異質性特征，存在“目標上移”現象，影響了其作用發揮的精確性。農業保險在提高農民消費、促進反貧困方面發揮了積極作用，但是在經濟發展水平較差的地區，農業保險保費規模的增長反而會增加貧困農民的經濟負擔，并不能起到扶貧效果。因此，必須創新保險機制和保費補貼機制，以更好地發揮保險機制在反貧困過程中的作用。
當前的脫貧攻堅工作重在防止非貧困戶不致貧、脫貧戶不返貧，應積極發揮保險在防返貧上的制度優勢。為此，本文首先以“精準防貧綜合保險”為切入點，探討了“濟貧”與“防貧”路徑構建下的保險防反貧機理；其次，以湖南省沅陵縣為研究個案，深入剖析其運行過程，并重點探討了精準防貧綜合保險的制度創新；最后，進一步總結沅陵縣在實施精準防貧綜合保險中存在的問題，并提出相關政策建議。
二、保險的防反貧路徑：基于“濟貧”與“防貧”
社會保險具有扶危濟困的行業責任，也具有風險管理的天然屬性，直接面向最廣大的貧困人口和社會弱勢群體，與扶貧有著天然的內在聯系。與傳統的扶貧模式相比，社會保險在貧困識別、資金使用效率、防止權力尋租和救濟依賴等方面具有機制優勢。首先，保險是以風險事故為觸發點對不同個體的受損情況進行差異化補償，并非單純的資源輸送，這就能夠減小權力尋租空間，同時又能避免過度扶貧，克服救濟依賴心理。其次，保險扶貧具有顯著的乘數效應和福利溢出效應，能夠以較小的資金投入達到數倍甚至數十倍的風險保障效果，并鼓勵農民增加農業生產性投資，以提高家庭收入。此外，引入保險機制來管理貧困戶的信貸風險能有效防范信貸中的道德風險，確保金融扶貧的可持續性。因此，社會保險的功能屬性、機制設計與貧困的多維內涵、致貧的外部性特征天然耦合，決定了保險必須全面參與反貧困過程。
1保險“濟貧”機制傳導路徑
保險通過風險分散、損失補償、增信融資、社會管理等功能，能有效地改善窮人的營養和健康狀況、居住環境、教育條件、生產條件，并沿著“濟貧”和“防貧”兩條路徑發揮反貧困作用，是應對和防范貧困風險，降低貧困脆弱性的重要工具。
農村致貧原因很大程度在于貧困戶承擔了自身因偶發人身事故或災害事件導致的經濟損失。國務院扶貧辦建檔立卡數據庫的數據顯示：全國因病致貧和因災致貧比例分別高達42%和20%，這些人往往會因為家庭資產積累不足和可行能力不足而陷入貧困陷阱。保險機制的核心就是“集萬家之資，解一家之難”。以大病保險和農業保險為核心的保險扶貧保障支柱能夠全方位兜住貧困人口生產生活風險，防止因病、因災、因意外事故致貧返貧。基本醫療保險、商業保險等多重保障制度可以降低貧困人口的直接和間接疾病經濟負擔，提高貧困戶的健康資源可及性，從而降低貧困家庭的經濟脆弱性和健康脆弱性。農業保險則能夠在農業生產因為風險事故出現損失時向農戶及時補償其生產資料和成本的損失，受災農戶可以利用農業保險賠償金去解決基本生活、恢復再生產，不至于因此而陷入更加貧困的狀態。
2保險“防貧”機制傳導路徑
保險不僅可通過事后干預發揮“濟貧”作用，也能通過事前預防強化“防貧”功能。由于缺乏有效的擔保和抵押物、信息不對稱和農業生產的弱質性等原因，農村貧困群體通常很難滿足獲得金融信貸的資信條件。在信貸機制中引入保險工具，由保險公司直接對信貸資產進行承保，并將信貸機構的信用數據和保險公司的風險管理技術優勢互補，能夠降低貧困借款人獲得信貸的資信條件，從技術上解決信息不對稱的問題，有效防止信貸危機，從而破解農戶的融資難題。在擁有保險的情況下，還可促使貧困人口運用貸款資金進行新技術改造，提高農業生產能力，增加收入，以降低陷入貧困陷阱的概率。增信融資和社會管理作為保險的兩個重要的派生功能，可以優化資金配置，加強資金在貧困群體和貧困地區間的融通，促進貧困地區產業投資，激發內生發展動力。通過引入保險機制來管理貧困人群的不確定性，相當于為其提供了一種稀缺的生產要素，這本身就是一種“造血”的舉措。
三、湖南省沅陵縣精準防貧綜合保險的個案研究
1沅陵縣貧困概況
沅陵縣一直是湖南省扶貧開發的重點和難點地區。2001年被確定為國家扶貧工作重點縣，2011年被確定為武陵山片區區域發展和扶貧開發工作重點縣，也是湖南省最后一批脫貧“摘帽”的國家級貧困縣。該縣貧困的主要原因：一是自然條件惡劣。地質結構特殊，溪河縱橫，地形復雜，特別是五強溪電站庫區常年高位蓄水，導致洪澇、地質災害頻發；二是交通等基礎設施落后。轄區只有一條高速公路，沒有鐵路、空運，水路被五強溪電站阻隔；轄區鄉村道路等級低，受地形影響，彎道多、坡度大，通行條件較差；三是縣域面積大。全縣面積5832平方公里，是湖南省縣域面積最大的縣，轄21個鄉鎮（2個便民服務中心）。據統計，全縣共有建檔立卡貧困戶32819戶，113755人，其中貧困村153個（深度貧困村39個）。2014年建檔立卡之初，建檔立卡貧困人口40176戶，130779人，貧困發生率25.54%。據統計，全縣因病致貧占總人口的24.38%，因殘致貧占總人口的4.76%，全縣16374人低保兜底對象中A類對象4060人，約占政策兜底總數的25%。此外，少部分脫貧質量不高的群體和貧困線邊緣群體較脆弱，極容易致（返）貧。
因沅陵縣貧困人口基數大、產業基礎薄弱、因病因殘致貧比例較高等原因，使得該縣在防止返貧和鞏固脫貧攻堅成果等方面面臨較大壓力，這也為建立“精準防貧綜合保險”提供了改革創新的動力。
2沅陵縣精準防貧綜合保險的運行流程
精準防貧綜合保險是中國太保產險針對建檔立卡貧困戶和非貧低收入戶兩類人群推出的一款商業保險，由地方政府出資，保險公司提供保險方案和理賠服務。它以上年度國家扶貧標準的1.5倍為限，根據因病、因災、因學、因交通事故、因發展扶貧產業風險等關鍵因素分類設置救助標準和程序。當參保對象的家庭收入低于防貧保障線將自動被納入防貧范圍，經核查符合有關規定后，由保險公司按照理賠標準發放防貧保險金。
湖南省沅陵縣作為全國第三輪農村金融改革試驗區，按照消除貧困存量、控制貧困增量的工作思路，瞄準非貧低收入戶和建檔立卡貧困戶兩類臨貧、易貧人群，聚焦因病、因學、因災、因交通事故、因政府鼓勵發展種養業風險五類致貧返貧的關鍵因素，分類設置理賠標準和救助程序，建立精準防貧的長效機制。精準防貧綜合保險運行流程如下：
（1）資金來源及投標標準。2019年，由沅陵縣財政出資700萬元作為防貧保險金，按照每人每年50元的保費標準為全縣約10%的農村人口購買精準防貧綜合保險。保險對象不事先確定，由群體共享，以設置的防貧預警線實時監測、框定。保險公司按賠付總金額的15%提取工作經費，每年扣除工作經費和賠付資金外，余額自動結轉下一年度，不足部分由縣財政資金予以補足。
（2）劃定防貧預警線和防貧保障線。由沅陵縣有關部門利用“大數據”分析，并結合該縣防貧工作開展的實際情況，設置防貧預警線，將重點人群納入監測范圍，實施定向跟蹤。同時，以上年度國家貧困標準的1.5倍為基準，設置防貧保障線，家庭收入低于防貧保障線的自動被納入防貧范圍，由保險公司啟動核查程序，經調查確認符合相關規定的按照理賠標準發放防貧保險金。
（3）保險理賠運行流程。通過縣有關部門、保險公司和農戶等多方聯動，在理賠的申請、確認、審核和賠付過程中，建立了高效運轉的流程。
（4）理賠標準設置。針對處于貧困邊緣的農村非貧低收入戶，分類設置了因病、因學、因災、因交通事故、因扶貧產業風險五類防貧保險金的賠付標準，超出預警標準且經查勘認定符合致貧條件的，超出部分按照階梯式比例發放防貧保險金。針對新冠肺炎疫情，大量農村外出務工人員無法外出務工，收入驟然減少，有返貧風險，按照遞減原則給具有返貧風險的保障對象賠付防貧保險金。年度最高賠付3個月，累計賠付每人最高0.3萬元。
3“精準防貧綜合保險”理賠情況
自2019年9月18日正式啟動以來，沅陵縣在23個鄉鎮、119個行政村完成了掛牌工作，構建了三級防貧體系。截止2019年12月底，沅陵縣精準防貧綜合保險共接到6個鄉鎮共10戶報案。包括4個鄉鎮建檔立卡戶因災報案8戶，已賠付4戶，賠付金額9.61萬元；已完成調查程序，擬賠付案件2戶，賠款預計5.6萬元；已完成調查程序，未達到賠付條件2戶。另2個鄉鎮因病報案2戶，損失約6萬元，因疫情影響目前處于調查階段。根據合同約定，全面履行了合同業務，累計完成賠款9.61萬，待賠付約5.6萬元，調查中案件損失約6萬，截止目前整個項目預計產生總賠償款為21.21萬元，占整體保費的3.03%。
此外，針對疫情對務工收入的影響。縣金融辦組織人員對全縣因疫情影響外出務工人員不能按時上班（企業也被迫停工停產），導致收入損失的436戶未脫貧戶展開入戶調查。通過預期收入計算全年收入，按疫情影響3個月計算，分階梯式計算賠付額，經過1個月摸底調查，共篩選出78戶82個貧困務工人員可以獲得賠付，累計賠付34.5982萬元。在一定程度上緩解了因疫情對務工收入的影響，從源頭上筑起一道“防貧大堤”，保障了低收入群體的基本生活。
4“精準防貧綜合保險”面臨的挑戰
一是群眾參與不足，仍然是以政府為主導，保障對象是屬于被動的狀態，這樣必然會給政府的財政資金造成壓力，影響其可持續發展的能力。因此，需要引導群眾主動參與，建立保險防范意識，按照“居民主動參與、政府適當補貼、市場有效調節”的原則，推動建立居民參與、政府主導、市場協同的返貧預警和治理模式，真正發揮商業保險“一人為眾，眾人為一”的屬性優勢。可以嘗試探索建立類似于“相互保”的共享保險模式或者建立防貧保險基金，從政府、社會（保險公司、合作組織）、居民等多渠道籌措防貧保險資金，確保“精準防貧綜合保險”的具備持續運營能力。
二是對保險公司的激勵不足。“防貧保”作為一種政策性保險，采取計提工作經費保障公司利益的方式，短期有利于提高政府扶貧資金的使用效能，緩解政府財政預算壓力。但長期來看，難以有效激活保險公司等市場主體參與。需要進一步創新“精準防貧綜合保險”的利益聯結機制，既發揮保險公司的企業主體責任，又有效激勵保險公司及其從業人員不斷提高運營能力和服務水平。
三是缺乏與其他保障性政策的有效銜接和深度融合。“防貧保”作為一種綜合性保險，覆蓋了因病、因學、因災等多方面的致貧因素，但與其他保障性政策存在交叉重合，容易造成政策效率低下，探索如何整合資源，形成合政策合力，推進防貧機制與低保制度、扶貧開發政策的有效銜接是未來一個努力方向。
四是缺少配套的保障性項目安排。從當前的有關文件和工作開展實際來看，缺少與“防貧保”的適配項目，這樣會大大降低“防貧保”的防返貧成效。應加快推動相關配套項目的出臺與落地，促進與金融信貸形成優勢互補，并與扶貧產業進行深度融合，在發揮“防貧保”的保障性功能的同時，利用其預防性功能，實現由“輸血”到“造血”的真正蛻變。
四、沅陵縣“精準防貧綜合保險”機制創新
首先，“精準防貧綜合保險”突破了傳統保險的經營思維，實現了險種由“定人定量”到“群體共享”的變革。與傳統模式不同，“防貧保”不針對“特定個人”，而是將建檔立卡貧困戶和非貧低收入戶全部納入動態監測和保障范圍，有利于減少社會矛盾，促進社會公平正義。
其次，將產業扶貧風險納入保障范圍，能夠兜住貧困人口參與扶貧產業的風險底線，破除貧困戶和邊緣戶不愿參與、不敢參與扶貧產業的心理負擔，鼓勵他們積極發展生產，有效激發他們的內生發展動力。同時，與扶貧小額信貸形成優勢互補，解決貧困人口產業發展過程中的資金獲得問題，全面化解產業風險，進一步前移防貧關口。此外，還能利用保險公司強大的市場信息獲取能力，指導貧困農戶發展合適的產業，避免出現因扶貧產業同質化帶來的市場風險。
第三，“精準防貧綜合保險”告別了傳統保險的“一錘子買賣”的模式，按照賠付資金總額的15%提取工作經費給保險公司，每年除了工作經費和實際發生的賠付資金外，余下的保險金“多退少補”、“循環使用”，余額結轉下一年度，不足部分由財政補足，提高了財政扶貧資金的使用效益。
第四，通過建立以“精準防貧綜合保險”為核心的精準防貧機制，給貧困戶解決了脫貧的后顧之憂，讓貧困戶愿脫貧、敢脫貧、真脫貧。“防貧保”以脫貧為目標，在保證脫貧質量的同時，不拔高脫貧標準，將扶貧與扶志、扶智有效結合起來，提高了脫貧的積極性和滿意度，減少對扶貧政策的過度依賴心理。
（作者汪三貴系中國人民大學農業與農村發展學院教授、博士生導師、中國人民大學中國扶貧研究院院長；作者李飛系湖南農業大學經濟學院副教授、碩士生導師。中國鄉村發現網轉自：《農村經濟》，2020年第9期）
(掃一掃，更多精彩內容！)
