作為人口大國，吃飯問題的極端重要性意味著我國在任何時候都不能放松糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)供給。我國糧食總產(chǎn)量已連續(xù)6年穩(wěn)定在1.3萬億斤以上，實現(xiàn)了歷史性的“十七連豐”，各類農(nóng)產(chǎn)品的供給保障水平不斷提升。但即使如此，隨著我國居民收入水平提升以及農(nóng)產(chǎn)品消費提檔升級，糧食及主要農(nóng)產(chǎn)品，特別是優(yōu)質農(nóng)產(chǎn)品供需關系仍處于緊平衡狀況。由此，2021年中央一號文件依然把“提升糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力”放在加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的首要位置，足以看出中央對糧食安全的戰(zhàn)略性思考以及要牢牢把住國家糧食安全主動權的決心。
一、提升糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力仍十分緊要
糧食連續(xù)多年的豐產(chǎn)豐收始終與糧食供求緊平衡的格局并存，糧食安全形勢并非高枕無憂。這要求我們既要把握好農(nóng)產(chǎn)品需求側的變化趨勢，也要發(fā)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品供給側的短板和不足，更要時刻防范不穩(wěn)定性不確定性因素的不利影響。
一是經(jīng)濟社會發(fā)展引發(fā)糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品消費需求升級。我國經(jīng)濟已經(jīng)從高速增長階段進入高質量發(fā)展階段，人口增長、居民收入水平提高以及城鎮(zhèn)化進程加快，不僅增加了對糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的總量需求，也對各類農(nóng)產(chǎn)品的質量提出了更高要求。根據(jù)相關預測，2030年中國糧食消費量將達到1.6萬億斤，將給國內糧食生產(chǎn)帶來巨大的壓力。同時，隨著生活條件的改善，消費者更加關注食品的營養(yǎng)健康，不僅要吃飽吃好，更要吃得健康吃出花樣，農(nóng)產(chǎn)品保數(shù)量、保多樣、保質量的任務越來越重。
二是糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的供給能力仍不牢固。地少水缺是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的客觀約束和主要制約，構成了資源稟賦上的短板。有利于水土資源節(jié)約和高效率使用的高標準農(nóng)田無論在數(shù)量上還是質量上，都還有很大的提升空間，不少地區(qū)農(nóng)業(yè)靠天吃飯的問題尚未有效改善。先進的科技和適用的裝備在農(nóng)業(yè)中的推廣應用仍不充分，制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升。小農(nóng)戶為主的生產(chǎn)格局使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以實現(xiàn)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的規(guī)模經(jīng)濟，削弱了農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)定供給能力。農(nóng)業(yè)優(yōu)質勞動力脫離糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的趨勢仍在繼續(xù)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)越來越依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務組織。糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)資源、條件的上述演化，最終都將轉化為生產(chǎn)成本的攀升，而與消費需求的增長速度相比，糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給能力的提升速度相對較慢，供需之間的缺口在慢慢拉大。
三是國際形勢日益復雜增加了糧食貿(mào)易的不確定性。糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品進口是我國調劑國內農(nóng)產(chǎn)品需求的重要手段，而這一手段發(fā)揮作用的前提在于國際形勢穩(wěn)定且能夠確保國際貿(mào)易有序進行。2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)后，國際糧食價格出現(xiàn)波動，部分國家限制甚至完全禁止糧食出口。盡管這些國家糧食供應的變化對我國影響并不大，但是它引發(fā)的國際農(nóng)產(chǎn)品市場不確定性風險，讓我們不得不去思考因外部沖擊而造成的糧食貿(mào)易不確定性問題以及國際市場對國內市場負面影響的放大效應。除新冠肺炎疫情外，當前國際貿(mào)易摩擦頻發(fā)，有可能會波及到糧食貿(mào)易，這要求我們在充分、合理地利用好國際市場、加強對糧食供給側進口端監(jiān)控的同時，還必須加強國內的糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與供給，以增強應對不確定性的能力。
二、提升糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力要多策并舉
適應生產(chǎn)、加工儲運和消費的需要，建構起一個能最大限度地發(fā)揮資源稟賦潛力、提升資源使用效率、適應各種市場特征的糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給體系是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化題中應有之義。提升糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力仍離不開政府的支持，在轉變觀念的同時，要把確保土地和科技裝備等要素投入、建設完善生產(chǎn)經(jīng)營體系和流通體系、構建起全方位的糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品政策支持和保護體系統(tǒng)籌考慮、一體推進，使之協(xié)同發(fā)力。
一是牢固樹立糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給“多的煩惱優(yōu)于少的困頓”的觀念。糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品具有剛性需求特征，同時它也是誘發(fā)和放大市場價格波動的基礎性產(chǎn)品。更為重要的是，其生產(chǎn)和供給較之其他產(chǎn)業(yè)而言，受自然、市場和生產(chǎn)者意愿調整等因素的影響更大，更加具有偶然性和不可預見性，因而基于效率因素的單一考量建立一個糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供需恰好平衡的格局幾乎不可能。在充滿不確定性的世界貿(mào)易格局下，對于一個人口大國而言，中國立足國內資源，盡可能經(jīng)濟、理性地提升糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給能力是必要的。糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品多了，一定也會有“多的煩惱”，但對“多的煩惱”的化解一定遠易于破解“少的困頓”。
二是要堅決貫徹“藏糧于地”的方針，綜合運用“保地、優(yōu)地和擴地”措施提升糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力。保護耕地數(shù)量、提升耕地質量是確保糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給能力的根基。因此，必須采取“長牙齒”的措施，實行最嚴格的耕地保護制度，像保護大熊貓一樣保護耕地。對于一些地區(qū)出現(xiàn)的耕地“非糧化”和“非農(nóng)化”問題要格外重視。應針對問題形成的不同原因采取有效措施加以應對，確保用于口糧和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的耕地不減少。探索統(tǒng)籌利用撂荒地促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的路徑，在發(fā)揮政府引導作用的同時，采取更加市場化的激勵手段提高農(nóng)民復耕撂荒地的積極性，從而增加耕地的有效供給，挖掘農(nóng)產(chǎn)品保供潛力。在保耕地數(shù)量的同時，也要提升耕地質量。首先要加大政策投入力度，支持旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)高標準農(nóng)田建設，確保2021年建設1億畝以及整個“十四五”時期高標準農(nóng)田建設的目標；其次要有序推進耕地輪作休耕制度，使耕地得到休養(yǎng)生息，同時要采取多種方式持續(xù)提升土壤肥力；最后要采取宜機化改造等一系列經(jīng)濟和技術措施，將南方宜農(nóng)丘陵地動員和利用起來，用于保障重要農(nóng)產(chǎn)品供給能力。
三是要加快農(nóng)業(yè)科技和裝備升級，用好技術手段提升糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力。2020年，我國農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率超過60%，主要農(nóng)作物良種基本實現(xiàn)全覆蓋，耕、種、收綜合機械化率達到71%，農(nóng)作物化肥農(nóng)藥施用量連續(xù)4年負增長。在延續(xù)以上良好勢頭的同時，要重視裝備升級和農(nóng)業(yè)科技推廣工作，強化“藏糧于技”。要促進農(nóng)藝技術措施運用，特別是要通過打好“種業(yè)翻身仗”，強化種子技術等農(nóng)藝技術的保障作用。同時，要以優(yōu)化和促進農(nóng)藝技術和農(nóng)機技術相結合為著眼點，通過強化農(nóng)機技術運用提升保障能力。在農(nóng)機裝備升級上，要促進物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)、智能控制、衛(wèi)星定位等信息技術在農(nóng)機裝備和農(nóng)機作業(yè)上的應用。在農(nóng)機裝備使用上，要聚焦薄弱環(huán)節(jié)，一方面要加強山區(qū)丘陵地區(qū)的農(nóng)機裝備的推廣利用，另一方面要提高非糧食作物的機械化水平。在農(nóng)機服務推廣上，推進“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)機作業(yè)”，加快推廣應用農(nóng)機作業(yè)監(jiān)測、維修診斷、遠程調度等信息化服務平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息互聯(lián)共享，提高農(nóng)機作業(yè)質量與效率，與此同時，推動農(nóng)機服務業(yè)態(tài)創(chuàng)新，建設一批“全程機械化+綜合農(nóng)事”服務中心，為周邊農(nóng)戶提供全程機械作業(yè)、農(nóng)資統(tǒng)購、技術培訓、信息咨詢、農(nóng)產(chǎn)品銷售對接等“一站式”綜合服務。
四是要加快構建高效的生產(chǎn)經(jīng)營體系，以培育市場適應能力強、政府政策轉化快的新型生產(chǎn)主體為核心提升糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力。糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的供給建立在各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有序的生產(chǎn)經(jīng)營活動基礎上，各類主體的生產(chǎn)能力最終決定著農(nóng)產(chǎn)品的供給能力，因此，必須注重對各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體特別是糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體的培育和發(fā)展，構建起高效的生產(chǎn)經(jīng)營體系。應該抓好家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社兩類主體，充分發(fā)揮前者在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的家庭經(jīng)營優(yōu)勢和后者在聯(lián)結小農(nóng)戶方面的特長，在推進多種形式適度規(guī)模經(jīng)營的同時，提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率。要加快培育一大批規(guī)模適度、生產(chǎn)集約、管理先進、效益明顯的家庭農(nóng)場，讓它們逐漸發(fā)展成為兼具企業(yè)家精神和工匠精神，能夠對不斷變化的市場迅速實施沖擊—反應式調整的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體。要加快提升農(nóng)民合作社提供專業(yè)化、社會化服務的能力，通過拓寬服務內容、創(chuàng)新服務模式、提高服務效率，將先進的品種、技術、裝備更好地傳遞給小農(nóng)戶，在實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的同時，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的全面提升。
五是建設現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品流通體系，打通全產(chǎn)業(yè)鏈條提升糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力。保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給既要有足夠的生產(chǎn)能力確保產(chǎn)得出，更要有完善的流通體系確保買得到且買得及時。農(nóng)產(chǎn)品冷鏈儲藏和運輸設施及配套不足始終是制約我國農(nóng)產(chǎn)品流通質量和效率的主要問題，不僅嚴重影響生鮮農(nóng)產(chǎn)品的遠距離運輸，也增加了產(chǎn)品損耗。在構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局下，要以鄉(xiāng)村建設行動為抓手，優(yōu)先加快農(nóng)產(chǎn)品倉儲保鮮冷鏈設施建設。支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政資金要向農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代冷鏈物流建設項目傾斜。尤其在國家統(tǒng)籌推進現(xiàn)代流通體系建設之際，要盡快補齊農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流設施短板，完善現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品流通體系。同時，要遵照習近平總書記制止餐飲浪費行為的重要指示，提倡“厲行節(jié)約、反對浪費”的社會風尚，在農(nóng)產(chǎn)品流通的終端建立起減少浪費的長效機制。
六是加快建構全方位農(nóng)業(yè)支持和保護政策，用好政策措施和手段，提升糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力。糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品保障供應是國家的重大戰(zhàn)略，必須要建立起與之相適應的政策支持體系。首先，要支持建設國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶和產(chǎn)糧大縣，從宏觀層面對保障糧食安全的整體格局進行系統(tǒng)規(guī)劃，以此為前提，統(tǒng)籌推進農(nóng)業(yè)結構調整，優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品種植結構。讓糧食安全黨政同責、糧食安全省長負責制和“菜籃子”市長負責制發(fā)揮重要的保障作用。其次，要提高廣大農(nóng)民種糧積極性，穩(wěn)定種糧補貼，讓種糧有合理收益。對稻谷、小麥的最低收購價政策和玉米、大豆生產(chǎn)者的補貼政策加以完善。再次，要提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風險應對能力，主要是發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的作用，擴大稻谷、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點范圍，讓農(nóng)業(yè)保險幫助農(nóng)民挑穩(wěn)“金扁擔”，最終實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品供給能力的提高。最后，要將上述措施統(tǒng)籌納入農(nóng)業(yè)支持和保護體系建設中來。要真正優(yōu)先確保與“提升糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力”相關的財政預算投入，同時在優(yōu)化預算資金投入方式、提高預算資金使用績效上下功夫。
（作者系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學術委員、湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員，中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所黨委書記；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2021年第4期）
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