作為人口大國，吃飯問題的極端重要性意味著我國在任何時候都不能放松糧食和重要農產品的生產供給。我國糧食總產量已連續6年穩定在1.3萬億斤以上，實現了歷史性的“十七連豐”，各類農產品的供給保障水平不斷提升。但即使如此，隨著我國居民收入水平提升以及農產品消費提檔升級，糧食及主要農產品，特別是優質農產品供需關系仍處于緊平衡狀況。由此，2021年中央一號文件依然把“提升糧食和重要農產品供給保障能力”放在加快推進農業現代化的首要位置，足以看出中央對糧食安全的戰略性思考以及要牢牢把住國家糧食安全主動權的決心。
一、提升糧食和重要農產品供給保障能力仍十分緊要
糧食連續多年的豐產豐收始終與糧食供求緊平衡的格局并存，糧食安全形勢并非高枕無憂。這要求我們既要把握好農產品需求側的變化趨勢，也要發現農產品供給側的短板和不足，更要時刻防范不穩定性不確定性因素的不利影響。
一是經濟社會發展引發糧食和重要農產品消費需求升級。我國經濟已經從高速增長階段進入高質量發展階段，人口增長、居民收入水平提高以及城鎮化進程加快，不僅增加了對糧食和重要農產品的總量需求，也對各類農產品的質量提出了更高要求。根據相關預測，2030年中國糧食消費量將達到1.6萬億斤，將給國內糧食生產帶來巨大的壓力。同時，隨著生活條件的改善，消費者更加關注食品的營養健康，不僅要吃飽吃好，更要吃得健康吃出花樣，農產品保數量、保多樣、保質量的任務越來越重。
二是糧食和重要農產品的供給能力仍不牢固。地少水缺是我國農業生產的客觀約束和主要制約，構成了資源稟賦上的短板。有利于水土資源節約和高效率使用的高標準農田無論在數量上還是質量上，都還有很大的提升空間，不少地區農業靠天吃飯的問題尚未有效改善。先進的科技和適用的裝備在農業中的推廣應用仍不充分，制約了農業生產效率的提升。小農戶為主的生產格局使得農業生產難以實現生產環節的規模經濟，削弱了農產品的穩定供給能力。農業優質勞動力脫離糧食等重要農產品生產的趨勢仍在繼續，農業生產越來越依靠農業生產服務組織。糧食等重要農產品生產資源、條件的上述演化，最終都將轉化為生產成本的攀升，而與消費需求的增長速度相比，糧食和重要農產品供給能力的提升速度相對較慢，供需之間的缺口在慢慢拉大。
三是國際形勢日益復雜增加了糧食貿易的不確定性。糧食等重要農產品進口是我國調劑國內農產品需求的重要手段，而這一手段發揮作用的前提在于國際形勢穩定且能夠確保國際貿易有序進行。2020年新冠肺炎疫情暴發后，國際糧食價格出現波動，部分國家限制甚至完全禁止糧食出口。盡管這些國家糧食供應的變化對我國影響并不大，但是它引發的國際農產品市場不確定性風險，讓我們不得不去思考因外部沖擊而造成的糧食貿易不確定性問題以及國際市場對國內市場負面影響的放大效應。除新冠肺炎疫情外，當前國際貿易摩擦頻發，有可能會波及到糧食貿易，這要求我們在充分、合理地利用好國際市場、加強對糧食供給側進口端監控的同時，還必須加強國內的糧食和重要農產品生產與供給，以增強應對不確定性的能力。
二、提升糧食和重要農產品供給保障能力要多策并舉
適應生產、加工儲運和消費的需要，建構起一個能最大限度地發揮資源稟賦潛力、提升資源使用效率、適應各種市場特征的糧食和重要農產品供給體系是農業農村現代化題中應有之義。提升糧食和重要農產品供給保障能力仍離不開政府的支持，在轉變觀念的同時，要把確保土地和科技裝備等要素投入、建設完善生產經營體系和流通體系、構建起全方位的糧食和主要農產品政策支持和保護體系統籌考慮、一體推進，使之協同發力。
一是牢固樹立糧食等重要農產品供給“多的煩惱優于少的困頓”的觀念。糧食和重要農產品具有剛性需求特征，同時它也是誘發和放大市場價格波動的基礎性產品。更為重要的是，其生產和供給較之其他產業而言，受自然、市場和生產者意愿調整等因素的影響更大，更加具有偶然性和不可預見性，因而基于效率因素的單一考量建立一個糧食和重要農產品供需恰好平衡的格局幾乎不可能。在充滿不確定性的世界貿易格局下，對于一個人口大國而言，中國立足國內資源，盡可能經濟、理性地提升糧食和重要農產品供給能力是必要的。糧食等重要農產品多了，一定也會有“多的煩惱”，但對“多的煩惱”的化解一定遠易于破解“少的困頓”。
二是要堅決貫徹“藏糧于地”的方針，綜合運用“保地、優地和擴地”措施提升糧食和重要農產品供給保障能力。保護耕地數量、提升耕地質量是確保糧食和重要農產品供給能力的根基。因此，必須采取“長牙齒”的措施，實行最嚴格的耕地保護制度，像保護大熊貓一樣保護耕地。對于一些地區出現的耕地“非糧化”和“非農化”問題要格外重視。應針對問題形成的不同原因采取有效措施加以應對，確保用于口糧和重要農產品生產的耕地不減少。探索統籌利用撂荒地促進農業生產發展的路徑，在發揮政府引導作用的同時，采取更加市場化的激勵手段提高農民復耕撂荒地的積極性，從而增加耕地的有效供給，挖掘農產品保供潛力。在保耕地數量的同時，也要提升耕地質量。首先要加大政策投入力度，支持旱澇保收、高產穩產高標準農田建設，確保2021年建設1億畝以及整個“十四五”時期高標準農田建設的目標；其次要有序推進耕地輪作休耕制度，使耕地得到休養生息，同時要采取多種方式持續提升土壤肥力；最后要采取宜機化改造等一系列經濟和技術措施，將南方宜農丘陵地動員和利用起來，用于保障重要農產品供給能力。
三是要加快農業科技和裝備升級，用好技術手段提升糧食和重要農產品供給保障能力。2020年，我國農業科技進步貢獻率超過60%，主要農作物良種基本實現全覆蓋，耕、種、收綜合機械化率達到71%，農作物化肥農藥施用量連續4年負增長。在延續以上良好勢頭的同時，要重視裝備升級和農業科技推廣工作，強化“藏糧于技”。要促進農藝技術措施運用，特別是要通過打好“種業翻身仗”，強化種子技術等農藝技術的保障作用。同時，要以優化和促進農藝技術和農機技術相結合為著眼點，通過強化農機技術運用提升保障能力。在農機裝備升級上，要促進物聯網、大數據、移動互聯網、智能控制、衛星定位等信息技術在農機裝備和農機作業上的應用。在農機裝備使用上，要聚焦薄弱環節，一方面要加強山區丘陵地區的農機裝備的推廣利用，另一方面要提高非糧食作物的機械化水平。在農機服務推廣上，推進“互聯網+農機作業”，加快推廣應用農機作業監測、維修診斷、遠程調度等信息化服務平臺，實現數據信息互聯共享，提高農機作業質量與效率，與此同時，推動農機服務業態創新，建設一批“全程機械化+綜合農事”服務中心，為周邊農戶提供全程機械作業、農資統購、技術培訓、信息咨詢、農產品銷售對接等“一站式”綜合服務。
四是要加快構建高效的生產經營體系，以培育市場適應能力強、政府政策轉化快的新型生產主體為核心提升糧食和重要農產品供給保障能力。糧食和重要農產品的供給建立在各類農業經營主體有序的生產經營活動基礎上，各類主體的生產能力最終決定著農產品的供給能力，因此，必須注重對各類農業經營主體特別是糧食和重要農產品生產主體的培育和發展，構建起高效的生產經營體系。應該抓好家庭農場和農民合作社兩類主體，充分發揮前者在農業生產中的家庭經營優勢和后者在聯結小農戶方面的特長，在推進多種形式適度規模經營的同時，提高農業的生產效率。要加快培育一大批規模適度、生產集約、管理先進、效益明顯的家庭農場，讓它們逐漸發展成為兼具企業家精神和工匠精神，能夠對不斷變化的市場迅速實施沖擊—反應式調整的新型農業生產經營主體。要加快提升農民合作社提供專業化、社會化服務的能力，通過拓寬服務內容、創新服務模式、提高服務效率，將先進的品種、技術、裝備更好地傳遞給小農戶，在實現小農戶與現代農業發展有機銜接的同時，促進農業生產力的全面提升。
五是建設現代農產品流通體系，打通全產業鏈條提升糧食和重要農產品供給保障能力。保障糧食和重要農產品供給既要有足夠的生產能力確保產得出，更要有完善的流通體系確保買得到且買得及時。農產品冷鏈儲藏和運輸設施及配套不足始終是制約我國農產品流通質量和效率的主要問題，不僅嚴重影響生鮮農產品的遠距離運輸，也增加了產品損耗。在構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局下，要以鄉村建設行動為抓手，優先加快農產品倉儲保鮮冷鏈設施建設。支持鄉村產業發展的財政資金要向農產品現代冷鏈物流建設項目傾斜。尤其在國家統籌推進現代流通體系建設之際，要盡快補齊農產品冷鏈物流設施短板，完善現代農產品流通體系。同時，要遵照習近平總書記制止餐飲浪費行為的重要指示，提倡“厲行節約、反對浪費”的社會風尚，在農產品流通的終端建立起減少浪費的長效機制。
六是加快建構全方位農業支持和保護政策，用好政策措施和手段，提升糧食和重要農產品供給保障能力。糧食安全和重要農產品保障供應是國家的重大戰略，必須要建立起與之相適應的政策支持體系。首先，要支持建設國家糧食安全產業帶和產糧大縣，從宏觀層面對保障糧食安全的整體格局進行系統規劃，以此為前提，統籌推進農業結構調整，優化農產品種植結構。讓糧食安全黨政同責、糧食安全省長負責制和“菜籃子”市長負責制發揮重要的保障作用。其次，要提高廣大農民種糧積極性，穩定種糧補貼，讓種糧有合理收益。對稻谷、小麥的最低收購價政策和玉米、大豆生產者的補貼政策加以完善。再次，要提高農業生產的風險應對能力，主要是發揮農業保險的作用，擴大稻谷、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點范圍，讓農業保險幫助農民挑穩“金扁擔”，最終實現農產品供給能力的提高。最后，要將上述措施統籌納入農業支持和保護體系建設中來。要真正優先確保與“提升糧食和重要農產品供給保障能力”相關的財政預算投入，同時在優化預算資金投入方式、提高預算資金使用績效上下功夫。
（作者系《中國鄉村發現》學術委員、湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員，中國社會科學院農村發展研究所黨委書記；中國鄉村發現網轉自：《中國農村經濟》2021年第4期）
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