耕地作為主要依靠土地資源的自然條件種植糧食等農作物的一種用地類型，是保障人類吃飯問題、保證國家糧食安全的重要基礎資源。國家保護18億畝耕地紅線，劃定14.56億畝永久基本農田，就是根據一定時期內全國人口對糧食等農作物的總需求而確定的，因此耕地特別是永久基本農田首先應該保障種植糧食等農作物的需求。然而，由于種種原因，近年來耕地“非糧化”問題日益突出，大量耕地甚至永久基本農田被種植經濟作物、種植苗木林果、挖塘養魚等等，嚴重影響了糧食生產，乃至威脅國家糧食安全。要解決耕地“非糧化”問題，必須深入調查與分析“非糧化”的根本原因，然后對癥下藥方是采取治本之策，否則一味強制種糧，恐怕事倍功半，難以奏效。
一、耕地“非糧化”的現實問題
所謂耕地，就是種植農作物的土地，要求應具備良好的土壤及水肥氣熱條件，且地形平整，便于耕作；為了保障耕地的生產能力，高質量的耕地還應該具備良好灌排水設施。即使是在現代農作技術條件下，耕地本身的各種自然條件也依然是農業生產的重要基礎和前提。而地球表面具備良好耕作條件的耕地資源是有限的，全球可用于農作物生產的土地面積僅占陸地面積12%；而人類對糧食等農作物的需求又主要依靠種植耕地予以生產，因此將具備良好耕作條件的耕地保護起來用于糧食等農作物生產，成為人類土地利用行為需要長期堅持的基本規則。
然而長期以來，由于農業生產的比較利益低下，糧食生產更加無利可圖，耕地“非糧化”成為現代農業生產越來越普遍的選擇。從實踐來看，耕地“非糧化”的主要形式包括，一是耕地撂荒，這種情況主要發生在邊遠山區和經濟落后地區，由于大量農村人口進城務工，當地失去農業勞動力，加之農村種地不掙錢，邊遠山區和經濟落后地區現代農業發展制約因素多，缺乏土地流轉需求，出現大量耕地撂荒現象。二是受到農村發展經濟的要求和經濟利益驅使，利用耕地種植各種具有更高經濟價值的經濟作物，乃至改為果園、茶園，甚至改為魚塘、養殖池等等。這種現象最為普遍，尤其是城市郊區、經濟發達地區以及交通便利的地區，耕地非糧利用基本與農地流轉、新型農業經營主體增加、現代農業發展成正比例。三是利用耕地種樹，這種情況既有部分地區受政策影響種樹的，如部分地方以綠化環境為由，違規發動農民在耕地乃至永久基本農田上種樹；也有受經濟效益影響種樹的，如部分地區由于種樹勞動力投入低、經濟價值高，在承包耕地上種植速生楊、苗木等，以獲取更高的耕地利用收益。
二、耕地“非糧化”的經濟誘因
從當前農村地區耕地“非糧化”的總體情況看，在市場經濟體系下的經濟利益驅使是最主要因素，也是最根本的誘導機制。
1、種植糧食作物比較利益低下決定了耕地“非糧化”的經濟基礎
從現有農業生產的比較利益來看，糧食生產是比較利益最低的。這既受到國內國際糧食價格的影響，也由糧食生產的大田化耕作方式決定。糧食耕作，無論是傳統農業的主要依靠勞動力生產，還是現代化農業依靠機械耕作，都分別受到勞動力成本、機械投入及動力成本的影響，加之糧食作為人類生存基本需求，不可能允許市場價格出現過大波動，而且國際國內糧食價格往往相互牽制等，決定了種植糧食作物比較利益始終處于較低水平。在現代市場經濟體系下，尤其是我國農村轉型發展時期不斷發展起來的新型農業經營主體，受比較利益驅使必然選擇更高經營利益的非糧耕種方式。
2、土地流轉成本攀升決定“非糧化”是現代農業生產的必然選擇
隨著農村土地制度改革的深化，既為農村土地流轉提供了制度保障，也為農村發展現代規?；r業、產業化農業提供了用地渠道。然而，隨著土地流轉比例的增加，土地流轉費就成為現代農業生產所必須付出的主要成本之一，在糧食生產比較利益低下的背景下，通過流轉獲取的耕地進行非糧耕作成為必然選擇。國家統計公報顯示，2020年全年全國糧食種植面積11677萬公頃，糧食產量6.69億噸，折合每畝產量約382公斤，假如土地流轉費500元/畝的話，在現有的糧食價格水平下，種植糧食作物是不可能掙錢的。尤其是下鄉投資農業的工商資本，所流轉的耕地基本不可能種植糧食作物，而是改種藥材、特色水果等經濟作物，甚至種植苗木、花卉等，以獲取更高的投資收益。我們在實際調查中也發現，但凡通過土地流轉進行農業生產經營的，90%以上均進行非糧耕作，這是其維持農業生產成本、獲取生產利潤的必然要求。
3、部分地區不合理的鄉村振興措施也是耕地“非糧化”的誘因
隨著國家鄉村振興戰略的實施，發展鄉村產業成為鄉村發展的首要選擇。然而，一些地方在發展鄉村產業過程中，違背了農村土地利用的基本規則，違背了農村產業應以從事農業生產，尤其是糧食生產為主的基本功能定位，一味追求經濟利益最大化，甚至通過農業種植結構調整，大量增加林果、花卉等經濟作物種植比例，大規模減少糧食作物種植比例，使一些經濟作物無序增加，既造成了經濟作物產品過剩，又不能達到農民增收致富的目的，最重要的還影響到糧食生產。近年來部分農村地區經常出現菠蘿滯銷、大棗爛在樹上、蘋果爛在地頭等現象，由此可見一斑。更嚴重的是，部分地區借鄉村振興名義過度發展非農產業，更直接威脅農村發展農業的基本功能。
三、耕地“非糧化”的治本之策
耕地作為糧食生產的基本要素，在現代市場經濟體系下，其參與生產過程中的經濟關系決定了其生產選擇，這是由效率決定的。然而，具有良好自然耕種條件的耕地又是有限的，人類必須保護足夠的耕地用于糧食生產，這是公平問題。土地的本質屬性決定了土地利用須兼顧效率與公平，當二者面臨矛盾的時候需要遵循公平優先原則。因此，在治理耕地“非糧化”過程中必須遵循科學用地的基本規律，探討治本之策。
1、加強規劃管制作用，保障永久基本農田重點用于糧食生產
依據規劃進行土地用途管制，既是土地利用的普遍規則，也是依法用地管地的基本要求?！锻恋毓芾矸ā返谒臈l規定“國家實行土地用途管制制度。”“國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，…對耕地實行特殊保護?！钡谌龡l規定“國家實行永久基本農田保護制度?！钡谌邨l規定“禁止占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚?！币虼?，應進一步加強耕地利用規劃管制的作用，完善規劃體系，合理確定規劃編制與實施主體，提高規劃的法律地位，保障耕地尤其是永久基本農田用于糧食生產。
同時，應探索規劃管制的經濟措施，使規劃管制措施符合經濟規律。例如，按照法律要求應將高質量耕地劃入永久基本農田，而永久基本農田又只能用于比較利益低下的糧食生產，這就導致高質量的耕地卻經營收益反而較低的矛盾。因此，應將糧食補貼政策、農業綜合開發政策，乃至耕地保護補償政策等，與永久基本農田保護掛鉤，建立永久基本農田主要用于糧食生產的經濟補償機制。
2、合理引導農村土地流轉市場，保障現代農業生產基本要求
土地作為生產要素，土地價格不是越高越好，當然也不是越低越好。耕地作為農業生產的基本要素和重要載體，耕地流轉費的高低取決于用于糧食生產所能支付的地租水平，在糧食市場價格不可能大幅度上升的背景下，糧食生產所能承受的地租水平必然有限。因此，必須有序引導土地流轉費處于合理水平，既要防止過低流轉費對農民的影響，更要防止過高流轉費對新型農業經營主體將耕地用于糧食生產的成本制約。從保障糧食生產的角度，應在基于規劃管制的基礎上，建議逐步建立耕地尤其是永久基本農田等糧食生產用地的流轉費指導標準，引導土地流轉費處于合理水平。
3、加強對實施鄉村振興戰略的引導與監管，保障農村地區的農業生產功能
鄉村振興作為國家戰略，是城鄉統籌發展的客觀要求。但是，鄉村振興絕對不是鄉村建設，更不是“鄉村工業化”！實施鄉村振興戰略，應該在堅守鄉村發揮農業產業功能的前提下，通過改善鄉村基礎等條件，促進農村地區農業產業功能的有效實現。如果走鄉村城市化、鄉村工業化道路，則不僅18億畝耕地紅線難以保住，農業生產，尤其是糧食生產也就難以保證，國家發展和人民生存所必需的農產品尤其是糧食也就失去保障。因此，實施鄉村振興戰略必須以發揮鄉村地區的農業生產功能為前提。國家應加強對鄉村振興戰略實施的引導與監管，合理制定鄉村振興戰略的實施進程與目標，不同地區的鄉村振興措施與農業產業定位，應該與國家農業產業布局相吻合，確保鄉村振興戰略實施與農村地區的農業生產功能發揮相一致。
（作者系中國農業大學土地科學與技術學院教授、副院長，中國鄉村發現網轉自：中國土地科學 微信公眾號）
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