耕地作為主要依靠土地資源的自然條件種植糧食等農(nóng)作物的一種用地類型，是保障人類吃飯問(wèn)題、保證國(guó)家糧食安全的重要基礎(chǔ)資源。國(guó)家保護(hù)18億畝耕地紅線，劃定14.56億畝永久基本農(nóng)田，就是根據(jù)一定時(shí)期內(nèi)全國(guó)人口對(duì)糧食等農(nóng)作物的總需求而確定的，因此耕地特別是永久基本農(nóng)田首先應(yīng)該保障種植糧食等農(nóng)作物的需求。然而，由于種種原因，近年來(lái)耕地“非糧化”問(wèn)題日益突出，大量耕地甚至永久基本農(nóng)田被種植經(jīng)濟(jì)作物、種植苗木林果、挖塘養(yǎng)魚等等，嚴(yán)重影響了糧食生產(chǎn)，乃至威脅國(guó)家糧食安全。要解決耕地“非糧化”問(wèn)題，必須深入調(diào)查與分析“非糧化”的根本原因，然后對(duì)癥下藥方是采取治本之策，否則一味強(qiáng)制種糧，恐怕事倍功半，難以奏效。
一、耕地“非糧化”的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題
所謂耕地，就是種植農(nóng)作物的土地，要求應(yīng)具備良好的土壤及水肥氣熱條件，且地形平整，便于耕作；為了保障耕地的生產(chǎn)能力，高質(zhì)量的耕地還應(yīng)該具備良好灌排水設(shè)施。即使是在現(xiàn)代農(nóng)作技術(shù)條件下，耕地本身的各種自然條件也依然是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)和前提。而地球表面具備良好耕作條件的耕地資源是有限的，全球可用于農(nóng)作物生產(chǎn)的土地面積僅占陸地面積12%；而人類對(duì)糧食等農(nóng)作物的需求又主要依靠種植耕地予以生產(chǎn)，因此將具備良好耕作條件的耕地保護(hù)起來(lái)用于糧食等農(nóng)作物生產(chǎn)，成為人類土地利用行為需要長(zhǎng)期堅(jiān)持的基本規(guī)則。
然而長(zhǎng)期以來(lái)，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較利益低下，糧食生產(chǎn)更加無(wú)利可圖，耕地“非糧化”成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)越來(lái)越普遍的選擇。從實(shí)踐來(lái)看，耕地“非糧化”的主要形式包括，一是耕地撂荒，這種情況主要發(fā)生在邊遠(yuǎn)山區(qū)和經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，由于大量農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工，當(dāng)?shù)厥マr(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，加之農(nóng)村種地不掙錢，邊遠(yuǎn)山區(qū)和經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展制約因素多，缺乏土地流轉(zhuǎn)需求，出現(xiàn)大量耕地撂荒現(xiàn)象。二是受到農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟(jì)的要求和經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，利用耕地種植各種具有更高經(jīng)濟(jì)價(jià)值的經(jīng)濟(jì)作物，乃至改為果園、茶園，甚至改為魚塘、養(yǎng)殖池等等。這種現(xiàn)象最為普遍，尤其是城市郊區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)以及交通便利的地區(qū)，耕地非糧利用基本與農(nóng)地流轉(zhuǎn)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體增加、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展成正比例。三是利用耕地種樹，這種情況既有部分地區(qū)受政策影響種樹的，如部分地方以綠化環(huán)境為由，違規(guī)發(fā)動(dòng)農(nóng)民在耕地乃至永久基本農(nóng)田上種樹；也有受經(jīng)濟(jì)效益影響種樹的，如部分地區(qū)由于種樹勞動(dòng)力投入低、經(jīng)濟(jì)價(jià)值高，在承包耕地上種植速生楊、苗木等，以獲取更高的耕地利用收益。
二、耕地“非糧化”的經(jīng)濟(jì)誘因
從當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)耕地“非糧化”的總體情況看，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使是最主要因素，也是最根本的誘導(dǎo)機(jī)制。
1、種植糧食作物比較利益低下決定了耕地“非糧化”的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)
從現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較利益來(lái)看，糧食生產(chǎn)是比較利益最低的。這既受到國(guó)內(nèi)國(guó)際糧食價(jià)格的影響，也由糧食生產(chǎn)的大田化耕作方式?jīng)Q定。糧食耕作，無(wú)論是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的主要依靠勞動(dòng)力生產(chǎn)，還是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)依靠機(jī)械耕作，都分別受到勞動(dòng)力成本、機(jī)械投入及動(dòng)力成本的影響，加之糧食作為人類生存基本需求，不可能允許市場(chǎng)價(jià)格出現(xiàn)過(guò)大波動(dòng)，而且國(guó)際國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格往往相互牽制等，決定了種植糧食作物比較利益始終處于較低水平。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下，尤其是我國(guó)農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期不斷發(fā)展起來(lái)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，受比較利益驅(qū)使必然選擇更高經(jīng)營(yíng)利益的非糧耕種方式。
2、土地流轉(zhuǎn)成本攀升決定“非糧化”是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必然選擇
隨著農(nóng)村土地制度改革的深化，既為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了制度保障，也為農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)代規(guī)模化農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)提供了用地渠道。然而，隨著土地流轉(zhuǎn)比例的增加，土地流轉(zhuǎn)費(fèi)就成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必須付出的主要成本之一，在糧食生產(chǎn)比較利益低下的背景下，通過(guò)流轉(zhuǎn)獲取的耕地進(jìn)行非糧耕作成為必然選擇。國(guó)家統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2020年全年全國(guó)糧食種植面積11677萬(wàn)公頃，糧食產(chǎn)量6.69億噸，折合每畝產(chǎn)量約382公斤，假如土地流轉(zhuǎn)費(fèi)500元/畝的話，在現(xiàn)有的糧食價(jià)格水平下，種植糧食作物是不可能掙錢的。尤其是下鄉(xiāng)投資農(nóng)業(yè)的工商資本，所流轉(zhuǎn)的耕地基本不可能種植糧食作物，而是改種藥材、特色水果等經(jīng)濟(jì)作物，甚至種植苗木、花卉等，以獲取更高的投資收益。我們?cè)趯?shí)際調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，但凡通過(guò)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的，90%以上均進(jìn)行非糧耕作，這是其維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、獲取生產(chǎn)利潤(rùn)的必然要求。
3、部分地區(qū)不合理的鄉(xiāng)村振興措施也是耕地“非糧化”的誘因
隨著國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)成為鄉(xiāng)村發(fā)展的首要選擇。然而，一些地方在發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)過(guò)程中，違背了農(nóng)村土地利用的基本規(guī)則，違背了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)應(yīng)以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，尤其是糧食生產(chǎn)為主的基本功能定位，一味追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，甚至通過(guò)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，大量增加林果、花卉等經(jīng)濟(jì)作物種植比例，大規(guī)模減少糧食作物種植比例，使一些經(jīng)濟(jì)作物無(wú)序增加，既造成了經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)品過(guò)剩，又不能達(dá)到農(nóng)民增收致富的目的，最重要的還影響到糧食生產(chǎn)。近年來(lái)部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)常出現(xiàn)菠蘿滯銷、大棗爛在樹上、蘋果爛在地頭等現(xiàn)象，由此可見一斑。更嚴(yán)重的是，部分地區(qū)借鄉(xiāng)村振興名義過(guò)度發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，更直接威脅農(nóng)村發(fā)展農(nóng)業(yè)的基本功能。
三、耕地“非糧化”的治本之策
耕地作為糧食生產(chǎn)的基本要素，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下，其參與生產(chǎn)過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)關(guān)系決定了其生產(chǎn)選擇，這是由效率決定的。然而，具有良好自然耕種條件的耕地又是有限的，人類必須保護(hù)足夠的耕地用于糧食生產(chǎn)，這是公平問(wèn)題。土地的本質(zhì)屬性決定了土地利用須兼顧效率與公平，當(dāng)二者面臨矛盾的時(shí)候需要遵循公平優(yōu)先原則。因此，在治理耕地“非糧化”過(guò)程中必須遵循科學(xué)用地的基本規(guī)律，探討治本之策。
1、加強(qiáng)規(guī)劃管制作用，保障永久基本農(nóng)田重點(diǎn)用于糧食生產(chǎn)
依據(jù)規(guī)劃進(jìn)行土地用途管制，既是土地利用的普遍規(guī)則，也是依法用地管地的基本要求。《土地管理法》第四條規(guī)定“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度。”“國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，…對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。”第三十三條規(guī)定“國(guó)家實(shí)行永久基本農(nóng)田保護(hù)制度。”第三十七條規(guī)定“禁止占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。”因此，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)耕地利用規(guī)劃管制的作用，完善規(guī)劃體系，合理確定規(guī)劃編制與實(shí)施主體，提高規(guī)劃的法律地位，保障耕地尤其是永久基本農(nóng)田用于糧食生產(chǎn)。
同時(shí)，應(yīng)探索規(guī)劃管制的經(jīng)濟(jì)措施，使規(guī)劃管制措施符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律。例如，按照法律要求應(yīng)將高質(zhì)量耕地劃入永久基本農(nóng)田，而永久基本農(nóng)田又只能用于比較利益低下的糧食生產(chǎn)，這就導(dǎo)致高質(zhì)量的耕地卻經(jīng)營(yíng)收益反而較低的矛盾。因此，應(yīng)將糧食補(bǔ)貼政策、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)政策，乃至耕地保護(hù)補(bǔ)償政策等，與永久基本農(nóng)田保護(hù)掛鉤，建立永久基本農(nóng)田主要用于糧食生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。
2、合理引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，保障現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本要求
土地作為生產(chǎn)要素，土地價(jià)格不是越高越好，當(dāng)然也不是越低越好。耕地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本要素和重要載體，耕地流轉(zhuǎn)費(fèi)的高低取決于用于糧食生產(chǎn)所能支付的地租水平，在糧食市場(chǎng)價(jià)格不可能大幅度上升的背景下，糧食生產(chǎn)所能承受的地租水平必然有限。因此，必須有序引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)費(fèi)處于合理水平，既要防止過(guò)低流轉(zhuǎn)費(fèi)對(duì)農(nóng)民的影響，更要防止過(guò)高流轉(zhuǎn)費(fèi)對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體將耕地用于糧食生產(chǎn)的成本制約。從保障糧食生產(chǎn)的角度，應(yīng)在基于規(guī)劃管制的基礎(chǔ)上，建議逐步建立耕地尤其是永久基本農(nóng)田等糧食生產(chǎn)用地的流轉(zhuǎn)費(fèi)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)費(fèi)處于合理水平。
3、加強(qiáng)對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的引導(dǎo)與監(jiān)管，保障農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能
鄉(xiāng)村振興作為國(guó)家戰(zhàn)略，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的客觀要求。但是，鄉(xiāng)村振興絕對(duì)不是鄉(xiāng)村建設(shè)，更不是“鄉(xiāng)村工業(yè)化”！實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，應(yīng)該在堅(jiān)守鄉(xiāng)村發(fā)揮農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)功能的前提下，通過(guò)改善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)等條件，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)功能的有效實(shí)現(xiàn)。如果走鄉(xiāng)村城市化、鄉(xiāng)村工業(yè)化道路，則不僅18億畝耕地紅線難以保住，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，尤其是糧食生產(chǎn)也就難以保證，國(guó)家發(fā)展和人民生存所必需的農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食也就失去保障。因此，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須以發(fā)揮鄉(xiāng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能為前提。國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的引導(dǎo)與監(jiān)管，合理制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施進(jìn)程與目標(biāo)，不同地區(qū)的鄉(xiāng)村振興措施與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)定位，應(yīng)該與國(guó)家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局相吻合，確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施與農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能發(fā)揮相一致。
（作者系中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院教授、副院長(zhǎng)，中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)土地科學(xué) 微信公眾號(hào)）
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