制造業(yè)內(nèi)遷，對(duì)于提升內(nèi)地農(nóng)民收入、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、提高城鎮(zhèn)化水平，乃至增加國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)能力，都具有重要的意義。城市化依然是提升農(nóng)民收入的主要途徑，但是對(duì)于留守在鄉(xiāng)村的少數(shù)人，制造業(yè)內(nèi)遷對(duì)于提升其收入具有重要意義。
近年來(lái)，沿海企業(yè)向東南亞轉(zhuǎn)移工廠的趨勢(shì)明顯，雖然有部分企業(yè)向內(nèi)地轉(zhuǎn)移，但在廣大內(nèi)陸地區(qū)，并沒(méi)有出現(xiàn)上世紀(jì)80年代在東部沿海鄉(xiāng)村，普遍興辦制造業(yè)企業(yè)的景象。內(nèi)地交通設(shè)施已比較完善，有返鄉(xiāng)的熟練勞動(dòng)力，招工比較穩(wěn)定，也有不少閑置撂荒的土地，綜合要素成本不高，為什么沒(méi)有出現(xiàn)大量的小微制造業(yè)企業(yè)？為什么實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民在家門口就業(yè)”的實(shí)際需要這么困難？
一、農(nóng)民返鄉(xiāng)面臨就業(yè)難題
鄉(xiāng)村小微工業(yè)難，并非因?yàn)閮?nèi)地缺少勞動(dòng)人口供應(yīng)。如表1及圖1所示，2010-2020年，在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)外從事非農(nóng)就業(yè)6個(gè)月及以上的外出農(nóng)民工數(shù)量逐年增加，但是年增長(zhǎng)率呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，2020年外出農(nóng)民工16959萬(wàn)人，比上年減少466萬(wàn)人，下降了2.7%。2021年一季度農(nóng)村外出務(wù)工勞動(dòng)力數(shù)量1.7億多人，比2019年同期減少了246萬(wàn)人。[據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》（2010-2019）；國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，《國(guó)家統(tǒng)計(jì)局新聞發(fā)言人就2021年一季度國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況答記者問(wèn)》，2021年4月16日；國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，《2020年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，2021年4月30日。]
外出務(wù)工人數(shù)的減少，并沒(méi)有帶來(lái)本地農(nóng)民工務(wù)工人數(shù)的增加。如表1及圖2所示，在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)6個(gè)月及以上的本地農(nóng)民工數(shù)量，從2010年的8888萬(wàn)人，增長(zhǎng)到2020年的11601萬(wàn)人，增長(zhǎng)幅度達(dá)30.5%。但是，本地農(nóng)民工的年增長(zhǎng)率呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)，從2011年的5.93%降低到2020年的-0.44%。[據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》（2010-2019）；國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，《2020年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，2021年4月30日。] 2020年，在外出務(wù)工人數(shù)減少的同時(shí)，在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民工人數(shù)不但沒(méi)有增加，竟然比2019年也有所下降。外出與本地務(wù)工人數(shù)和增長(zhǎng)率都有所下降，是否說(shuō)明農(nóng)村已沒(méi)有多少閑置勞動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)了充分就業(yè)？
務(wù)工人口增長(zhǎng)緩慢乃至減少，并非因?yàn)槎鄶?shù)返鄉(xiāng)農(nóng)民有事可做，恰恰相反，不少農(nóng)村勞力閑置，想工作但找不到工作。據(jù)筆者在四川某農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查，大部分農(nóng)村的中青年外出務(wù)工，但是返鄉(xiāng)人口逐年增多。該鎮(zhèn)3.1萬(wàn)人，依各村情況不同，返鄉(xiāng)人口大約在務(wù)工人口的5-10%之間，估算下來(lái)約有上千人，大部分返鄉(xiāng)者沒(méi)有打工。
注：本地農(nóng)民工人數(shù)是在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)6個(gè)月及以上的本地農(nóng)民工人數(shù)。
資料來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2010-2019：《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》；國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，《2020年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，2021年4月30日。
（一）收入提升后，對(duì)“上有老、下有小”的關(guān)照是返鄉(xiāng)的主要原因
伴隨外出打工收入的提升，家中一人在外務(wù)工的收入得以支持全家生計(jì)，對(duì)子女教育的重視程度日益增加，返鄉(xiāng)意愿增強(qiáng)。返鄉(xiāng)者中，以四五十歲的婦女居多，老公長(zhǎng)期在外打工。這個(gè)年齡段的家庭，“上有老、下有小”：擔(dān)心六七十歲的老人獨(dú)自在家，摔倒了無(wú)人照看；孩子、孫輩上學(xué)讀書(shū)，老人無(wú)力督促學(xué)習(xí)，小孩玩樂(lè)會(huì)耽誤學(xué)業(yè)。
外出打工的工資雖高，但城市房?jī)r(jià)高，不足以支持舉家遷徙至打工地定居。一方面是外出打工的高收入，另一方面是照看老人和小孩的現(xiàn)實(shí)需要。權(quán)衡之下，夫妻中的一人在外務(wù)工，另一人放棄打工收入、返鄉(xiāng)照看，實(shí)在是不得已的選擇。
（二）返鄉(xiāng)生活創(chuàng)造不了太多享受性收入
返鄉(xiāng)的生活并不輕松。鄉(xiāng)村有田園風(fēng)光，也可以陪伴子女與老人，但是創(chuàng)造的“享受性收入”，僅夠補(bǔ)償打工收入的損失。農(nóng)村婦女要洗衣做飯、照顧孩子讀書(shū)。常見(jiàn)的現(xiàn)象是，農(nóng)村居民一早騎著電動(dòng)車，送孩子到鎮(zhèn)上的小學(xué)初中上課，傍晚放學(xué)時(shí)接孩子回家，晚上監(jiān)督孩子功課。老人早出晚歸，種地養(yǎng)豬。近年來(lái)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)殖管的越來(lái)越嚴(yán)，僅靠種地，沒(méi)有太多結(jié)余收入。
（三）資產(chǎn)使用狀況決定收入來(lái)源
依照經(jīng)濟(jì)學(xué)家費(fèi)雪的觀點(diǎn)，收入來(lái)自于資產(chǎn)。什么樣的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)是否清楚、利用是否充分、資產(chǎn)可否轉(zhuǎn)讓、市場(chǎng)規(guī)模大小，皆會(huì)影響收入的流量與結(jié)構(gòu)。
例如，北京城里的老年人將房屋出租，搬進(jìn)養(yǎng)老公寓，以房租養(yǎng)老，在支付公寓花費(fèi)后，每年還有幾萬(wàn)元的結(jié)余收入。老人缺乏勞力資產(chǎn)，但是擁有住房資產(chǎn)，房屋的租金所得是主要收入來(lái)源。房屋產(chǎn)權(quán)是否清楚，以及外地年輕人對(duì)住房市場(chǎng)的需求大小，對(duì)老人的收入有較大的影響。
相比之下，大部分鄉(xiāng)村居民的資產(chǎn)，是土地、住房、勞力，加上務(wù)農(nóng)與務(wù)工的知識(shí)。年輕鄉(xiāng)村居民外出打工，農(nóng)村的土地與住房缺少市場(chǎng)需求，創(chuàng)造不了多少收入。近些年非糧化、對(duì)養(yǎng)豬的限制，務(wù)農(nóng)的收入微薄，致使務(wù)農(nóng)的知識(shí)資產(chǎn)貶值。為農(nóng)民創(chuàng)造收入的資產(chǎn)，主要是勞力，加上在沿海打工積累的技能知識(shí)。熟手的工資要高于無(wú)技術(shù)的工人。
加入小微加工企業(yè)，與城市或發(fā)達(dá)地區(qū)建立聯(lián)系，是其勞力與知識(shí)資產(chǎn)獲得收入的前提。筆者訪問(wèn)的一家箱包廠，生產(chǎn)出口至日本的手提袋；制衣廠，加工的服裝賣到廣東；酒盒廠，供應(yīng)當(dāng)?shù)氐木茝S。通過(guò)企業(yè)與外界保持著經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，加入全國(guó)乃至全世界更廣闊的經(jīng)濟(jì)循環(huán)，是農(nóng)村打工者獲得高于務(wù)農(nóng)收入的前提。
因此，農(nóng)村居民的收入，取決于是否充分地利用了勞力與知識(shí)資產(chǎn)。是否在打工；是在大城市、縣城、還是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)打工；產(chǎn)品是賣到本地、全國(guó)還是出口；是做技術(shù)工種還是普通工種；一年有多少時(shí)間可以工作，晚上是否加班？
（四）打工積累的知識(shí)資產(chǎn)面臨貶值的風(fēng)險(xiǎn)
失業(yè)的本質(zhì)，是資產(chǎn)缺少市場(chǎng)用途。返鄉(xiāng)即失業(yè)，勞力與知識(shí)資產(chǎn)缺乏用途，致使資產(chǎn)貶值，收入下降。大人送孩子上學(xué)后，白天在鎮(zhèn)上無(wú)事做，聚在麻將館打麻將。麻將館遍布鄉(xiāng)鎮(zhèn)，白天總是滿滿當(dāng)當(dāng)?shù)摹７掂l(xiāng)的農(nóng)村婦女，在家無(wú)事做，或者在作坊的工種與在外打工時(shí)不匹配，收入大幅下降，知識(shí)資產(chǎn)大幅貶值。
二、鄉(xiāng)村小微工業(yè)解決農(nóng)民就業(yè)難題
（一）返鄉(xiāng)老板帶回就業(yè)機(jī)會(huì)
與農(nóng)民工一同返鄉(xiāng)的，還有在外創(chuàng)業(yè)有成的老板。這些老板年輕時(shí)外出務(wù)工，其后開(kāi)廠做生意，積累了技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)及市場(chǎng)人脈。同樣因?yàn)椤吧嫌欣稀⑾掠行 保x擇返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。內(nèi)地交通的完善帶來(lái)物流成本大幅下降，返鄉(xiāng)招工比較穩(wěn)定，且多數(shù)是有經(jīng)驗(yàn)的熟手，也是返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的原因。
返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)為農(nóng)村居民提供了就業(yè)機(jī)會(huì)。以筆者調(diào)研的四川某鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，戶籍人口3.1萬(wàn)人，多數(shù)中青年勞力外出務(wù)工。場(chǎng)鎮(zhèn)上有4家制衣廠、1家箱包廠、1家紙箱廠。其中，箱包廠生產(chǎn)手提袋，出口至日本，租用1000平米大小的地下停車場(chǎng)，擺放幾十臺(tái)縫紉機(jī)，雇傭五六十人。4家制衣作坊，接受廣東等沿海地區(qū)的訂單，在網(wǎng)上開(kāi)店，租用緊鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村居民的住房，占地約五六十平米，雇傭二三十人。紙箱廠，給當(dāng)?shù)鼐茝S生產(chǎn)酒盒，租用了2000平米的場(chǎng)地，目前只利用了一小部分，雇傭二三十人，農(nóng)忙后可以雇傭八十多人。總計(jì)下來(lái)，這幾家企業(yè)解決了200多人的就業(yè)。在沿海制衣的工資大約是四五千元，在四川內(nèi)地鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅兩三千元，但是對(duì)于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)上等孩子放學(xué)的婦女，已經(jīng)是一筆不小的收入。
（二）在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建廠便于接送孩子上下學(xué)
鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，是放在村里更好，還是放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)更好？調(diào)研中了解到，小微作坊開(kāi)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，主要的好處，一是為送孩子上學(xué)后白天在鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置的婦女提供場(chǎng)所和機(jī)器設(shè)備，二是對(duì)不熟練的工人提供咨詢指導(dǎo)。
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦廠，要比開(kāi)在村里，對(duì)打工者有更大的吸引力。這是因?yàn)椋l(xiāng)村婦女早上8點(diǎn)前送孩子上學(xué)，晚上6點(diǎn)多接孩子回家。白天待在鎮(zhèn)里，在工廠做工，接送孩子較為便利。如果把工廠開(kāi)到鄉(xiāng)村，要騎電動(dòng)車返回村里，晚上再去鎮(zhèn)里接孩子，反而較為麻煩。離學(xué)校較近的作坊，招工也更為容易。
（三）計(jì)件工資靈活，但工人效率低
這幾家企業(yè)采用的是計(jì)件工資，大部分技術(shù)工人可以拿到兩三千元，無(wú)技術(shù)的普通工人可以拿到一千多元。計(jì)件工資有較大的彈性，如果晚上加班可以拿到五六千元。農(nóng)忙時(shí)節(jié)，要下地插秧或收割，或家里有婚喪嫁娶，也可以不來(lái)做工，少賺點(diǎn)錢。
在家附近工作具有靈活性，但也導(dǎo)致返鄉(xiāng)企業(yè)的管理成本較高。老板與員工沒(méi)有簽訂正式的務(wù)工合同，員工有較靈活的流動(dòng)性，今天在作坊里打工，明天就可能外出務(wù)工。老板與員工是本鄉(xiāng)人，遇到員工婚喪嫁娶，或農(nóng)忙時(shí)節(jié)請(qǐng)假，知其有事，不好拒絕。返鄉(xiāng)企業(yè)招工容易、工資低，但是相比于在沿海辦廠，工人的生產(chǎn)效率有較大程度的下降。
（四）小微作坊是服務(wù)的載體，而不是具有管理協(xié)調(diào)職能的企業(yè)
小微作坊較為松散的組織形式反映出，小微作坊是為鄉(xiāng)村居民從事加工生產(chǎn)提供服務(wù)的載體，而不是具有較多管理協(xié)調(diào)職能的企業(yè)。這種組織形式適合鄉(xiāng)村居民分散居住、照看老人孩子、鄉(xiāng)村禮俗事務(wù)多、季節(jié)性務(wù)農(nóng)、外出打工意愿較強(qiáng)的特點(diǎn)。對(duì)于小微作坊，應(yīng)該采用不同于沿海制造業(yè)企業(yè)的監(jiān)管政策，過(guò)度監(jiān)管會(huì)提高其管理成本，減少老板的收入和鄉(xiāng)村居民的就業(yè)意愿。
三、小微作坊找不到土地與廠房
多數(shù)小微加工作坊租用底商及農(nóng)民住房，但是企業(yè)主普遍反映希望能有塊地，不需要太大，幾畝地，蓋一個(gè)像模像樣的廠房。租用廠房的產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定，五年租期終止后，存在房東不續(xù)約的風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)主表示，如果能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)附近獲得40年的集體建設(shè)用地使用權(quán)，自己可以出錢建廠房，工廠還可以擴(kuò)大招更多的工人。現(xiàn)有的二三十萬(wàn)一畝的集體建設(shè)用地入市價(jià)格是可以接受的。
各地開(kāi)展的集體建設(shè)用地入市與鄉(xiāng)村振興，更多地是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)康養(yǎng)項(xiàng)目，并沒(méi)有多少土地用于在鄉(xiāng)村建設(shè)小微制造業(yè)廠房。旅游與康養(yǎng)項(xiàng)目形象好、少污染，容易獲得資金和政策支持。但是，不是每個(gè)鄉(xiāng)村都有旅游資源，而多數(shù)旅游項(xiàng)目不在場(chǎng)鎮(zhèn)上，能解決多少接送孩子的閑置鄉(xiāng)村勞動(dòng)力，是個(gè)需要回答的具體問(wèn)題。
在鄉(xiāng)村建制造業(yè)廠房，只是將曾經(jīng)在沿海成功的發(fā)展模式搬到內(nèi)地。返鄉(xiāng)的小微作坊有現(xiàn)成的訂單、成熟的管理經(jīng)驗(yàn)，不需要太多基礎(chǔ)設(shè)施投資，也沒(méi)有什么污染，而返鄉(xiāng)的農(nóng)村居民具有勞力和知識(shí)資產(chǎn)，也有打工就業(yè)的需要。企業(yè)與鄉(xiāng)村居民都有需要，為什么在鄉(xiāng)村建廠房那么難？為什么鄉(xiāng)村小微作坊發(fā)展這么難？小微作坊找不到合法穩(wěn)定的土地與廠房，反映了實(shí)踐中的觀念與制度障礙。
四、工業(yè)是集中發(fā)展好，還是分散發(fā)展好？
從地理經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，當(dāng)然是集中發(fā)展有規(guī)模效益，可以攤薄基礎(chǔ)設(shè)施投資、公共服務(wù)的提供等公共投資的成本。實(shí)際上，地方政府發(fā)展工業(yè)的一個(gè)普遍實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是“工業(yè)向園區(qū)集中”。在耕地保護(hù)的約束下，工業(yè)向市級(jí)或區(qū)縣的園區(qū)集中，有助于集中利用土地、提高基礎(chǔ)設(shè)施投資效益、改善地方服務(wù)與營(yíng)商環(huán)境、加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)督、增加土地的稅收效益、便于上下游配套企業(yè)產(chǎn)業(yè)集群等。對(duì)于重化工行業(yè)、高端裝備制造、電子信息制造等行業(yè)，規(guī)模經(jīng)濟(jì)是主要的考慮因素。但是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自發(fā)產(chǎn)生的小微作坊，同樣反映了企業(yè)在約束條件下的最優(yōu)選擇。伴隨物流與信息成本的下降，某些制造業(yè)，如服裝、箱包、紙箱等上下游集中配套的需要下降。
由此可見(jiàn)，工業(yè)向園區(qū)集中，還是向鄉(xiāng)鎮(zhèn)分散，是有不同條件的。在某些條件下，工業(yè)向園區(qū)集中好，某些條件下，工業(yè)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊分散好。某些類型的工業(yè)向園區(qū)集中好，某些類型的向鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊分散好。
在實(shí)際體制的約束下，工業(yè)向園區(qū)集中的副產(chǎn)品，是將小微加工業(yè)的發(fā)展排斥在政府辦的開(kāi)發(fā)區(qū)及土地供應(yīng)之外。
一是，工業(yè)園區(qū)的門檻高，小微加工業(yè)的稅收較低，進(jìn)不了工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)。
二是，即使小微加工業(yè)進(jìn)入了開(kāi)發(fā)區(qū)，也不容易給出有吸引力的工資，但是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局，更容易招到穩(wěn)定的工人。
三是，區(qū)縣政府通過(guò)規(guī)劃的方式，上收了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)。其結(jié)果是，適合于解決民生問(wèn)題的小微加工作坊，不但被排斥在工業(yè)園區(qū)之外，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊也缺少用地空間。
但是，正是這些分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的小微加工作坊，更適合返鄉(xiāng)農(nóng)民照顧孩子和老人的需要。如前所述，家庭婦女早上8點(diǎn)前送孩子上學(xué)，晚上6點(diǎn)后接孩子回家督促學(xué)習(xí)。去開(kāi)發(fā)區(qū)打工，即使是駕車，單程需要花費(fèi)半小時(shí)至一小時(shí)，企業(yè)還未必能允許遲到早退接送孩子。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)上的小微作坊打工，比去開(kāi)發(fā)區(qū)務(wù)工，更適合返鄉(xiāng)者的實(shí)際需要。也正因此，小微加工作坊，傾向于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布，以獲得穩(wěn)定的熟練工人。熟練工人白天在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集中，所形成的勞動(dòng)供應(yīng)上的規(guī)模效應(yīng)，是小微作坊在鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局的重要原因。
另一方面，大量開(kāi)發(fā)區(qū)閑置的廠房、土地表明，即使集中資源實(shí)現(xiàn)了“規(guī)模”，未必會(huì)有“規(guī)模效益”。規(guī)模效益能否實(shí)現(xiàn)，不但是固定成本通過(guò)規(guī)模分?jǐn)傄活惖暮怂悖踩Q于資源使用的產(chǎn)權(quán)與制度安排。如果資源的產(chǎn)權(quán)不清楚，資源使用的效率不高，盤活利用的積極性不夠，那么即使集中了資源、實(shí)現(xiàn)了規(guī)模，也不會(huì)產(chǎn)生效益。我國(guó)早期發(fā)展重工業(yè)的實(shí)踐，以及近些年來(lái)大量政府辦的開(kāi)發(fā)區(qū)資源閑置浪費(fèi)、地方債務(wù)高企，正說(shuō)明了規(guī)模效益要發(fā)揮作用，需要產(chǎn)權(quán)清晰的制度條件。
因此，只是泛泛地指出，工業(yè)向區(qū)縣園區(qū)集中好，還是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或農(nóng)村分散好，是得不到確定答案的。集中還是分散，要看具體是什么工業(yè)，適合于什么樣的發(fā)展條件，以及資源的產(chǎn)權(quán)是否清楚地界定。重化工業(yè)、機(jī)械制造、電子信息制造等環(huán)保要求較高、規(guī)模經(jīng)濟(jì)明顯的工業(yè)，適合向園區(qū)集中；對(duì)招工穩(wěn)定性要求較高，有利于解決民生問(wèn)題的小作坊，適合分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊。小微作坊在場(chǎng)鎮(zhèn)還是村莊分布，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)園區(qū)集中還是分散分布，取決于具體的產(chǎn)業(yè)特性和用工需要，以及交通、居住、學(xué)校分布等具體條件。在環(huán)境污染等外部效應(yīng)可控的條件下，哪種方式能更多地節(jié)約企業(yè)與村民之間的交易費(fèi)用，哪種布局方式就是合理的。
五、產(chǎn)權(quán)制度的約束條件
實(shí)際上，如果建設(shè)用地使用權(quán)等土地產(chǎn)權(quán)是清楚界定給農(nóng)村居民，村民有明確地轉(zhuǎn)讓宅基地等建設(shè)用地用于發(fā)展工業(yè)的權(quán)利，小微作坊是不難在鄉(xiāng)村找到土地的。正是由于土地制度的內(nèi)在矛盾，既自上而下經(jīng)由管制界定了產(chǎn)權(quán)，又自下而上由法律政策規(guī)定了農(nóng)民的基本土地產(chǎn)權(quán)，使得產(chǎn)權(quán)界定并不清楚。
市與區(qū)縣政府要在耕地保護(hù)的約束下，集中土地資源招商引資稅收高的產(chǎn)業(yè)及企業(yè)，本也無(wú)可厚非。一般而言，附加值高的產(chǎn)業(yè)稅收多，有能力更新設(shè)備、改進(jìn)環(huán)保設(shè)施。稅收多可以更好地保持政府的運(yùn)轉(zhuǎn)，完成中央及各級(jí)政府要求的政策任務(wù)，增加辦公經(jīng)費(fèi)及發(fā)放獎(jiǎng)金以更好地完成任務(wù)，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，較快地化解緊急的社會(huì)矛盾，減少治理成本。
然而，稅收高的企業(yè)，未必會(huì)選擇在鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局。占地不多但是解決就業(yè)的小微作坊，卻貢獻(xiàn)不了太多稅收。這就導(dǎo)致，市與區(qū)縣政府將有限土地用于擴(kuò)大稅收的需要，與鄉(xiāng)村本身解決民生就業(yè)的需要，產(chǎn)生了矛盾。在土地與城鄉(xiāng)規(guī)劃的制度約束下，當(dāng)上級(jí)部門的權(quán)力加強(qiáng)時(shí)，土地權(quán)利更傾向于向上集中，用于鄉(xiāng)村民生與發(fā)展的土地產(chǎn)權(quán)相應(yīng)地減少。
問(wèn)題的本質(zhì)在于產(chǎn)權(quán)沒(méi)有清楚地界定（Coase，1959）。如果土地產(chǎn)權(quán)，尤其是農(nóng)村建設(shè)用地的使用權(quán)，能夠清楚地給村集體或村民，且允許公開(kāi)公正的建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)的存在，各級(jí)地方政府、村集體、村民、小微企業(yè)都可以平等地在指標(biāo)市場(chǎng)上購(gòu)買稀缺的土地指標(biāo)。在協(xié)商談判、強(qiáng)制干預(yù)、規(guī)劃審批等交易費(fèi)用足夠低的情況下，小微企業(yè)可以購(gòu)買建設(shè)用地指標(biāo)，租用農(nóng)民的土地建設(shè)廠房，獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的合法產(chǎn)權(quán)。政府或者村集體發(fā)展旅游或工業(yè)產(chǎn)業(yè)，同樣也要出價(jià)在市場(chǎng)上向村民購(gòu)買指標(biāo)。
如此這般，其結(jié)果是，誰(shuí)使用土地的效益更好，出的價(jià)格更高，誰(shuí)能獲得土地的發(fā)展權(quán)。從而，通過(guò)價(jià)格信號(hào)集中反映了產(chǎn)業(yè)空間分布的具體信息，也就無(wú)需面對(duì)千差萬(wàn)別的地方特征，在信息不充分地的情況下，討論產(chǎn)業(yè)到底是集中分布，還是分散布局更好的問(wèn)題。也無(wú)需討論到底是優(yōu)先發(fā)展大城市，還是優(yōu)先發(fā)展中小城市。大城市使用土地指標(biāo)的效率高，建設(shè)用地會(huì)向大城市聚集，中小城鎮(zhèn)使用指標(biāo)的效率高，建設(shè)用地也會(huì)向中小城鎮(zhèn)聚集。
在我國(guó)目前的制度約束下，是否建立指標(biāo)交易市場(chǎng)，極大地取決于政府的意愿。在建設(shè)用地使用權(quán)依然遵守著自上而下的，通過(guò)規(guī)劃計(jì)劃的手段行政配置的條件下，農(nóng)戶并沒(méi)有清楚的建設(shè)用地使用權(quán)，尚不具備在所有地區(qū)建立交易費(fèi)用的指標(biāo)交易市場(chǎng)的制度條件。充分地收集地方信息，通過(guò)規(guī)劃或政策給予小微作坊在鄉(xiāng)村/鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展土地空間和合法地土地產(chǎn)權(quán)，就變成了一個(gè)在缺乏市場(chǎng)的實(shí)際約束下，不得不考慮的選擇。
因此，在短期內(nèi)，通過(guò)政策要求地方政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃中為鄉(xiāng)村地區(qū)留足小微工業(yè)的用地空間，仍然是能較快地解決小微作坊用地及農(nóng)民工就業(yè)問(wèn)題的手段。同時(shí)，將建設(shè)用地使用權(quán)更加清楚地界定給農(nóng)戶，并建立公開(kāi)的指標(biāo)交易市場(chǎng)，讓農(nóng)戶知曉其建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利及市場(chǎng)價(jià)格，是解決問(wèn)題的中長(zhǎng)期路徑。
六、環(huán)保與民生矛盾嗎？
近年來(lái)，地方政府面對(duì)的環(huán)保督察壓力較大，缺乏支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)小微作坊的激勵(lì)。但是，在筆者看來(lái)，小微作坊未必會(huì)創(chuàng)造多少環(huán)境污染，是因?yàn)槠髽I(yè)分布較為分散致使政府的監(jiān)督成本較高，而稅收較少致使政府缺乏支持的積極性。
筆者走訪的幾家小微加工作坊，原材料主要是布料、紙板，設(shè)備主要是縫紉機(jī)。能源以電為主，有的也用水。既沒(méi)有使用煤炭石油等高污染的能源，也沒(méi)有廢水廢氣的排放。政府督查時(shí)主要提出了消防安全的問(wèn)題。可見(jiàn)，小微作坊未必有什么大污染。
有的地方政府不支持小微作坊的原因，并不是因?yàn)樾∥⒆鞣挥卸嗌傥廴荆切∥⒆鞣粵](méi)有創(chuàng)造稅收，卻增加了應(yīng)對(duì)環(huán)保督察的麻煩。是既有考核體制下形成的政府激勵(lì)機(jī)制，造成了表面上的環(huán)保與民生的矛盾。對(duì)于小微作坊予以分類設(shè)置不同的環(huán)保政策，減少地方政府面對(duì)的督察壓力，會(huì)提高地方政府容納小微作坊的積極性。
（作者系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，美國(guó)馬里蘭大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：澎湃新聞）
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