制造業內遷，對于提升內地農民收入、維護社會穩定、提高城鎮化水平，乃至增加國家競爭能力，都具有重要的意義。城市化依然是提升農民收入的主要途徑，但是對于留守在鄉村的少數人，制造業內遷對于提升其收入具有重要意義。
近年來，沿海企業向東南亞轉移工廠的趨勢明顯，雖然有部分企業向內地轉移，但在廣大內陸地區，并沒有出現上世紀80年代在東部沿海鄉村，普遍興辦制造業企業的景象。內地交通設施已比較完善，有返鄉的熟練勞動力，招工比較穩定，也有不少閑置撂荒的土地，綜合要素成本不高，為什么沒有出現大量的小微制造業企業？為什么實現“農民在家門口就業”的實際需要這么困難？
一、農民返鄉面臨就業難題
鄉村小微工業難，并非因為內地缺少勞動人口供應。如表1及圖1所示，2010-2020年，在本鄉鎮外從事非農就業6個月及以上的外出農民工數量逐年增加，但是年增長率呈現下降趨勢，2020年外出農民工16959萬人，比上年減少466萬人，下降了2.7%。2021年一季度農村外出務工勞動力數量1.7億多人，比2019年同期減少了246萬人。[據國家統計局網站，《國民經濟和社會發展統計公報》（2010-2019）；國家統計局網站，《國家統計局新聞發言人就2021年一季度國民經濟運行情況答記者問》，2021年4月16日；國家統計局網站，《2020年農民工監測調查報告》，2021年4月30日。]
外出務工人數的減少，并沒有帶來本地農民工務工人數的增加。如表1及圖2所示，在本鄉鎮內從事非農產業6個月及以上的本地農民工數量，從2010年的8888萬人，增長到2020年的11601萬人，增長幅度達30.5%。但是，本地農民工的年增長率呈現出下降趨勢，從2011年的5.93%降低到2020年的-0.44%。[據國家統計局網站，《國民經濟和社會發展統計公報》（2010-2019）；國家統計局網站，《2020年農民工監測調查報告》，2021年4月30日。] 2020年，在外出務工人數減少的同時，在本鄉鎮務工的農民工人數不但沒有增加，竟然比2019年也有所下降。外出與本地務工人數和增長率都有所下降，是否說明農村已沒有多少閑置勞動力，實現了充分就業？
務工人口增長緩慢乃至減少，并非因為多數返鄉農民有事可做，恰恰相反，不少農村勞力閑置，想工作但找不到工作。據筆者在四川某農業鄉鎮調查，大部分農村的中青年外出務工，但是返鄉人口逐年增多。該鎮3.1萬人，依各村情況不同，返鄉人口大約在務工人口的5-10%之間，估算下來約有上千人，大部分返鄉者沒有打工。
注：本地農民工人數是在本鄉鎮內從事非農產業6個月及以上的本地農民工人數。
資料來源：國家統計局，2010-2019：《國民經濟和社會發展統計公報》；國家統計局，《2020年農民工監測調查報告》，2021年4月30日。
（一）收入提升后，對“上有老、下有小”的關照是返鄉的主要原因
伴隨外出打工收入的提升，家中一人在外務工的收入得以支持全家生計，對子女教育的重視程度日益增加，返鄉意愿增強。返鄉者中，以四五十歲的婦女居多，老公長期在外打工。這個年齡段的家庭，“上有老、下有小”：擔心六七十歲的老人獨自在家，摔倒了無人照看；孩子、孫輩上學讀書，老人無力督促學習，小孩玩樂會耽誤學業。
外出打工的工資雖高，但城市房價高，不足以支持舉家遷徙至打工地定居。一方面是外出打工的高收入，另一方面是照看老人和小孩的現實需要。權衡之下，夫妻中的一人在外務工，另一人放棄打工收入、返鄉照看，實在是不得已的選擇。
（二）返鄉生活創造不了太多享受性收入
返鄉的生活并不輕松。鄉村有田園風光，也可以陪伴子女與老人，但是創造的“享受性收入”，僅夠補償打工收入的損失。農村婦女要洗衣做飯、照顧孩子讀書。常見的現象是，農村居民一早騎著電動車，送孩子到鎮上的小學初中上課，傍晚放學時接孩子回家，晚上監督孩子功課。老人早出晚歸，種地養豬。近年來對農村養殖管的越來越嚴，僅靠種地，沒有太多結余收入。
（三）資產使用狀況決定收入來源
依照經濟學家費雪的觀點，收入來自于資產。什么樣的資產結構、產權是否清楚、利用是否充分、資產可否轉讓、市場規模大小，皆會影響收入的流量與結構。
例如，北京城里的老年人將房屋出租，搬進養老公寓，以房租養老，在支付公寓花費后，每年還有幾萬元的結余收入。老人缺乏勞力資產，但是擁有住房資產，房屋的租金所得是主要收入來源。房屋產權是否清楚，以及外地年輕人對住房市場的需求大小，對老人的收入有較大的影響。
相比之下，大部分鄉村居民的資產，是土地、住房、勞力，加上務農與務工的知識。年輕鄉村居民外出打工，農村的土地與住房缺少市場需求，創造不了多少收入。近些年非糧化、對養豬的限制，務農的收入微薄，致使務農的知識資產貶值。為農民創造收入的資產，主要是勞力，加上在沿海打工積累的技能知識。熟手的工資要高于無技術的工人。
加入小微加工企業，與城市或發達地區建立聯系，是其勞力與知識資產獲得收入的前提。筆者訪問的一家箱包廠，生產出口至日本的手提袋；制衣廠，加工的服裝賣到廣東；酒盒廠，供應當地的酒廠。通過企業與外界保持著經濟聯系，加入全國乃至全世界更廣闊的經濟循環，是農村打工者獲得高于務農收入的前提。
因此，農村居民的收入，取決于是否充分地利用了勞力與知識資產。是否在打工；是在大城市、縣城、還是在鄉鎮打工；產品是賣到本地、全國還是出口；是做技術工種還是普通工種；一年有多少時間可以工作，晚上是否加班？
（四）打工積累的知識資產面臨貶值的風險
失業的本質，是資產缺少市場用途。返鄉即失業，勞力與知識資產缺乏用途，致使資產貶值，收入下降。大人送孩子上學后，白天在鎮上無事做，聚在麻將館打麻將。麻將館遍布鄉鎮，白天總是滿滿當當的。返鄉的農村婦女，在家無事做，或者在作坊的工種與在外打工時不匹配，收入大幅下降，知識資產大幅貶值。
二、鄉村小微工業解決農民就業難題
（一）返鄉老板帶回就業機會
與農民工一同返鄉的，還有在外創業有成的老板。這些老板年輕時外出務工，其后開廠做生意，積累了技術、管理經驗及市場人脈。同樣因為“上有老、下有小”，選擇返鄉創業。內地交通的完善帶來物流成本大幅下降，返鄉招工比較穩定，且多數是有經驗的熟手，也是返鄉創業的原因。
返鄉創業為農村居民提供了就業機會。以筆者調研的四川某鄉鎮為例，戶籍人口3.1萬人，多數中青年勞力外出務工。場鎮上有4家制衣廠、1家箱包廠、1家紙箱廠。其中，箱包廠生產手提袋，出口至日本，租用1000平米大小的地下停車場，擺放幾十臺縫紉機，雇傭五六十人。4家制衣作坊，接受廣東等沿海地區的訂單，在網上開店，租用緊鄰鄉鎮農村居民的住房，占地約五六十平米，雇傭二三十人。紙箱廠，給當地酒廠生產酒盒，租用了2000平米的場地，目前只利用了一小部分，雇傭二三十人，農忙后可以雇傭八十多人。總計下來，這幾家企業解決了200多人的就業。在沿海制衣的工資大約是四五千元，在四川內地鄉鎮僅兩三千元，但是對于在鄉鎮上等孩子放學的婦女，已經是一筆不小的收入。
（二）在鄉鎮建廠便于接送孩子上下學
鄉村產業，是放在村里更好，還是放在鄉鎮更好？調研中了解到，小微作坊開在鄉鎮，主要的好處，一是為送孩子上學后白天在鄉鎮閑置的婦女提供場所和機器設備，二是對不熟練的工人提供咨詢指導。
在鄉鎮辦廠，要比開在村里，對打工者有更大的吸引力。這是因為，鄉村婦女早上8點前送孩子上學，晚上6點多接孩子回家。白天待在鎮里，在工廠做工，接送孩子較為便利。如果把工廠開到鄉村，要騎電動車返回村里，晚上再去鎮里接孩子，反而較為麻煩。離學校較近的作坊，招工也更為容易。
（三）計件工資靈活，但工人效率低
這幾家企業采用的是計件工資，大部分技術工人可以拿到兩三千元，無技術的普通工人可以拿到一千多元。計件工資有較大的彈性，如果晚上加班可以拿到五六千元。農忙時節，要下地插秧或收割，或家里有婚喪嫁娶，也可以不來做工，少賺點錢。
在家附近工作具有靈活性，但也導致返鄉企業的管理成本較高。老板與員工沒有簽訂正式的務工合同，員工有較靈活的流動性，今天在作坊里打工，明天就可能外出務工。老板與員工是本鄉人，遇到員工婚喪嫁娶，或農忙時節請假，知其有事，不好拒絕。返鄉企業招工容易、工資低，但是相比于在沿海辦廠，工人的生產效率有較大程度的下降。
（四）小微作坊是服務的載體，而不是具有管理協調職能的企業
小微作坊較為松散的組織形式反映出，小微作坊是為鄉村居民從事加工生產提供服務的載體，而不是具有較多管理協調職能的企業。這種組織形式適合鄉村居民分散居住、照看老人孩子、鄉村禮俗事務多、季節性務農、外出打工意愿較強的特點。對于小微作坊，應該采用不同于沿海制造業企業的監管政策，過度監管會提高其管理成本，減少老板的收入和鄉村居民的就業意愿。
三、小微作坊找不到土地與廠房
多數小微加工作坊租用底商及農民住房，但是企業主普遍反映希望能有塊地，不需要太大，幾畝地，蓋一個像模像樣的廠房。租用廠房的產權不穩定，五年租期終止后，存在房東不續約的風險。企業主表示，如果能在鄉鎮附近獲得40年的集體建設用地使用權，自己可以出錢建廠房，工廠還可以擴大招更多的工人。現有的二三十萬一畝的集體建設用地入市價格是可以接受的。
各地開展的集體建設用地入市與鄉村振興，更多地是發展鄉村旅游、生態康養項目，并沒有多少土地用于在鄉村建設小微制造業廠房。旅游與康養項目形象好、少污染，容易獲得資金和政策支持。但是，不是每個鄉村都有旅游資源，而多數旅游項目不在場鎮上，能解決多少接送孩子的閑置鄉村勞動力，是個需要回答的具體問題。
在鄉村建制造業廠房，只是將曾經在沿海成功的發展模式搬到內地。返鄉的小微作坊有現成的訂單、成熟的管理經驗，不需要太多基礎設施投資，也沒有什么污染，而返鄉的農村居民具有勞力和知識資產，也有打工就業的需要。企業與鄉村居民都有需要，為什么在鄉村建廠房那么難？為什么鄉村小微作坊發展這么難？小微作坊找不到合法穩定的土地與廠房，反映了實踐中的觀念與制度障礙。
四、工業是集中發展好，還是分散發展好？
從地理經濟學的角度看，當然是集中發展有規模效益，可以攤薄基礎設施投資、公共服務的提供等公共投資的成本。實際上，地方政府發展工業的一個普遍實踐經驗，是“工業向園區集中”。在耕地保護的約束下，工業向市級或區縣的園區集中，有助于集中利用土地、提高基礎設施投資效益、改善地方服務與營商環境、加強環保監督、增加土地的稅收效益、便于上下游配套企業產業集群等。對于重化工行業、高端裝備制造、電子信息制造等行業，規模經濟是主要的考慮因素。但是，在鄉鎮自發產生的小微作坊，同樣反映了企業在約束條件下的最優選擇。伴隨物流與信息成本的下降，某些制造業，如服裝、箱包、紙箱等上下游集中配套的需要下降。
由此可見，工業向園區集中，還是向鄉鎮分散，是有不同條件的。在某些條件下，工業向園區集中好，某些條件下，工業向鄉鎮村莊分散好。某些類型的工業向園區集中好，某些類型的向鄉鎮村莊分散好。
在實際體制的約束下，工業向園區集中的副產品，是將小微加工業的發展排斥在政府辦的開發區及土地供應之外。
一是，工業園區的門檻高，小微加工業的稅收較低，進不了工業開發區。
二是，即使小微加工業進入了開發區，也不容易給出有吸引力的工資，但是在鄉鎮布局，更容易招到穩定的工人。
三是，區縣政府通過規劃的方式，上收了鄉鎮和農村地區的建設用地指標。其結果是，適合于解決民生問題的小微加工作坊，不但被排斥在工業園區之外，在鄉鎮或村莊也缺少用地空間。
但是，正是這些分布在鄉鎮的小微加工作坊，更適合返鄉農民照顧孩子和老人的需要。如前所述，家庭婦女早上8點前送孩子上學，晚上6點后接孩子回家督促學習。去開發區打工，即使是駕車，單程需要花費半小時至一小時，企業還未必能允許遲到早退接送孩子。在鄉鎮上的小微作坊打工，比去開發區務工，更適合返鄉者的實際需要。也正因此，小微加工作坊，傾向于在鄉鎮分布，以獲得穩定的熟練工人。熟練工人白天在鄉鎮的集中，所形成的勞動供應上的規模效應，是小微作坊在鄉鎮布局的重要原因。
另一方面，大量開發區閑置的廠房、土地表明，即使集中資源實現了“規模”，未必會有“規模效益”。規模效益能否實現，不但是固定成本通過規模分攤一類的核算，也取決于資源使用的產權與制度安排。如果資源的產權不清楚，資源使用的效率不高，盤活利用的積極性不夠，那么即使集中了資源、實現了規模，也不會產生效益。我國早期發展重工業的實踐，以及近些年來大量政府辦的開發區資源閑置浪費、地方債務高企，正說明了規模效益要發揮作用，需要產權清晰的制度條件。
因此，只是泛泛地指出，工業向區縣園區集中好，還是在鄉鎮或農村分散好，是得不到確定答案的。集中還是分散，要看具體是什么工業，適合于什么樣的發展條件，以及資源的產權是否清楚地界定。重化工業、機械制造、電子信息制造等環保要求較高、規模經濟明顯的工業，適合向園區集中；對招工穩定性要求較高，有利于解決民生問題的小作坊，適合分布在鄉鎮或村莊。小微作坊在場鎮還是村莊分布，在鄉鎮園區集中還是分散分布，取決于具體的產業特性和用工需要，以及交通、居住、學校分布等具體條件。在環境污染等外部效應可控的條件下，哪種方式能更多地節約企業與村民之間的交易費用，哪種布局方式就是合理的。
五、產權制度的約束條件
實際上，如果建設用地使用權等土地產權是清楚界定給農村居民，村民有明確地轉讓宅基地等建設用地用于發展工業的權利，小微作坊是不難在鄉村找到土地的。正是由于土地制度的內在矛盾，既自上而下經由管制界定了產權，又自下而上由法律政策規定了農民的基本土地產權，使得產權界定并不清楚。
市與區縣政府要在耕地保護的約束下，集中土地資源招商引資稅收高的產業及企業，本也無可厚非。一般而言，附加值高的產業稅收多，有能力更新設備、改進環保設施。稅收多可以更好地保持政府的運轉，完成中央及各級政府要求的政策任務，增加辦公經費及發放獎金以更好地完成任務，完善基礎設施建設，較快地化解緊急的社會矛盾，減少治理成本。
然而，稅收高的企業，未必會選擇在鄉鎮布局。占地不多但是解決就業的小微作坊，卻貢獻不了太多稅收。這就導致，市與區縣政府將有限土地用于擴大稅收的需要，與鄉村本身解決民生就業的需要，產生了矛盾。在土地與城鄉規劃的制度約束下，當上級部門的權力加強時，土地權利更傾向于向上集中，用于鄉村民生與發展的土地產權相應地減少。
問題的本質在于產權沒有清楚地界定（Coase，1959）。如果土地產權，尤其是農村建設用地的使用權，能夠清楚地給村集體或村民，且允許公開公正的建設用地指標市場的存在，各級地方政府、村集體、村民、小微企業都可以平等地在指標市場上購買稀缺的土地指標。在協商談判、強制干預、規劃審批等交易費用足夠低的情況下，小微企業可以購買建設用地指標，租用農民的土地建設廠房，獲得長期穩定的合法產權。政府或者村集體發展旅游或工業產業，同樣也要出價在市場上向村民購買指標。
如此這般，其結果是，誰使用土地的效益更好，出的價格更高，誰能獲得土地的發展權。從而，通過價格信號集中反映了產業空間分布的具體信息，也就無需面對千差萬別的地方特征，在信息不充分地的情況下，討論產業到底是集中分布，還是分散布局更好的問題。也無需討論到底是優先發展大城市，還是優先發展中小城市。大城市使用土地指標的效率高，建設用地會向大城市聚集，中小城鎮使用指標的效率高，建設用地也會向中小城鎮聚集。
在我國目前的制度約束下，是否建立指標交易市場，極大地取決于政府的意愿。在建設用地使用權依然遵守著自上而下的，通過規劃計劃的手段行政配置的條件下，農戶并沒有清楚的建設用地使用權，尚不具備在所有地區建立交易費用的指標交易市場的制度條件。充分地收集地方信息，通過規劃或政策給予小微作坊在鄉村/鄉鎮發展土地空間和合法地土地產權，就變成了一個在缺乏市場的實際約束下，不得不考慮的選擇。
因此，在短期內，通過政策要求地方政府在城鄉規劃中為鄉村地區留足小微工業的用地空間，仍然是能較快地解決小微作坊用地及農民工就業問題的手段。同時，將建設用地使用權更加清楚地界定給農戶，并建立公開的指標交易市場，讓農戶知曉其建設用地使用權的權利及市場價格，是解決問題的中長期路徑。
六、環保與民生矛盾嗎？
近年來，地方政府面對的環保督察壓力較大，缺乏支持鄉鎮小微作坊的激勵。但是，在筆者看來，小微作坊未必會創造多少環境污染，是因為企業分布較為分散致使政府的監督成本較高，而稅收較少致使政府缺乏支持的積極性。
筆者走訪的幾家小微加工作坊，原材料主要是布料、紙板，設備主要是縫紉機。能源以電為主，有的也用水。既沒有使用煤炭石油等高污染的能源，也沒有廢水廢氣的排放。政府督查時主要提出了消防安全的問題。可見，小微作坊未必有什么大污染。
有的地方政府不支持小微作坊的原因，并不是因為小微作坊有多少污染，而是小微作坊沒有創造稅收，卻增加了應對環保督察的麻煩。是既有考核體制下形成的政府激勵機制，造成了表面上的環保與民生的矛盾。對于小微作坊予以分類設置不同的環保政策，減少地方政府面對的督察壓力，會提高地方政府容納小微作坊的積極性。
（作者系中央財經大學經濟學院副教授，美國馬里蘭大學經濟學博士；中國鄉村發現網轉自：澎湃新聞）
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