城鄉居民財產性收入的持續差距是一個事實。自2007年設立為城鄉統籌改革試驗區以來，成都市城鄉財產性收入差距日益縮小，農民財產性收入快速增加。成都經驗是，在初期采用確權及政府主導土地整治的城鄉統籌戰略，為農村土地產權市場的發展奠定了基礎；在2010年后建立農村產權交易市場，以及由農民和企業為主體投資土地整治的城鄉融合戰略。從城鄉割裂到城鄉融合的過程，是體制成本不斷下降的過程，也是不斷賦予農民土地產權的過程。市場融合的深度取決于體制成本下降的程度。
一、成都現象
城鄉之間持續的財產性收入差距是一個事實。2015年，全國城鎮居民人均財產凈收入為3042元，農村居民人均財產凈收入只有252元。也就是說，城鎮居民經由出租、出讓房屋等資產所獲得的收入，是農村居民的12倍！巨大的收入差距，致使農民離土離鄉，村莊日益呈現凋敝的景象。城鄉差距的根源是城鄉土地市場的分割，農民的土地和房屋無法為其創造合法的財產性收入。
為縮小城鄉差距，從2003年起，中國制定了城鄉統籌戰略，期望用城市創造的巨大收入帶動農村的發展。也是在那一年，成都開始了城鄉統籌改革，并于2007年正式被批準為全國城鄉統籌試驗區。成都的城鄉居民人均可支配收入比，從2003年的2.64，降為2015年的1.89。不但保持了持續下降的趨勢，而且在同為超過千萬人口的大城市中，從2003年的高于北京上海，降到2015年遠低于這兩個城市的水平，僅比天津略高（見表1）。
表1：城鄉居民人均可支配收入比
注釋：比率的計算，為城鎮居民人均可支配收入除以農村居民人均可支配收入。
成都城鄉差距的縮小，反映了農民財產性收入的提高。2015年，成都城鎮居民人均財產凈收入是3655元，與天津相近，高于同屬西部的重慶，但遠小于北京（8492元）和上海（7915元）。與此相比，成都農村居民人均財產凈收入卻高達1692元，遠高于其他城市，比位列第二的北京（1204元）要高出40%，約是全國平均水平（252元）的7倍。成都所做的事情，是在維持城鎮居民的財產性收入的同時，大幅提高農村居民的財產性收入。也因此，當全國城鄉居民財產凈收入比是12倍之時，成都卻縮小到了2.16倍，且遠低于其他大城市（北京為7，天津為4，上海為10，重慶為8，見表2）。
表2：分地區居民人均財產凈收入（2015年）
成都農村居民財產性收入的大幅提升，得益于成都開展的城鄉統籌與城鄉融合戰略。其關鍵是打破分割城鄉的體制，發展城鄉一體的土地產權市場，將城市增值收益中的收入流量分一部分給農村，讓農村共享城市發展的收益。
截至2015年，成都共交易集體建設用地102宗，2221.42畝，8.09億元，每畝土地平均為農民創造了36.42萬元的收入。經由農村土地復墾，共成交建設用地指標600多宗、3.58萬畝，成交金額100多億。土地權利市場的發育，使農民的土地資產由自用的實物變成了可以交易的權利，農民的財產性收入大幅提高。
中國的土地制度割裂了城鄉土地市場。要建立城鄉統一的土地產權市場，就需要打破一系列分割城鄉的土地制度，大幅降低阻礙農村土地產權交易的體制成本。成都是怎樣降低體制成本，從而建立了城鄉一體的土地產權市場？成都經驗是否可以在更大范圍得到應用和實踐？這是本文需要回答的問題。
二、從城鄉分割到城鄉融合：一個體制成本的解釋
1. 體制成本假說
體制成本是一種交易成本。科斯（1960）認為，在交易成本為零時，采取何種產權安排不重要。但是，當交易成本較高時，不同的產權安排會影響交易的效率，從而影響專業化分工的程度。張五常進一步把交易成本擴大為“制度成本”，包括“信息、談判、起草和實施合約，界定和行使產權，監督管理的成本以及改變制度的成本”（Cheung, 1998）。只要在大于一人的經濟體中，就會有制度，如果制度成本過高，甚至會導致市場交易不存在（Cheung，1998）。
在現實世界中，傳統、流行觀念與社會強制力往往構建了成體系的制度，也即體制。周其仁（2017）強調“特別要關注那些由社會強制實施的組織與制度怎樣影響個人的選擇，并以此影響經濟運行”。周其仁將“體制成本”界定為“舉凡體制確立、運行和改變所耗費的資源，就是體制成本”。與“交易成本”和“制度成本”的概念不同，“‘體制成本’更強調成體系的制度而非單一的、個別的制度安排，特別是把重點放到約束著自發自愿行為的社會強制力本身的約束條件”。 在回顧中國改革開放的歷程后，周其仁的結論是，“理解中國經驗的基本線索，不是別的，正是以一系列制度的變革大幅度的降低了經濟體系運行的成本”。
本文提出，市場整合的深度取決于體制成本下降的程度。專業化分工與交換為人類社會創了財富。分工的深度取決于市場的厚度，后者取決于交易費用的高低。阻礙交易的因素越多，交易費用越高，交易數量就越少，市場就越不發達。市場越單薄，人們就越難從專注于一項工作中獲得較大的市場回報，就不得不從事不同的事業。因此，交易費用的些許下降都會極大地提高市場的厚度和分工的程度，從而提升人類社會整體的財富水平。
在不同的體制下，交易費用的高低不同，市場整合的深度就會有所不同。由社會強制實施的成體系的組織與制度構成了體制。體制中的組織與制度安排降低了整個制度體系的管理與運行成本，但是會增加市場整體的交易費用。在某些情況下，體制成本可能會高到市場交易不存在。
既有和潛在的市場參與者有激勵改變構成體制的組織和制度以降低體制成本。體制成本的下降會增加市場交易的范圍，從而提高從專業化分工與市場交易中獲得的收益。然而，傳統、流行觀念，以及既有體制下由社會強制實施的組織和制度會阻礙體制的改變。
體制，也即成體系而相互關聯的制度安排，而非單個的和不相關的制度，影響著經濟的運行。因此，改變一個組織和制度安排時，其他相關的組織和制度就會冒出來阻礙改變體制的努力。要改變體制，就必須有一系列的改革，從而改變相連接的組織和制度安排。市場整合的深度取決于一系列降低體制成本的努力以及改變體系的程度。
2. 中國的土地制度體系以及體制成本的升高
中國現行的土地制度體系在1980年代后期開始構建，成型于1998年實施的《土地管理法》。改革之初，我國實際運行的是城鄉兩套獨立的土地制度體系。農業部門管理農村土地，建設部門管理城市土地，常因權責交叉問題難以協調。城市土地以劃撥為主，無償使用，農村土地則因發展鄉鎮企業而無人管理。基于耕地快速減少及糧食安全的擔憂，1986年我國成立國家土地管理局，試圖把城市和農村的土地統一管起來。但是，國家土地管理局在構建之初，經常受到質疑。國家土地管理局于是提議構建耕地保護的國家政策，保護耕地逐漸成了國土部門合法性和權力的來源（王先進，2008）。
1998年修訂的《土地管理法》標志著土地制度體系的建立。這套制度體系的主要內容包括：（1）實行土地公有制，但國家可以征收集體所有的土地；（2）城市國有土地的有償使用制度；（3）嚴格控制農地轉為非農用的指標制度體系；（4）對包括宅基地在內的農村建設用地轉讓權的限制；（5）建立了垂直的土地管理組織，包括各地的土地管理局和土地監察制度。
土地制度體系的建立，統一了城鄉土地管理體系，降低了土地管理的體制成本，提高國土部門在體制內的重要性。但是以保護耕地為名對農村建設用地的限制，卻提高了農村土地的交易費用，割裂了統一的城鄉土地市場。城鄉之間的土地交易市場被關閉了。土地制度變為了一套向城市開放、向農村封閉的權利制度體系。農村最重要的土地資源，無法與城市資金相結合，農民也就無法借助土地與房屋市場來提高財產性收入。
3. 降低體制成本的成都策略
本文對成都農民財產性收入提升的解釋，是成都不斷破除土地制度對土地權利市場的障礙，持續地降低體制成本。
為打通被體制割裂的城鄉要素市場，成都先后經歷了城鄉統籌和城鄉融合兩個階段。2007年至2010年是城鄉統籌階段，成都市開展農村土地確權、實施土地整治和增減掛鉤、實驗集體建設用地入市，試圖以政府的力量打破城鄉分割。在既有體制下，政府推進的土地確權和土地整治項目，大幅降低了分割土地產權市場的體制成本，城鄉差距得以縮小。
城鄉統籌戰略降低了體制成本，但是既有體制的阻力又以其他方式涌現出來。政府在土地整治項目中獲得了大部分指標轉讓的收益。土地指標不允許跨縣交易。指標價格，也即農村土地產權的價值，并沒有充分顯現。要提高農村財產性收入以及鼓勵更多投資進入農村，成都政府必須進一步降低上述體制成本。
2010年至今是城鄉融合階段。成都政府逐漸退出土地整治，轉向由農戶和企業為主體參與土地整治，建立成都農村土地產權交易所（農交所），構建市場化的建設用地使用權交易體系（指標交易體系）。土地指標在農交所中交易，部分企業購買指標并用于鄉村和城鎮發展。伴隨成都進一步降低體制成本和發展土地市場，農民收入進一步提升。
在實施城鄉融合戰略時，另一組體制成本呈現了出來。土地指標不但無法跨縣交易，且價格由政府固定。使用土地指標發展農村需要重重的政府審批。城鄉融合的深度取決于體制成本進一步下降的程度。
成都從城鄉分割到城鄉融合的發展歷程，是農民土地產權不斷完善的過程，也是割裂城鄉土地市場的體制成本不斷下降的過程。因為既有的土地制度構建了一系列互嵌的組織與制度體系，既有制度對市場發展的阻礙，不是以單一的、個別的形式呈現，而是以成體系的方式相繼涌現。因此，改革不僅要突破某一項制度，降低單個制度的成本，而且要在不斷改革中持續地降低成體系的體制成本。
三、成都實驗：階段、制度創新與績效
（一）改革的背景：城鄉分割的土地市場
成都的城鄉統籌改革，是在城市化大幅拉大城鄉土地收益的背景下展開的。成都通過招拍掛國有土地所獲得的收入，從2005年的129.8億，上漲到2014年的552.7億元。出讓國有土地所得每畝均價，從2005年的83.2萬元，躍升至2007年的216萬元，此后雖受經濟危機影響，在2008年跌回79.1萬元，但隨后逐年上漲，到2014年達到174萬元。從每畝土地的出讓單價來看，在2007年，成都更是曾創下單宗土地每畝8800萬的紀錄。土地出讓收入的增加，為城市建設提供了資金，同時也意味著農村集體土地的價值被更大的低估了。城鄉土地級差收益的擴大，動員包括政府、企業和村民多方來爭取農村集體土地價值的釋放。
表3：成都國有建設用地招拍掛（2005-2014）
土地收益的提升讓政府有能力加大反哺農村的力度。僅2014年，成都市財政對“三農”的投入達到408億元。成都增加對農村的基礎設施投入，剝離附著在戶籍上的教育、醫療、社保、養老等多方面的不平等。例如，成都為每個村配備了40萬元的村公基金，用于保安、清潔、社區文化等多種活動。截至 2014 年底，成都城鄉居民養老保險參保人數達 323.79 萬人，比 2007 年增加 314.66 萬人，參保率達 97%，實現城鄉居民養老保險與城鎮職工養老保險的轉移接續。
然而，城市向農村的補貼替代不了農村自身的改革。只要城鄉土地市場是分割的，農村的資源無法利用城市市場創造出收益，農民貧窮的問題就得不到解決。農村居住分散、人口密度低，難以產生規模效應，這就為農村公共品的后續維護提出了挑戰。如果農村不能發展出造血能力，僅僅依靠政府的投入，不但農民的收入難以有持續性地增長，已形成的農村資產也面臨貶值的風險。這就要求找到一個長效機制，將農村資源與城市資金相結合，將城市化帶來的巨大市場收益，切出一部分投向農村，為農村的發展創造可持續的資產和收入。成都改革的出發點，是突破既有土地制度，打通城鄉分割的土地市場，增加農民的土地轉讓權，從而分享城市化帶來的土地增值收益。
（二）城鄉統籌：政府推動的還權賦能實驗
1. 確權是交易的基礎
成都要打通分割的城鄉土地市場，必須明晰農地的產權。產權的清楚界定是市場交易的先決條件（科斯，1959）。在真實世界中，產權在交易中不斷得以重新界定。轉讓權的發展會促進使用權和收益權更清楚的界定。在集體所有的土地制度體系里，合法的土地市場缺失，致使我國農村土地權屬不清。首先，農村缺乏與城鎮等同的、具有法律權威的財產權利登記和轉讓體系。一旦集體土地進入市場，將面臨巨大的土地變更登記需求。其次，政府部門之間的權力交叉不清致使產權邊界不清。林業部門負責林地的管理、農委負責承包地、國土部門則負責建設用地，同一塊土地常有交叉重疊的管理權限。這導致各部門的土地數據有相當大的差距，以2008年的數據為例，成都市農委的臺賬與國土部門的臺賬相差100多萬畝，近農業部門的20%。土地產權不清，社會輿論會擔心，一旦農地入市，會帶來政府及社會資本對農民權利的攫取！
2008年，成都將農村產權制度改革作為成都市委、市政府一號文件，提出“建立健全歸屬明晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的農村產權制度”，開展農村集體土地和房屋確權登記。當年3月，成都在都江堰柳街鎮鶴鳴村啟動確權試點。在試點中發現，實測結果與臺賬面積出入甚大。這是因為，在2003年取消農業稅之前，臺賬面積是計稅面積，農民希望少交稅，導致臺賬面積比實測面積平均小30%。更大的問題是，農村土地普遍缺乏權利記載，權屬的變化無跡可尋。為解決這一問題，鶴鳴村設立“村莊議事會”制度，由村莊老人口述權利變更的歷史，居間協調，降低確權成本。截至2014年底，成都已基本完成農村產權確權頒證，累計頒發各類產權證和股權證共計883.54萬本。確權為降低體制成本，在更大范圍內開展大規模的土地權利交易奠定了基礎。
2. 集體經營性建設用地入市
土地制度對農村的首要制約，是不允許農村建設用地入市交易。成都要實現提高農民財產權收入，首先就要允許集體建設用地入市。
自2008年起，成都市就在錦江區等地試點集體建設用地入市。錦江區中有17.28平方公里在成都市環城生態區范圍內，按照規劃不能被征為國有土地。其中有11個村的7021戶農戶。為解決農村發展問題，錦江區集中對300余家企業實施拆除，將4500余戶農戶置換到大型居住區，節余出的2501畝集體建設用地入市交易。2008年10月，錦江區國土局分別以80萬元／畝的價格，出讓了16.79畝和6.42畝的兩宗集體建設用地，時間為40年，分別建設一個4S店和加油站。
2015年，成都市郫都區被納入國家農村土地改革33個試點縣，承擔集體經營性建設用地入市。2015年9月7日，郫都區戰旗村一塊13.447畝的集體建設用地成功入市。原有的村辦復合肥廠、預制廠和村委會老辦公樓用地入市拍賣，以705.9675萬元的總價成交。截至2017年底，郫都區已完成33宗399畝農村集體經營性建設用地入市，獲得成交價款2.53億元，農民集體及個人共獲得1.7億元土地收入。
最近的一宗集體建設用地入市發生在天府新區，兩宗共約7畝的集體建設用地最終以187萬/畝的價格成交。截至2015年，成都共交易集體建設用地102宗，2221.42畝，8.09億元，每畝土地平均為農民創造了36.42萬元的收入。
3. 賦予農民宅基地轉讓權：地震帶來的制度實驗
大約90%的成都農村集體建設用地是宅基地。根據2006年的一項土地調查，成都大約有139萬畝農村集體建設用地，其中125萬畝即90%的農村宅基地（姚樹榮，2017）。成都村民最重要的財產性收入是宅基地。然而，中國的土地制度規定，城市居民可以自由出售房屋，但農村居民卻不能轉讓其房屋和土地。要提高農民收入，就需要賦予農民宅基地轉讓權。2008年“5.12”汶川大地震為宅基地入市提供了實驗。
地震后，成都亟需資金為27萬受災農戶蓋房。重建至少需要幾百億資金，這么多錢從哪里來？成都市提出用城鄉統籌的方法開展災后重建。其中包括“社會資金開發重建”，也就是允許村莊以外的人或機構，按不低于建筑面積人均35平方米的標準為受災農民建好住房后，可以將其余的集體建設用地直接用于投資者按照規劃進行商業開發。農村宅基地的初級產權市場得以實驗。
都江堰大觀鎮茶坪村是最早開展聯建的村莊。這里地處青城后山、山清水秀、氣候宜人。雖然遠離城市，但因地理位置優越，吸引了不少成都居民來此處投資鄉村酒店。但是，受制度約束，這些鄉村酒店只能建立在國有土地上，農民看著眼前的大好資源卻難以利用。地震后，茶坪村急需建房資金。2008年6月，茶坪村四組組長王全，與在彭州做鋼材生意的張老板達成聯建意向。王全將其原有的287平方米宅基地一分為二，其中132平方米，由張老板出資幫王全建一套新房；其余的100平方米先退還村集體，轉變為集體建設用地，再以40年的使用期轉讓給張老板建設“鄉村酒店”，余下的50平方米復墾后歸王全承包經營。王全的住宅總造價24萬元，實際上是張老板100平方米建設用地的對價，折算每畝160萬元。
聯建的實踐表明，在區位好、旅游資源豐富的村莊，完全可以通過包括宅基地在內的集體建設用地入市，獲得發展鄉村的資金。
4.土地使用權的跨村轉讓：土地整治和增減掛鉤
成都近郊區農村，或像青城山那樣環境好、旅游資源豐富的農村，可以采用集體土地直接入市的方式分享城市化的收益。但是，很多偏遠農村發展所需要的資金，又從哪里籌集呢？成都的做法，是促使集體建設用地使用權跨出村莊的界限，在更大范圍內轉讓。
在我國用途管制政策下，農地轉變為建設用地，需要自上而下層層審批的計劃指標。為保證城市發展，土地制度又允許，把一塊耕地變為建設用地，需要先在農村地區復墾出同等面積和質量的耕地，同時要獲得等量的農村建設用地使用權。由此出現了耕地占補平衡和城鄉建設用地增減掛鉤兩種制度安排。
占補平衡的指標來源，主要是通過對田、水、路、林、溝、渠、村進行土地整理產生的新增耕地。以新津縣普興鎮袁山社區為例，2005-2007年整治總面積10044.6畝，新增耕地1770.3畝。共投入資金3894萬，以新增耕地面積（即占補平衡指標）算，每畝投入2.2萬。袁山社區新建農村道路13公里，排灌溝渠37.5公里，高標準農田6272畝，農村新社區3個，共327戶881人搬入新樓房。此外，通過土地整理形成了以獺兔養殖、沼氣發電等為核心的循環經濟，和以青花椒為主的農業規模經營。農民人均純收入由2005年的2160元上升到2008年的6150元。
增減掛鉤項目，則是把城市近郊打算建設城鎮的地塊（拆舊區），與偏遠農村打算復墾為耕地的建設用地的同等面積的地塊（建新區），共同組建一個建新拆舊項目區。在項目區內，通過建新房、拆舊房，以及土地整理復墾，實現不同區位間建設用地使用權的置換。拆舊區的指標來源，在成都主要是農村宅基地。成都農村人均宅基地面積約138㎡，且從中心城區向外逐步擴大。常見的景象是，農居林盤院壩面積大，但農民的住房卻破舊狹小。如果能把部分宅基地換成收入，會極大地改善農民的生活居住條件。
成都市郫縣唐元鎮長林村是最早從事增減掛鉤的建設用地復墾“拆舊區”。長林村人均建設用地由255平米減少到79.4平米，建成三個新村，占地112.26畝，凈增耕地263畝，作為指標被置換到接近郫縣市區的犀浦鎮和友愛鎮“建新區”。建新區在征地后以每畝420萬元拍賣，獲得11億的收入，拆舊區總計花費5500萬，補償城鎮建新區農民8000多萬。拆舊區農民在項目中獲得收益每畝20萬元，建新區農民獲得每畝40萬元。
在用途管制下，實施土地整治與增減掛鉤，實質是將偏遠鄉村的建設用地使用權以一個隱形的價格，置換到城市郊區，從而使偏遠地區的農村得以分享城市化的收益。截至2015年底，成都市已批復566個城鄉建設用地增減掛鉤項目，規劃整理面積32.03萬畝，累計投入項目資金480億元，實施完成300余個掛鉤項目，復墾面積15.20萬畝，改善了64.7萬戶近200萬農民生活居住條件。最終，實現了8萬多畝節余建設用地指標的掛鉤使用，相當于2014年成都市轄區建成區面積的8.8%。增減掛鉤打通了建設用地使用權的跨村轉讓，成為城鄉統籌的有力抓手。
5. 城鄉統籌的績效與問題
成都自2007至2010年開展的城鄉統籌戰略，打通了城鄉分割的土地市場，突破了土地制度對土地產權的限制，極大地降低了體制成本。城鄉統籌啟動并大范圍實驗了農村土地確權、集體土地入市、土地整理和增減掛鉤等策略，為更深入的城鄉融合奠定了基礎。尤其是，成都90%的集體建設用地是宅基地，土地整治為偏遠農村地區分享城市增長收益提供了途徑。然而，在推進與實施土地整治項目中，成都又面臨著既有行政體制所帶來的體制成本。這些體制障礙包括：
其一，增減掛鉤是政府定價，不能很好地反映指標的稀缺程度和供求狀況，也受到了對定價合理性的質疑。因缺乏其他競爭者，政府作為實施項目的主體，壟斷了指標的流通，獲得掛鉤項目中大部分收益。其二，偏遠農村作為指標提供方，在土地復墾后，將指標全部出讓，僅得到出讓指標的收益，如果本村有發展經濟的潛力，整理出的指標也無法用于就地發展。其三，掛鉤項目中，指標只被允許在縣域內“一一對應”的拆舊區與建新區轉讓，無法適應農民、政府、企業需求的變化。其四，指標只能在項目區內轉讓，不能跨縣，無法配置到更有價值的區域。要進一步提升農民財產權的價值，擴大市場范圍，就要進一步降低這些體制成本，從城鄉統籌過渡到城鄉融合。
（三）從城鄉統籌到城鄉融合
1. 農村土地產權轉讓范圍的擴大：增減掛鉤指標的跨縣交易
城鄉統籌打通了割裂的土地市場，但是由于指標不能跨縣轉讓，農村土地產權的交易范圍被極大地限制了。要讓農民獲得更高的財產性收入，就要促進農村土地產權在更大范圍內的暢通流轉。2008年“5.12”汶川大地震期，為突破制度提供了機遇。
災后重建急需為27萬農戶提供房屋重建資金。短期內，要靠政府籌集調動幾百億資金為農民建房，幾乎是件不可能完成的任務。要籌集資金，還必須向社會開源。成都市提出用增減掛鉤的方法開展災后重建。對于受損嚴重，又無經濟實力原址重建的農戶，在規劃的集中居住點，由農戶自行建房或由政府等其他主體集中建房。原有的農房在復墾后，節約的集體建設用地指標通過增減掛鉤轉讓，獲得建房資金。
都江堰天馬鎮有9000多受災農戶，利用增減掛鉤項目，將騰出的2000畝建設用地指標，以每畝15萬元的價格換取了3億元的統規自建資金。向峨鄉237戶受災農戶，在半年時間內，通過統規統建入住新居。拆舊騰出的3000畝指標，以每畝20萬元的價格，掛到靠近中心城區的雙流縣，為災后重建融資6億元。“5?12”汶川地震和“4?20”蘆山地震，災后重建立項異地掛鉤項目126個，籌集并撥付災區建設資金124.21億元。災后重建中，農村建設用地使用權得以跨縣轉讓，流轉范圍擴大，產權價值得以更大的提升。
2. 農村土地產權開發主體的轉變：由政府主導變為社會資金主導
災后重建中引入了社會資金。掛鉤項目的最終資金來源，是賣到建新區的指標收益，但是拆舊區的復墾和農戶新居的建設，需要先投入一部分資金。僅靠政府的資金投入，在短期內是不夠的。于是，成都提出，災后重建要“積極吸引社會資金。……支持群眾或集體經濟組織自籌資金實施重建。積極引導社會資金直接投資重建項目。吸引社會資金與農戶、農村集體經濟組織合作，聯合重建。”節約的集體建設用地可以直接流轉，可按照規劃用于發展旅游業、服務業、商業和工業，也可以為投資者辦理國有建設用地使用權證。
市場化的災后重建政策鼓勵了更多農民自發參與村莊重建。都江堰天馬鎮金陵村在地震中受災嚴重。2010年，金陵村二組組長陽通炳了解到，可以通過參加掛鉤項目和村莊整理獲得每畝地15萬元的指標價款。陽通炳墊付資金，組織村民參與土地整理，建設了村民新居“金陵花園”，復墾節余出110畝建設用地。其中76畝以每畝15萬元的價格以掛鉤項目的形式轉讓到溫江；34畝以實物土地的方式，放到成都農村產權交易所掛牌出讓，以每畝44.2萬元的價格，出讓40年使用權給一家做養老項目的公司，扣除稅費后獲得1300余萬元。農村土地產權流轉后獲得的資金不僅完成了復墾、農村新社區建設，而且還有剩余。該案例說明，只要土地產權市場打通，農民作為主體，自行組織土地整治是可行的。土地整治、指標交易，以及集體建設用地入市的政策組合可以大幅提高城市遠郊區農民的收入。
3、產權市場的平臺化：成都農村產權交易所的成立
災后重建為農民自主實施土地整治及社會資金的進入提供了實驗。農地財產權的價值隨交易范圍的擴大而提升。但是增減掛鉤項目中，拆舊區與建新區一一對應，無法實現最高價值；需要政府作為中介，指標價格不透明。當財產權的交易規模和范圍不斷擴大時，就亟需一個公開、合法、規范的交易平臺，發現價格，降低交易成本，增加農民的信任，從而實現更大交易范圍的潛在收益。
2008年10月,成都市成立成都農村產權交易所。2010年12月17日，成都舉行首輪建設用地指標競買會，公開交易2000畝建設用地指標。截至2017年，成都已通過農交所成交建設用地指標600多宗、3.58萬畝，成交金額100多億。農交所對于組織交易、發現價格、公開透明交易、集中監管、協調金融機構、以及保護村干部和政府公信力起到了極大的作用。
4、新型土地產權交易體系的建立
增減掛鉤為災后重建籌集了88億元資金。但是，政府以15萬-20萬元/畝的指標收購價在區縣間調配，不能很好地反映指標的稀缺程度和供求關系。政府主導土地整治，也受到了輿論對農民被動參與項目的質疑。為調動農民、集體與社會投資者參與土地整治的積極性，更公平的分配指標收益，在2010年，成都市建立了一整套城鄉融合的土地產權交易體制。核心是建設用地指標的市場化：
首先，農民集體和農戶作為土地整治項目的實施主體和指標的供給主體。農民集體和農戶可以尋找投資者，決定與誰合作，怎樣合作。包括個人和企業在內的社會各類投資者，均可參與實施整治項目。其次，需求方可以通過實施整治項目和市場交易兩種方式取得指標。如果個人或組織沒有能力實施整治項目但又希望獲得指標，可以到農交所競買指標。第三，采取市場化方式生產和交易指標，農交所成為協調交易的中心。第四，農民集體和農戶自行實施土地整治項目，收益歸集體和農戶所有，由參與集中居住的農戶分攤；整治項目和建設農民集中居住區的費用，由農民集體和農戶與投資者約定；對放棄宅基地，同時不在農民集中居住區建房的農戶，經農民集體同意，在扣除復墾費用后，按照建設用地指標出讓價格和實際復墾的宅基地面積分配。收益分配實施整治項目產生的建設用地指標，由供給方按成交價款的10%繳納基礎設施配套費，用于農村的基礎設施建設。第五，指標交易采用“持證準用”的模式。建設用地指標作為國有經營性建設用地首次出讓（新增城鎮經營性用地）的“準用”條件。指標交易后不能再次轉讓，但可以分割、合并使用。交易價格被固定在以農村土地整治項目實施成本為基礎統籌測算的30萬/畝。
指標交易的市場體系極大地提高了農村建設用地使用權的價值，城鄉融合的新模式得以出現。以青白江區福洪鎮為例，先后經歷了政府主導和社會資金主導不同的發展模式。在2010年，成都小城鎮投資有限公司實施掛鉤項目，將福洪鎮復墾的722.5畝指標轉讓到彌牟鎮。農村居民平均每畝地獲得14萬收益，相當于土地整理成本30萬每畝的47%。對農村居民的補償相當于青白江區國有建設用地出讓價格78萬元每畝的18%（周飛舟、王紹琛，2015）。
和盛公司于2011年起在福洪杏花村、幸福村、民主村、字庫村開始土地整理。與政府主導的項目不同，和盛公司將部分土地整理的指標留在福洪用于招商引資、發展產業。和盛墊付城鎮建設資金，復墾2700畝宅基地。其中約400畝用于在老場鎮附近建設新場鎮，配套修建48843㎡的商鋪，復墾宅基地的農民集中居住于此。項目共產生2000畝指標，其中約500畝通過成都農交所交易，另外200畝用于在場鎮附近建設標準廠房，320畝用于福洪鎮發展“明湖現代生態農業產業園”、“福洪杏種苗基地”等生態旅游項目。農民集中居住，創造了更多的就業機會。勞動力的聚集和交通的便利，吸引了東方工藝美術、多多食品等27家勞動密集型企業。福洪鎮農民人均純收入從2011年的10199多元增長到2015年的18534元，城鎮居民人均可支配收入則從21258元上漲到33498元。
5. 城鄉融合的績效和問題
指標交易體系調動了社會資金參與土地整治的積極性。2011年5月至2017年4月，共有54家投資者參與農村土地整治，成交887宗、4.9萬畝、147.6億元；在掛84宗、1.5萬畝、涉及金額45萬元（姚樹榮，2017）。
然而，成都指標交易尚未充分地實現市場化：一是指標無法跨縣交易，價格沒有充分顯現。二是指標價格為政府定價，不反映稀缺程度和市場供求。從2011年至今，指標交易價格固定在30萬/畝，而不少地區的項目實施成本已超過30萬。三是指標落地使用時間長、效率低。土地綜合整治項目經驗收合格的建設用地指標要落地使用，需要經過一系列流程，最快17個月才能取得土地使用權證。四是村鎮規劃不適應農村小城鎮產業發展。村鎮規劃將產業用地細分為商業服務業設施用地和生產倉儲用地兩大類，對農村產業招商限定較多，不利于農村發展。五是缺乏集體建設用地上產權分割登記細則及流程。六是在農村土地價值較低的區域按照城市較高的土地價值收取稅費。七是拆舊區的集中范圍太小。目前推動人口向本鄉鎮集中，但不能跨鄉鎮，限制了農村人口的流動聚集以及農村產業的發展。
這些體制問題，一方面導致指標的市場價格沒有充分顯現，另一方面提高了農民和社會資金從事土地整治的成本，阻礙了城鄉要素的對流。要實現城鄉融合，就要進一步打破上述體制障礙，大幅降低體制成本。
四、成都經驗對全國的借鑒意義
成都經驗是否適用于全國其他地區？以下我們列出一個地區應用成都戰略的條件：
1. 在全國范圍內實現土地確權
農村土地產權不清是普遍的現象。產權界定有深淺程度上的區別。產權界定的收益比成本越大，產權界定的就越細致清楚。因此，在土地價值較高的地區，對土地確權的需求就越大。在東南沿海地區，尤其是是廣東和浙江，農村土地有龐大的實質產權市場，但缺乏明確的產權界定和法律保護。對土地產權的爭議在這些地區也比較大，確權的收益高于成本，需求也比較大。但是，在中西部地區，確權的收益要小許多。
2010年，中央政府發布1號文件，明確要加快包括集體土地所有權、宅基地使用權、建設用地使用權在內的農村集體土地確權登記發證，且工作經費足額納入財政預算。截至2017年，已完成10.5億畝農村承包地使用權確權頒證工作，占全部承包地面積的80%。成都在確權方面的經驗，已經被吸收進國家政策。在全國范圍內實現普遍的確權，為農村土地轉讓提供了保障。
2. 完善包括宅基地在內的集體建設用地的合法轉讓權
在東南沿海制造業發達的地區，對農村的工業用地有巨大的需求。在大城市的農村地區，對使用集體土地建造公寓有巨大的需求。在部分有豐富旅游資源的鄉村地區，鄉村旅游對土地有極大的需求。在上述地區，農村土地價值高，存在著事實上的宅基地和農村建設用地市場，但是合法的集體土地市場缺失，農民的土地資源難以變成創造收入的財產。
2013年，中國共產黨十八屆三中全會決定“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。
從2015年起，在33個市縣開展土地改革試點，為修改《土地管理法》及建立城鄉統一的建設用地市場提供經驗。截止2017年6月，共有540塊、總面積9381.44畝集體建設用地入市，獲得81億元收益。成都在集體建設用地入市、宅基地聯建等方面的改革經驗，預期會被逐漸吸收到改革試點工作中。在經濟發達的地區，包括大城市周邊鄉村、旅游資源豐富的鄉村、工業發達的鄉村，成都集體土地入市、聯建入市經驗有較大的應用空間。
3. 土地整治與指標交易
土地整治與指標交易可以增加貧困鄉村的居民收入。在遠離城市、缺少旅游資源的地區，對建設用地的需求較少，農村居民缺乏致富機會。土地整治和指標交易將土地產權從偏遠農村轉移至富裕的城市地區，提升了農村居民的收入。土地整治項目，通過將農民集中居住，創造出了更多的工作機會。
成都、重慶、鄭州與義烏等地已建立官方的指標交易平臺。2008年12月，重慶成立重慶農村土地交易所并出售了第一批土地指標。截至2015年12月，重慶已轉讓17萬畝指標，價值346億元，地票質押8354畝，金額12.23億元；地票使用11.7萬畝。
土地指標的交易范圍越大，指標的價格越高。越是在貧困地區，越傾向于參加指標交易；交易范圍越大，越是可能達成指標交易。如果能建立全國范圍內的指標交易平臺，深度貧困的農村地區可以將指標賣到上海和深圳，將極大地減少貧困。政府可以從指標交易的價款中提取部分費用來發展農業農村和保護生態。成都土地指標交易體系，有助于在全國范圍內為削減貧困、發展鄉村、保護生態提供經驗。
五、總結
在城鄉分割的背景下，成都經由一系列改革，大幅降低體制成本，城鄉收入持續縮小，農民的財產性收入大幅提高。成都經驗表明，在大城市乃至全國范圍內，深入推進城鄉統籌和城鄉融合，對于發展農村和提高農民收入，是完全可行的。
成都經驗的核心是通過不斷打破城鄉割裂的制度，持續降低體制成本，從而建立更為完整的農村產權體系和市場交易體系，提升農村資產的收入。鄉村由此得到了啟動振興的資金和人才，也形成了自我循環發展的機制。成都經驗表明，在大城市甚至全國范圍內，城鄉融合有助于提升農民的收入。
城鄉融合的深度取決于體制成本下降的程度。成都首先要降低的體制成本，是農村土地產權不清，以及城鄉分割的土地市場。成都通過開展土地確權、試點集體建設用地入市、開展城鄉聯建、實施土地整治和增減掛鉤，嘗試打破這些制度障礙，在政府的推動下，城鄉土地市場的框架初步搭建。伴隨體制成本的下降，城鄉統籌改變了部分農村的面貌，提高了農民收入，取得了一定效果。
然而，在城鄉統籌過程中，政府在土地整治中扮演了唯一的交易中介，又帶來了人們對保護農民利益的擔憂。政府主導壟斷指標交易的結果是，土地產權的指標價格較低，政府也不得不動員少數不愿接受低價的居民離開。指標市場的缺失，增加了指標轉讓的交易成本。為解決上述問題，成都成立農村產權交易所，建立指標交易體系，推動農民、集體以及社會資金自發從事土地整治，以期實現更高的指標價格，動員更多的社會資金進入農村，保護農民權益并提高農民收益。城鄉統籌進一步過渡到城鄉互動更為深入的城鄉融合。伴隨體制成本的降低，農村面貌進一步改變，農民財產性收入持續提高，城鄉差距繼續縮小。
然而，農村產權市場仍面臨許多制度障礙。指標不能跨縣交易，遵從政府定價，社會資金參與土地整治，要面對漫長的行政審批。體制障礙提高了社會資金去農村發展產業的成本，降低了土地產權的收益。要深度實施城鄉融合，有待進一步打破體制障礙，持續降低體制成本。
成都從城鄉分割到城鄉融合的實驗表明，制度對農村發展和農民財產權的限制，并不是以單一的、個別的制度安排的形式出現，而是約束著農民自發自愿行為的社會強制力的成體系的制度，也即體制。 因此，農村改革的困難，不是破除一個或幾個制度，而是要在連續的一系列改革中，不斷破除分割城鄉和限制產權的體制機制，大幅降低城鄉融合的體制成本。城鄉市場融合的深度，取決于體制成本下降的程度。
作者簡介：路乾，中央財經大學經濟學院；姚樹榮，四川大學經濟學院；
中國鄉村發現網轉自：財新網
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