近些年來，我國在城鄉融合方面取得了很多進展。
首先是2020年新實施的《土地管理法》，為未來集體經營性建設用地入市奠定了法律框架；第二，一些地區在探索農村宅基地“所有權、資格權、使用權”三權分置改革；第三，鄉村振興戰略實施后，政府在鄉村投入比較多，無論是基礎設施建設、生態、環境還是公共服務，都有所改善。
然而，城鄉融合的難點問題還沒有解決。
一、城鄉融合的難點
城鄉融合的難點是，大城市郊區的城鄉分割嚴重，城中村人口多、生活品質差，城郊地區“非拆即亂”。
首先，大城市郊區人口流入最多，但是密度最低。據統計，距離北京和上海市中心二十到三十公里的圈層內，在2000年到2015年期間，新增常住人口分別是458萬和491萬，分別占北京和上海新增常住人口的60%和64%。但是，這個圈層的人口密度特別低，只有每平方公里1800人和2100人。大城市郊區的人口密度、經濟密度還有很大的提升空間。
第二，新增常住人口主要居住在城中村，但是城中村品質不高。據一份研究報告，全國十大城市的租房者，平均有27%的人租住在城中村。深圳有70%的租客住在城中村，北京有40%的人住在城中村。但城中村常見的現象是，道路狹窄、線網密布、消防設施缺乏、環衛不潔。城中村人口多、品質差，是城市環境改善的痛點。
第三，大城市的城鄉差距大。城鄉居民人均可支配財產凈收入比大體可以衡量城鄉居民的財富差距，根據2018年《中國統計年鑒》公布的數字測算，北京是6.38倍，上海是10.62倍，天津是4.5倍，重慶是7.58倍。在一些大城市，城區居民財產性收入高，城郊居民卻因缺乏合法的土地房屋產權，財產性收入低；城市中心整潔現代，郊區鄉村卻貧窮不堪。第四，大城市郊區的工業大園、大棚房、別墅的“違建”和“拆違”問題突出。城市郊區的鄉村產權不穩定，導致“非拆即亂”。
二、主流城市化模式的困境
主流的城市化模式很難解決城鄉融合的難點問題。
主流的城市化模式是政府主導，其經濟模式是政府做規劃，征地批租，壟斷國有土地的出讓，不允許鄉村合法開發土地，以此來獲得壟斷租金。政府按規劃分配建設用地指標，指標集中在城市，到了城郊鄉村地區，不但缺乏建設住房和發展產業的指標，不少鄉村宅基地下面的指標也被挪用到開發區，導致鄉村住房“被違法”占用耕地。現在城郊地區征地成本太高、拆不動，又不給鄉村土地住房合法化的空間。無論是做民宿還是做大棚房、建產業園區，皆面臨因土地產權基礎不牢固，人們不敢進行大規模投資，建設長期有品質的住房和產業的問題，導致城郊地區“非拆即亂”。
政府主導城市建設，依賴從銀行獲得土地抵押貸款，但是投資使用效率低，出現了很多空城、鬼城。大量土地在獲得銀行審批的抵押貸款后，就不再辦理產權登記。某城市的1萬畝土地儲備中，只有8%的土地走完產權的全部流程，有合法的國有產權，其余土地在獲得銀行抵押貸款后即不再辦理產權登記，大量土地被閑置“曬太陽”。地方官員對投資結果不負責，導致地方債務畸高，極大提升了金融體系的風險。政府主導的城市化，是由公共財政提供教育、環衛、治安等公共服務。公共服務與戶籍制度掛鉤，在某些大城市，外地人不能享受與本地居民同等的入學條件，以及養老、保障房等制度安排，社會治理也下不了城中村。城市的公共服務是歧視外地人的。
三、另一條道路：民營城市
民營城市是在主流城市化模式之外，實現城鄉融合的另一條道路。民營城市是民營企業去規劃、投資、開發與運營的城市。民營城市與主流城市化模式的區別在于產權安排不同：政府主導的城市開發模式將很多權利集中在政府手里，民營城市是把土地的使用權、收益權、規劃權、公共治理權等權利，交給社會資本及專業化的企業，以平臺的方式整體打造、運營和治理城市。
下面介紹四個由企業運營和治理城市的例子：深圳市西柚小鎮的城中村改造，佛山市龍江鎮的鄉村工業園改造，成都市福洪鎮的小城鎮開發，成都市蛟龍港的綜合城市開發。
（一）西柚小鎮的城中村改造
深圳市光明區西柚小鎮位于公明街道下村。民營企業深圳盛薈實業公司來到這個城中村，租用村民物業，租期15年。在投入六千余萬元實施改造，招商引入八十多家企業并吸引兩千余人入住改造而來的公寓后，相關物業的租金提高了15%以上。這里原來是破爛的城中村，但已被成功改造為人群聚集、新潮時尚、富有活力的網紅商業街區。街道政府為入住的企業提供產權保護，通過多部門聯合辦公、出具會議紀要的方式為商家辦理營業執照，提供消防設施。但是，僅是街道政府提供產權認可，產權的基礎仍是不牢固的。政府的認可不同于法律的認可，有政策隨人事變動的風險。盛薈實業與村民簽訂場地占用協議，拿不到土地證與房產證，難以獲得銀行貸款。產權不穩則投資有限，盛薈實業不敢把城中村的房子拆除重建，以提高容積率。盡管如此，利用社會資金開展城中村改造，引入專業化的運營團隊，至少解決了城中村“非拆即亂”的問題，提高了村民的收入。
（二）順德的村級工業園改造
佛山市順德區有382個村級工業園，占全區已投產工業用地面積的70%，卻只貢獻了27%的產值和4.3%的稅收。村級工業園不但土地利用效率低，而且存在高消耗、低產出、工藝落后、管理落后等問題。改造工業園是有難度的：村辦工業園的舊廠房已經租出去了，租期10年、20年、50年不等，有的甚至簽訂了永久合約。收回租出去的廠房收回需要資金投入。順德區龍江鎮政府借錢給村集體，讓村集體協調利益相關方，收回出租的廠房。政府采用掛帳收儲的模式，允許土地轉為國有，在國有平臺上以招拍掛的方式出讓給萬洋眾創城，出讓的收益在交完稅費及歸還政府借款之后，其余的土地出讓金（占98%）全部返還村集體。村集體還可以在改造后的工業園里自持部分物業，獲得長期收益。政府的讓利之舉，極大地提高了村級工業園改造的進程。 龍江鎮萬洋眾創城，由總部位于溫州的制造業聚集平臺運營商萬洋集團開發。這里占地2618畝，拆除了村級工業園低矮的廠房，擬投資120億元建設高達10層樓的垂直工廠，可以新增產業空間280萬平方米，節約60%的土地。建成后將聚集產業鏈上下游企業，如華為、海康威視，為企業提供云平臺、大數據、集中倉儲物流、統一物業管理等服務，為員工提供公寓、超市、生活配套，為園區的中小企業提供融資活動。這里的年租金，從改造前的510萬元，提升至改造后的1518萬元，提高了兩倍。農民的分紅從改造前的273萬元，提升至改造后的1062.6萬元，提高了三倍。項目全部投產后，預計年產值達到200億元，稅收10億元。引入專業化的民營工業園統一打造，帶來了多方受益：農民的收入增加了，政府的稅收也增加了，企業的用地空間也增加了，產業得以升級。
（三）依托村莊建設的福洪鎮
近幾年來，因經濟下行以及個別超大城市實施控制人口政策，農村居民外出打工的機會越來越少，許多人反映沒活干。大城市進不去，促使許多村民返鄉創業。但是，如果村莊分散、人口聚集不起來，在鄉村做生意一樣缺乏人氣，有不小的困難。2011起，成都和盛家園實業公司在成都市青白江區福洪鎮依托土地整理，復墾了周邊村莊1300畝宅基地，并墊付城鎮建設資金，將4000多戶農戶、1.3萬人集中在1.5平方公里的新的場鎮。人口的聚集為返鄉者提供了創業的條件，促進了商業、工業和旅游業的進一步分工。節余的約800畝集體建設用地指標落地福洪鎮域，用來修建商鋪和標準廠房，吸引了27家勞動密集型企業入駐，發展生態旅游康養項目。成都市為宅基地復墾整理出來的指標頒發證書，把土地由實物變成了抽象的權利。那些指標可以在當地的農村產權交易所交易，也為未來發展融資提供了產權基礎。福洪鎮農民的人均純收入從2011年的10199多元增長到2019年的24400元，城鎮居民人均可支配收入從21258元上漲到42206元。新建的福洪鎮不單是商業園區，也不單是民營工業園，而是一個集居住、商業、工業為一體的小城鎮。農民集中居住后，生活得以改善，小鎮的基礎設施與公共服務也得到提升。我去那里考察期間訪問過一個小女孩，她說很高興，因為以前上學很遠，現在上學更方便了，不用坐公交車了。鄉村發展要面向未來，我們要思考年輕人會喜歡在什么樣的地方生活。
（四）蛟龍港的綜合城市運營
蛟龍港是在成都市雙流區一片4.3平方公里的土地上，由民營企業香港蛟龍集團租用農民的集體土地建設的城市。蛟龍港不但具有工業、商業、居住的功能，而且建立了一座創兩項吉尼斯世界記錄的水族館。不同于主流的城市開發模式，蛟龍公司沒有走土地國有化的道路，而是租用村集體土地，建設標準廠房出租給小微企業。這里的小微企業聚集了10萬人就業，伴隨產業升級，現在年產值可達三百億元，稅收7億元。蛟龍公司累計投資97億元，自建了瀝青混凝土道路、污水處理廠、供水廠、變電站、排洪溝、地下管網、住宅公寓、寫字樓、商業購物中心等設施，還實施了河道改造。此外，蛟龍公司為園區企業務工人員的子女提供免費的義務教育學校，為工廠與街區治理提供協警及公交等服務。主流的城市化模式中，公共服務通常是由政府提供的，蛟龍公司提供公共服務的資金從哪里來？蛟龍建設和運營城市的關鍵，是該公司與雙流區政府簽訂的協議賦予了蛟龍公司規劃權和稅收分成。蛟龍公司對這塊土地有自主規劃權，規劃在雙流區政府備案，這樣蛟龍公司就可以根據其對市場的判斷決定怎樣開發城市。政府再將園區企業創造的稅收中地方實得的一半返還給蛟龍公司。蛟龍公司用政府返還的稅收投資污水處理廠等基礎設施，為打工子弟辦義務教育學校。這個實踐證明，只要有一個好的合約，界定給民營企業充分的權利，民營企業也可以提供優質的公共服務。
四、民營城市需要配套改革
上述四個案例，都是通過引入民營企業的專業團隊、提升容積率與開發強度，從而改善了城市郊區小鎮的品質，促進了產業升級，提升了稅收。比較分析上述四個案例可以發現，離市中心越近，民營企業運營城市的功能越多樣，綜合程度越高。大城市郊區是民營城市發展的重點，距離大城市中心越近，民營城市的功能越多、效率越高。民營城市的經濟效率與民營企業獲得的權利層級相輔相成：賦予民營企業的產權界定越清楚、越完整，城市的經營效率越高。反過來看，民營城市規模越大、功能越多，對政府的授權層級要求越高。
基于以上總結，民營城市的發展需要規劃、土地指標、集體產權制度方面的配套改革。
首先是規劃權的讓渡。政府要減少規劃審批的程序，授予民營企業更大的規劃權。政府規劃的城市往往投資效率低，注重公共服務而輕視多樣性和人氣聚集。民營企業規劃的城市往往能夠適應市場需求，具有前瞻性。規劃審批環節太多，審批周期太長，是民營城市開發緩慢的重要原因。
其次，需要建立全國性的土地指標交易市場。缺乏建設用地指標，是鄉村與城市開發時遇到的難題。建立土地指標交易市場，讓企業從市場上購入指標，可以優化城鄉建設資源的配置，促進城市的聚集和土地使用效率的提升。這方面的例子是，重慶的農村土地交易所不分國有、集體，實施指標雙軌制：經營性建設用地由市場交易購得，基礎設施用地按計劃獲得。此外，地票制度既為偏遠地區的農戶提供了宅基地退出的路徑，也為企業從事城市開發提供了指標儲備。
第三，深化集體經濟組織產權制度改革。大城市郊區在發展鄉鎮企業與征地拆遷過程中，鎮集體與村集體積累了大量的財富。例如，據調研所得，2019年上海市鎮級資產占三級集體經濟組織總資產的65.2%，鎮級凈資產占51.4%。上海市松江區2013年鎮級集體資產占比達83%。然而，集體資產產權不明晰，村民難以直接享受到經濟發展的成果。上海市開展集體經濟組織產權制度改革，清產核資，將集體資產量化為農民的份額，規范管理集體經濟組織，促進了集體的分紅收益分配。民營城市的開發可以帶來農民財富的增加。要將集體積累的資產分配給農民，有賴于集體經濟組織產權制度改革的深入。
我國城鄉融合的難點是大城市郊區地區。既有的城市開發體制以征地拆遷為主要模式，面臨農地產權缺失、征地成本高、規劃效率低、政府債務高等問題。產權不穩定導致城市郊區“非拆即亂”。民營城市可以成為我國探索城市化的另一條道路。應當鼓勵民營城市的發展，探索解決城市建設投資效率低、地方債務高、收縮城市不退出、城鄉分割、城市聚集度不夠等問題，改變我國城鄉分割的發展體制。（本文據作者2020年11月15日在海南博鰲文創周城鄉融合主題論壇上的發言稿改定。作者感謝黃躍、張惠強在演講準備過程中提出的建議。）
作者路乾系中央財經大學經濟學院副教授
中國鄉村發現轉自：澎湃新聞
(掃一掃，更多精彩內容！)
