2021年7月23日，國家社科基金重大項目開題（21ZDA071）暨“推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設”研討會在浙江大學北京研究院舉行。研討會上,中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所所長魏后凱做了精彩的主旨發(fā)言。他從新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略出發(fā)，解讀了縣城的戰(zhàn)略支點定位，及縣城未來的發(fā)展重心。
1.我國已進入全面統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新階段
2021年7月1日，習近平總書記宣布在中華大地上全面建成了小康社會，正向著全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的目標邁進。在此背景下，中國的城鎮(zhèn)化道路將面臨三個重要的戰(zhàn)略任務。
一是城鎮(zhèn)化從加速階段進入減速階段，全面提升城鎮(zhèn)化質量成為重點任務。據(jù)測算，到2035年，中國的城鎮(zhèn)化率將達到72%左右，基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)化；到2050年，城鎮(zhèn)化率將進一步提升至78%左右，接近80%-85%的城鎮(zhèn)化率“天花板”，總體實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)人口和空間結構將趨于穩(wěn)定。
二是全面推進鄉(xiāng)村振興。農(nóng)業(yè)高質高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足可作為基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的目標，將在2035年得到實現(xiàn)；到2050年，將實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富的鄉(xiāng)村全面振興。
三是全面統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進城鄉(xiāng)全面融合，走城鄉(xiāng)共富之路。到2035年，將實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，城鄉(xiāng)收入比達到1.8左右，城鄉(xiāng)差距顯著縮小；到2050年，將基本實現(xiàn)全體人民共同富裕，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民收入均衡化和生活質量等值化。
2. 縣城是統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略支點
中國縣級行政區(qū)相對穩(wěn)定，縣域數(shù)量多、類型多樣。2021年的中央一號文件中，明確提出要“推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設……把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點”。具體來說，縣城在統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興方面的戰(zhàn)略支點作用體現(xiàn)為以下三方面。
第一，縣城是連接城市與鄉(xiāng)村的重要紐帶和橋梁。包括縣城在內、所有的建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)都屬于廣義的“城市”范疇，盡管不屬于行政意義上的建制市，但已具備一定的城市功能。縣城連城通鄉(xiāng)，與城市和鄉(xiāng)村的經(jīng)濟聯(lián)系和文化交流最為密切。
第二，縣城是縣域的政治、經(jīng)濟、文化和交通中心。縣城既是驅動縣域經(jīng)濟發(fā)展的增長極，也是縣域的綜合服務中心和治理控制中心，在縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展中發(fā)揮著樞紐作用和統(tǒng)領作用。
圖1 城市、縣城和建制鎮(zhèn)的平均人口規(guī)模與平均建成區(qū)面積
第三，相比一般建制鎮(zhèn)，縣城具有較好的發(fā)展基礎。如圖1所示，雖然縣城的人口存量和人口增量都無法與城市建成區(qū)相比，但其平均人口規(guī)模和增長速度都遠高于一般的建制鎮(zhèn)。公共設施和公共服務等方面亦是如此，如圖2所示，在用水普及率、燃氣普及率和污水處理率等方面，縣城和城市的差距在不斷縮小，甚至逐漸消弭。
圖2 城市、縣城、建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)的燃氣普及率與污水處理率
3. 在全面城鄉(xiāng)融合中加快推進縣城的發(fā)展
如前所述，縣城是統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的重要戰(zhàn)略支點，是實現(xiàn)全面城鄉(xiāng)融合的空間單元。但從當前我國縣城發(fā)展的普遍狀況來看，縣城仍存在諸多短板，包括：基礎設施落后，公共服務與大中城市差距大；產(chǎn)業(yè)支撐不足，就業(yè)崗位缺乏；農(nóng)民落戶意愿較低；因區(qū)位和資源稟賦不同，縣域分化明顯等。
圖3 2017年流動人口的落戶意愿
其中，落戶意愿低成為了縣城功能無法有效發(fā)揮的最明顯掣肘。如圖3所示，2017年中國流動人口調查數(shù)據(jù)顯示，縣城僅有25.6%的流動人口具有落戶的意愿，遠低于直轄市、省會和副省級城市，由此制約了潛在農(nóng)業(yè)轉移人口在縣城的集聚。
因此，下一階段的重點任務就是充分發(fā)揮縣城的作用，加快推進縣城發(fā)展。具體地，可以從以下四方面著力。
一是實行縣城發(fā)展的差別化戰(zhàn)略。如圖4所示，縣城發(fā)展的基礎條件千差萬別，對于某些發(fā)展較好的、符合條件的縣城，應加快其撤縣設市步伐，提升其行政能級；對于其他的大量縣城，也應按照現(xiàn)代小城市的標準，大力推進縣城建設。
圖4 中國農(nóng)村發(fā)展分縣區(qū)劃方案：19個農(nóng)村區(qū)域
二是強化縣城的中心功能。首先要通過加強基礎設施建設、提高公共服務水平和質量等舉措，增強縣城的中心功能和綜合服務能力，進而輻射、帶動周邊的小城鎮(zhèn)和廣大鄉(xiāng)村發(fā)展；其次，要賦予縣城更多資源整合使用的自主權，提升其建設發(fā)展的自主性；同時，也要警惕資源過度集中導致的縣城“虹吸”效應。
三是增強縣城產(chǎn)業(yè)的支撐能力，建立各具特色、符合主體功能定位的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展，一定要符合縣域的主體功能定位，走特色化、集群化、融合化、生態(tài)化的道路。
四是提高縣城的人口吸納能力和吸引力。如前所述，縣城發(fā)展的突出制約因素之一就是潛在農(nóng)業(yè)轉移人口的落戶意愿不強，如何吸引農(nóng)村剩余勞動力到縣城工作、定居、落戶，如何吸引大中城市的農(nóng)民工返鄉(xiāng)務工、創(chuàng)業(yè)，是縣城發(fā)展中必須要思考和解決的現(xiàn)實問題。
（作者系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學術委員、湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員，中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所所長；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：浙大新型城鎮(zhèn)化智庫 微信公眾號）
(掃一掃，更多精彩內容！)
