2021年7月23日，國家社科基金重大項目開題（21ZDA071）暨“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”研討會在浙江大學北京研究院舉行。研討會上,中國社會科學院農村發展研究所所長魏后凱做了精彩的主旨發言。他從新型城鎮化戰略和鄉村振興戰略出發，解讀了縣城的戰略支點定位，及縣城未來的發展重心。
1.我國已進入全面統籌新型城鎮化和鄉村振興戰略的新階段
2021年7月1日，習近平總書記宣布在中華大地上全面建成了小康社會，正向著全面建成社會主義現代化強國的目標邁進。在此背景下，中國的城鎮化道路將面臨三個重要的戰略任務。
一是城鎮化從加速階段進入減速階段，全面提升城鎮化質量成為重點任務。據測算，到2035年，中國的城鎮化率將達到72%左右，基本實現城鎮化；到2050年，城鎮化率將進一步提升至78%左右，接近80%-85%的城鎮化率“天花板”，總體實現城鎮化，城鄉人口和空間結構將趨于穩定。
二是全面推進鄉村振興。農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足可作為基本實現農業農村現代化的目標，將在2035年得到實現；到2050年，將實現農業強、農村美、農民富的鄉村全面振興。
三是全面統籌新型城鎮化與鄉村振興戰略，促進城鄉全面融合，走城鄉共富之路。到2035年，將實現城鄉基本公共服務均等化，城鄉收入比達到1.8左右，城鄉差距顯著縮小；到2050年，將基本實現全體人民共同富裕，實現城鄉居民收入均衡化和生活質量等值化。
2. 縣城是統籌新型城鎮化與鄉村振興的戰略支點
中國縣級行政區相對穩定，縣域數量多、類型多樣。2021年的中央一號文件中，明確提出要“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設……把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點”。具體來說，縣城在統籌新型城鎮化與鄉村振興方面的戰略支點作用體現為以下三方面。
第一，縣城是連接城市與鄉村的重要紐帶和橋梁。包括縣城在內、所有的建制鎮鎮區都屬于廣義的“城市”范疇，盡管不屬于行政意義上的建制市，但已具備一定的城市功能。縣城連城通鄉，與城市和鄉村的經濟聯系和文化交流最為密切。
第二，縣城是縣域的政治、經濟、文化和交通中心。縣城既是驅動縣域經濟發展的增長極，也是縣域的綜合服務中心和治理控制中心，在縣域城鄉融合發展中發揮著樞紐作用和統領作用。
圖1 城市、縣城和建制鎮的平均人口規模與平均建成區面積
第三，相比一般建制鎮，縣城具有較好的發展基礎。如圖1所示，雖然縣城的人口存量和人口增量都無法與城市建成區相比，但其平均人口規模和增長速度都遠高于一般的建制鎮。公共設施和公共服務等方面亦是如此，如圖2所示，在用水普及率、燃氣普及率和污水處理率等方面，縣城和城市的差距在不斷縮小，甚至逐漸消弭。
圖2 城市、縣城、建制鎮和鄉的燃氣普及率與污水處理率
3. 在全面城鄉融合中加快推進縣城的發展
如前所述，縣城是統籌新型城鎮化與鄉村振興的重要戰略支點，是實現全面城鄉融合的空間單元。但從當前我國縣城發展的普遍狀況來看，縣城仍存在諸多短板，包括：基礎設施落后，公共服務與大中城市差距大；產業支撐不足，就業崗位缺乏；農民落戶意愿較低；因區位和資源稟賦不同，縣域分化明顯等。
圖3 2017年流動人口的落戶意愿
其中，落戶意愿低成為了縣城功能無法有效發揮的最明顯掣肘。如圖3所示，2017年中國流動人口調查數據顯示，縣城僅有25.6%的流動人口具有落戶的意愿，遠低于直轄市、省會和副省級城市，由此制約了潛在農業轉移人口在縣城的集聚。
因此，下一階段的重點任務就是充分發揮縣城的作用，加快推進縣城發展。具體地，可以從以下四方面著力。
一是實行縣城發展的差別化戰略。如圖4所示，縣城發展的基礎條件千差萬別，對于某些發展較好的、符合條件的縣城，應加快其撤縣設市步伐，提升其行政能級；對于其他的大量縣城，也應按照現代小城市的標準，大力推進縣城建設。
圖4 中國農村發展分縣區劃方案：19個農村區域
二是強化縣城的中心功能。首先要通過加強基礎設施建設、提高公共服務水平和質量等舉措，增強縣城的中心功能和綜合服務能力，進而輻射、帶動周邊的小城鎮和廣大鄉村發展；其次，要賦予縣城更多資源整合使用的自主權，提升其建設發展的自主性；同時，也要警惕資源過度集中導致的縣城“虹吸”效應。
三是增強縣城產業的支撐能力，建立各具特色、符合主體功能定位的現代產業體系。縣城產業發展，一定要符合縣域的主體功能定位，走特色化、集群化、融合化、生態化的道路。
四是提高縣城的人口吸納能力和吸引力。如前所述，縣城發展的突出制約因素之一就是潛在農業轉移人口的落戶意愿不強，如何吸引農村剩余勞動力到縣城工作、定居、落戶，如何吸引大中城市的農民工返鄉務工、創業，是縣城發展中必須要思考和解決的現實問題。
（作者系《中國鄉村發現》學術委員、湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員，中國社會科學院農村發展研究所所長；中國鄉村發現網轉自：浙大新型城鎮化智庫 微信公眾號）
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