農(nóng)村宅基地制度由于其特殊的取得方式、權(quán)利安排和承載的政治和社會功能，是我國農(nóng)村土地制度中一項特殊的制度安排。自2015年中央統(tǒng)一部署開展試點至今，改革試點中的許多重大問題存在不同程度的爭議，以至大家多存有一種矛盾心理：既期待改革能盡快在總體上取得突破，又希望其制度設計能盡可能綜合考慮實際存在的多方因素，審慎而行。下一步，農(nóng)村宅基地制度改革將邁出怎樣的步伐，如何繼續(xù)深入推進？一系列問題，亟待思考和回答。
改革試點的基本經(jīng)驗
自2015年開展試點以來，宅基地制度改革先后經(jīng)歷了試點確立、聯(lián)動探索、期限延長、范圍拓展等過程。各地推進農(nóng)村宅基地制度改革的具體做法各不相同，但大體上圍繞完善農(nóng)民宅基地權(quán)益和取得方式、探索宅基地有償使用制度、探索宅基地自愿有償退出機制、完善宅基地管理制度四個方面展開。試點地區(qū)在改革實踐中積累了豐富的經(jīng)驗。概括起來，就是要處理好以下幾個關(guān)系。
一是堅持因地制宜，處理好規(guī)范性與多樣性的關(guān)系。由于試點地區(qū)分布在全國30個省，各地資源稟賦、經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異很大，面臨的情況和問題也各不相同，這就要求試點地區(qū)要把中央的頂層設計與各地的實際情況結(jié)合起來，從實際出發(fā)因地制宜地推進改革。從實踐看，各地的改革操作辦法呈現(xiàn)出明顯的多樣性。對各地改革做法呈現(xiàn)出的多樣性，應當允許和鼓勵。
二是堅守改革底線，處理好穩(wěn)定與放活的關(guān)系。推進農(nóng)村宅基地制度改革，既要擴權(quán)賦能，適度放活宅基地使用權(quán)，盤活資源資產(chǎn)，實現(xiàn)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益；又要堅守改革底線，也即中央明確要求的，不得違規(guī)違法買賣宅基地，不得利用農(nóng)村宅基地建設別墅大院和私人會館，不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。一些地區(qū)先行先試，以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或成員為主體，結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等，開展盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的途徑，初步探索出了一些好的辦法。可見，農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)形態(tài)可以是多種多樣的，關(guān)鍵是要在堅守底線的前提下，找到最適合自身發(fā)展的具體實現(xiàn)形式，而這應該是下一步深化改革的重點。
三是堅持循序漸進，處理好階段性任務與長期改革的關(guān)系。各地在保障農(nóng)民宅基地占有、使用權(quán)等方面取得了較好的成效，而宅基地“三權(quán)分置”、有償退出、抵押擔保等有的基本沒有涉及，有的也只是開展了初步的探索。這些改革事項相對復雜，涉及到打破集體經(jīng)濟均等共有和成員封閉性問題。深化農(nóng)村宅基地制度改革是一個長期漸進的過程，在實際工作中要把握好重點。一方面，要把已經(jīng)被實踐證明成熟的做法經(jīng)驗落實好，調(diào)動農(nóng)民參與改革的積極性；另一方面，要積極創(chuàng)造完善農(nóng)民宅基地權(quán)能的實現(xiàn)條件，積累經(jīng)驗，視改革實踐的進展，逐步完善頂層設計，推動改革走向深入。
改革試點存在的主要問題
一是思想認識問題。由于農(nóng)村宅基地“一戶多宅”、超占亂占等問題較多，主體和利益關(guān)系復雜。而且大多時間跨度較大、底料資源缺失，導致權(quán)屬界定困難。對改革中的這些基本問題，各地不同程度地存在著認識不到位，干部和群眾的認識不盡一致，不同地區(qū)認識也有差別的情況。有的地方干部有畏難情緒，怕改革困難多、程序復雜，要觸碰歷史遺留問題，不愿捅“馬蜂窩”。有的地方群眾一方面擔心改革是換湯不換藥，自身權(quán)益難以保障，另一方面又對改革期待過高，實踐下來心里落差大。農(nóng)村宅基地制度改革涉及到多方面利益調(diào)整，一些干部群眾存在這樣那樣的思想認識是不可避免的，但也要看到，這些思想認識問題不解決，就會直接影響到改革的穩(wěn)慎推進和實際效果。
二是工作基礎問題。試點地區(qū)對于農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證、村莊規(guī)劃等基礎性工作進行了大量投入，為試點工作的開展夯實了基礎，但基礎工作仍顯薄弱。由于歷史原因，各地宅基地和農(nóng)房權(quán)籍調(diào)查登記工作進度不一致，農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記工作基本完成，使用權(quán)頒證率相對較高。但房地一體的不動產(chǎn)登記和發(fā)證率較低，宅基地信息平臺建設嚴重滯后；一些試點由于村莊規(guī)劃和村級土地利用規(guī)劃不健全，相關(guān)規(guī)劃之間以及與已有規(guī)劃之間融合程度不高甚至相互沖突，造成宅基地利用管理無序，影響了改革試點的進展。
三是改革推進問題。一些地區(qū)開展試點時對改革的不確定性和困難考慮不足，改革方案的可操作性不強、統(tǒng)籌兼顧不夠等，影響了改革的順利推進和實際成效。一些地方反映，受傳統(tǒng)觀念、宅基地基礎底料缺失、歷史遺留問題影響，宅基地確權(quán)登記中“戶”的界定等歷史遺留問題處置困難。一些試點由于宅基地無償取得的分配方式難以為繼，開始探索有償取得方式，但主要措施是按土地整理費、開墾費等成本有償收取費用，并沒有體現(xiàn)土地資源的實際價值，改革的路徑值得進一步探討。一些開展宅基地退出試點的地方，受地域和經(jīng)濟發(fā)展水平等因素影響，難以有效籌集資金開展宅基地退出收儲和盤活利用。即使一些已經(jīng)開展的項目，也面臨成本高、收益低、難以持續(xù)的困境，尚未形成長效機制。
四是政策協(xié)同問題。農(nóng)村宅基地制度改革和管理涉及自然資源、規(guī)劃、住建等多個部門，管理力量分散，尚未有效形成改革合力。改革起初，部分試點地區(qū)沒有將宅基地制度改革與農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市等關(guān)聯(lián)改革統(tǒng)籌開展，影響了改革的效果。也有部分試點沒有協(xié)調(diào)推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村金融體制以及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設等配套改革，宅基地和農(nóng)房抵押擔保等改革事項受到不同程度的影響。由于目前戶籍、社保等制度仍帶有城鄉(xiāng)二元性質(zhì)，土地改革的制度環(huán)境尚不一致，以致在宅基地退出改革中，退出農(nóng)村宅基地權(quán)益的農(nóng)民難以同等享受城市人的各種福利和保障，此項改革也因缺少配套的制度支撐難以取得實質(zhì)性進展。還有一些試點地區(qū)行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件與改革要求不符。
進一步深化改革的思考
深化宅基地制度改革應堅持市場化的改革方向和漸進式的改革基調(diào)，統(tǒng)籌關(guān)聯(lián)配套改革，做足用好“流轉(zhuǎn)”文章，既要大膽探索、積極推進，又不能急功近利、走偏方向。
一是進一步凝聚改革共識。試點地區(qū)承擔的是超前改革試驗的任務，需要加強理論與實踐的對話，加速兩者間的信息傳遞和反饋，用實踐充實理論，用理論指導實踐。宅基地制度改革情況復雜、專業(yè)性強，要組建專門研究班子和專家團隊，廣泛開展專項調(diào)研、綜合研究，及時應用理論成果指導試點實踐，并在實踐中不斷總結(jié)完善。廣大群眾是改革的利益相關(guān)方，是推動改革的重要主體，必須切實解決人民群眾關(guān)心的重大現(xiàn)實問題，調(diào)動廣大群眾參與改革的積極性。改革試驗是“摸著石頭過河”，有許多不確定因素，難免出錯，要健全改革容錯糾偏機制，有針對性地解決基層干部中存在的思想誤區(qū)或片面認識，進一步激發(fā)基層干部群眾改革的責任感和主動性。
二是打牢改革工作基礎。深化農(nóng)村宅基地制度改革，首要的是加快推進與改革試點密切相關(guān)的規(guī)劃編制、確權(quán)登記等基礎工作。要將規(guī)劃編制作為改革的前提和統(tǒng)籌村莊建設和發(fā)展的基礎加以推進。注重規(guī)劃的兼容性和協(xié)同性，實現(xiàn)村莊規(guī)劃與土地利用規(guī)劃、建設規(guī)劃等各類規(guī)劃銜接融合。提升規(guī)劃編制的前瞻性和科學性，與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移等相適應，為村莊建設和發(fā)展預留合理空間。盡管宅基地和房屋權(quán)能不同，但是由于宅基地和房屋在實物形態(tài)上的不可分性，“房地一體”的不動產(chǎn)確權(quán)登記是深化宅基地制度改革、規(guī)范宅基地管理的客觀要求。要加快推進“房地一體”的農(nóng)村宅基地和農(nóng)房確權(quán)登記頒證工作，妥善解決宅基地歷史遺留問題，提高確權(quán)頒證覆蓋率，為進一步深化改革奠定基礎。
三是豐富宅基地權(quán)能及其多樣化實現(xiàn)形式。目前在農(nóng)民宅基地權(quán)利體系中，占有和使用權(quán)行使已經(jīng)比較充分，但收益權(quán)尚未有效發(fā)揮。原因是宅基地流轉(zhuǎn)范圍受到嚴格管控，不具備形成真實完善的宅基地市場。同時，宅基地用益物權(quán)中也不包括處置權(quán)，隨著宅基地由農(nóng)民居住保障功能向財產(chǎn)功能的轉(zhuǎn)變，允許農(nóng)戶對宅基地適當?shù)奶幹脵?quán)才能彰顯其收益權(quán)能。從各地試點情況看，大多地方在暫時調(diào)整實施有關(guān)法律法規(guī)框架下，賦予了農(nóng)戶宅基地一定收益和處置權(quán)，但實踐效果并不太理想。究其原因，大多地區(qū)都將宅基地的處置權(quán)限制在村域范圍內(nèi)，缺乏增值收益的支撐，權(quán)能難以實現(xiàn)，其結(jié)果是賦權(quán)的無效性。因此，深化農(nóng)村宅基地制度改革，除了賦予農(nóng)民宅基地完整而又充分的權(quán)能外，還必須在符合規(guī)劃和用途管制的基礎上，探索實現(xiàn)權(quán)能的多元化市場化實現(xiàn)方式。
四是有效盤活閑置宅基地和閑置農(nóng)房。如何有效盤活龐大規(guī)模的農(nóng)村閑置資源，目前各方尚未形成十分成熟的方案。一些試點地區(qū)已經(jīng)進行了一些探索，但總體上改革步伐比較緩慢，閑置農(nóng)房流轉(zhuǎn)仍受到諸多限制。深化農(nóng)村宅基地制度改革，就要在法律法規(guī)、用途管制和堅守底線的前提下，理順集體與農(nóng)房和宅基地的關(guān)系，擴大閑置宅基地和農(nóng)房流通的實施范圍。特別是允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。
五是提升改革的系統(tǒng)性協(xié)同性。深化農(nóng)村宅基地制度改革，要在結(jié)合地方實際基礎上，適當擴大試點范圍，拓展試點內(nèi)容，以檢驗現(xiàn)有成果的有效性；提升改革的綜合配套，在統(tǒng)籌農(nóng)村土地制度“三項改革”基礎上，統(tǒng)籌部署、協(xié)同推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村金融制度以及利用集體建設用地建設租賃住房試點等改革事項，增強改革的系統(tǒng)性和協(xié)同性；強化相關(guān)領(lǐng)域支撐合力，推進與戶籍、社保等涉及農(nóng)民進城落戶政策的銜接，增強改革的耦合性；加強相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合，明確權(quán)責清單，建立共商大事、共推試點的工作推進機制，真正形成齊抓共管的局面。
（作者系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：鄉(xiāng)村情懷 微信公眾號）
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