吳理財:村民小組的歷史變遷及其基本邏輯

內容提要：村民小組是我國鄉村治理的基本組織，它在鄉村治理乃至整個國家治理中發揮著不可替代的作用。新中國成立以來，村民小組經歷了從人民公社體制到改革開放以后鄉政村治體制、鄉村治理體制的變革，從農村集體生產共同體漸次演變為農民生活共同體和鄉村社會治理共同體。

關鍵詞：村民小組；鄉村治理；歷史變遷

從目前研究來看，關于村民小組的研究聚焦于三個議題：一是村民小組的定位、屬性和功能；二是村民小組的集體所有權以及由此衍生的法律主體資格或地位問題；三是村民小組自治和治理。

談到村民小組的地位和功能，絕大部分學者都認為它是我國鄉村治理的基本單位或治理單元，發揮著重要的治理功能，要進一步加強村民小組建設。不過，也有少數人主張取消村民小組，其理由是村民小組制約了農業資源（主要是土地）的優化配置、現代農業的規模經營和現代村莊的整體規劃，也不利于公共財政的最優配置。許多地方政府在推進“合村并組”或“新農村建設”“農村新型社區建設”時也持類似的理據。不過主張取消村民小組的人也承認，村民小組利用其自身獨特的鄉村社會資本，維持著農村各種社會事務及普遍秩序，擔心村委會是否能夠替代村民小組擔負起這種功能（常利民，2009）。

經濟學、法學學者主要從農村集體產權以及由此引致的民事責任出發，討論村民小組的集體所有權以及由此衍生的法律資格或地位等問題。其中，贊同賦予村民小組獨立的集體所有權者有之，反對者也有之，總體上贊成者多于反對者。例如，有人就認為，相當部分的農村基層社會糾紛和矛盾是由村民小組的法律定位不準、農村土地所有權主體不明引起的。村民小組在人口、耕地、財產等方面都具備較強的獨立性，這種獨立性秉承了原生產隊“隊為基礎”的核算體制。有必要從法律上確定村民小組的農村土地所有權的主體地位，對村民小組與村委會之間的權利義務進行再定位（劉秀紅，2007）。

具體到村與組的關系，也有不同的看法。于建嶸（2004）在岳村調查發現，村民小組由人民公社時期的生產隊變遷而來，它不僅是目前中國鄉村社會最普遍的集體經濟組織，而且是由自然村落組成的社區組織，是村治結構中的組成部分。程同順、趙一瑋（2010）則認為，村民小組是一個天然的利益共同體，在村級利益表達和農村政策執行中發揮著獨到的功能。它作為中國鄉村社會最普遍的集體經濟組織，在目前村民自治體系中，應被視為比村委會層次較低的一級自治組織，而不應被看作村委會的下級或附屬機構。田先紅（2018）對成都平原農村的調查發現，與其他農村地區不同的是，成都平原農村的村民小組與行政村①之間更多是合作關系，雙方形成合作共治架構。

有些學者之所以主張將村民自治下沉到村民小組，也主要是從村民自治有效實現的產權基礎來論述的，認為以村民小組為單位的所有權制度安排和自治架構安排具有規模適度、利益相關性強、利益實現難度小的特點，更有利于村民自治的有效實現（付振奇，2016；鄧大才，2014；徐勇，2015）。廣東清遠等地還進行了“村民自治下沉”改革，將村委會和村支部下沉到村民小組或自然村，在原行政村一級建立片區公共服務站，作為鄉鎮政府的派出機構。這一做法引起了一定的爭議。有學者指出，此項改革不僅自身存在組織、制度、財政以及人力資源等方面的困難，也與當前農村集體經濟產權改革、農村社會日益開放和流動、農村治理單元的擴大化以及基層治理的精簡與效能的發展方向相違背（項繼權、王明為，2019）。

盡管有許多學者不贊同將村民自治下沉到村民小組，但并非否定村民小組在村民自治中的重要作用。村民小組在整個村民自治體系中雖然層級不高，但是作為鄉村自治組織，卻有著重要的功能和意義（馬元喜、譚龍云，2019）。程同順、趙一瑋（2010）就認為，村民小組在村民自治體系中發揮著不可或缺的作用。王惠林（2019）通過對陜西關中村民小組治理的考察，認為土地所有權關系、以民間信仰為媒介的文化認同、熟人社會是鄉村“微自治”有效運行的基礎。

有學者認為，“如果說家庭是社會的細胞，那么村民小組就是鄉村社會這個有機體的細微組織；如果這個機體組織發生病變或壞死，村級這個鄉村社會有機體的器官就會發生畸變或功能喪失”（包先康、李衛華，2008）。從這個意義上而言，村民小組治理是鄉村治理的基礎。村民小組作為“共”的載體，其運行機制和效能的發揮具有“微治理”的典型特征。有學者指出，村民小組適度的治理規模為低成本達成社會共識找到了組織基礎，熟人社會“情”與“理”的治理邏輯可推動社區問題的解決。村民小組應當成為當前和未來很長一個階段降低治理成本、提升治理效率的著力點（向勇、孫迎聯，2020）。賀雪峰（2005）等還對以村民小組為行動單位的鄉村公共品生產、鄉村治理進行了討論。

關于村民小組治理，有人還探討了村民小組的社區性和國家性，認為當前基層治理的困境不是村民小組的社區性弱化而是國家性弱化造成的，從而主張提高村民小組的國家性（林輝煌，2011）。事實上，這種國家性具有雙重作用，它既可以調動村民小組的社區性，又可能會壓縮村民小組的自主治理空間。田先紅（2018）注意到，小組長日漸成為單向度的公共服務供給者，喪失了對群眾的親和性。

綜上所述，村民小組的定位、屬性和功能，往往同農村集體所有權、鄉村治理糾纏在一起。這三個議題的確難以完全分離開來，甚至構成相互論證的關系。其實，上述三個方面的研究主要論及三個核心問題：一是村民小組是否具有（獨立的）集體所有權；二是村民小組是村委會的下級組織（組成部分）還是獨立的自治組織；三是村民小組自治或村民小組治理的價值何在。要回答這三個問題，就有必要返回到歷史中進行分析，看看村民小組是如何從歷史中演變而來的，它又將往何處發展。

與此同時，又必須把它放置在國家治理的宏觀視野中來分析，就村民小組來談村民小組未必能夠厘清它的組織性質及其功能。實際上，村民小組是由國家定義和定位的，在不同歷史時期發揮著不同的治理功能，但是國家對村民小組的定義和定位又不能脫離鄉村社會基層的實際，二者必須結合起來。

人民公社體制并不是憑空產生的，它是農業合作化運動的邏輯結果。新中國成立伊始，我國便在農村實行土地改革。土地改革不僅廢除了地主階級封建剝削的土地所有制，實現“耕者有其田”，而且摧毀了地主階級在農村的封建統治，建立了新的農村政治秩序。

對許多農民來說，土改后主要關心的是重建家庭、結婚生子和提高收入（弗里曼等，2002），而不是其他更高的追求。農民這種根深蒂固的觀念，跟當時的國家建設要求相去甚遠；如果不對他們進行社會主義改造，就無法進行社會主義國家建設。而且，對于土改后的小農經濟發展，當時形象的說法是，小農經濟是“十字路口的經濟”——可以走向社會主義，也可以走向資本主義。如果不對這種小農經濟加以引導或干涉，借貸、雇工、租佃、土地買賣等剝削行為，以及由此而導致的新的貧富分化，將難以避免。這些新出現的階級分化，對土改的再分配邏輯和社會主義意識形態會構成巨大沖擊（李里峰，2009）。于是，土地改革后不久，我國農村很快步入合作化，對農業進行社會主義改造。

互助組是在自愿互利、不打破家庭經營核算原則下，在生產環節實行平等互利的有償互助，再加上具有組織規模小、自由結合、互助方式靈活等特點，因此受到廣大缺乏生產資料或勞動力的農戶的歡迎（武力，2010）。到1952年年底，全國農業互助合作組織發展到830余萬個，參加的農戶達到全國總農戶的40%。次年，開始轉向發展初級合作社。到1955年年底，全國初級農業合作社已增至190多萬個，入社農戶已達7500多萬戶，約占全國農戶總數的63%（羅紅云，2012）。初級農業合作社是建立在互助組基礎上的社區集體經濟組織。它沒有從根本上改變土地農民所有這一經濟基礎，但規定農民的土地和其他主要生產資料必須交給合作社統一經營，合作社內部建立勞動組織，實行評工記分和按件計酬，合作社年終根據農民土地和勞動按比例進行分紅。初級農業合作化推動了我國農村土地制度的再一次變革，土地由農民所有、農民自主經營變為農民所有、集體統一經營。

不到一年時間，初級社很快過渡到高級社。高級農業生產合作社不僅取消了農民的私有產權和家庭經營，而且突破了傳統社區血緣關系的土地產權邊界。高級農業生產合作社不再按照自然村建立生產組織，打破了傳統的小農村社經濟制度的組織載體（應星，2014）。到1956年年底，加入合作社的農戶達1.18億戶，占農戶總數的96.3%。其中，參加高級社的農戶占農戶總數的87.8%，對個體農業的社會主義改造基本上完成（何沁，1993）。在這一階段，農民的土地被無條件地轉為集體所有，其他諸如耕牛、大農具等原來為農民私有的生產資料也被作價轉為集體所有，整個合作社統一計劃、集體勞動、統一經營、統一分配，合作社的性質從土地私人占有、合作經營轉變為土地歸合作社集體所有、集體經營，農村土地產權制度發生了根本性的變革。

此后高級社又迅速地朝著更高級的人民公社發展。1958年4月，中共中央發布了《關于把小型的農業合作社適當地合并為大社的意見》，全國各地出現了合作社的合并高潮，合并后的合作社被冠以“共產主義公社”“集體農莊”“人民公社”等名稱。全國的公社化從1958年7月開始發展，8月中下旬中共中央召開政治局擴大會議，通過了《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》，指出建立工、農、商、學、兵相結合和農、林、牧、副、漁全面發展的人民公社是形勢發展的必然趨勢。9月底共建立人民公社23 384個，入社農戶占總農戶的90.4%，其中有12個省達到100%。河南、吉林等13個省，有94個縣以縣為單位建立了人民公社或聯社。同年11月初，僅3個月的時間，全國農村就基本實現公社化，實現了土地等生產資料的公社所有制，74萬多個農業合作社被改造為26 500多個人民公社，入社農戶達1.2億戶，占農戶總數的99.1%（廖洪樂，2008）。

與合作社相比，人民公社的性質與高級農業生產合作社是相同的，但規模卻要大得多，高級農業生產合作社一般由幾個初級農業生產合作社組成，平均規模不過200戶，而人民公社卻相當于約23個高級農業生產合作社，每個公社約有4 797戶農戶。人民公社將原高級社全部生產資料和原社員保留的自留地、山林、果園等一律轉為社有，人民公社的生產資料公有化程度最高，廢除了一切私有財產，并在全社范圍內實行統一生產、集中勞動、統一核算、統一分配。人民公社還曾一度實行軍事化管理。這種“一大二公”的所有制形式，實際上超越了當時的生產力發展水平，卻被認為“是加速我國社會主義建設的最好形式，是全國農村由社會主義集體所有制過渡到社會主義全民所有制的最好形式，也是將來由社會主義向共產主義過渡的最好的組織形式”（國家統計局，1959：28）。

此后各地紛紛刮起共產風、浮夸風、命令風、干部特殊風、對生產的瞎指揮風。這些不切實際的“五風”，不但嚴重脫離農村實際，導致農村基層政權基礎不牢，而且極大地挫傷了農民農業生產積極性，全國糧食產量急劇減少，糧食征購量卻不降反升，征購比例高達33%。尤其是1959年，當年糧食產量比上年減產3 000萬噸，但糧食征購居然增加864.5萬噸，糧食征購比例從29.4%飆升到39.7%（辛逸，2005）。在隨后一兩年里，人民生活普遍墜入困難境地。

為此，中共中央于1960年11月發出《關于農村人民公社當前政策問題的緊急指示信》，調整人民公社所有制為“三級所有、隊為基礎”。1961年3月，中央頒布了《農村人民公社工作條例（草案）》。盡管它確定了人民公社“三級所有”，卻是以生產大隊為“基礎”，而不是后來所指的生產隊。

在有著數百戶的生產大隊實行農業的統一經營、統一核算、統一分配，平均主義的“大鍋飯”問題仍然得不到解決，不少農民再次要求“包產到戶”，引起了中央領導的重視。1961年9月16日，毛澤東給政治局常委及有關同志寫信，提出基本核算單位應是生產隊而不是生產大隊（陳錫文、羅丹、張征，2018）。同時劉少奇、周恩來、陳云、鄧小平等中央領導分赴全國農村，深入基層，進行調查研究和試點。11月23日，中央批轉了鄧子恢同志《關于農村人民公社基本核算單位試點情況的調查報告》。1962年2月13日，中央發布《關于改變農村人民公社基本核算單位問題的指示》，決定將所稱的生產小隊改稱為生產隊，原所稱的生產隊改稱為生產大隊，確立生產隊為基本核算單位。該年9月27日通過的《農村人民公社工作條例（修正草案）》第2條進一步做了明確規定：“人民公社的基本核算單位是生產隊。根據各地方不同的情況，人民公社的組織，可以是兩級，即公社和生產隊，也可以是三級，即公社、生產大隊和生產隊。”

由此可見，相比生產大隊而言，生產隊在人民公社體制中的地位更為重要。而且，《農村人民公社工作條例（修正草案）》第5條還對人民公社、生產隊的規模做了規定：“人民公社各級的規模應該由社員民主決定。各級規模大小的確定，都應該對生產有利，對經營管理有利，對團結有利，并且便利群眾進行監督。人民公社的規模是一鄉一社。有的是小鄉一社，有的是大鄉一社。各個公社的規模定下來以后，長期不變。生產隊的規模應該根據土地的數量和遠近、居住的集中或者分散、勞動力能夠搭配得開、畜力和農具能夠配套、有利于發展多種經營等等條件確定。生產隊的規模定下來以后，長期不變。”

農民跟高級社、人民公社經營管理體制進行了6年的博弈。博弈的最終結果是，農民和中央各退了半步：既沒有讓農業經營回歸農戶，但實際上也否定了人民公社乃至高級社時的農業生產經營管理體制，形成了“人民公社的牌子、高級社的規模、初級社的核算與分配”體制。這一體制基本上一直延續到1983年（陳錫文等，2018）。反觀這段歷史，如果缺乏經過多次博弈形成的生產隊這個基礎裝置，人民公社體制根本無法有效運轉，并存在長達四分之一個世紀。

在當時的歷史條件下，人民公社化除了滿足那個時候政治的需要以外，也方便從農業抽取積累、從農村汲取資源，服務于國家工業化和實現現代化趕超戰略的需要。這或許是人民公社體制的歷史合理性。誠如賀雪峰所指出的，“國家設置村組，尤其是人民公社，既是一個行政單位，又是一個合作單位，通過國家強制，一方面國家從農村中提取剩余用于工業化建設，一方面又通過外力強制農民合作，解決了農村公共品供給的難題”（賀雪峰，2005）。如果沒有這樣一種農村體制安排，在當時的歷史條件下又怎么可能建設新中國呢？

回首這段歷史不難看出，在農業合作化運動中，初級社是比較受農民歡迎的。從人民公社初期的“一大二公”到最終確立生產隊為人民公社的“基礎”，改革開放以后以生產隊為基礎改設村民小組并一直延續至今，也從一個方面說明，國家和鄉村社會在初級社、生產隊或村民小組這個組織（層次）上（經過多次運動博弈）達成了最終的均衡狀態，實現了國家和鄉村社會的有效耦合。

人民公社是中國歷史上一種特殊的農村體制設計，在此之前從未有過，在此之后或許也不再存在。在人民公社體制中，生產隊、生產大隊和公社并非簡單的三個組成層級的關系。“三級所有、隊為基礎”的人民公社，實際上是一個“政社合一”的基層治理共同體，這個共同體是由國家建構的，生產隊成為這個復式結構的基層國家治理共同體的最基礎部分。有必要指出的是，這個基層國家治理共同體顯然跟黨的十九屆四中全會所提出的“社會治理共同體”完全不同：前者遵循的是全能主義國家的邏輯，國家吸納并完全覆蓋了基層社會；后者遵循的則是“國家”與鄉村社會合作共治的邏輯，政黨、國家和基層社會在此交匯融通合作（吳理財，2020b）。

在1978年前后，安徽、四川等省的一些村莊開始秘密實行“包產到戶”“包干到戶”，這種承包風在隨后一兩年很快刮向全國。到1980年年底，全國14.9%的生產隊實行“包產到戶”或“包干到戶”（彭森、陳立等，2008）。到1981年年底，全國90%以上的生產隊已建立了不同形式的農業生產責任制（趙陽，2007）。到1982年年末，實行“雙包”的生產隊已經占到全國生產隊的97.8%，其中大部分是“包干到戶”（彭森、陳立等，2008）。

1982年1月1日，中共中央批轉了《全國農村工作會議紀要》。這份文件開始突破傳統的“三級所有、隊為基礎”的體制，明確指出“目前實行的各種責任制，包括小段包工定額計酬，專業承包聯產計酬，聯產到勞，包產到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會主義集體經濟的生產責任制”。同時，還特別指出，它不同于合作化以前的小私有的個體經濟，是社會主義農業經濟的組成部分，進一步消除了人們的思想疑慮，促進了“包產到戶”“包干到戶”的迅速發展，甚至“包干到戶”已經在相當多的地方取代了“包產到戶”。

1983年1月，中央1號文件《當前農村經濟政策的若干問題》對家庭聯產承包責任制做出高度評價，正式將家庭聯產承包責任制確立為我國農村改革的一項戰略決策。到1983年年底，全國農村實行家庭聯產承包責任制的生產隊達到99.5%，其中實行包干到戶的占生產隊總數的97.8%（羅漢平，2006）。

農村家庭聯產承包責任制適應了當時農業生產力發展的要求，改變了人民公社時期集體生產、集體勞動、統一分配的經營管理方式，賦予農民更多更加自主的生產經營權，農民在承包土地上種什么、種多少以及何時生產、如何生產由農民自己說了算，“交夠國家的、留足集體的，剩下都是自己的”，極大地激發和調動了農民生產積極性。據統計，1984年跟1978年比較，農業總產值增長了61.9%，年均增長8.4%（國家統計局，1989）。我國糧食畝產量由1978年的168.5公斤提高到1984年的240.5公斤，提高了42.73%（鄭有貴等，1998）。1978年，我國糧食總產量6 095億斤，1984年達到8 146億斤，增長了33.7%；人均糧食占有量從1978年的633斤增加到1984年的781斤，增加了23.4%。農民人均純收入從1978年的134元增長到1984的355元，扣除價格因素后實際增長了1.5倍。1978年，我國農村貧困人口（標準為100元/人、年）為2.5億人，貧困發生率為30.7%；到1985年農村貧困人口下降為1.25億人（標準為206元/人、年），貧困發生率降為14.8%（陳錫文，2018）。實行家庭聯產承包責任制后，土地等農業基本生產資料公有制的產權關系發生了重大變化。集體仍享有土地的所有權，但農戶則通過承包的方式成為土地獨立的使用者和經營者，由此實現了我國農村土地制度的第四次變革。

以土地經營制度變革為核心內容的農村經濟體制改革的深入發展，必然動搖“政社合一”的人民公社體制，一時造成“農村一部分社隊基層組織渙散，甚至陷入癱瘓、半癱瘓狀態，致使許多事情無人負責，不良現象在滋長蔓延”（中共中央文獻研究室，1982：1061）。為此，中央開啟了“政社分開”的探索。1982年4月12日，中共中央、國務院就農村人民公社政社分開問題發出通知，該通知提出：《憲法》修改草案按照改變現行的政社合一的人民公社體制的原則，規定設立鄉人民政府，人民公社為集體經濟組織，不再兼負政權職能，并要求先做好試點，分期分批有計劃地逐步改變。同年12月4日，五屆全國人大五次會議通過新《憲法》，把鄉列為一級行政單位建立政府。這為隨后實行“政社分設”，提供了法律依據。

1983年1月2日，中共中央印發“一號文件”《當前農村經濟政策的若干問題》，提出“人民公社的體制，要從兩方面進行改革。這就是，實行生產責任制，特別是聯產承包制；實行政社分設”。

1983年10月12日，中共中央、國務院聯合發布《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》（中發〔1983〕35號）。這個通知明確指出：“隨著農村經濟體制的改革，現行農村政社合一的體制顯得很不適應。憲法已明確規定在農村建立鄉政府，政社必須相應分開。”該通知第7條同時提出：“村民委員會是基層群眾性自治組織，應按村民居住狀況設立。村民委員會要積極辦理本村的公共事務和公益事業。協助鄉人民政府搞好本村的行政工作和生產建設工作。村民委員會主任、副主任和委員要由村民選舉產生。……有些以自然村為單位建立了農業合作社等經濟組織的地方，當地群眾愿意實行兩個機構一套班子，兼行經濟組織和村民委員會的職能，也可同意試行。”這一條并未對村委會的具體設置做出統一、明確的規定，以致在撤社建鄉初期，村、組的設置各地并不一致。

盡管大部分農村將原生產大隊改設為村委會、原生產隊改設為村民小組，但也有不少地方農村在生產隊一級建立村委會，在生產大隊的基礎上設立村公所（或者管理區）。到1989年9月，全國仍然有9個省（市、自治區）推行村公所體制。其中，廣西、云南在農村全面建立了村公所；廣東除廣州、深圳、珠海三市以外的地方和海南全省普遍設立了相當于村公所的管理區辦事處；江西有6個地市的206個鄉鎮建立了2 033個村公所；河北在三河、豐潤等6個縣試點，共建約70個村公所；黑龍江尚志市的364個村全部建立了村公所；北京在豐臺區建立了83個村公所；湖北也在鐘祥縣搞了村公所試點；所涉及的村莊大約占全國村莊總數的1/10（張厚安、白益華，1993）。各地的村公所主要有三種類型：一般是以原生產大隊為基礎組建村公所（管理區辦事處），將村民委員會下沉到自然村或幾個小自然村組成的生產隊；也有的在原生產大隊實行村公所與村委會“兩塊牌子一套人馬”；還有個別地方干脆取消村委會，在原生產大隊設置村公所，直接管轄村民小組（沈延生，1998）。1993年，中共中央7號文件就提出，“為減少管理層次，鄉鎮不再設置派出機構村公所”。但是，一些省區取消村公所還是比較緩慢的。譬如，廣西壯族自治區民政廳先后三次寫報告給區委、區政府，提出在全區撤銷村公所改設村委會，直到1995年才獲得批準（民政部基層政權建設司，1996）。到1996年元月止，除柳州地區外，廣西全區14個地（市）、78個縣（市、區）先后完成了撤銷村公所改設村委會工作。但是，云南和廣東兩省在一段時間里仍繼續實行村公所（管理區辦事處）體制。少數農村村公所直到20世紀90年代后期才最終撤銷。其間不乏將國家政權建設在行政村或者將村民自治下沉到村民小組（或自然村）的爭論。

到1983年年底，全國已有12 702個人民公社宣布解體，1984年又有39838個人民公社摘掉牌子，1985年剩余的249個人民公社自動解體，取而代之的是79306個鄉、3144個民族鄉和9140個鎮（陳錫文等，2018）。隨著人民公社體制的解體，原來的“隊為基礎”也隨之動搖。到1985年，全國共建立起948628個村民委員會和588多萬個村民小組，從而取代了日益瓦解的生產大隊和生產隊。至此，“人民公社”作為我國農村基層管理建制退出了歷史舞臺。

盡管許多生產大隊、生產隊在撤社建鄉時已經換上了村民委員會、村民小組的牌子，但是村民自治制度實際的推行卻十分緩慢。1986年9月，中共中央和國務院發出《關于加強農村基層政權建設工作的通知》，提出發揮群眾自治組織自我教育、自我管理、自我服務的作用。時任全國人大常委會委員長彭真同志還曾提出：“農民群眾把一個村的事情管好了，逐漸就會管一個鄉的事情，把一個鄉的事情管好了，逐漸就會管一個縣的事情，逐步鍛煉，提高參政議政能力，逐步向上延伸，逐步擴大民主范圍。”（彭真，1991：608）1987年11月24日，全國人大常委會通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，并從1988年6月1日起在全國試行。經過11年試行，《中華人民共和國村民委員會組織法》于1998年11月4日經第九屆全國人大常委會第五次會議正式通過②。自此以后，我國農村普遍實行村民自治制度，“鄉政村治”體制由此建構。

對于改革開放以來逐漸形成的鄉政村治結構中的村民小組，“它一般是由原來的生產隊改建的”，許多人只是這樣輕描淡寫地一筆帶過。只有少數學者做了較為詳細的論述，例如，賀雪峰提出，“由生產隊演變而來的村民組雖然不再如生產隊一樣，是由國家強行嵌入的體制，而只是一個生產隊的遺留物，但在人民公社解體后，村民組仍然是一個真正的熟人社會，生產隊的認同在很多農村依然存在”，“生產隊也留下了一些遺產，其中的主要遺產是物質性的，比如，‘隊為基礎’的體制，使生產隊事實上成為農村土地的占有者，承包土地的農戶，是在本生產隊內具有承包土地的權力，農戶不能到其他生產隊去伸張自己的土地承包權。……除了物質性的遺產，生產隊還遺留下其他遺產，比如生產隊共同勞動，容易產生男女青年的感情，因此發生生產隊內的通婚；生產隊介入農戶的婚喪大事（通過新事新辦等辦法），使生產隊同時成為一個人情單位；生產隊時期的強有力互動，使村民之間有著更為深刻的互動體驗（有時是負面的體驗）；共同生產及參加生產隊的會議，共同演出文藝節目及共同外出參加建設，都會遺留下來一些東西”（賀雪峰，2005）。

的確，鄉政村治中的村民小組承續了原來生產隊的集體主義新遺產，但也發生了根本性變化，它由原來的農村集體基本生產單位轉變為鄉村社會生活共同體。這種變革主要是由兩個方面的因素引起的：一是隨著農村家庭聯產承包責任制的廣泛實行，農業生產由以村民小組為單位轉變為以農戶家庭為單位，村民小組的集體生產功能消失殆盡；二是村民小組的集體所有權不斷虛化、上移到村，原本是“村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”的村委會日漸成為農村集體所有權實際的“特別法人”。誠如劉守英所言，“原本作為土地集體所有權主體的村民小組（即原生產隊），在村莊治理結構變革中，越來越失去土地的所有權”。地方干部認為，如今“村民小組已經不承擔什么職能了，生產功能被農戶家庭取代，公共物品提供和行政事務主要由村委會行使，行使土地所有權主體的土地發包、證書簽發等也就自然到了村委會一級，村民小組作為土地所有權的單位也就被視為可有可無了”（劉守英，2016）。特別是經過土地確權以后，許多農村的土地產權落實到村。現在的村民小組幾乎沒有了公章，甚至有些省份在農村稅費改革之時以“減人減事”為由取消了村民小組長的設置，村民小組只是農民日常交往和人情往來的一個生活單元而已。一般而言，農民的生老病死、日常交往基本上是在村民小組這個社會生活共同體之內進行的。對于進城的“鄉下人”而言，他們所依戀夢回的也主要是村民小組這個社會生活共同體。這個村民小組跟滕尼斯所描述的“共同體”（gemeinschaft）十分接近。

在鄉村治理的政策話語中，村民小組因為村民自治“下沉”再次受到關注。從2014年到2018年連續5年的中央一號文件，都提出“以村民小組為基本單元”開展村民自治試點（參見表1）。

2016年，中央辦公廳和國務院辦公廳還專門聯合發布了《關于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案的通知》（廳字〔2016〕31號），對試點工作提出具體要求。廣東、黑龍江、安徽等地相繼開展了以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點。與其他地方維持村一級村民自治不變、同步開展以村民小組為基本單元的村民自治試點不同的是，廣東清遠則將村委會和村支部直接下沉到村民小組或自然村，在原行政村一級則設立片區公共服務站和片區黨總支。這種做法實際上倒退到了20世紀八九十年代一些省區所實行的村公所體制，與當初積極倡導村民自治的彭真同志的想法相背離。廣東清遠的這項改革因此備受爭議。

對于以村民小組或自然村為基本單元開展村民自治，其實存在諸多誤讀甚至誤解。首先，開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治，并不否定村一級繼續實行村民自治，甚至可以鼓勵進行鄉鎮一級自治的探索。也就是說，要不斷延長村民自治鏈條，形成立體式鄉村自治體系。其次，村民小組或自然村歷來就有自治的傳統，其實無須“試點”或“實驗”。有人以利益相關、熟人社會等理由來論證村民自治只能適宜在村民小組而不宜在村一級實行，并不令人信服。實際上，村民自治實踐本身就是一個訓練場，正如彭真所言，“逐步鍛煉，提高參政議政能力，逐步向上延伸，逐步擴大民主范圍”，并非具備了充足的自治或民主的條件基礎才能實行村民自治或者推進基層民主，而是應該通過村民自治或基層民主的積極實踐來創造鄉村自治和基層民主的條件，從而不斷鍛煉、提升民眾的自我管理、自我服務、自我教育、自我發展的實際能力。

從政策表述來看，中央并未說過將村民自治從村下沉到村民小組，而是提出開展以村民小組為基本單元的村民自治試點。更為重要的是，所有這些關于“村民小組為基本單元的村民自治”，都是放在鄉村治理的政策話語中進行表述的。換言之，政策論述的重點并不在于村民自治的有效實現層級到底是村還是村民小組，其根本目的是通過村民自治的村民小組試點來加強鄉村治理，最終實現有效治理。這一點在隨后兩年的中央一號文件中表述得非常清楚、直白。例如，2019年中央一號文件強調“增強鄉村治理能力”，2020年中央一號文件則提出“健全鄉村治理工作體系”，“推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到鄉鎮和村，提高鄉村治理效能”。

其實，在以村民小組為基本單元開展村民自治試點之前，不少地方以村民小組為基本單元開展“一村多社區”式農村社區建設。其中最有影響的是江西省村落社區建設和湖北秭歸縣“幸福村落”建設，它們都把農村社區建設在村民小組或自然村落上，強調村民小組或自然村落是農村社會的基本單元，有著共同的生產生活環境和方式，認同感和歸屬感較強。立足村民小組或自然村落開展社區建設，便于組織群眾參與，容易形成共識和合力，也易于形成集體意志和集體約束力。當時，江西省在村落社區普遍建立“一會五站”，即通過民主選舉，產生以德高望重、有影響力和組織管理能力較強的“五老”人員為主體的志愿者協會；協會下設社會救助站、衛生環境監督站、民間糾紛調解站、文體活動聯絡站和科技信息傳遞站（吳理財，2020a）。湖北秭歸縣最早在楊林橋鎮撤銷運行多年的村民小組，組建農村社區。按照“地域相近、產業趨同、利益共享、規模適度、群眾自愿”的原則，在全鎮14個村成立306個社區、1034個互助組。每個社區約30個農戶，設理事長1人，理事2～4人，他們由村民“海選”產生，任期1年，從而建立了“村委會—社區理事會—互助組—基本農戶”的農村社區自治組織架構。從2012年8月起，秭歸縣又在全縣12個鄉鎮全面推進“幸福村落”創建。以“每個村落面積約1～2平方千米、規模在30～80戶之間”為基本標準劃分村落。每個村落建立“一長八員”（理事長，經濟員、宣傳員、幫扶員、調解員、維權員、管護員、環保員、張羅員）組成的村落理事會，由此建構了“村民委員會—村民小組—村落”三級村務管理構架（吳理財、李山等，2016）。

總之，無論是以農村社區建設還是以村民自治的名義，這一時期在村民小組進行上述這些試點、實驗或改革，其主要意圖是“推動鄉村治理重心下移”，“把夯實基層基礎作為固本之策”，實現“治理有效”③。所以，這一時期的村民小組開始從鄉村社會生活共同體轉向鄉村社會治理共同體，不過這個轉向尚未進入完成式。并且，我所理解的鄉村社會治理共同體實際上包含著鄉村社會生活共同體，或者說鄉村社會生活共同體是鄉村社會治理共同體的一個重要構成部分。

對于什么是社會治理共同體，目前還沒有統一的界定。但是，它顯然不同于社會生活共同體。因此，不能簡單地把它等同于社區、村、單位或者其他單一的甚至相互分離的某個具體的“組織”或“群體”，而是應該把它看作一種綜合性共同體。這種綜合性共同體同時體現在它的包容性上，它強調共建、共享、共治。在我國，這種共同體是“一核多元”、政府主導式的網絡化治理結構。而且，在我國城鄉基層，這種共同體又是復式/復調結構。換言之，城鄉基層社會治理共同體是包含鄉鎮街道、村或社區、村民小組或小區甚至更加細小的單元、社會組織和公民個體的社會綜合體。在這一治理共同體中，采行自治、法治和德治相結合的治理方式。從這個意義而言，這種社會治理共同體超越了“管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”（吳理財，2020b）。也就是說，當前乃至今后一個時期，村民小組乃是鄉村社會治理共同體的基本構成部分甚至是鄉村社會治理共同體的基礎性單元。

在我國，不同歷史時期的村民小組性質、定位和功能，基本上是由國家所定義的，并隨著國家政策變遷而變化。從前文論述可以看出，村民小組的土地集體所有權，是由國家通過農業合作化而逐步確立并賦予的。不過，這種集體所有權實質上是一種（社員或村民）共有產權，誠如法國社會學家狄驥（L.Duguit）所言，土地是一種社會物，土地所有權人使用土地應當本著所有權之正當用途，盡其社會效能，促進國計民生，維持社會聯系（狄驥，1984：63）。農地更是如此，它與生活其上的人或者經營者的關系，不像其他自然物的產權關系那樣邊界清晰。改革開放以后，由于農村家庭聯產承包責任制的廣泛推行，伴隨著鄉政村治體制的建立，村民小組的土地集體所有權逐漸虛化，它由原來的集體基本生產單位演變為鄉村社會生活共同體。黨的十八大以來，由于鄉村治理政策話語的興起，村民小組正在從鄉村生活共同體向鄉村社會治理共同體轉變。毋庸贅言，作為農村集體生產共同體的生產隊、作為鄉村社會生活共同體的村民小組以及作為鄉村治理共同體的村民小組，它跟行政村乃至基層政權之間的關系是不一樣的，不同歷史時期的國家和鄉村社會的關系在生產隊或村民小組層面上分別表征為“政社合一”“去國家化”和“合作共治”（參見表2）。

因此，對于村民小組（包括生產隊）的性質和定位，不能籠統言之，而應當置于不同的歷史時期進行具體的分析，更不能簡單地拿昨日之實來論述今日之事（雖然不能隔斷歷史聯系）。

此外，還必須指出的是，盡管人們往往將村民小組同自然村相提并論，但是二者卻有根本性的分野。無論是人民公社中的生產隊還是“政社分開”后的村民小組，都是由國家建構起來的，而自然村則是自然形成的。這并非新中國成立之后的新創造，傳統中國在基層實行的里甲制度乃至清末民初所推行的鄉村自治（孫詩錦，2011），都是國家政權延伸到鄉村社會的一種方式，其根本目的乃是編戶齊民、建立鄉村統治秩序。值得一提的是，近代早期閻錫山在山西所推行的“村本政治”，首先是從改造自然村、進行“編村”開始的，“編村的目的是改變自然村有大有小，散漫無序的狀態。通過統一規劃，使村經過重新整合，成為一個嚴密的政治共同體，便于其政權對農村的控制”（王宇雄、張益民，1999）。閻氏的“山西村制”后來成為南京國民政府鄉村治理的張本（李德芳，2001）。由此可見，無論是在新中國成立之前還是新中國成立之后，村民小組在鄉村治理中無疑都扮演著十分重要的角色，發揮著不可替代的治理作用。

但是，絕不能憑此就可以武斷地說鄉村社會自身對村民小組的變遷沒有產生任何影響④。實際上，村民小組（包括之前的生產隊）是國家和鄉村社會力量長期博弈的一個均衡點。