吳理財(cái):村民小組的歷史變遷及其基本邏輯

內(nèi)容提要：村民小組是我國鄉(xiāng)村治理的基本組織，它在鄉(xiāng)村治理乃至整個(gè)國家治理中發(fā)揮著不可替代的作用。新中國成立以來，村民小組經(jīng)歷了從人民公社體制到改革開放以后鄉(xiāng)政村治體制、鄉(xiāng)村治理體制的變革，從農(nóng)村集體生產(chǎn)共同體漸次演變?yōu)檗r(nóng)民生活共同體和鄉(xiāng)村社會(huì)治理共同體。

關(guān)鍵詞：村民小組；鄉(xiāng)村治理；歷史變遷

從目前研究來看，關(guān)于村民小組的研究聚焦于三個(gè)議題：一是村民小組的定位、屬性和功能；二是村民小組的集體所有權(quán)以及由此衍生的法律主體資格或地位問題；三是村民小組自治和治理。

談到村民小組的地位和功能，絕大部分學(xué)者都認(rèn)為它是我國鄉(xiāng)村治理的基本單位或治理單元，發(fā)揮著重要的治理功能，要進(jìn)一步加強(qiáng)村民小組建設(shè)。不過，也有少數(shù)人主張取消村民小組，其理由是村民小組制約了農(nóng)業(yè)資源（主要是土地）的優(yōu)化配置、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代村莊的整體規(guī)劃，也不利于公共財(cái)政的最優(yōu)配置。許多地方政府在推進(jìn)“合村并組”或“新農(nóng)村建設(shè)”“農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)”時(shí)也持類似的理據(jù)。不過主張取消村民小組的人也承認(rèn)，村民小組利用其自身獨(dú)特的鄉(xiāng)村社會(huì)資本，維持著農(nóng)村各種社會(huì)事務(wù)及普遍秩序，擔(dān)心村委會(huì)是否能夠替代村民小組擔(dān)負(fù)起這種功能（常利民，2009）。

經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)學(xué)者主要從農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)以及由此引致的民事責(zé)任出發(fā)，討論村民小組的集體所有權(quán)以及由此衍生的法律資格或地位等問題。其中，贊同賦予村民小組獨(dú)立的集體所有權(quán)者有之，反對(duì)者也有之，總體上贊成者多于反對(duì)者。例如，有人就認(rèn)為，相當(dāng)部分的農(nóng)村基層社會(huì)糾紛和矛盾是由村民小組的法律定位不準(zhǔn)、農(nóng)村土地所有權(quán)主體不明引起的。村民小組在人口、耕地、財(cái)產(chǎn)等方面都具備較強(qiáng)的獨(dú)立性，這種獨(dú)立性秉承了原生產(chǎn)隊(duì)“隊(duì)為基礎(chǔ)”的核算體制。有必要從法律上確定村民小組的農(nóng)村土地所有權(quán)的主體地位，對(duì)村民小組與村委會(huì)之間的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行再定位（劉秀紅，2007）。

具體到村與組的關(guān)系，也有不同的看法。于建嶸（2004）在岳村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村民小組由人民公社時(shí)期的生產(chǎn)隊(duì)變遷而來，它不僅是目前中國鄉(xiāng)村社會(huì)最普遍的集體經(jīng)濟(jì)組織，而且是由自然村落組成的社區(qū)組織，是村治結(jié)構(gòu)中的組成部分。程同順、趙一瑋（2010）則認(rèn)為，村民小組是一個(gè)天然的利益共同體，在村級(jí)利益表達(dá)和農(nóng)村政策執(zhí)行中發(fā)揮著獨(dú)到的功能。它作為中國鄉(xiāng)村社會(huì)最普遍的集體經(jīng)濟(jì)組織，在目前村民自治體系中，應(yīng)被視為比村委會(huì)層次較低的一級(jí)自治組織，而不應(yīng)被看作村委會(huì)的下級(jí)或附屬機(jī)構(gòu)。田先紅（2018）對(duì)成都平原農(nóng)村的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，與其他農(nóng)村地區(qū)不同的是，成都平原農(nóng)村的村民小組與行政村①之間更多是合作關(guān)系，雙方形成合作共治架構(gòu)。

有些學(xué)者之所以主張將村民自治下沉到村民小組，也主要是從村民自治有效實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)來論述的，認(rèn)為以村民小組為單位的所有權(quán)制度安排和自治架構(gòu)安排具有規(guī)模適度、利益相關(guān)性強(qiáng)、利益實(shí)現(xiàn)難度小的特點(diǎn)，更有利于村民自治的有效實(shí)現(xiàn)（付振奇，2016；鄧大才，2014；徐勇，2015）。廣東清遠(yuǎn)等地還進(jìn)行了“村民自治下沉”改革，將村委會(huì)和村支部下沉到村民小組或自然村，在原行政村一級(jí)建立片區(qū)公共服務(wù)站，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)。這一做法引起了一定的爭(zhēng)議。有學(xué)者指出，此項(xiàng)改革不僅自身存在組織、制度、財(cái)政以及人力資源等方面的困難，也與當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革、農(nóng)村社會(huì)日益開放和流動(dòng)、農(nóng)村治理單元的擴(kuò)大化以及基層治理的精簡(jiǎn)與效能的發(fā)展方向相違背（項(xiàng)繼權(quán)、王明為，2019）。

盡管有許多學(xué)者不贊同將村民自治下沉到村民小組，但并非否定村民小組在村民自治中的重要作用。村民小組在整個(gè)村民自治體系中雖然層級(jí)不高，但是作為鄉(xiāng)村自治組織，卻有著重要的功能和意義（馬元喜、譚龍?jiān)疲?019）。程同順、趙一瑋（2010）就認(rèn)為，村民小組在村民自治體系中發(fā)揮著不可或缺的作用。王惠林（2019）通過對(duì)陜西關(guān)中村民小組治理的考察，認(rèn)為土地所有權(quán)關(guān)系、以民間信仰為媒介的文化認(rèn)同、熟人社會(huì)是鄉(xiāng)村“微自治”有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。

有學(xué)者認(rèn)為，“如果說家庭是社會(huì)的細(xì)胞，那么村民小組就是鄉(xiāng)村社會(huì)這個(gè)有機(jī)體的細(xì)微組織；如果這個(gè)機(jī)體組織發(fā)生病變或壞死，村級(jí)這個(gè)鄉(xiāng)村社會(huì)有機(jī)體的器官就會(huì)發(fā)生畸變或功能喪失”（包先康、李衛(wèi)華，2008）。從這個(gè)意義上而言，村民小組治理是鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)。村民小組作為“共”的載體，其運(yùn)行機(jī)制和效能的發(fā)揮具有“微治理”的典型特征。有學(xué)者指出，村民小組適度的治理規(guī)模為低成本達(dá)成社會(huì)共識(shí)找到了組織基礎(chǔ)，熟人社會(huì)“情”與“理”的治理邏輯可推動(dòng)社區(qū)問題的解決。村民小組應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前和未來很長(zhǎng)一個(gè)階段降低治理成本、提升治理效率的著力點(diǎn)（向勇、孫迎聯(lián)，2020）。賀雪峰（2005）等還對(duì)以村民小組為行動(dòng)單位的鄉(xiāng)村公共品生產(chǎn)、鄉(xiāng)村治理進(jìn)行了討論。

關(guān)于村民小組治理，有人還探討了村民小組的社區(qū)性和國家性，認(rèn)為當(dāng)前基層治理的困境不是村民小組的社區(qū)性弱化而是國家性弱化造成的，從而主張?zhí)岣叽迕裥〗M的國家性（林輝煌，2011）。事實(shí)上，這種國家性具有雙重作用，它既可以調(diào)動(dòng)村民小組的社區(qū)性，又可能會(huì)壓縮村民小組的自主治理空間。田先紅（2018）注意到，小組長(zhǎng)日漸成為單向度的公共服務(wù)供給者，喪失了對(duì)群眾的親和性。

綜上所述，村民小組的定位、屬性和功能，往往同農(nóng)村集體所有權(quán)、鄉(xiāng)村治理糾纏在一起。這三個(gè)議題的確難以完全分離開來，甚至構(gòu)成相互論證的關(guān)系。其實(shí)，上述三個(gè)方面的研究主要論及三個(gè)核心問題：一是村民小組是否具有（獨(dú)立的）集體所有權(quán)；二是村民小組是村委會(huì)的下級(jí)組織（組成部分）還是獨(dú)立的自治組織；三是村民小組自治或村民小組治理的價(jià)值何在。要回答這三個(gè)問題，就有必要返回到歷史中進(jìn)行分析，看看村民小組是如何從歷史中演變而來的，它又將往何處發(fā)展。

與此同時(shí)，又必須把它放置在國家治理的宏觀視野中來分析，就村民小組來談村民小組未必能夠厘清它的組織性質(zhì)及其功能。實(shí)際上，村民小組是由國家定義和定位的，在不同歷史時(shí)期發(fā)揮著不同的治理功能，但是國家對(duì)村民小組的定義和定位又不能脫離鄉(xiāng)村社會(huì)基層的實(shí)際，二者必須結(jié)合起來。

人民公社體制并不是憑空產(chǎn)生的，它是農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)的邏輯結(jié)果。新中國成立伊始，我國便在農(nóng)村實(shí)行土地改革。土地改革不僅廢除了地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”，而且摧毀了地主階級(jí)在農(nóng)村的封建統(tǒng)治，建立了新的農(nóng)村政治秩序。

對(duì)許多農(nóng)民來說，土改后主要關(guān)心的是重建家庭、結(jié)婚生子和提高收入（弗里曼等，2002），而不是其他更高的追求。農(nóng)民這種根深蒂固的觀念，跟當(dāng)時(shí)的國家建設(shè)要求相去甚遠(yuǎn)；如果不對(duì)他們進(jìn)行社會(huì)主義改造，就無法進(jìn)行社會(huì)主義國家建設(shè)。而且，對(duì)于土改后的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，當(dāng)時(shí)形象的說法是，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是“十字路口的經(jīng)濟(jì)”——可以走向社會(huì)主義，也可以走向資本主義。如果不對(duì)這種小農(nóng)經(jīng)濟(jì)加以引導(dǎo)或干涉，借貸、雇工、租佃、土地買賣等剝削行為，以及由此而導(dǎo)致的新的貧富分化，將難以避免。這些新出現(xiàn)的階級(jí)分化，對(duì)土改的再分配邏輯和社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)會(huì)構(gòu)成巨大沖擊（李里峰，2009）。于是，土地改革后不久，我國農(nóng)村很快步入合作化，對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行社會(huì)主義改造。

互助組是在自愿互利、不打破家庭經(jīng)營核算原則下，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)實(shí)行平等互利的有償互助，再加上具有組織規(guī)模小、自由結(jié)合、互助方式靈活等特點(diǎn)，因此受到廣大缺乏生產(chǎn)資料或勞動(dòng)力的農(nóng)戶的歡迎（武力，2010）。到1952年年底，全國農(nóng)業(yè)互助合作組織發(fā)展到830余萬個(gè)，參加的農(nóng)戶達(dá)到全國總農(nóng)戶的40%。次年，開始轉(zhuǎn)向發(fā)展初級(jí)合作社。到1955年年底，全國初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社已增至190多萬個(gè)，入社農(nóng)戶已達(dá)7500多萬戶，約占全國農(nóng)戶總數(shù)的63%（羅紅云，2012）。初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社是建立在互助組基礎(chǔ)上的社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織。它沒有從根本上改變土地農(nóng)民所有這一經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但規(guī)定農(nóng)民的土地和其他主要生產(chǎn)資料必須交給合作社統(tǒng)一經(jīng)營，合作社內(nèi)部建立勞動(dòng)組織，實(shí)行評(píng)工記分和按件計(jì)酬，合作社年終根據(jù)農(nóng)民土地和勞動(dòng)按比例進(jìn)行分紅。初級(jí)農(nóng)業(yè)合作化推動(dòng)了我國農(nóng)村土地制度的再一次變革，土地由農(nóng)民所有、農(nóng)民自主經(jīng)營變?yōu)檗r(nóng)民所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營。

不到一年時(shí)間，初級(jí)社很快過渡到高級(jí)社。高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社不僅取消了農(nóng)民的私有產(chǎn)權(quán)和家庭經(jīng)營，而且突破了傳統(tǒng)社區(qū)血緣關(guān)系的土地產(chǎn)權(quán)邊界。高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社不再按照自然村建立生產(chǎn)組織，打破了傳統(tǒng)的小農(nóng)村社經(jīng)濟(jì)制度的組織載體（應(yīng)星，2014）。到1956年年底，加入合作社的農(nóng)戶達(dá)1.18億戶，占農(nóng)戶總數(shù)的96.3%。其中，參加高級(jí)社的農(nóng)戶占農(nóng)戶總數(shù)的87.8%，對(duì)個(gè)體農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造基本上完成（何沁，1993）。在這一階段，農(nóng)民的土地被無條件地轉(zhuǎn)為集體所有，其他諸如耕牛、大農(nóng)具等原來為農(nóng)民私有的生產(chǎn)資料也被作價(jià)轉(zhuǎn)為集體所有，整個(gè)合作社統(tǒng)一計(jì)劃、集體勞動(dòng)、統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一分配，合作社的性質(zhì)從土地私人占有、合作經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋貧w合作社集體所有、集體經(jīng)營，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生了根本性的變革。

此后高級(jí)社又迅速地朝著更高級(jí)的人民公社發(fā)展。1958年4月，中共中央發(fā)布了《關(guān)于把小型的農(nóng)業(yè)合作社適當(dāng)?shù)睾喜榇笊绲囊庖姟罚珖鞯爻霈F(xiàn)了合作社的合并高潮，合并后的合作社被冠以“共產(chǎn)主義公社”“集體農(nóng)莊”“人民公社”等名稱。全國的公社化從1958年7月開始發(fā)展，8月中下旬中共中央召開政治局?jǐn)U大會(huì)議，通過了《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，指出建立工、農(nóng)、商、學(xué)、兵相結(jié)合和農(nóng)、林、牧、副、漁全面發(fā)展的人民公社是形勢(shì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。9月底共建立人民公社23 384個(gè)，入社農(nóng)戶占總農(nóng)戶的90.4%，其中有12個(gè)省達(dá)到100%。河南、吉林等13個(gè)省，有94個(gè)縣以縣為單位建立了人民公社或聯(lián)社。同年11月初，僅3個(gè)月的時(shí)間，全國農(nóng)村就基本實(shí)現(xiàn)公社化，實(shí)現(xiàn)了土地等生產(chǎn)資料的公社所有制，74萬多個(gè)農(nóng)業(yè)合作社被改造為26 500多個(gè)人民公社，入社農(nóng)戶達(dá)1.2億戶，占農(nóng)戶總數(shù)的99.1%（廖洪樂，2008）。

與合作社相比，人民公社的性質(zhì)與高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是相同的，但規(guī)模卻要大得多，高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社一般由幾個(gè)初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社組成，平均規(guī)模不過200戶，而人民公社卻相當(dāng)于約23個(gè)高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，每個(gè)公社約有4 797戶農(nóng)戶。人民公社將原高級(jí)社全部生產(chǎn)資料和原社員保留的自留地、山林、果園等一律轉(zhuǎn)為社有，人民公社的生產(chǎn)資料公有化程度最高，廢除了一切私有財(cái)產(chǎn)，并在全社范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一生產(chǎn)、集中勞動(dòng)、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一分配。人民公社還曾一度實(shí)行軍事化管理。這種“一大二公”的所有制形式，實(shí)際上超越了當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力發(fā)展水平，卻被認(rèn)為“是加速我國社會(huì)主義建設(shè)的最好形式，是全國農(nóng)村由社會(huì)主義集體所有制過渡到社會(huì)主義全民所有制的最好形式，也是將來由社會(huì)主義向共產(chǎn)主義過渡的最好的組織形式”（國家統(tǒng)計(jì)局，1959：28）。

此后各地紛紛刮起共產(chǎn)風(fēng)、浮夸風(fēng)、命令風(fēng)、干部特殊風(fēng)、對(duì)生產(chǎn)的瞎指揮風(fēng)。這些不切實(shí)際的“五風(fēng)”，不但嚴(yán)重脫離農(nóng)村實(shí)際，導(dǎo)致農(nóng)村基層政權(quán)基礎(chǔ)不牢，而且極大地挫傷了農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，全國糧食產(chǎn)量急劇減少，糧食征購量卻不降反升，征購比例高達(dá)33%。尤其是1959年，當(dāng)年糧食產(chǎn)量比上年減產(chǎn)3 000萬噸，但糧食征購居然增加864.5萬噸，糧食征購比例從29.4%飆升到39.7%（辛逸，2005）。在隨后一兩年里，人民生活普遍墜入困難境地。

為此，中共中央于1960年11月發(fā)出《關(guān)于農(nóng)村人民公社當(dāng)前政策問題的緊急指示信》，調(diào)整人民公社所有制為“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”。1961年3月，中央頒布了《農(nóng)村人民公社工作條例（草案）》。盡管它確定了人民公社“三級(jí)所有”，卻是以生產(chǎn)大隊(duì)為“基礎(chǔ)”，而不是后來所指的生產(chǎn)隊(duì)。

在有著數(shù)百戶的生產(chǎn)大隊(duì)實(shí)行農(nóng)業(yè)的統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一分配，平均主義的“大鍋飯”問題仍然得不到解決，不少農(nóng)民再次要求“包產(chǎn)到戶”，引起了中央領(lǐng)導(dǎo)的重視。1961年9月16日，毛澤東給政治局常委及有關(guān)同志寫信，提出基本核算單位應(yīng)是生產(chǎn)隊(duì)而不是生產(chǎn)大隊(duì)（陳錫文、羅丹、張征，2018）。同時(shí)劉少奇、周恩來、陳云、鄧小平等中央領(lǐng)導(dǎo)分赴全國農(nóng)村，深入基層，進(jìn)行調(diào)查研究和試點(diǎn)。11月23日，中央批轉(zhuǎn)了鄧子恢同志《關(guān)于農(nóng)村人民公社基本核算單位試點(diǎn)情況的調(diào)查報(bào)告》。1962年2月13日，中央發(fā)布《關(guān)于改變農(nóng)村人民公社基本核算單位問題的指示》，決定將所稱的生產(chǎn)小隊(duì)改稱為生產(chǎn)隊(duì)，原所稱的生產(chǎn)隊(duì)改稱為生產(chǎn)大隊(duì)，確立生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位。該年9月27日通過的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》第2條進(jìn)一步做了明確規(guī)定：“人民公社的基本核算單位是生產(chǎn)隊(duì)。根據(jù)各地方不同的情況，人民公社的組織，可以是兩級(jí)，即公社和生產(chǎn)隊(duì)，也可以是三級(jí)，即公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)。”

由此可見，相比生產(chǎn)大隊(duì)而言，生產(chǎn)隊(duì)在人民公社體制中的地位更為重要。而且，《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》第5條還對(duì)人民公社、生產(chǎn)隊(duì)的規(guī)模做了規(guī)定：“人民公社各級(jí)的規(guī)模應(yīng)該由社員民主決定。各級(jí)規(guī)模大小的確定，都應(yīng)該對(duì)生產(chǎn)有利，對(duì)經(jīng)營管理有利，對(duì)團(tuán)結(jié)有利，并且便利群眾進(jìn)行監(jiān)督。人民公社的規(guī)模是一鄉(xiāng)一社。有的是小鄉(xiāng)一社，有的是大鄉(xiāng)一社。各個(gè)公社的規(guī)模定下來以后，長(zhǎng)期不變。生產(chǎn)隊(duì)的規(guī)模應(yīng)該根據(jù)土地的數(shù)量和遠(yuǎn)近、居住的集中或者分散、勞動(dòng)力能夠搭配得開、畜力和農(nóng)具能夠配套、有利于發(fā)展多種經(jīng)營等等條件確定。生產(chǎn)隊(duì)的規(guī)模定下來以后，長(zhǎng)期不變。”

農(nóng)民跟高級(jí)社、人民公社經(jīng)營管理體制進(jìn)行了6年的博弈。博弈的最終結(jié)果是，農(nóng)民和中央各退了半步：既沒有讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營回歸農(nóng)戶，但實(shí)際上也否定了人民公社乃至高級(jí)社時(shí)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制，形成了“人民公社的牌子、高級(jí)社的規(guī)模、初級(jí)社的核算與分配”體制。這一體制基本上一直延續(xù)到1983年（陳錫文等，2018）。反觀這段歷史，如果缺乏經(jīng)過多次博弈形成的生產(chǎn)隊(duì)這個(gè)基礎(chǔ)裝置，人民公社體制根本無法有效運(yùn)轉(zhuǎn)，并存在長(zhǎng)達(dá)四分之一個(gè)世紀(jì)。

在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，人民公社化除了滿足那個(gè)時(shí)候政治的需要以外，也方便從農(nóng)業(yè)抽取積累、從農(nóng)村汲取資源，服務(wù)于國家工業(yè)化和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化趕超戰(zhàn)略的需要。這或許是人民公社體制的歷史合理性。誠如賀雪峰所指出的，“國家設(shè)置村組，尤其是人民公社，既是一個(gè)行政單位，又是一個(gè)合作單位，通過國家強(qiáng)制，一方面國家從農(nóng)村中提取剩余用于工業(yè)化建設(shè)，一方面又通過外力強(qiáng)制農(nóng)民合作，解決了農(nóng)村公共品供給的難題”（賀雪峰，2005）。如果沒有這樣一種農(nóng)村體制安排，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下又怎么可能建設(shè)新中國呢？

回首這段歷史不難看出，在農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)中，初級(jí)社是比較受農(nóng)民歡迎的。從人民公社初期的“一大二公”到最終確立生產(chǎn)隊(duì)為人民公社的“基礎(chǔ)”，改革開放以后以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)改設(shè)村民小組并一直延續(xù)至今，也從一個(gè)方面說明，國家和鄉(xiāng)村社會(huì)在初級(jí)社、生產(chǎn)隊(duì)或村民小組這個(gè)組織（層次）上（經(jīng)過多次運(yùn)動(dòng)博弈）達(dá)成了最終的均衡狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)了國家和鄉(xiāng)村社會(huì)的有效耦合。

人民公社是中國歷史上一種特殊的農(nóng)村體制設(shè)計(jì)，在此之前從未有過，在此之后或許也不再存在。在人民公社體制中，生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)和公社并非簡(jiǎn)單的三個(gè)組成層級(jí)的關(guān)系。“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社，實(shí)際上是一個(gè)“政社合一”的基層治理共同體，這個(gè)共同體是由國家建構(gòu)的，生產(chǎn)隊(duì)成為這個(gè)復(fù)式結(jié)構(gòu)的基層國家治理共同體的最基礎(chǔ)部分。有必要指出的是，這個(gè)基層國家治理共同體顯然跟黨的十九屆四中全會(huì)所提出的“社會(huì)治理共同體”完全不同：前者遵循的是全能主義國家的邏輯，國家吸納并完全覆蓋了基層社會(huì)；后者遵循的則是“國家”與鄉(xiāng)村社會(huì)合作共治的邏輯，政黨、國家和基層社會(huì)在此交匯融通合作（吳理財(cái)，2020b）。

在1978年前后，安徽、四川等省的一些村莊開始秘密實(shí)行“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”，這種承包風(fēng)在隨后一兩年很快刮向全國。到1980年年底，全國14.9%的生產(chǎn)隊(duì)實(shí)行“包產(chǎn)到戶”或“包干到戶”（彭森、陳立等，2008）。到1981年年底，全國90%以上的生產(chǎn)隊(duì)已建立了不同形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制（趙陽，2007）。到1982年年末，實(shí)行“雙包”的生產(chǎn)隊(duì)已經(jīng)占到全國生產(chǎn)隊(duì)的97.8%，其中大部分是“包干到戶”（彭森、陳立等，2008）。

1982年1月1日，中共中央批轉(zhuǎn)了《全國農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》。這份文件開始突破傳統(tǒng)的“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制，明確指出“目前實(shí)行的各種責(zé)任制，包括小段包工定額計(jì)酬，專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬，聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制”。同時(shí)，還特別指出，它不同于合作化以前的小私有的個(gè)體經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的組成部分，進(jìn)一步消除了人們的思想疑慮，促進(jìn)了“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”的迅速發(fā)展，甚至“包干到戶”已經(jīng)在相當(dāng)多的地方取代了“包產(chǎn)到戶”。

1983年1月，中央1號(hào)文件《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制做出高度評(píng)價(jià)，正式將家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確立為我國農(nóng)村改革的一項(xiàng)戰(zhàn)略決策。到1983年年底，全國農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的生產(chǎn)隊(duì)達(dá)到99.5%，其中實(shí)行包干到戶的占生產(chǎn)隊(duì)總數(shù)的97.8%（羅漢平，2006）。

農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制適應(yīng)了當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的要求，改變了人民公社時(shí)期集體生產(chǎn)、集體勞動(dòng)、統(tǒng)一分配的經(jīng)營管理方式，賦予農(nóng)民更多更加自主的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民在承包土地上種什么、種多少以及何時(shí)生產(chǎn)、如何生產(chǎn)由農(nóng)民自己說了算，“交夠國家的、留足集體的，剩下都是自己的”，極大地激發(fā)和調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1984年跟1978年比較，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增長(zhǎng)了61.9%，年均增長(zhǎng)8.4%（國家統(tǒng)計(jì)局，1989）。我國糧食畝產(chǎn)量由1978年的168.5公斤提高到1984年的240.5公斤，提高了42.73%（鄭有貴等，1998）。1978年，我國糧食總產(chǎn)量6 095億斤，1984年達(dá)到8 146億斤，增長(zhǎng)了33.7%；人均糧食占有量從1978年的633斤增加到1984年的781斤，增加了23.4%。農(nóng)民人均純收入從1978年的134元增長(zhǎng)到1984的355元，扣除價(jià)格因素后實(shí)際增長(zhǎng)了1.5倍。1978年，我國農(nóng)村貧困人口（標(biāo)準(zhǔn)為100元/人、年）為2.5億人，貧困發(fā)生率為30.7%；到1985年農(nóng)村貧困人口下降為1.25億人（標(biāo)準(zhǔn)為206元/人、年），貧困發(fā)生率降為14.8%（陳錫文，2018）。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，土地等農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)資料公有制的產(chǎn)權(quán)關(guān)系發(fā)生了重大變化。集體仍享有土地的所有權(quán)，但農(nóng)戶則通過承包的方式成為土地獨(dú)立的使用者和經(jīng)營者，由此實(shí)現(xiàn)了我國農(nóng)村土地制度的第四次變革。

以土地經(jīng)營制度變革為核心內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深入發(fā)展，必然動(dòng)搖“政社合一”的人民公社體制，一時(shí)造成“農(nóng)村一部分社隊(duì)基層組織渙散，甚至陷入癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，致使許多事情無人負(fù)責(zé)，不良現(xiàn)象在滋長(zhǎng)蔓延”（中共中央文獻(xiàn)研究室，1982：1061）。為此，中央開啟了“政社分開”的探索。1982年4月12日，中共中央、國務(wù)院就農(nóng)村人民公社政社分開問題發(fā)出通知，該通知提出：《憲法》修改草案按照改變現(xiàn)行的政社合一的人民公社體制的原則，規(guī)定設(shè)立鄉(xiāng)人民政府，人民公社為集體經(jīng)濟(jì)組織，不再兼負(fù)政權(quán)職能，并要求先做好試點(diǎn)，分期分批有計(jì)劃地逐步改變。同年12月4日，五屆全國人大五次會(huì)議通過新《憲法》，把鄉(xiāng)列為一級(jí)行政單位建立政府。這為隨后實(shí)行“政社分設(shè)”，提供了法律依據(jù)。

1983年1月2日，中共中央印發(fā)“一號(hào)文件”《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》，提出“人民公社的體制，要從兩方面進(jìn)行改革。這就是，實(shí)行生產(chǎn)責(zé)任制，特別是聯(lián)產(chǎn)承包制；實(shí)行政社分設(shè)”。

1983年10月12日，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》（中發(fā)〔1983〕35號(hào)）。這個(gè)通知明確指出：“隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革，現(xiàn)行農(nóng)村政社合一的體制顯得很不適應(yīng)。憲法已明確規(guī)定在農(nóng)村建立鄉(xiāng)政府，政社必須相應(yīng)分開。”該通知第7條同時(shí)提出：“村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，應(yīng)按村民居住狀況設(shè)立。村民委員會(huì)要積極辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。協(xié)助鄉(xiāng)人民政府搞好本村的行政工作和生產(chǎn)建設(shè)工作。村民委員會(huì)主任、副主任和委員要由村民選舉產(chǎn)生。……有些以自然村為單位建立了農(nóng)業(yè)合作社等經(jīng)濟(jì)組織的地方，當(dāng)?shù)厝罕娫敢鈱?shí)行兩個(gè)機(jī)構(gòu)一套班子，兼行經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)的職能，也可同意試行。”這一條并未對(duì)村委會(huì)的具體設(shè)置做出統(tǒng)一、明確的規(guī)定，以致在撤社建鄉(xiāng)初期，村、組的設(shè)置各地并不一致。

盡管大部分農(nóng)村將原生產(chǎn)大隊(duì)改設(shè)為村委會(huì)、原生產(chǎn)隊(duì)改設(shè)為村民小組，但也有不少地方農(nóng)村在生產(chǎn)隊(duì)一級(jí)建立村委會(huì)，在生產(chǎn)大隊(duì)的基礎(chǔ)上設(shè)立村公所（或者管理區(qū)）。到1989年9月，全國仍然有9個(gè)省（市、自治區(qū)）推行村公所體制。其中，廣西、云南在農(nóng)村全面建立了村公所；廣東除廣州、深圳、珠海三市以外的地方和海南全省普遍設(shè)立了相當(dāng)于村公所的管理區(qū)辦事處；江西有6個(gè)地市的206個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了2 033個(gè)村公所；河北在三河、豐潤等6個(gè)縣試點(diǎn)，共建約70個(gè)村公所；黑龍江尚志市的364個(gè)村全部建立了村公所；北京在豐臺(tái)區(qū)建立了83個(gè)村公所；湖北也在鐘祥縣搞了村公所試點(diǎn)；所涉及的村莊大約占全國村莊總數(shù)的1/10（張厚安、白益華，1993）。各地的村公所主要有三種類型：一般是以原生產(chǎn)大隊(duì)為基礎(chǔ)組建村公所（管理區(qū)辦事處），將村民委員會(huì)下沉到自然村或幾個(gè)小自然村組成的生產(chǎn)隊(duì)；也有的在原生產(chǎn)大隊(duì)實(shí)行村公所與村委會(huì)“兩塊牌子一套人馬”；還有個(gè)別地方干脆取消村委會(huì)，在原生產(chǎn)大隊(duì)設(shè)置村公所，直接管轄村民小組（沈延生，1998）。1993年，中共中央7號(hào)文件就提出，“為減少管理層次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再設(shè)置派出機(jī)構(gòu)村公所”。但是，一些省區(qū)取消村公所還是比較緩慢的。譬如，廣西壯族自治區(qū)民政廳先后三次寫報(bào)告給區(qū)委、區(qū)政府，提出在全區(qū)撤銷村公所改設(shè)村委會(huì)，直到1995年才獲得批準(zhǔn)（民政部基層政權(quán)建設(shè)司，1996）。到1996年元月止，除柳州地區(qū)外，廣西全區(qū)14個(gè)地（市）、78個(gè)縣（市、區(qū)）先后完成了撤銷村公所改設(shè)村委會(huì)工作。但是，云南和廣東兩省在一段時(shí)間里仍繼續(xù)實(shí)行村公所（管理區(qū)辦事處）體制。少數(shù)農(nóng)村村公所直到20世紀(jì)90年代后期才最終撤銷。其間不乏將國家政權(quán)建設(shè)在行政村或者將村民自治下沉到村民小組（或自然村）的爭(zhēng)論。

到1983年年底，全國已有12 702個(gè)人民公社宣布解體，1984年又有39838個(gè)人民公社摘掉牌子，1985年剩余的249個(gè)人民公社自動(dòng)解體，取而代之的是79306個(gè)鄉(xiāng)、3144個(gè)民族鄉(xiāng)和9140個(gè)鎮(zhèn)（陳錫文等，2018）。隨著人民公社體制的解體，原來的“隊(duì)為基礎(chǔ)”也隨之動(dòng)搖。到1985年，全國共建立起948628個(gè)村民委員會(huì)和588多萬個(gè)村民小組，從而取代了日益瓦解的生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)。至此，“人民公社”作為我國農(nóng)村基層管理建制退出了歷史舞臺(tái)。

盡管許多生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)在撤社建鄉(xiāng)時(shí)已經(jīng)換上了村民委員會(huì)、村民小組的牌子，但是村民自治制度實(shí)際的推行卻十分緩慢。1986年9月，中共中央和國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》，提出發(fā)揮群眾自治組織自我教育、自我管理、自我服務(wù)的作用。時(shí)任全國人大常委會(huì)委員長(zhǎng)彭真同志還曾提出：“農(nóng)民群眾把一個(gè)村的事情管好了，逐漸就會(huì)管一個(gè)鄉(xiāng)的事情，把一個(gè)鄉(xiāng)的事情管好了，逐漸就會(huì)管一個(gè)縣的事情，逐步鍛煉，提高參政議政能力，逐步向上延伸，逐步擴(kuò)大民主范圍。”（彭真，1991：608）1987年11月24日，全國人大常委會(huì)通過《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（試行）》，并從1988年6月1日起在全國試行。經(jīng)過11年試行，《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》于1998年11月4日經(jīng)第九屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議正式通過②。自此以后，我國農(nóng)村普遍實(shí)行村民自治制度，“鄉(xiāng)政村治”體制由此建構(gòu)。

對(duì)于改革開放以來逐漸形成的鄉(xiāng)政村治結(jié)構(gòu)中的村民小組，“它一般是由原來的生產(chǎn)隊(duì)改建的”，許多人只是這樣輕描淡寫地一筆帶過。只有少數(shù)學(xué)者做了較為詳細(xì)的論述，例如，賀雪峰提出，“由生產(chǎn)隊(duì)演變而來的村民組雖然不再如生產(chǎn)隊(duì)一樣，是由國家強(qiáng)行嵌入的體制，而只是一個(gè)生產(chǎn)隊(duì)的遺留物，但在人民公社解體后，村民組仍然是一個(gè)真正的熟人社會(huì)，生產(chǎn)隊(duì)的認(rèn)同在很多農(nóng)村依然存在”，“生產(chǎn)隊(duì)也留下了一些遺產(chǎn)，其中的主要遺產(chǎn)是物質(zhì)性的，比如，‘隊(duì)為基礎(chǔ)’的體制，使生產(chǎn)隊(duì)事實(shí)上成為農(nóng)村土地的占有者，承包土地的農(nóng)戶，是在本生產(chǎn)隊(duì)內(nèi)具有承包土地的權(quán)力，農(nóng)戶不能到其他生產(chǎn)隊(duì)去伸張自己的土地承包權(quán)。……除了物質(zhì)性的遺產(chǎn)，生產(chǎn)隊(duì)還遺留下其他遺產(chǎn)，比如生產(chǎn)隊(duì)共同勞動(dòng)，容易產(chǎn)生男女青年的感情，因此發(fā)生生產(chǎn)隊(duì)內(nèi)的通婚；生產(chǎn)隊(duì)介入農(nóng)戶的婚喪大事（通過新事新辦等辦法），使生產(chǎn)隊(duì)同時(shí)成為一個(gè)人情單位；生產(chǎn)隊(duì)時(shí)期的強(qiáng)有力互動(dòng)，使村民之間有著更為深刻的互動(dòng)體驗(yàn)（有時(shí)是負(fù)面的體驗(yàn)）；共同生產(chǎn)及參加生產(chǎn)隊(duì)的會(huì)議，共同演出文藝節(jié)目及共同外出參加建設(shè)，都會(huì)遺留下來一些東西”（賀雪峰，2005）。

的確，鄉(xiāng)政村治中的村民小組承續(xù)了原來生產(chǎn)隊(duì)的集體主義新遺產(chǎn)，但也發(fā)生了根本性變化，它由原來的農(nóng)村集體基本生產(chǎn)單位轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村社會(huì)生活共同體。這種變革主要是由兩個(gè)方面的因素引起的：一是隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的廣泛實(shí)行，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由以村民小組為單位轉(zhuǎn)變?yōu)橐赞r(nóng)戶家庭為單位，村民小組的集體生產(chǎn)功能消失殆盡；二是村民小組的集體所有權(quán)不斷虛化、上移到村，原本是“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”的村委會(huì)日漸成為農(nóng)村集體所有權(quán)實(shí)際的“特別法人”。誠如劉守英所言，“原本作為土地集體所有權(quán)主體的村民小組（即原生產(chǎn)隊(duì)），在村莊治理結(jié)構(gòu)變革中，越來越失去土地的所有權(quán)”。地方干部認(rèn)為，如今“村民小組已經(jīng)不承擔(dān)什么職能了，生產(chǎn)功能被農(nóng)戶家庭取代，公共物品提供和行政事務(wù)主要由村委會(huì)行使，行使土地所有權(quán)主體的土地發(fā)包、證書簽發(fā)等也就自然到了村委會(huì)一級(jí)，村民小組作為土地所有權(quán)的單位也就被視為可有可無了”（劉守英，2016）。特別是經(jīng)過土地確權(quán)以后，許多農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)落實(shí)到村。現(xiàn)在的村民小組幾乎沒有了公章，甚至有些省份在農(nóng)村稅費(fèi)改革之時(shí)以“減人減事”為由取消了村民小組長(zhǎng)的設(shè)置，村民小組只是農(nóng)民日常交往和人情往來的一個(gè)生活單元而已。一般而言，農(nóng)民的生老病死、日常交往基本上是在村民小組這個(gè)社會(huì)生活共同體之內(nèi)進(jìn)行的。對(duì)于進(jìn)城的“鄉(xiāng)下人”而言，他們所依戀夢(mèng)回的也主要是村民小組這個(gè)社會(huì)生活共同體。這個(gè)村民小組跟滕尼斯所描述的“共同體”（gemeinschaft）十分接近。

在鄉(xiāng)村治理的政策話語中，村民小組因?yàn)榇迕褡灾巍跋鲁痢痹俅问艿疥P(guān)注。從2014年到2018年連續(xù)5年的中央一號(hào)文件，都提出“以村民小組為基本單元”開展村民自治試點(diǎn)（參見表1）。

2016年，中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳還專門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)方案的通知》（廳字〔2016〕31號(hào)），對(duì)試點(diǎn)工作提出具體要求。廣東、黑龍江、安徽等地相繼開展了以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)。與其他地方維持村一級(jí)村民自治不變、同步開展以村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)不同的是，廣東清遠(yuǎn)則將村委會(huì)和村支部直接下沉到村民小組或自然村，在原行政村一級(jí)則設(shè)立片區(qū)公共服務(wù)站和片區(qū)黨總支。這種做法實(shí)際上倒退到了20世紀(jì)八九十年代一些省區(qū)所實(shí)行的村公所體制，與當(dāng)初積極倡導(dǎo)村民自治的彭真同志的想法相背離。廣東清遠(yuǎn)的這項(xiàng)改革因此備受爭(zhēng)議。

對(duì)于以村民小組或自然村為基本單元開展村民自治，其實(shí)存在諸多誤讀甚至誤解。首先，開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治，并不否定村一級(jí)繼續(xù)實(shí)行村民自治，甚至可以鼓勵(lì)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)自治的探索。也就是說，要不斷延長(zhǎng)村民自治鏈條，形成立體式鄉(xiāng)村自治體系。其次，村民小組或自然村歷來就有自治的傳統(tǒng)，其實(shí)無須“試點(diǎn)”或“實(shí)驗(yàn)”。有人以利益相關(guān)、熟人社會(huì)等理由來論證村民自治只能適宜在村民小組而不宜在村一級(jí)實(shí)行，并不令人信服。實(shí)際上，村民自治實(shí)踐本身就是一個(gè)訓(xùn)練場(chǎng)，正如彭真所言，“逐步鍛煉，提高參政議政能力，逐步向上延伸，逐步擴(kuò)大民主范圍”，并非具備了充足的自治或民主的條件基礎(chǔ)才能實(shí)行村民自治或者推進(jìn)基層民主，而是應(yīng)該通過村民自治或基層民主的積極實(shí)踐來創(chuàng)造鄉(xiāng)村自治和基層民主的條件，從而不斷鍛煉、提升民眾的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我發(fā)展的實(shí)際能力。

從政策表述來看，中央并未說過將村民自治從村下沉到村民小組，而是提出開展以村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)。更為重要的是，所有這些關(guān)于“村民小組為基本單元的村民自治”，都是放在鄉(xiāng)村治理的政策話語中進(jìn)行表述的。換言之，政策論述的重點(diǎn)并不在于村民自治的有效實(shí)現(xiàn)層級(jí)到底是村還是村民小組，其根本目的是通過村民自治的村民小組試點(diǎn)來加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理，最終實(shí)現(xiàn)有效治理。這一點(diǎn)在隨后兩年的中央一號(hào)文件中表述得非常清楚、直白。例如，2019年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)“增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理能力”，2020年中央一號(hào)文件則提出“健全鄉(xiāng)村治理工作體系”，“推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，提高鄉(xiāng)村治理效能”。

其實(shí)，在以村民小組為基本單元開展村民自治試點(diǎn)之前，不少地方以村民小組為基本單元開展“一村多社區(qū)”式農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。其中最有影響的是江西省村落社區(qū)建設(shè)和湖北秭歸縣“幸福村落”建設(shè)，它們都把農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在村民小組或自然村落上，強(qiáng)調(diào)村民小組或自然村落是農(nóng)村社會(huì)的基本單元，有著共同的生產(chǎn)生活環(huán)境和方式，認(rèn)同感和歸屬感較強(qiáng)。立足村民小組或自然村落開展社區(qū)建設(shè)，便于組織群眾參與，容易形成共識(shí)和合力，也易于形成集體意志和集體約束力。當(dāng)時(shí)，江西省在村落社區(qū)普遍建立“一會(huì)五站”，即通過民主選舉，產(chǎn)生以德高望重、有影響力和組織管理能力較強(qiáng)的“五老”人員為主體的志愿者協(xié)會(huì)；協(xié)會(huì)下設(shè)社會(huì)救助站、衛(wèi)生環(huán)境監(jiān)督站、民間糾紛調(diào)解站、文體活動(dòng)聯(lián)絡(luò)站和科技信息傳遞站（吳理財(cái)，2020a）。湖北秭歸縣最早在楊林橋鎮(zhèn)撤銷運(yùn)行多年的村民小組，組建農(nóng)村社區(qū)。按照“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同、利益共享、規(guī)模適度、群眾自愿”的原則，在全鎮(zhèn)14個(gè)村成立306個(gè)社區(qū)、1034個(gè)互助組。每個(gè)社區(qū)約30個(gè)農(nóng)戶，設(shè)理事長(zhǎng)1人，理事2～4人，他們由村民“海選”產(chǎn)生，任期1年，從而建立了“村委會(huì)—社區(qū)理事會(huì)—互助組—基本農(nóng)戶”的農(nóng)村社區(qū)自治組織架構(gòu)。從2012年8月起，秭歸縣又在全縣12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推進(jìn)“幸福村落”創(chuàng)建。以“每個(gè)村落面積約1～2平方千米、規(guī)模在30～80戶之間”為基本標(biāo)準(zhǔn)劃分村落。每個(gè)村落建立“一長(zhǎng)八員”（理事長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)員、宣傳員、幫扶員、調(diào)解員、維權(quán)員、管護(hù)員、環(huán)保員、張羅員）組成的村落理事會(huì)，由此建構(gòu)了“村民委員會(huì)—村民小組—村落”三級(jí)村務(wù)管理構(gòu)架（吳理財(cái)、李山等，2016）。

總之，無論是以農(nóng)村社區(qū)建設(shè)還是以村民自治的名義，這一時(shí)期在村民小組進(jìn)行上述這些試點(diǎn)、實(shí)驗(yàn)或改革，其主要意圖是“推動(dòng)鄉(xiāng)村治理重心下移”，“把夯實(shí)基層基礎(chǔ)作為固本之策”，實(shí)現(xiàn)“治理有效”③。所以，這一時(shí)期的村民小組開始從鄉(xiāng)村社會(huì)生活共同體轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村社會(huì)治理共同體，不過這個(gè)轉(zhuǎn)向尚未進(jìn)入完成式。并且，我所理解的鄉(xiāng)村社會(huì)治理共同體實(shí)際上包含著鄉(xiāng)村社會(huì)生活共同體，或者說鄉(xiāng)村社會(huì)生活共同體是鄉(xiāng)村社會(huì)治理共同體的一個(gè)重要構(gòu)成部分。

對(duì)于什么是社會(huì)治理共同體，目前還沒有統(tǒng)一的界定。但是，它顯然不同于社會(huì)生活共同體。因此，不能簡(jiǎn)單地把它等同于社區(qū)、村、單位或者其他單一的甚至相互分離的某個(gè)具體的“組織”或“群體”，而是應(yīng)該把它看作一種綜合性共同體。這種綜合性共同體同時(shí)體現(xiàn)在它的包容性上，它強(qiáng)調(diào)共建、共享、共治。在我國，這種共同體是“一核多元”、政府主導(dǎo)式的網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)。而且，在我國城鄉(xiāng)基層，這種共同體又是復(fù)式/復(fù)調(diào)結(jié)構(gòu)。換言之，城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體是包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村或社區(qū)、村民小組或小區(qū)甚至更加細(xì)小的單元、社會(huì)組織和公民個(gè)體的社會(huì)綜合體。在這一治理共同體中，采行自治、法治和德治相結(jié)合的治理方式。從這個(gè)意義而言，這種社會(huì)治理共同體超越了“管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”（吳理財(cái)，2020b）。也就是說，當(dāng)前乃至今后一個(gè)時(shí)期，村民小組乃是鄉(xiāng)村社會(huì)治理共同體的基本構(gòu)成部分甚至是鄉(xiāng)村社會(huì)治理共同體的基礎(chǔ)性單元。

在我國，不同歷史時(shí)期的村民小組性質(zhì)、定位和功能，基本上是由國家所定義的，并隨著國家政策變遷而變化。從前文論述可以看出，村民小組的土地集體所有權(quán)，是由國家通過農(nóng)業(yè)合作化而逐步確立并賦予的。不過，這種集體所有權(quán)實(shí)質(zhì)上是一種（社員或村民）共有產(chǎn)權(quán)，誠如法國社會(huì)學(xué)家狄驥（L.Duguit）所言，土地是一種社會(huì)物，土地所有權(quán)人使用土地應(yīng)當(dāng)本著所有權(quán)之正當(dāng)用途，盡其社會(huì)效能，促進(jìn)國計(jì)民生，維持社會(huì)聯(lián)系（狄驥，1984：63）。農(nóng)地更是如此，它與生活其上的人或者經(jīng)營者的關(guān)系，不像其他自然物的產(chǎn)權(quán)關(guān)系那樣邊界清晰。改革開放以后，由于農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的廣泛推行，伴隨著鄉(xiāng)政村治體制的建立，村民小組的土地集體所有權(quán)逐漸虛化，它由原來的集體基本生產(chǎn)單位演變?yōu)猷l(xiāng)村社會(huì)生活共同體。黨的十八大以來，由于鄉(xiāng)村治理政策話語的興起，村民小組正在從鄉(xiāng)村生活共同體向鄉(xiāng)村社會(huì)治理共同體轉(zhuǎn)變。毋庸贅言，作為農(nóng)村集體生產(chǎn)共同體的生產(chǎn)隊(duì)、作為鄉(xiāng)村社會(huì)生活共同體的村民小組以及作為鄉(xiāng)村治理共同體的村民小組，它跟行政村乃至基層政權(quán)之間的關(guān)系是不一樣的，不同歷史時(shí)期的國家和鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系在生產(chǎn)隊(duì)或村民小組層面上分別表征為“政社合一”“去國家化”和“合作共治”（參見表2）。

因此，對(duì)于村民小組（包括生產(chǎn)隊(duì)）的性質(zhì)和定位，不能籠統(tǒng)言之，而應(yīng)當(dāng)置于不同的歷史時(shí)期進(jìn)行具體的分析，更不能簡(jiǎn)單地拿昨日之實(shí)來論述今日之事（雖然不能隔斷歷史聯(lián)系）。

此外，還必須指出的是，盡管人們往往將村民小組同自然村相提并論，但是二者卻有根本性的分野。無論是人民公社中的生產(chǎn)隊(duì)還是“政社分開”后的村民小組，都是由國家建構(gòu)起來的，而自然村則是自然形成的。這并非新中國成立之后的新創(chuàng)造，傳統(tǒng)中國在基層實(shí)行的里甲制度乃至清末民初所推行的鄉(xiāng)村自治（孫詩錦，2011），都是國家政權(quán)延伸到鄉(xiāng)村社會(huì)的一種方式，其根本目的乃是編戶齊民、建立鄉(xiāng)村統(tǒng)治秩序。值得一提的是，近代早期閻錫山在山西所推行的“村本政治”，首先是從改造自然村、進(jìn)行“編村”開始的，“編村的目的是改變自然村有大有小，散漫無序的狀態(tài)。通過統(tǒng)一規(guī)劃，使村經(jīng)過重新整合，成為一個(gè)嚴(yán)密的政治共同體，便于其政權(quán)對(duì)農(nóng)村的控制”（王宇雄、張益民，1999）。閻氏的“山西村制”后來成為南京國民政府鄉(xiāng)村治理的張本（李德芳，2001）。由此可見，無論是在新中國成立之前還是新中國成立之后，村民小組在鄉(xiāng)村治理中無疑都扮演著十分重要的角色，發(fā)揮著不可替代的治理作用。

但是，絕不能憑此就可以武斷地說鄉(xiāng)村社會(huì)自身對(duì)村民小組的變遷沒有產(chǎn)生任何影響④。實(shí)際上，村民小組（包括之前的生產(chǎn)隊(duì)）是國家和鄉(xiāng)村社會(huì)力量長(zhǎng)期博弈的一個(gè)均衡點(diǎn)。