記者：程教授您好，歡迎做客《三農大家談》。我們常說民以食為天，手中有糧，心中不慌。黨的十九屆五中全會等很多的重大會議中，也多次提到要保障國家的糧食安全。這些年，中國的糧食安全走過了怎樣的道路？現階段又面臨著什么樣的形勢？
程國強：解決好14億人口的吃飯問題，是我們國家最基本的國情，也是最根本的民生。只有把14億多人口的吃飯問題解決好，把飯碗牢牢端在我們中國人的手中，才能在今后現代化國家建設的進程中，不斷地增加人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。只有牢牢把住國家糧食安全的主動權，才能在新發展階段構建新發展格局，確保國家發展大局的穩定，為我們應對國內外的風險奠定更加堅實的基礎。
應該說，從改革開放初期以來，中央高度重視糧食問題，特別是黨的十八大以來，中央把解決好吃飯問題放在我們全部工作的首位，特別是放在我們整個治國理政的頭等位置，采取了一系列的政策措施。尤其是在2013年開始，中央實施新的糧食安全方針，也就是5句話20個字，“以我為主，立足國內，確保產能，適度進口，科技支撐”。到目前，我們國家糧食安全形勢處于最好的一個時期。應該說，中央是根據我們的基本國情，在實踐探索中，走出了一條適合我們國情糧情的糧食安全的道路。這個糧食安全的道路，實際由三個很重要的支柱構成。
首先是我們整個的國內糧食生產體系，這個體系是以確保谷物基本自給，口糧絕對安全為核心目標的。通過國內的生產，能夠使我們的飯碗裝我們中國的糧，能夠使我們的飯碗牢牢端在自己的手中。
其次是我們建立了一個完整的糧食儲備體系，分為三個層次。第一個層次是中央儲備糧體系，中央儲備糧是從2000年開始建立，到現在正好20年，它實際上承擔的最重要的任務，是一個戰略性的保障功能，也就是為了應對整個國家面臨突發事件，包括自然災害，公共衛生安全的挑戰，甚至包括戰爭等等。在這種情況下，中央儲備的這種戰略儲備的功能就會體現出來，維護整個市場的穩定，確保居民的供給。第二個層次是地方儲備，10多年以來，中央在不斷地強化和完善，它有一個最基本的功能，就是希望各個省區能夠保持本地區的糧食在緊急狀態、在市場波動的時候，能夠有效地供給，這樣對主銷區、主產區、產銷平衡區都有儲備的要求。比如對主銷區，中央是要求它能夠儲備相當于6個月銷量的糧食，也就是說儲備在庫里的這些糧食，能夠滿足主銷區6個月吃飯；產銷平衡區，也就是說這個糧食它不調出去，也不調進來，基本平衡的地方，中央是要求它們要儲備4個半月的糧食；主產區，它們有足夠的糧食，但是中央也有要求，要求它們儲備三個月的糧食。第三個層次，對大中城市有一個應急儲備，比如說新冠疫情暴發以后，有些地方就啟動了這樣一種應急儲備，要求那些大中城市，比如說長三角的城市群、珠三角的城市群，它們要有15天的大米、面粉、掛面等成品糧的供給。
這是我們在整個的國內安全保障中，國內的生產體系加儲備體系構成了我們立足國內的基石。
另外，在新的糧食安全方針里面，還有一個適度進口。我們做了一個測算，按照我們現有的農業資源，如果要保持全國的農產品供需基本平衡，大概是需要38.5億畝的種植面積。但實際上我們國內能夠供給的只有25億畝，這是國家統計局公布的數據。也就是把所有的不管是種糧的，種棉花的，種油料的，包括還有種原料的等等全部加起來，我們最高的極限，包括浮動指數在內，也就是25億畝。當然了，我們的耕地也就是18億多畝，這是我們的實體面積。但是南方可以一年種兩季，甚至海南種三季，這叫浮動指數，加起來我們有25億畝。很顯然，38.5億的需求跟25億畝之間有一個巨大的缺口。
從改革開放以來，特別是我們在新世紀初加入世貿組織以來，我們通過提高我們能夠統籌利用國際農產品市場和國際農業資源的方式來調劑國內產品的不足，來保障我們的供給。我們每年進口大豆有9000多萬噸，相當于的種植面積是7.7-8億畝。也就是說如果大豆要完全國內生產的話，那么我們要用七八億畝的種植面積、耕地，實際上這是不可能的，我們必須把最寶貴的水土資源用來滿足我們的口糧生產。所以，我們通過進口國外的大豆，通過進口一些肉類產品、一些飼料，還有糖等等，這樣就既保障了我們國內的整個農產品的食品供需平衡，滿足了我們對生活的需要，同時也推動了國際農業的合作。我們在利用國際農產品市場和資源的過程中，深化了經濟一體化進程中，我們農業跟國外的合作，也幫助一些發展中國家提高了它們的農業技術水平，跟它們一起來解決它們自己的糧食安全問題，解決了它們農民的生計問題。所以我覺得第三個路徑應該是一個雙贏的路徑。我們把它叫做全球農產品供應鏈，這個是按照適度進口的思路設計的。
到目前為止，這三根支撐糧食安全的支柱正在發揮有效的作用，也是我們能夠長期持續穩定地保障國家糧食安全、牢牢地把我們的飯碗端到自己手中的基本支撐。
記者：程教授，您剛才提到我們有中央儲備糧、地方儲備糧、應急儲備糧，這些糧食在儲備的過程中，有怎樣的循環機制？
程國強：我們儲備體系不是說糧食就陳化，質量就變差的。不管是中央儲備還是地方儲備，它作為一個專項儲備，建立了輪換機制。一般來講，平均三年要輪換一次，但是對水稻這些產品基本上是每年都輪換一次，而小麥因為它有一個后熟的過程，有可能儲兩三年，它的品質會更好，所以平均下來我們基本上是三年會輪換一次，始終能夠保持我們庫存的糧食符合我們消費的質量安全要求。
從這一點來講，應該說我們糧食的儲備體系在世界上來講，也是一個很重要糧食安全保障的經驗。因為這樣一種儲備方式在全世界做的國家不多，可能只有我們這么大規模的人口，為了保障糧食安全，才采取了這樣的探索和創新。應該說過去的20多年，它非常有效地支持了我們保障糧食安全，特別是我們在應對一些突發事件，包括汶川地震、特大冰雪災害、新冠疫情等，由于我們庫里有糧，所以我們心里也沒有慌，這樣能夠穩住市場預期，穩住了市場預期，就穩定了老百姓的心理。
這也是我們為全世界解決糧食安全提供了一個中國方案，這是值得在國際糧食安全合作中，我們能夠講的一個故事。
記者：“十四五”規劃中提到，當今世界正在經歷百年未有之大變局，而我國也進入了建設社會主義現代化國家的新發展階段。保障糧食安全，我們在宏觀層面有哪些布局？
程國強：根據十九屆五中全會的要求，我們在“十四五”期間以及今后相當長的時期，國家的發展應該是高質量發展，也就是今后要以高質量發展為主題，這是中央根據我們的發展環境、發展條件做出的一個非常重要的論斷。我個人認為，在構建新發展格局的進程中，實際上解決14億人口的吃飯問題，應該說在今后這段時期，是我們更重要的一個基本民生。那么保障糧食安全，也是我們在構建新發展格局的過程中，涉及整個發展全局，涉及能不能夠保持持續穩定健康發展勢頭的一個基本性的、根本的支撐。所以在這個背景下，怎么能夠把住國家糧食安全、能夠扛穩國家糧食安全的重任，這是我們要回答的一個很重大的戰略問題。按照十九屆五中全會的要求，我們現在要以高質量發展為主題，它會體現在我們整個發展的各個環節、各個領域，這就意味著我們糧食安全的保障也要以高質量發展為基點。因此今后的“十四五”或者更長的時間，只有實現糧食的高質量發展，才能為我們把住國家糧食安全的主動權奠定更加堅實的基礎、提供更加有力的支撐。
記者：您剛才提到，在新發展階段我們要推進糧食的高質量發展，什么是糧食的高質量發展？為什么要推進糧食的高質量發展？
程國強：糧食的高質量發展，實際上是指我們整個糧食產業踐行新發展理念的發展，也是我們糧食產業按照質量第一、效益優先、綠色可持續發展導向的發展，那么最終應該是實現糧食的高質高效。
為什么我們要推進糧食高質量發展？我認為主要有三個方面的原因。
第一，只有推進糧食的高質量發展，才能夠調動種糧務農的積極性。現在整個農產品特別這些主糧產品，正處在生產成本上升的通道上，這就意味著我們種糧的比較利益呈持續下降的趨勢，也就是種糧不掙錢了。怎么能夠提高農民種糧務農的積極性？這是一個很重大的政策考驗。如果能夠推進糧食的高質量發展，實現糧食的優質優價，也就是說通過高質量發展來突破成本的瓶頸，讓農民在種糧的時候能夠有適當的利潤，這樣就能夠保護和調動農民種糧的積極性。
一方面，根據市場的優價，能夠生產好糧食，整個糧食的生產、消費、流通等能夠進入良性循環。另一方面，推動糧食的高質量發展，實際上就可以使這些糧食主產區通過糧食的糧頭食尾、農頭工尾，使糧食從產區到銷區、從田間到餐桌、從產品到最后的加工品，這樣打造產業鏈、提升價值鏈，形成一個相對合理的供應鏈，給地方經濟增強了活力，做到地方發展糧食生產跟發展經濟相統一。這樣，既可以調動農民種糧務農的積極性，同時也激發地方政府重農抓糧的主動性。
第二，推進糧食的高質量發展是我們應對風險挑戰，增強糧食的綜合保障能力的必然要求。這次新冠疫情，我們經受住了考驗，特別是在穩定市場價格，穩定社會預期，穩定整個社會發展的大局方面，糧食儲備、糧食供應保障發揮了很重要的作用。只要糧食的產業鏈供應鏈韌性強，能夠經受住這種波動，那么它的保障能力就強。所以新冠疫情給我們的啟示是，如果要應對這種突發事件，我們就需要有非常強韌性的供應鏈，需要這樣一種產業鏈。只要能夠把這個鏈建好，就意味著我們整個的綜合保障能力就非常強。因此糧食高質量發展，它實際上是有助于我們利用糧食的一二三產融合，特別是通過發展糧食的加工業、倉儲、物流等等，能夠提升它的價值鏈，拓展它的產業鏈，最后打造供應鏈，最終為我們提高糧食的綜合保障能力奠定了基礎。
第三，推進糧食高質量發展，它是滿足人們對美好生活的需要，特別是我們立足擴大內需戰略基點的本質要求。今后隨著收入的增長，食物結構要升級，也就是我們從現在的主糧消費，慢慢要躍到肉蛋奶消費需求逐步增加的階段。它就要求我們糧食生產這一側必須轉型升級。如果我們整個供給向優不優轉變的話，就會推動我們整個糧食產業的轉型升級，就帶來我們糧食產業高質高效的趨向。如果按照這樣的勢頭發展的話，它就可以激活我們十四億人口這么龐大的一個糧食消費市場。
這就是我們在構建新發展格局中，要立足擴大內需的戰略基點。這樣就會推動我們糧食供需形成更高水平的平衡，而整個糧食安全就會實現更高水平的保障。
記者：具體我們應該怎么做呢？
程國強：我覺得在“十四五”以及今后相當長的時期，要把糧食的高質量問題放在突出位置，以供給側結構性的改革為主線，堅持質量第一、效益優先，加快轉變糧食發展方式，推動提升糧食的創新力、競爭力，可持續發展力。總的來講應該有四個方面的重要措施：
第一，要堅持統籌發展和安全，把正方向，守住底線。就是在整個糧食發展中，整個農業供給側結構性的改革中，要守糧食安全這條底線。只有糧食的高質高效，才能夠為糧食安全保障奠定更加堅實的基礎，提供更加有力的支撐。所以這兩個是相輔相成。所以我們今后推進糧食高質量發展，必須以保障國家糧食安全、提升保障能力、奠定保障基礎為根本的方向。同時，我們推動糧食的高質量發展，實際上要建設糧食的現代化產業體系，這是我們高質量發展的基本定位。
第二，要堅持政策支持引領，對現在已經做的一些比如說優質糧食工程、農業高質量發展的行動項目等等，要打造它的升級版。目前有些部門已經有很好的探索，進入新的發展階段以后，要系統地梳理和總結這些實踐做法，特別是對那些行之有效、務實管用的做法，要逐步將它制度化、機制化，為下一步推動糧食的高質量發展、農業高質量發展建立政策框架。下一步，我們在推進糧食高質量發展、推進農業高質量發展過程中，要注重問題導向，哪里有短板，哪里有弱項，要聚焦到那些補短板，強弱項的項目上，能夠使我們糧食高質量發展有實質性的推進。
第三，要堅持創新驅動，強化科技支撐。應該說，我們在這樣一種資源條件下，科技創新是我們確保國家糧食安全，推進糧食高質高效的最根本出路，所以一定要堅持實施科技興糧、科技興農、人才興糧、人才興農的戰略。特別是現在，要在體制機制上有所創新突破，要在種源、生產裝備、加工設備、倉儲物流等各個環節攻克卡脖子的技術，進行技術創新研發，加快構建一個適合目前發展階段，特別是能夠把這些創新資源、科技資源向企業轉移的科技攻關體系。
第四，要堅持深化改革，強化制度供給。這要求我們在“十四五”以及今后相當長的時期，一定要注重發揮市場配置資源的決定性作用，更好發揮政府的作用。我認為，應該在涉及到農業和糧食的一些關鍵領域，比如土地制度、農業的經營制度、糧食的收儲制度、糧食的價格形成機制、農村金融等等這些關鍵的環節里面，加快改革步伐。為我們的糧食高質量發展提供更多的制度性的供給，由此來激發主體、市場、資源的活力。
記者 ：現在提出“十四五”期間是要構建國內國際雙循環、相互促進的新發展格局，當今的國際局勢對我國的農業會帶來怎樣的挑戰呢？
程國強：我們從新世紀初加入世貿組織，融入了經濟全球化的潮流。應該說，我們的對外開放為我們整個經濟增長做出了重大貢獻。我們也分享了經濟全球化的巨大紅利。目前，整個國際局勢有重大的調整，也就是說貿易保護主義，特別是經濟全球化的逆流，對整個國際發展的戰略環境帶來了深刻的影響。因此我們正面臨百年未有之大變局。
實際上，大變局的背后，體現的是那些守成的國家，傳統的西方大國和包括中國在內的廣大新興國家之間，在各個方面的博弈過程。因此，今后整個世界發展的方向，實際上是一個遏制性的沖突。也就是說，我們本來是要和平發展，但是有人要遏制我們。因此今后如果說世界大變局里面有一些博弈、有一些沖突的話，它應該是這些遏制和反遏制帶來的。所以，在世界面臨百年未有之大變局的背景下，今后中國的發展可能就面臨這樣一種所謂的遏制性的沖突，也就是我們在沖突和反沖突之間，肯定要存在一個較量。
但是總的發展趨勢，我們有這么大的經濟體量，這么大的貿易規模，應該說那些世界上主要的國家合作的潮流不可逆轉。所以今后應該是一種叫競爭性的合作。另外，既然是遏制反遏制，那么今后的發展是在博弈之中，在我們新興國家跟發達國家的博弈之中，來推進向前發展。因此從這個維度來看的話，應該說“十四五”和今后更長的時間，我們整個國際發展的戰略環境會有重大的變化，這也是我們中央提出來雙循環戰略的一個很重要的國際背景。在這個背景下，國際農產品貿易、國際農產品市場實際上也是充滿了不確定性的。對于中國保障糧食安全來講，從目前的保障機制看，除了國內的糧食綜合生產體系，加上儲備體系，第三個就是要利用國際資源，就是國際供應鏈。算起來我們大概有1/3的土地資源是要靠國際市場的，國際市場這樣一個大變局，對我們今后保證糧食安全提出了重大挑戰。
在這種復雜的國際農產品市場貿易的背景下，今后要把住國家糧食安全的主動權，除了國內我們要強化生產能力，要守好大國糧倉，要夯實糧食儲備體系，還要牢牢掌控全球農業食品供應鏈的安全防線，要把控統籌利用國際市場、國際資源的主動權。因此，在今后相當長的時間內，怎么能夠提高統籌利用國際農產品市場、國際資源的能力，特別是提升這些風險防控能力，應該是一個很重要的戰略選擇。
記者：具體來講中國應該怎樣在國際市場上借力和發力？
程國強：我覺得今后主要做好三件事情：
第一，要根據我們目前進口的規模和格局，抓緊培育全球性的農業食品企業。我們所有的農業走出去，境外的投資、國際農業合作等等，基本上都是通過市場主體來實施的。我們目前利用國際農產品市場、國際資源最大的問題，是整個方式非常單一，渠道也很單一，尤其是貨物的來源非常集中。比如說大豆，我們整個進口的貨源2/3集中在南美，1/3在北美，而且整個貨物都是跨國公司控制的，我們大概有至少4/5的貨物是跨國公司，通過CIF，也就是送到我們口岸以后，由國內的用這些原料的企業去采購。整個進口供應鏈的上端，主動權不在我們這兒，因此面臨巨大的市場價格波動的風險、結匯的風險。整個貿易的利益，我們是處在最下端，我們沒有風險防控，以及整個供應鏈的掌控能力。
我們有部分的企業確實參與了國際貿易，相對來講規模很大，但是還沒有一個像四大糧商那樣的企業參與農業食品的全球供應鏈的建設，沒有把這個供應鏈向上游拓展，沒有辦法從供貨的產地開始，一直通過倉儲物流、港口碼頭、國際貿易風險的防控，最后到我們國內的口岸，到我們的加工企業，最后到消費者的終端，應該說整個供應鏈是不完整的。就意味著我們這種風險的防控能力不強，所以突出的矛盾是這些具有全球競爭能力的企業比較缺乏。
因此建議應該加大對企業融入全球供應鏈的支持力度，鼓勵或者支持企業走出去，參與全球供應鏈包括倉儲物流、港口碼頭這些投資建設，使我們的全球供應鏈能夠拓展到產地，特別是要實現這些供貨的方式、貿易的渠道，以及來源的多元化，分散這些風險。風險越分散，實際上供應越安全，就為我們掌控全球供應奠定了基礎。所以我們現在呼喚著、期待著這種全球性的農業貿易企業的成長。
第二，要深度參與全球農業治理和國際糧食安全治理。中國作為一個超大規模的農產品市場，按照世界貿易組織的統計，現在我們每年進口的農產品的規模達到了1500-1800億美元，排名全球第一。但是在全球規則的制定上，我們話語權還不夠。這就意味著我們今后，不管是在WTO還有一些區域貿易協定，制定農業規則方面，或者是制定全球農業貿易激勵方面、投資激勵方面，要深度地參與，我們要反映我們中國企業的利益，我們市場的利益。
特別是我們已經擁有了非常豐富的糧食安全經驗，我們要引導全球糧食安全的治理。把我們中國解決吃飯問題、糧食安全的一些經驗實踐，在那些缺糧的國家，在很多發展中國家，通過國際合作，跟它們一起來解決糧食安全問題。這樣也為我們的國際農業合作開辟了新的方向和渠道，也為我們的全球農業供應鏈，我們的農業貿易環境奠定非常好的基礎。
第三，要充分發揮“一帶一路”國際合作和農業供應鏈建設的平臺作用。“一帶一路”是中國提出來的一個國際倡議，它本質是合作共贏，通過共商、共建、共享，推動有興趣參與的國家共贏，共同實現經濟的發展，為構建人類命運共同體奠定基礎。
在“一帶一路”的框架下，農業國際合作是非常重要的一個推進的方式。自2014年以來，已經有一百四五十個國家感興趣參與“一帶一路”。因此要充分發揮這個優勢，在農業新型國際合作的方式上，在農業對外的投資理念上，在國際貿易的創新上發揮作用。一方面為推動國際農業發展，推動全球農業貿易作出貢獻，同時也為我們掌握全球供應鏈，是增強我們對全球農業食品供應鏈的風險管控能力發揮積極作用。
（作者系中國人民大學農業與農村發展學院教授、國家杰出青年科學基金獲得者、國家文化名家暨“四個一批”人才、國務院政府特殊津貼專家、中央農辦、農業農村部“鄉村振興專家咨詢委員會”委員、國家糧食安全政策專家咨詢委員會委員，中國農業經濟學會副會長、中國糧食經濟學會副會長，中國鄉村發現網轉自：《三農大家談》第4季第2期）
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