作為十年一次的國情國力調查，第七次全國人口普查備受矚目。
數據公布至今，老齡化、少子化、生育率等話題討論不斷、熱議不止，這些關于人口的數量、結構、素質、分布的新變化，對中國經濟社會未來走向影響深遠。
為什么廣東一省的人口增長超過了江浙滬三地的增長總和？發達地區大城市的勞動力短缺問題應從何處破題？未來的中國會不會變成大城市負責發展經濟，小城市和農村負責生孩子？
上海交通大學特聘教授、中國發展研究院執行院長陸銘從人口變遷和流動的角度，解讀人口數據、分析人口問題、提出改革建議。
在他看來，中國今天應該拋棄幻想，不要以為現在人口流動趨勢出現了任何意義上的逆轉，改革要下決心。
01 “七普”的兩個意外數據
這次人口普查數據出來以后，有幾個信息還是蠻讓人意外的。
第一個，大家遠沒有猜到常住人口城鎮化率已經達到了63.9％。大家知道原來每年都有社會經濟發展的統計公報，有一個年度估計數據，截止到這次數據報出來之前，我們在2019和2020年左右公布的城鎮化率在60%左右，普查數據比之前估計的數據高了大概3-4個百分點，這是非常大的提升。
當然，我們可以把它解釋為經濟發展等帶來的城鎮化的需要，同時請大家不要忘記，到目前為止，應該說在戶籍制度改革方面仍有很大的空間進展，特別是特大和超大城市戶籍制度改革方面，我們基本上沒有特別實質性的推進。
盡管如此，城鎮化率達到這樣的水平，狠狠地回應了一下前兩年學術界和政策討論時的一種觀點，認為中國的城鎮化率會封頂，中國城鎮化如果速度太快，高到一定程度以后就會引起各種各樣的動蕩，甚至有人說現在城鎮化動力已經消退，接下來是農民工返鄉時代到來了，七普數據公布以后有關議論可以畫一個休止符了。
和城鎮化率相關的另外一個更讓人吃驚的數據是人口流動。這次七普數據公報里面有一個關于人戶分離的統計，就是指居住的地方和戶籍注冊的地方不一樣，但是這里面有一部分是在城市內部的流動，或者市轄區范圍內。
比如戶口在浦東、居住在徐匯，這不能構成人口流動，真正的人口流動至少應該跨個縣級單位。我們現在的流動人口規模達到多少呢？達到3.76億人，其中跨省流動有1.2億，跟2010年相比，流動人口增長達到了70%。
這還不是最讓人意外的，和原來公布的年度數據比，居然在流動人口數據統計上能多出一個億來，這是非常嚇人的。整個中國14億人，原來我們基本認為中國的流動人口規模大概在2.7~2.8億人之間，這個數據出來以后讓我們大跌眼鏡，整整比之前按年度估計的多了一個億。
當然，也有各種各樣的聲音，覺得人口流動規模應該逐漸縮小甚至很多人覺得我們未來人口流動可能是以省內流動為主。這次人口流動數據出來，顯示出省內流動是主流，但是跨省仍然占了1/3。
我要提醒大家，這是在特大和超大城市仍然在控制人口的情況下，在十年前的經濟危機沖擊以后，中國沿海地區的經濟增長速度已經有所放緩的情況下，疊加去年新冠疫情沖擊之下（得出的數據），如果不是因為剛才講的幾個因素，大家可以發揮想象力，這個數據會是什么樣的。
02 廣佛人口之和大于上海意味著什么
剛才講了全國的情況，再看省一級的數據對比。我這里特別想對比一下上海和廣東的情況，上海和廣東的數據更加代表長三角和珠三角的對比。
上海常住人口2487萬，和十年前相比增加了185萬，廣東人口現在是1.26億，十年期間增加了2171萬，如果光給大家報這個數據，大家可能覺得這種比較有問題，上海是個市，廣東是個省。
我接下來要講的這個比較其實很有意義，因為廣東的人口增長主要集中在廣州和深圳周邊，粵東地區人口是負增長的，所以接下來再講廣東和上海的比較，要注意都市圈。
我先問大家兩個小問題，我們把上海稱之為上海市，大家覺得上海是“一個城市”嗎？換句話講，廣州市和佛山市是兩個城市嗎？我的問題是一對，這個問題和中國對于城市的理解有關。
我們知道，在中國，城市實際上是行政管轄區的概念，比如有直轄市、地級市、縣級市，相應的“上海市”有6000多平方公里，重慶“3000萬人”是個地域概念，我想很多研究城市的朋友和關心中國城市問題的朋友都不知道，其實中國的“城市”定義和世界上其他國家和地區的定義并不一樣。
在發達國家，“城市”的定義主要有兩種：第一個在經濟自治區意義上的定義。如果按照這個定義，我想告訴大家，在歐美日的“市”，其實接近于我們國家的縣，甚至一些比較大的鎮都可以達到人口幾十萬甚至上百萬，行政級別上的“縣”在國外都是大城市了。
另外一個發達國家對于城市的定義就是都市圈的概念，是指一個以中心城市為核心，緊密連接周圍的發展地帶，在經濟意義上是連成一片的。
有了這個概念以后我們看左邊這張圖，這是我們最近和亞洲開發銀行一起合作，用夜晚燈光看中國城市的發展。上海在自己的管轄范圍之內，可能都很難叫一個城市，在上海南邊的郊區，比如奉賢、金山這樣的地方，可能和上海的中心城區沒有形成連片發展的態勢，盡管行政管轄上屬于上海。
同時，我們發現上海和江蘇應該緊密聯系，由于行政邊界管轄的概念，這條黑黑的邊，到目前為止我們沒有和蘇州，特別是蘇州郊區的昆山和太倉，也沒有形成都市圈發展的狀態。
但是大家看一下右邊這張圖，不光廣州和佛山，也不要說深圳和東莞，連廣州和深圳放在一起看，都已經可以說形成連片發展的狀態了。
當然，國際上被廣為接受的都市圈概念，是指外圍地區每天要有超過15%的人到中心城區通勤才是都市圈范圍，所以嚴格來說，現在我用燈光的定義要比我們講的“都市圈”大。
因為你很容易想象，深圳怎么可能有15%的人跑到廣州就業？這個肯定沒達到，盡管如此，至少物理形態上基本連片發展了。上海周邊，不要說15%的通勤人口，從物理形態來講都是斷開的。
有了這樣的概念以后，我們看一下人口統計，大家可能會覺得有意思。
廣州人口1868萬，比若干年前增長了幾百萬，佛山是950萬人，如果你單獨看這兩個數據，都比上海少不少，但是大家知道廣州和佛山在地理位置上是什么關系嗎？上海浦東和浦西的關系。
廣佛之間的珠江，還不如黃浦江寬，這兩個城市現在緊密聯系在一起發展，城市規劃一體化、同城化基礎設施建設在緊密推進，廣州和佛山的人口加在一起達到2818萬，超過了上海的人口。
而且廣州和佛山此前在制定2035規劃的時候，兩個城市的目標加起來是要達到2850萬，七普數據說明，他們已經大概率要提前實現2035年的發展目標了。
從地域面積的角度來講，廣州面積很大，有人會抬杠說，你把廣州和佛山的面積加起來超過了上海，人比上海多一點也正常。
我們接下來看深圳，深圳人口達到了1756萬，十年增長720.21萬，隔壁的東莞成為珠三角地區又一個人口千萬級城市，有1046.66萬人，10年增長224.64萬人，把這兩個城市加在一起人口總量也超過2800萬了。
這就有意思了，從管轄面積上來講，廣州加上深圳的面積只有上海的2/3，中間隔的那條河，前面講廣州和佛山之間的珠江比黃浦江窄，而深圳和東莞是連成片的，沒有自然的阻隔。
但它在只有上海2/3面積的情況下，已經達到了2800萬人口，所以我們到底在什么意義上看待中國所謂“城市的人口”？我們在制定城市規劃的時候，到底如何科學規劃城市的人口？我覺得這是值得考慮的問題，這是我給大家分享的第一部分信息。
03 上海除了“不愿生”，還有什么
第二部分信息，看看年齡結構，這里我特別拎出上海做比較。
上海是一線城市里面和北京一起控制人口控制得比較嚴的，其實我們一直都知道，中國要控制超大城市人口，前面的數據表明廣州和深圳作為超大城市，人口并沒有嚴格控制，我們看看上海和北京發生了怎樣的事情。
上海60歲以上人口占到了23.38%，有意思的是，上海的勞動年齡人口占了67%左右，而全國這個數據63.35%。什么意思呢？
上海的老齡化主要是戶籍人口老齡化，與此同時上海是人口流入地，使得我們的勞動年齡人口增加，其實我們的老齡化并沒有超過全國的水平，相反我們是勞動年齡人口占比是超過全國比重的，外來人口補充了上海的勞動力。
通常我們有一個說法，上海的勞動年齡人口里其實已經有超過一半是外來人口，這里我講的外來人口是指在上海工作但沒有上海戶籍，如果在上海工作并且獲得了上海市戶籍的外來人口叫做上海人。（北京在這張表的第二行，和上海的情況一樣）
與此同時請大家看第三個數據，上海0~14歲的人口占9.8%，全國平均是18%，上海是全國省級單位里面唯一一個低于10%的，這個數據怎么理解？第一個理解是少子化帶來的，上海的女性和家庭不愿意生孩子，上?？偤蜕实舻搅?.7，是全國最不愿意生孩子的地方之一。
不知道大家有沒有想到做另外一個解讀？0~14歲的占比是9.8%和15~59歲的占比是67%，二者之間的差額是什么？留守兒童。勞動年齡人口的父母進到超大城市，成了勞動力供給，如果這些父母把孩子帶在身邊上學的話，會帶來0~14歲人口的增加嗎？這一定是家庭的年輕父母和孩子之間的分居問題，實際上就是留守兒童問題。
04 區域發展正在從“集聚中走向平衡”
再接下來的問題就是家庭規模。這次人口普查數據講到中國平均每個家庭戶人口為2.6人，很多原因，年輕人不愿意和父母住在一起等，實際上家庭戶的規模繼續縮小，其實也跟人口頻繁流動有關系。
比如說，今天進城務工的這些年輕的勞動力們，如果他們在老家，很可能和自己年邁的父母住在一起，統計為一戶人，現在年輕夫妻流動出來了，老人在老家，就是兩戶。
這樣的現象不僅在農村和城市之間存在，在城市和城市之間也是存在的，像這些大學畢業生，流動的過程中他就可能和父母分成兩家人來住，如果沒有流動的話，可能就是一家人住在一起，特別是當今天房價比較高的時候，年輕人可能和父母住在一起。
所有的現象加在一起，共同在講一件事情，就是中國人口流動的速度、數量遠遠超過我們事先各種各樣的估計和預期。而這個問題提醒我們什么呢？很多相關的政策不能再猶豫，我們要做好準備。
現在很多大城市的人有一種想法，勞動流動是短期的，今天我們看到的大規模的勞動流動，原因在于經濟發展階段有大量的勞動密集型產業，未來產業升級以后，他們就回去了，我們就不需要他們了。
言下之意，很多人認為戶籍制度改革沒有那么緊迫，相反如果戶籍制度改革了，把一些外來流動人口留在城市，未來萬一沒有勞動力需求就失業了。上面這樣的想法是完全沒有理論基礎和事實依據的，隨著經濟發展水平的提高，城市里產業越升級，越會在生產和生活兩個環節帶來勞動力的需求。
一方面，高技能的勞動力和產業升級會帶來一些輔助崗位的需求，比如說環衛、保安、保潔。另外，人的生活水平提高以后，就會在生活方面帶來大量消費性服務業的崗位需求，比如說家政人員、餐館服務員等等。
因此，不要再一廂情愿地認為產業升級以后，外來流動人口就會減少，這完全不符合社會經濟發展的客觀規律，第七次人口普查的數據再次證明了人口流動的趨勢不會減緩，也不會逆轉。
這么大規模的人口流動，并且從流動方向角度來講，可以看到大量人口向沿海地區特別是長三角、珠三角集中，尤其是向廣州、深圳這樣的大城市集中，哪怕你看廣東內部，粵北、粵東人口是負增長，由此馬上會帶來另外一個擔憂，人口流動是否會帶來區域發展不平衡的問題？
首先要分析的問題焦點是，我們看區域發展平衡，到底是看總量還是看人均？
大家知道，去年下半年開始，南北差距的話題突然熱了起來，其實學術界討論了很久，我實在忍不住寫了一些文章回應這個問題，今天談南北差距，之所以我們認為這是一個重要的問題，是因為我們關注總量，如果我們關注人均，你看到的是完全不一樣的圖景。事實上，從人均上來講，改革開放之初，北方人均GDP是南方的1.5倍左右，現在大致處在人均GDP相等的狀態。
結合最近的經濟數據和人口普查數據可以看到，中國地區之間的人均GDP差距在縮小，中國今天正在走上一條所謂“在集聚中走向平衡”的路。
這里想和大家分享一點，我們在最新的研究中預測了未來中國人口空間分布，預測的基礎是因為今天中國人口的流動方向基本由兩個因素決定：一個是靠港口的距離，越靠沿海地區越成為人口流入地；第二是大城市附近。
這次七普數據出來以后，再次驗證了之前的判斷，我們預測大概到2035年的時候，如果我們的人口已經基本可以實現自由流動的話，中國人口空間分布，基本可以看到集中在沿海地區，而沿海地區大量集中在京津冀、長三角、珠三角，在中西部主要集中在國家中心城市和省會級城市的周邊的都市圈范圍。
05 應推進超大特大城市戶籍制度改革
基于以上分析，我的意思是中國今天應該拋棄幻想，不要以為現在人口流動趨勢出現任何意義上的逆轉。我認為改革要下決心，結合人口普查數據應該有以下幾個含義：
第一是深化戶籍制度改革，而且要推動超大和特大城市，調整完善積分落戶制度，要推進這些人口大量流入地方的市民化進程，當前中國也提出要探索推動在長三角、珠三角等城市群率先實現戶籍準入年限、同城化累計互認。
換句話講，如果在同一個城市群內部，你在A市積累了5年，到B市積累了3年，你在B市落戶時，前面的5年是算的，這樣一來，至少城市群內部可以逐步推進人口的自由流動。
與此同時，要建立公共服務和常住人口掛鉤機制，推動公共資源按常住人口規模配置。講到普查會談到人口紅利的問題，除了教育和延遲退休年齡，其實還有一個進一步釋放人口紅利的空間，那就是人口流動。
人口流動可以極大改善給定的勞動力資源的配置效率，在微觀層面上就是提高收入和就業機會，人都不傻，不會往錢少或者失業率高的地方走，一定往錢多和失業率低的地方走。宏觀層面，實際上就是勞動力資源更有效率的利用和人口紅利的進一步釋放，而且這樣有利于緩解城市（特別是發達地區大城市）勞動力短缺的問題。
因為這樣的原因，決策層應該下決心，在“十四五”期間重點推進城區常住人口500萬以上的特大和超大城市的戶籍制度改革，為長期穩定就業和居住的人群提供更快的市民化進程。
第二，地怎么辦？從經濟發展的趨勢角度來講，少子化是必然，我這里做個補充，大家在做生育決策的時候會考慮養育成本，今天你如果多生，不要說多買一套房，至少得多買一間房，假設未來和孩子住在一起要多買一間房，在上海需要多少錢？最起碼一兩百萬一間房。這么大的成本，相比較于給他來點養育補貼、免費奶粉、延長點產假，可以說不在同一個討論的水平上。
所以在今天的大城市，我認為如果要緩解像上海這樣的地方總和生育率的話，大幅度降低居住成本非常重要，換句話來講要跳出人口問題來看人口問題，跳出生育問題來看生育問題，這個意義上來講我們一直呼吁，希望能夠讓土地的供應和住房的供應，與人口流動的方向相一致。
國家層面已經接納了這樣的意見，在土地利用方面增強土地管理靈活性，為優勢地區提供發展空間。另外全國范圍內要探索建設用地指標和補充耕地指標跨區域交易機制。
實際上有些地方建設用地指標很緊張，可以調入，有些地方建設用地閑置，指標用不完，可以調出，這樣的話可以順應人口流動的方向，適應人對居住的需求，從緩解房價上漲趨勢的角度來緩解生育率下降的問題。
第三方面，要加強流動人口子女的教育投資，盡快推行12年義務教育。盡管過去十年我們人均受教育年限提高了一年多，但是OECD發達國家人均受教育年限13~14年，相當于比高中畢業還多一點的水平，我們和他們相比而言，現在相當于比初中畢業生多一點水平。
要改變這個狀況就普及高中階段教育，不管普通高中還是職業高中，里面的重點實際上就是農二代，因為我們城市里面的居民，孩子其實都是接受12年教育，所以未來的重點是農村戶籍兒童的12年義務教育問題。
其中的重中之重，是人口集聚的特大和超大城市。相對來講特大和超大城市，勞動力流入規模更大，但在公共服務方面，特別是子女入學方面，對于外來人口相對來說還有不甚友好的地方。
所謂農村戶籍孩子的教育提升，實際上就是特大和超大城市要“打開城門”，歡迎更多的農二代的孩子，跟他們的父母一起進到城里來，只要父母在所在城市實際居住年限和社保繳納年限符合市民化的進程，連帶的這個孩子應該在城市里接受教育。
這樣的話，從國家層面可以提升教育水平，延長人口紅利，從城市層面可以增加勞動力的供應，改善社會和諧程度，從我們的二代角度來講，下一代農村戶籍的孩子能夠有獲取更好的教育，實現人生階層躍遷的機會。
如果大家認同這點的話，反過來講，對于特大和超大型城市來說，要大大補教育投入方面的短板，尤其高中教育，因為盡管我們今天的初中和小學教育沒有那么對流動人口友好，不管怎么樣，符合了現在的入學標準，還是可以把自己的孩子送到學校，但是高中階段的教育基本不開門，這個狀態尤其對于那些農民工家庭，孩子學習成績好的，是非常痛苦的事情。
如果讓孩子繼續在大城市待著，基本沒有上高中的機會，如果回老家上學，我們有很多的訪談證明，這些孩子回到老家學習成績大幅度下降，因為教材不對接，甚至這些人可能出生在上海、北京，回到老家連方言都聽不懂。上述由于城市高中階段教育不對外來人口的孩子開放的狀態，就給城市增加教育供給提出了更高要求。
第四個方面，關于收縮城市和農村的減量規劃。有人口流入的地方就一定有人口流出的地方，前面講到千萬要拋棄幻想，第二個要拋棄的幻想是對于人口流出地來講，不要幻想加大投入，建建房子，房子賣1000塊一平米，改善公共服務，建音樂廳、體育館、輕軌，城市宜居程度提高了，大家就回來了。
千萬提醒大家，拋棄幻想，這是不切實際的，不符合全世界和中國今天出現的經濟發展規律，如果這個幻想不拋棄，你投入得越多，人口進一步流出，最后轉化為地方政府債務，全世界范圍內的前車之鑒——底特律，一邊人口流出一邊加大投入，債務增長，最后走向破產。
對于中國的人口流出地來講，條件好的地方，比如在大城市周圍，現在要做的事情就是利用大城市附近的發展機會和都市圈的發展，做集體經營性建設用地入市，一方面這個地方推進城鎮化，同時也可以緩解在大城市周邊的都市圈里面的住房短缺問題，通過集體經營性建設用地入市來增加相應的住房供應。
更多的地區因為人口的持續萎縮，就有減量規劃的要求。所謂減量規劃就是有些一直沒有賣出去的房子，前面講你要拋棄幻想，該拆的得拆，有些基礎設施，不如拆掉。
比如說在一些人口流出地，可以普遍看到建了巨大的廣場，建了廣場也沒人跳廣場舞，十車道建好了沒車跑，不如變成八車道、六車道甚至四車道，如果不拆，還得進一步投入維護，拆了可以省錢。
同時，拆的這些閑置的基礎設施和建設用地可以騰出來，建設用地指標可以用作跨地區交易，今天中國的建設用地跨地區交易是有補償的，可以獲得一筆財政收入，這樣對于欠發達地區是合算的。
再往下公共服務要集中供應。一些人口流出地隨著人口進一步的流出，可能會出現村子里面的人越來越少，怎么辦？如果每個村子里，只要有人就提供一個學校和養老院，那這個投入太大了，而且質量不會太好。所以未來公共服務要向中心城區適當集中，以改善公共服務提供的質量和效率。
相對來講，農村的土地要深化改革。中國今天農村土地改革的步伐遠遠滯后于城鎮化進程、人口流動趨勢，中國今天在嘗試的是所有權、承包權和經營權三權分立。未來特別是在宅基地問題上，如果我已經決定不回老家，房子空在那里，宅基地對應的住房和土地使用權是否可交易、可有收益？這些問題在今天的土地改革里，正在成為瓶頸式的問題。
（作者系上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授、中國發展研究院執行院長、中國城市治理研究院研究員、上海國際金融與經濟研究院研究員；本文為作者2021年5月24日做客安泰·問政（45）暨“流動的中國”系列論壇第六期時的發言；中國鄉村發現網轉自：城市進化論 微信公眾號）
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