——基于貴州Ｔ縣的經驗研究
摘要：既有研究多探討外部環境如何塑造脫貧攻堅及其動員機制，卻沒有深入解釋脫貧攻堅本身的治理特征和運行機制。本文基于貴州Ｔ縣的脫貧攻堅實踐，將脫貧攻堅的治理結構和治理機制定義為統合治理，認為其是在黨政體制基礎上，通過黨的領導實現對原有科層制的組織重構和多元治理主體的有效統合，在治理結構上形成了“一軸多元”的治理體系，構建了能最大程度激活體制內外力量參與貧困治理的有效模式。統合治理是有助于汲取運動式治理和科層治理優勢的組織基礎，其通過組織統合、行動統合和督戰統合等治理策略，既強調了多元治理主體的合作度，又突出了治理權力集中的可能性，使脫貧攻堅更好地發揮了整體動員、協作執行和治理效能提升的作用。統合治理不僅呈現了黨委和政府在脫貧攻堅中的統合功能與重要價值，更凸顯出社會、市場和群眾等力量在社會治理中的潛能，為縣域超常規治理的動力結構和機制提供了一種新的解釋路徑。
關鍵詞：統合治理 脫貧攻堅 組織重構 治理效能
一、問題提出
通常而言，面對社會治理問題，縣域政府早已形成了一套常規性的治理體系和治理機制，其特點是依托高度規則化、技術化、非人格化和有著明確等級制的科層制組織，科層制組織有效保障了社會治理中的組織動員和協作執行。然而在面對諸如貧困、環境污染。瘟疫災難等重大社會治理問題時，現實中的科層組織不僅無法實現徹底的“理性”，甚至呈現出組織僵化、剛性和低效等治理缺陷，并演變成與韋伯的科層制理論不相符的組織形象，導致政府難以與其他治理主體進行有效協作，難以實現政治系統所設定的公共治理目標。理論上講，面對重大社會治理問題，形成并能有效執行政策的治理結構和治理機制是提升治理效能的關鍵。在貧困縣全部摘帽之后，我們不禁反思：是怎樣的治理結構和治理機制激活了傳統科層治理優勢，并實現了貧困治理效能的顯著提升？
在關于脫貧攻堅運行機制的研究中，代表性的觀點有行政式治理和運動式治理。一方面，縣委縣政府通過科層動員和行政包干等手段打破常規治理范式，對市場和社會等治理主體發揮了很強的整合作用，使縣域脫貧攻堅在較短時期內實現了貧困治理效能的提升。行政式貧困治理揭示了脫貧攻堅所呈現出來的科層動員機制，但遮蔽了黨政體制下組織內部的關系重塑與其他治理主體的協作性， 特別是缺少了自下而上的配合。另一方面，脫貧攻堅通過政治動員和多層級指揮作戰體系打破了原有科層結構的職能劃分及其常規任務分工，有助于清理常規治理長期形成的治理弊端，但層層加碼的運動式治理往往造成基層政府的行政資源浪費和形式主義。運動式治理通常被看作是應對常規型治理機制失敗所產生的暫時替代和糾偏機制，而脫貧攻堅是由國家自上而下組織消滅絕對貧困的專項治理行動，不是不定期開展的集中行動，更不屬于自上而下的糾偏范疇。
我們的理論思考始于這樣的觀察，即縣域脫貧攻堅與傳統科層治理、運動式治理在動員機制上有著許多相似之處，但縣域脫貧攻堅是在“壓力型體制”下產生的超常規治理行動，其在治理結構和治理機制等方面又顯著不同于傳統的治理模式。首先，脫貧攻堅依附于科層體系運行，但它在治理機制上的超常規性、統合性等特征，超出了傳統科層治理和運動式治理的解釋范疇。其次，脫貧攻堅的組織運作體現了政治對行政的融合和形塑，而關于政治體制的政治動員如何與行政體制的科層制相嵌套并落地，仍缺乏系統性的審視和討論。最后，脫貧攻堅構建了政府、社會、市場協同推進的扶貧體系，形成了全社會共同參與的多主體治理格局，但現有研究更多討論了黨政體制對脫貧攻堅的組織動員機制，忽略了其對市場和社會等多元治理主體的統合機制和協作機制。
脫貧攻堅是一種混合了運動式治理與常規科層治理的復合型治理模式。上述研究探討了運動式治理的政治動員和常規科層治理的行政機制在貧困治理中的重要性，因其專注于治理的單一維度而無法對脫貧攻堅究竟如何提升貧困治理效能這一總體問題提供系統解釋。本文結合筆者2020—2021年在貴州Ｔ縣圍繞貧困縣退出專項評估和脫貧攻堅經驗總結等項目開展的田野調查，試圖通過治理視角闡釋縣域脫貧攻堅的治理結構和治理機制是如何形成又是如何運作的，以揭示縣域貧困治理效能顯著提升的“黑箱”，并深化對以縣級政權為代表的基層政府如何為我國貧困治理“賦權增能”的理解。
二、治理視角及其分析框架
（一）治理視角與統合治理
治理原意是控制、引導和操縱，主要是指與國家公共事務相關的管理活動和政治活動。韋伯意義上的科層治理便是經典的治理理論，并成為國家治理的重要工具和手段。20世紀90年代以后，政府之外的市場力量或社會力量在公共治理中的話語權逐漸顯現。治理作為一種危機反應或者增進公共利益的手段，旨在克服或應對市場失靈和政府失靈。治理在實踐領域的不斷擴張也推進治理理論的反思，特別是隨著現代化的發展和治理實踐的推進，治理理論被不斷賦予新的社會含義并超出傳統的經典意義，被廣泛運用于社會經濟領域。就理論本身而言，無論是科層治理還是市場治理，都在一定程度上反映著國家與社會之間的權力關系。
21世紀以來，協同治理、互動治理、多中心治理等新概念在社會治理的新需求下應運而生。在治理結構上，現代社會治理呈現出治理主體多元化且相互依賴型增強的趨勢，這既不同于強調治理主體依附性特征的科層治理，也有別于從原子化的獨立治理主體假定出發的市場治理。特別是面對貧困治理、生態環境等突出問題時，西方學者不斷賦予“治理”以新的含義，并主張政府放權和向社會授權，企圖實現政府與市場、社會的多元化治理。在治理機制上，新時期的治理理論主張國家、市場和社會關系的組合重構，并強調治理主體間功能互補、行動協調和資源整合的協作系統。但它們忽視了治理實踐中同時保持多主體合作和治理權力相對集中的可能性，也沒有對治理結構與治理效能的轉化機制進行系統分析。
在我國社會治理實踐中，科層制是一個高效節約的治理機制，但依附于科層制的“條塊關系”具有雙重從屬制，導致了社會治理中條塊分割的問題，給主體間協作治理帶來結構性困難，難以形成回應民意的有效合力。同時，我國科層制是一種特殊的“黨政體制”，而非“理性官僚制”，這也為治理權力的集中提供了更大的可能性。折曉葉用“統合化”概述了縣域“政治－行政－公司”治理的新特征，強調政府運用其行政機制獲得了對核心資源的控制權力，再通過政治機制的動員、主導性作用以及公司機制的市場化運作，實現治理效能提升和縣域經濟的發展。不過其研究沒有明確指出政治機制是如何運行的，特別是統合機制是如何形成又如何實現的。在此基礎上，歐陽靜認為黨委在治理實踐中既可以利用科層組織的組織資源，又可以通過其政治機制來克服科層制的反功能，從而形成了獨特的政治統合模式。折曉葉和歐陽靜的研究均強調黨委和政府在縣域治理結構和治理體系中的統合功能與意義，但歐陽靜更加明確強調以黨委為主體的政治機制對科層主體行政機制的統合作用，實質上強調黨政權力和資源的轉化和運作機制。
通常而言，自然狀態下的部門分立無法自覺走向行動上的協同，也不太可能實現治理效能最大化，而統合恰恰是實現行動協同和效能提升的重要手段。統合治理回應了縣域公共事務治理中的治理主體和治理結構等問題，但也有不足之處：其一，它們都集中關注到縣域治理體系中的雙重治理主體———黨委和政府，卻忽略了其他治理主體在縣域治理中的重要作用。就縣域脫貧攻堅而言，它是將多元治理主體轉化為統一行動，實質上是黨組織領導下的政府、社會和市場等治理主體，為解決絕對貧困問題而以新方式進行再組織的統合。其二，它們都強調政治動員在縣域治理中的重要作用，卻忽略了社會動員對于市場和社會主體統合的重要作用。基于此，我們認為，“政治統合”未能對脫貧攻堅的治理結構和運作機制提供整體性的解釋，但在一定程度上能夠充當脫貧攻堅治理實踐的解釋性資源。
在脫貧攻堅治理結構和治理機制的研究中，符平提出引領型融合治理的概念，強調通過政黨權力、政府權力等組織權力的指引統籌，實現多元治理主體的行動組織化和有效協作，以完成重大治理任務。引領型融合治理是一種實現了多主體協作和治理權力相對集中的治理模式，對脫貧攻堅的運行機制有很強的解釋力。然而引領型融合治理更多是基于治理理論進路的探討，其所揭示的也只是多元主體融合后的治理結構和治理形態，至于為何能和如何能實現融合治理仍缺乏必要的討論，即缺乏對引領型融合治理前置性條件的討論。
本文吸收了政治統合中關于統合機制的有益探索，并在引領型融合治理的基礎上，進一步拓展其解釋框架。所謂的“統合治理”，是指黨委和政府圍繞治理目標，通過對黨政部門的組織重構與科層動員，并以多種策略性手段動員和吸納社會、市場等治理主體協同參與，進而形成“一軸多元”的治理格局。在治理實踐中，它表現為組織和行動上的統合，即自上而下的政治高壓和自下而上的社會動員使得政府內部的治理分工不是因循功能分化和專業化的標準，而是強調黨領導下的多元治理主體的統合，實質上既強調了多主體合作，又突出治理權力集中的可能性。從這個意義上來說，以黨政為中心的統合治理既是一種新的治理結構，也是一種新的治理機制。治理仍缺乏必要的討論，即缺乏對引領型融合治理前置性條件的討論。
（二）分析框架：統合治理的實踐策略
理論上來說，社會分工是復雜性治理背景下實現組織目標的基本途徑，也是科層治理最重要的手段之一。在復雜的社會治理實踐中，多元主體間的相互協作、相互配合是可以而且是有必要的，因為沒有任何單獨的治理主體擁有解決復雜問題所需的所有知識和信息。但如何在高度分工的條件下實現多元治理主體的有效協作與統合并轉化為治理效能，是縣域脫貧攻堅面臨的重大實踐難題。
我國的“國家－社會”關系呈現出一種統合主義的特征。在縣域脫貧攻堅實踐中，縣委縣政府搭建了黨的領導、政府主導、市場參與和社會協作的統合治理共同體，這其中如果沒有層級結構保證治理的“形式合理”，其追求的“實質合理”往往也很難奏效。脫貧攻堅的統合治理意味著需要“為了治理目標對（治理實踐中的）互動運用組織的形式”，即需要通過科層化的組織重構與治理主體協作行為的統合，并以一種組織嵌套的方式統合在一起，生成一種新的治理邏輯，才能有效激活體制內的組織力量和協同機制。從治理實踐來看，脫貧攻堅是黨委和政府對多元治理主體再動員、再組織和再塑造的統合治理過程。區別于傳統單一維度的科層治理和市場治理，脫貧攻堅在治理主體構成上具有混合性且本身具有明顯的科層特點，并強調黨政體制下的等級權威以及程序規則的遵守。基于此，研究需考察黨政體制在統合治理結構中扮演什么樣的角色，特別是運用怎樣的制度及何種策略來激活包括其自身在內的各種資源和力量。圍繞脫貧攻堅如何通過統合治理實現貧困治理效能的提升，本研究將從組織統合、行動統合和督戰統合三個方面來分析，為理解縣域脫貧攻堅治理模式提供一種較為系統的解釋。
首先，組織統合。統合預示了一個強有力的權力主體的存在，如何促進多元主體對治理目標的集體認同與協同行為的產生，是統合治理得以形成和運作的重要前提。組織作為多元治理主體的行動載體和平臺，目的在于解決集體行動中的合作問題。通過組織統合和整體動員可以使多元治理主體的分目標與政府組織的總目標保持一致，這促成了治理主體行動統合的重要條件。
其次，行動統合。重大社會問題的治理需要國家、社會和市場等治理主體以新的方式進行互動，但現實中的互動或協作往往充斥著價值沖突、緊張和碎片化等不確定性的關系。從治理過程上講，統合治理強調黨領導下多元治理主體間的“互嵌”，這有利于治理主體在行動上的統合和功能上的互補。對于縣域脫貧攻堅實踐而言，黨領導下的政府、市場和社會等治理主體在行動上如何統合和在功能上如何互補是經驗研究需要重點探索的內容。
最后，督戰統合。政策實效往往取決于政策能否得到有效落地。自上而下的政治勢能可以快速組織動員和統合各級政府、社會參與，但頻繁的高壓政治勢能往往治標不治本，特別是由于時間緊迫、任務繁重與政治壓力之間存在著沖突，形式主義、官僚主義等作風影響政策執行和治理效能提升。因此，研究還需分析制度性策略保障政策怎樣得到有效落實，并促進脫貧攻堅的效能提升。
三 、統合治理：Ｔ縣的脫貧攻堅實踐
Ｔ縣地處貴州省中部偏西，屬烏蒙山區高海拔巖溶地區。2014年，Ｔ縣建檔立卡貧困人口為6.5萬戶28.6萬人，貧困發生率為27.15％。脫貧攻堅以來，在縣委領導下，Ｔ縣通過先后成立脫貧攻堅領導小組、前線指揮部和總攻前線指揮部等組織載體，充分調動政府、市場和社會等多方力量參與脫貧攻堅，并通過創新和完善體制機制壓實責任，形成整體動員、共同參與的多主體貧困治理格局。截至2019年底，Ｔ縣貧困人口減少至5555戶14783人，貧困發生率下降至1.4％，順利通過貧困縣退出省級第三方評估驗收；至2020年底，Ｔ縣實現扶貧對象全部脫貧，歷史性地消除了絕對貧困。
（一）組織統合與整體動員
脫貧攻堅啟動之前，Ｔ縣已經成立縣扶貧開發領導小組，由縣政府主要領導任組長，分管領導任副組長，同時單設縣扶貧開發辦公室，統籌、規劃和協調縣域貧困治理。但此時的扶貧辦在縣級政府部門中處于相對邊緣的位置，在資源整合和組織動員方面沒有實質性的權力，更多的是按照常規工作來推動縣域扶貧減貧工作。脫貧攻堅戰啟動之后，Ｔ縣成立了脫貧攻堅領導小組和脫貧攻堅前線指揮部，統籌縣域貧困治理工作；2018年脫貧攻堅三年行動啟動后，特別是隨著2020年確保貧困縣全部摘帽等治理目標的明確，脫貧攻堅逐漸成為縣域治理中最重要的政治任務，這構成了縣域脫貧攻堅組織再造的制度環境。
面對脫貧攻堅的政治任務，Ｔ縣于2018年成立脫貧攻堅總攻前線指揮部（簡稱“總攻辦”），由縣委書記、縣長擔任總指揮長，主要任務是精準有效地統籌調度縣域脫貧攻堅部署，貫徹落實脫貧攻堅領導小組的各項工作任務。總攻辦下設辦公室掛靠縣委辦，由縣委副書記兼任辦公室主任，并從縣直機關抽調專人集中辦公，負責全縣指揮部的任務設計、上傳下達、調度督辦、執紀問責等工作；內設政策落實、政策宣傳、督導檢查等12個攻堅組，并明確職責劃分。在鄉、村級作戰指揮構架上，設立鄉級指揮所、村級作戰室、組級戰斗隊，共同形成縣域脫貧攻堅四級作戰體系。區別于傳統脫貧攻堅領導小組和前線指揮部的組織協調功能，總攻辦還側重于政策執行和政策落實環節的統合治理，并對脫貧攻堅實踐中的銜接機制運行不暢、政策落實有偏差、治理低效等組織治理問題起到監督作用。
脫貧攻堅組織再造為統合治理提供了組織上的準備和整體動員的合法性。脫貧攻堅以來，全縣堅持黨的領導和政府主導，廣泛動員社會各方面力量共同參與脫貧攻堅。一方面，完善社會扶貧組織和制度保障。特別是在中央對扶貧資源的動員調動和規劃統籌下，Ｔ縣成立了以縣委書記任第一組長、縣長任組長的對口幫扶工作領導小組，積極推進廣州花都區扶貧協作和全國工商聯定點幫扶，促成雙方在人才支持、資金支持、勞務協作等方面深度合作，為縣域脫貧攻堅引入“活水”。另一方面，Ｔ縣將民營企業靈活開放的扶貧方式與剛性的政府制度化扶貧渠道相結合，構建了多方參與的“大扶貧”格局，實現了各種扶貧資源的統合和優化。比如，在扶貧產業發展實踐中，全縣在扶貧目標、扶貧內容、扶貧方式上為民營企業等市場主體提供引導，協同縣內外優強企業、商會組織等市場主體，與全縣270個貧困村抱團發展，創新采取“公司＋合作社＋貧困戶”的模式，實現了公司創收、農戶增收的雙贏。可以說，多元化的市場主體通過政府“萬企幫萬村”行動參與脫貧攻堅事業，成為Ｔ縣脫貧攻堅社會扶貧的一個亮點。
在脫貧攻堅實踐中，縣域整體動員是通過政治動員和社會動員雙重路徑實現的，而組織統合的過程實際上是動員體制內外治理主體的力量行使職能的前置性條件，也是治理結構要素和運行機制不斷協調的過程。具體來看，科層化扶貧機構在組織架構上的縱向延伸與專業化扶貧部門、社會性力量的橫向拓展，使得扶貧組織規模與影響逐漸擴大，并形成了復合型的脫貧攻堅組織體系。特別是組織構成的混合性或者治理主體的多元性顯著增強了資源匯聚能力、整體動員能力。可以說，Ｔ縣通過組織統合有效動員和整合了縣域體制的內外力量和資源，建立了多層次、多元化的攻堅體系，形成了打贏脫貧攻堅的結構性優勢。
（二）行動統合與有效協作
脫貧攻堅是個復雜的系統性工程，既要組織動員多主體參與，又要實現行動上的有效協作。在脫貧攻堅實踐中，中央明確要求地方統籌各種資源進行脫貧攻堅，而如何統籌和整合資源則主要由縣級政府負責。對縣級政府而言，一方面身處自上而下的壓力型體制，另一方面直面自下而上的政策目標群體的多元利益訴求，往往需要采取非常規手段來統合各方力量和資源協同開展脫貧攻堅，甚至打破各種科層體制的約束。在脫貧攻堅行動中，Ｔ縣縣委、縣政府以脫貧攻堅總攻前線指揮體系為載體，形成了“統一領導、統一指揮、統一調度”的行動機制，構建了高位推動的組織指揮體系和協作執行機制，以確保多元治理主體的有效協作。
在脫貧攻堅作戰行動上，Ｔ縣在總攻辦的統領下，形成了“一把手掛帥、分區作戰、專班合圍、包片主攻、社會助推”的分層作戰體系。按區域將全縣鄉鎮劃分為東、西、南、北、中五個戰區，分別由縣人大、縣政府、縣政協主要領導和縣委副書記、縣政府常務副縣長任五個戰區指揮長，每個縣級領導包靠一個鄉鎮（街道）并擔任鄉鎮（街道）指揮長，形成“戰區統攬、分區作戰、專班合圍、包點主攻”的工作格局。在具體攻堅戰實踐中，總攻辦對重點工作以戰令形式下達，統籌戰區脫貧攻堅部署安排，通過層級傳導、責任壓實，在體制內形成了多級聯動、全員參與的扶貧工作格局。
另外，Ｔ縣緊扣“一達標、兩不愁、三保障”和“三率一度”退出標準，按照“缺什么補什么”原則，在全縣多次發起“春風行動”“夏秋攻勢”“百日攻堅大決戰”等系列治理行動。在總攻辦的組織領導下，縣水利局、財政局、教育局、民政局等各部門緊密配合、協同作戰。為確保組織目標和組織責任的落實，全縣建立縣委、縣政府主要領導對各包保鄉鎮縣級領導的詢問會議制度，通過制度化手段來壓實責任。這種自上而下壓實責任、組織動員和分工協作機制，有效破除了科層障礙，實現了層級部門的行動統合，化解了基層行政末梢在治理中能力不足和資源有限的困境。比如，在推動醫療保障方面：縣衛健局、醫保局全力推動全縣村衛生室建設、村醫配備、家庭醫生簽約服務等責任的落實；醫保局強化部門聯合，保持打擊欺詐騙保“零容忍”的高壓態勢，更好地維護參保群眾的切身利益；發動鄉鎮干部、結對幫扶干部、村“兩委”、駐村干部以及醫療機構醫務人員等，共同做好醫療保障政策的宣傳工作，成為人民群眾醫療有保障的堅強后盾。在易地扶貧搬遷實踐中，Ｔ縣創新搭建了多方協作的幫扶機制。特別是通過啟動遷出地承包地、山林地、宅基地“三塊地”改革，積極吸引社會資本下鄉發展特色農業，建成“1＋1＋Ｎ”運營模式（政府＋經營主體＋村集體、貧困戶、搬遷農戶等Ｎ個主體），構建了政府、企業、村集體、貧困戶等多元主體協同參與的多方聯動機制，有效盤活了農村資源存量，構建起脫貧人口多元化的生計模式，以充分解決搬遷農戶“穩得住”和“能致富”的問題。
總的來看，脫貧攻堅的政策執行過程是在黨的統合下由政府、市場、社會和貧困群體等多元主體共同參與的治理過程。多層級作戰體系為片區包干制和多主體協作提供了組織基礎，其實質上也是一個不斷“向下加壓”的體系，脫貧的壓力和責任由上向下傳導，越往末梢，壓力和責任越大。可以看出，以片區包干制和多方協作的攻堅機制再造了橫向到邊的工作體系和縱向到底的行動體系，特別是通過統合治理的科層優勢和組織優勢調配跨部門和跨行業的各種資源，構成了縣域脫貧攻堅協同作戰的重要形式。
（三）督戰統合與效能提升
從Ｔ縣脫貧攻堅實踐來看，既有黨政統領下的體制內部力量參與，也有市場和社會力量的協同作戰，但在任務下達和政策執行中往往由于任務模糊、組織規則軟化等原因會在行動上造成政策落實的基層悖論。為抓實抓好脫貧攻堅工作以確保按時高質量打贏脫貧攻堅戰，Ｔ縣依托掛牌督戰指揮部，在行動上統合了縣、鄉、村各級督戰力量，對所有村（居、社區） 開展掛牌督戰，并采取以督促戰、督戰結合的工作方法，倒逼各地落實脫貧攻堅責任，進而提升貧困治理效能和鞏固脫貧攻堅成果。
在督戰過程中，Ｔ縣依托總攻辦，以五大戰區為載體進行督戰，實行組長負責制，各級縣級領導靠前指揮，下設31個督戰分隊，采取實地督戰、跟蹤督戰的“雙重督戰”模式。在組織安排上，縣級督戰力量與省、市定點督戰隊進行優化整合，組建省、市、縣三級聯合督戰隊，以鄉鎮為單元，督戰隊到村、組、戶、人，逐村逐戶逐人逐項篩查過關，以督為主，以督促戰。針對督戰發現的問題，Ｔ縣組織相關部門和鄉鎮立即建立問題整改臺賬，明確整改責任人和完成時限，并以《脫貧攻堅工作提示單》附帶問題清單的形式下發到各鄉鎮和涉及行業部門，指導督促鄉鎮及時解決突出問題。比如，2018年6月至2020年4月，督戰隊對全縣31個鄉鎮520個重點村7個易地扶貧搬遷安置點進行掛牌督戰，共發現問題556個，整改落實342個，大大提升了脫貧質量。
超常規的督查巡查機制的主要目的不是為了懲處和整治，而是為了突出教育警醒、發現問題、整改問題，提升和穩固脫貧攻堅成效。Ｔ縣在每月的掛牌督戰中，要求督查組把各級反饋問題“回頭看”納入必須督戰的內容，實地查看鄉鎮和部門整改成效，并以此作為工作考核的重要標準。總之，Ｔ縣把問題整改作為“是不是真講政治、是不是真轉作風、是不是真正為人民服務”的“試金石”，通過思想動員和組織優化等手段來督促大家切實履行職責。同時，還輔之以長效懲處機制，通過制度化懲處手段來追責問責，切實做到以督促戰、督戰結合，高質量地完成脫貧攻堅任務。
四、統合治理的運作機制
（一）黨的領導與任務中心化機制
在國家自上而下的治理實踐中，縣級政府處于國家與基層治理的“接點”部位。由于治理任務的復雜性和治理主體的多元化，基層黨委會根據上級政府的注意力分配程度來確定政策執行程度，實質上形成了“彈性的壓力型體制”。脫貧攻堅啟動之前，縣委縣政府注意力分配集中在縣域經濟發展領域，雖然成立了扶貧開發領導小組，但貧困治理并非基層政府優先的組織目標。脫貧攻堅啟動之后，打贏脫貧攻堅戰的國家意志不斷被強化，特別是明確了2020年打贏脫貧攻堅戰的政治目標，構成了Ｔ縣政府注意力重新分配的結構性因素。Ｔ縣先后成立脫貧攻堅領導小組、脫貧攻堅前線指揮部和總攻辦等“戰時組織”，并在縣委領導、縣政府主導下，將脫貧攻堅置于縣域治理的中心地位。
從組織運行實踐來看，黨組織領導下的脫貧攻堅不再是簡單地依附于其他部門，更不是依靠常規科層治理在推進政策執行，而是其他部門協同和配合扶貧部門進行專項超常規的貧困治理行動。總攻辦等治理組織雖然在行政科層意義上并不是縣域最高行政機構，但它是統籌和執行縣域脫貧攻堅政策的核心機構，對于縣域最高行政機構及其主要負責人都有一定的動員能力。比如在任務分包過程中，總攻辦可以組織動員縣級干部分別擔任五個戰區指揮長，負責統籌戰區脫貧攻堅任務；在督查巡查過程中，如果發現縣委書記和縣長聯系包保的行政村存在與脫貧攻堅相關的問題，則以工作報告和工作提示函的形式提醒其按時整改。可以說，組織重構、協作行動和督戰統合的運行，使縣域黨政部門的權力資源和治理優勢被調動起來進行超常規治理，諸如形式主義、相互推諉等行政科層制的缺陷得以克服，即科層化的行政機制往往服從于政治機制傳遞出的中心工作的安排，由此成為治理實踐中權力、權威資源統合的重要手段。
從縣域脫貧攻堅治理實踐來看，通過黨的領導和任務中心化機制，不斷營造出打贏脫貧攻堅戰的政治氛圍，為整體動員提供了政治上的合法性。縣級黨委政府通過組織重構和統合治理，利用以縣委為主體的政治動員和科層組織的行政機制實現了脫貧攻堅的整體動員，并通過協作執行和督戰機制最大程度激發體制內外多元治理主體的活力與動力，從而實現縣域貧困治理效能的提升。統合治理為短時間內提升貧困治理效能奠定了組織基礎，由此順理成章地成為縣域貧困治理策略的首要選擇。所以，統合治理并不是對科層制的替代和功能的糾偏，而是最大程度激活科層治理的組織勢能。
（二）縣域自我增壓和行政分包機制
在脫貧攻堅實踐中，中央按照“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的體制機制，構建了“五級書記一起抓”的脫貧攻堅責任體系。對于縣級政府而言，中央政府自上而下逐次分解和細化貧困治理總目標的過程，實質上是一個自上而下逐級壓實責任的過程。在縣域脫貧攻堅實踐中，Ｔ縣黨委和縣政府依靠其權威進行組織重構并發揮黨組織的統合作用，逐步克服以往行政科層制的治理缺陷，并通過超常規動員機制和協同治理策略，充分調動和有效整合黨政部門的資源，進而實現縣域治理的整體動員和資源統籌，這實質上是縣域政府自我增壓和自上而下實現壓力傳導的過程。
在Ｔ縣脫貧攻堅的實踐中，充分利用縣級領導在權力生態中的治理優勢，積極推行貧困治理內部分包制，即縣級黨委是發包方，黨政部門或領導個人都是抓包方。這種促進工作落地的機制被稱為包干制，它將組織治理的任務、責任和權利包干給縣域黨政部門或領導個人，并充分利用他們所擁有的話語權、權威與物質等資源的整合與調動能力。這種高位推動的行政包干制強調組織和權力資源的統合，有利于打破常規和科層壁壘，進而實現治理效能的提升。當然，在脫貧攻堅實踐中，特別是縣級黨政負責人，他們更是將追求政績與個人升遷邏輯嵌入脫貧攻堅的運作過程，這也成為他們行動邏輯上的內在驅動力。
在縣域脫貧攻堅過程中，統合的主要動力來自自上而下的政治壓力。在壓力型體制背景下，Ｔ縣圍繞“縣抓落實”創新機制，特別是在縣級層面強化縣、鄉、村、組四級脫貧攻堅組織體系，以此來實現脫貧攻堅的層級動員、協作和監督，為提升貧困治理效能奠定組織基礎。當然，Ｔ縣還通過鼓勵縣直機關干部以駐村扶貧工作隊、“第一書記”、萬名干部下基層等形式嵌入基層貧困治理，實現了治理重心下移。可以說，脫貧攻堅能迅速動員和統合各部門、各鄉村組分工協作，并通過制度化分工使之成為他們的常規工作。由此，縣域組織力量像毛細血管一樣滲透在整個脫貧攻堅體系中持續發揮作用。
針對Ｔ縣脫貧攻堅實踐而言，正是在中央的強力推動下，縣委和縣政府對脫貧攻堅任務的認識逐步上升到政治高度，并通過機制創新對基層扶貧減貧工作層層加壓，于是產生了前面分析中涉及的諸多動員和協作機制及策略。無論在政策執行階段的層級指揮和片區包干，還是在掛牌督戰過程中遵循“事本主義”和“切事化”邏輯，都帶有超常規治理的特征。可以說，這種自上而下層層傳遞的制度性壓力和縣域脫貧攻堅的自我增壓，有助于激活相關扶貧部門、組織和個人的工作動能，進而在實踐中規避科層缺陷和行政風險，使之出現了明顯的正向政治效益。
（三）統合體與協作治理機制
資源依賴理論認為，組織生存的關鍵是獲取和維持資源的能力，而資源獲取和維持能力是由組織的治理結構和治理機制決定的。對于我國的脫貧攻堅而言，黨和政府在扶貧政策的制定、扶貧資源的組織動員上具有優勢，而市場主體（企業等）具有資源配置優化和效率優勢，兩者的有效結合可以實現貧困治理效能最大化。在脫貧攻堅過程中，貧困治理共同體的生成還在于我國特有的文化傳統———文化集體主義，它衍生出的大局觀念和權威關系夯實了集中統一領導的社會心理基礎。所以，統合治理的理想模式就是建立黨領導下的組織和行動的統合體，該統合體主要由兩個主體構成：一是縱向以科層體制為主的體制內力量，涉及縣、鄉、村級政府及其相關部門；二是橫向以市場和社會等治理主體的協作參與（圖1）。
圖1 統合體與多元協作治理機制
統合體是黨領導下的統合，在統合向度上體現在對政府組織和政府部門的縱向統合，以及尋求市場和社會等治理主體的橫向合作。其中黨委和政府作為統合主體，既承擔脫貧攻堅目標與脫貧方案的設定，又積極引導市場力量和社會力量參與脫貧攻堅。一方面，Ｔ縣通過治理結構的再造和治理機制的創新，建立和完善從縣到鄉鎮、到村的縱向分級治理機制，使得原有“條條”的科層組織體系被重構，原本基于黨和政府的“塊塊” 被統合進新的組織體系中，組織間關系也變為統合組織內關系，實質上是統合了黨委政治機制和政府行政機制的治理優勢，使得原本基于科層權威的縱向體系在統合中得到進一步強化，特別是政治機制對于行政科層機制的統合，不僅重構了政府內部的權威關系，還實現了科層內組織力量的整體動員。對Ｔ縣脫貧攻堅而言，黨的領導是實現脫貧攻堅的重要組織保證，其通過成立領導小組和指揮部等形式的組織中樞，利用自上而下的政治壓力和高位推進的方法將扶貧目標轉化成縣域政治議程和中心工作，通過行政分包和內部包干等機制壓實責任，進而激發體制內力量的活力與動力，實現了貧困治理效能的轉化。另一方面，在高度政治動員下， 縣委縣政府適當地利用其權威性和正當性，通過價值引領、思想動員和責任建構等柔性治理方式鼓勵市場和社會組織等治理主體參與脫貧，并為其賦予合法化地位，推動其通過多種形式的利益聯結機制參與對貧困地區和貧困戶的幫扶，這種柔性治理手段激發了體制外力量參與扶貧的活力和動力，由此建構出一個由政府、市場與社會協作的貧困治理共同體。例如，在政府與市場關系方面，地方政府筑巢引鳳，借助龍頭企業和新型經營主體，積極挖掘具有地方資源稟賦和發展優勢的特色產業，實現扶貧和企業發展的雙贏。Ｔ縣鼓勵以企業和農民合作組織為基礎建立農業貸款擔保公司，采取項目覆蓋、公司投資、政府補助“三位一體” 的投資方式，充分發揮地方政府融資擔保平臺的作用，為產業結構調整提供貸款支撐。
在“全民投入助脫貧”的社會氛圍中，特別是在文化集體主義的熏陶下，部分企業和社會組織積極投身于脫貧攻堅的偉大事業，部分企業更是將扶貧減貧視為企業發展的重要社會責任。在政府與社會關系上，政府更是通過借助社會組織、企事業單位積極引導社會資源向貧困地區和貧困人口傾斜，帶動貧困群眾脫貧和貧困地區經濟發展。比如，Ｔ縣依托東西部扶貧協作和全國工商聯定點幫扶，通過價值引導、資源集聚和利益分配等社會動員方式，聯引各類民營企業等社會力量參與脫貧攻堅，實現了政府、企業與農戶價值目標的一致性和協同參與的有效性，進而營造出社會廣泛參與脫貧攻堅的良好氛圍，構建了黨的領導、政府主導、多方參與的“大扶貧”格局。
由是觀之，脫貧攻堅的效能提升借助于“一軸多元”的統合治理體系得以發揮。特別是在黨委和政府強有力的政治動員下，脫貧攻堅不僅最大限度地動員了縣域體制內的資源和力量，而且廣泛激發了體制外的各種力量參與脫貧攻堅的活力，市場資源和社會力量得到前所未有的動員，并積極配合縣委和政府的統領，全力打贏脫貧攻堅戰。脫貧攻堅利用黨政體制的制度優勢編織起貧困治理的組織之網，構建了黨組織領導下政府、市場和社會有效協作的貧困治理體系，進而實現整體動員的組織再造，這構成了縣域貧困治理效能提升的前置性條件。
五、結語與討論
統合治理是在縣域脫貧攻堅實踐中摸索并創設的一套行之有效的治理模式，它與我國的國家制度和治理體系息息相關。從某種程度上說，中央政府自上而下的政治驅動與地方政府自下而上的治理創新，共同塑造了脫貧攻堅的統合治理。一方面，自上而下的黨政體制為統合治理的形成創造了政治條件，保障了貧困治理過程中組織權力的合法性和組織動員的有效性；另一方面，黨委和政府廣泛動員體制內外的力量參與扶貧并發揮“上下機制”銜接的統合作用，為更廣泛的資源動員和行動協作提供了組織基礎。可以說，統合治理促使多元主體超越各自的原初職能或屬性達成功能上的再組合，并在治理中通過黨政體制打破條塊結構和部門界限，進而促成治理主體的結構性整合向功能性整合轉變。
脫貧攻堅構建了黨的領導、政府主導、市場參與和社會協作的貧困治理共同體，在整體動員、協作執行和層級督戰等次級機制的疊加作用下，使政府的有形之手和市場的無形之手都最大限度發揮功能，從而使黨政體制的優勢轉化為貧困治理效能。特別是統合治理所包含的對政府的行政機制、市場的效率機制和社會的公益機制之間協作關系的探索創新，實質是在統合的范疇中既相對集中了治理權力，也保證了多主體的合作度。在脫貧攻堅實踐中，類似于Ｔ縣的統合治理具有很強的共性特征。但需要注意的是，統合治理的形成與運作是由我國黨政體制和治理體系所決定的，包括對組織的重構、資源的整合和社會的動員都是超常規的，統合機制在何種條件下可應用到其他治理領域，仍需加以深入討論。
（作者盧飛系中南民族大學民族學與社會學學院講師；陸漢文系華中師范大學鄉村振興研究院教授，社會學院博士生導師；中國鄉村發現網轉自：《南京農業大學學報（社會科學版）》2022年第2期）
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