2020年12月，習近平總書記在中央農村工作會議上指出，脫貧攻堅任務完成后，“要堅決守住脫貧攻堅成果，做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接”。全黨務必充分認識新發展階段做好“三農”工作的重要性和緊迫性，要堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，舉全黨全社會之力推動鄉村振興，促進農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足。這標志著我國全面開啟了鄉村振興的新階段，“三農”工作重心出現了歷史性的轉移。為進一步推動鄉村振興戰略的全面實施，今年2月中共中央、國務院又出臺了《關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》（下稱《意見》），要求把農業農村作為一般公共預算優先保障領域，財政政策要助力農業農村發展和鄉村振興。
《意見》是中共中央、國務院出臺的中央一號文件，這也是自新世紀以來的連續出臺的第十九個中央一號文件。與以往不同的是，這是我國在全面邁向第二個百年奮斗目標和實現中華民族偉大復興新征程上，是在中國共產黨團結、帶領各族人民順利完成農村脫貧攻堅任務、全面開啟鄉村振興戰略的新形勢下頒布的一個新文件。鄉村振興要求通過各種政策手段不斷激發鄉村的內部活力，是縮小城鄉差距和實現共同富裕的有效手段。經驗表明，財政資金對于助推農業農村發展具有重要的意義和作用。在新的發展階段，需要正確認識鄉村振興在國家戰略中的基礎性地位和作用，正確理解財政政策設計與鄉村振興戰略之間的辯證關系，科學設定財政助力鄉村振興戰略的政策目標和政策工具。基于此，本文對財政政策在鄉村振興中的基本定位及其政策工具選擇與應用問題作了初步探討。
一、財政助力鄉村振興戰略的基本定位
鄉村振興作為一項復雜的系統性工程，直接決定實現鄉村振興戰略政策工具的多元性。以財政資金作兜底保障，充分激發市場和社會參與農業農村發展，是世界各國政府助推農業農村發展的通行做法。在新的發展階段，以財政政策助力鄉村振興，必須正確把握農業農村現代化的總體目標和產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效和生活富裕的總體要求，推動國家財政與鄉村振興戰略的有機銜接，創新財政支持實施鄉村振興戰略的政策體系和體制機制，確保財政投入到位、政策落實到位、監督管理到位和職能發揮到位。
從財政在支持實施鄉村振興的戰略定位來看，主要體現在以下三個方面：
1、財政資金在支持鄉村振興中具有兜底保障作用。鄉村振興戰略是黨中央領導全國人民完成脫貧攻堅任務，全面進入小康社會提出來的宏偉戰略。習近平總書記指出，在全面完成脫貧攻堅任務后，要繼續“做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興的有效銜接”，要深刻認識到“全面實施鄉村振興戰略的深度、廣度、難度都不亞于脫貧攻堅”。我國幅員遼闊，鄉村振興對于財政資金規模和使用水平提出了新的要求。在鄉村振興戰略實施過程中，要準確把握鄉村振興戰略的總體要求，要明確財政資金的政策目標，科學選擇和應用財政工具，充分發揮涉農財政資金的兜底功能和基礎保障作用，積極引導金融和社會資本參與農業農村改革、發展鄉村產業、加強農村生態文明建設和推動城鄉融合發展。在涉農財政資金的配置、管理和使用上，要以支持實施鄉村振興戰略為依歸，不斷優化和完善財政資金的管理和使用效益，確保財政資金助力鄉村振興落到實處、見到實效。
2、農業農村在一般公共預算中具有優先保障地位。自分稅制改革實施后，中央財政收入占全國財政收入和GDP收入總比均呈現上升趨勢，但中央與地方的事權卻并沒有因此作出同步調整，改革雖名為分稅，事實上卻出現了財力集中的現象。地方政府也采取了一系列措施，如推行縣財省管、鄉財縣管，財力進一步向上集中，基層政府尤其是鄉鎮一級政府承擔了大量事權，但缺乏必要的財政資金支持，基層政權在一定程度上處于“懸浮”狀態。中央意識到了制約農業農村發展中的現實問題，并不斷加大了財政資金投入。自十八大以來，中央、省、市、縣專項扶貧資金投入1.6萬億多元，其中中央財政累計投入近7000億元。今年中央一號文件又繼續將農業農村納入一般公共預算優先保障地位。從收入構成看，一般公共預算資金主要由稅收收入、行政事業收費收入等構成，收入來源穩定，將農業農村納入財政優先保障范疇，加大了對鄉村振興的財政資金保障。
三是確保中央預算內投資進一步向農業農村傾斜。我國農村人口規模大，居住分散，農村經濟發展水平偏低，集體經濟組織力量薄弱。長期以來，由于地理條件和經濟發展水平的限制，加之農業基礎設施和公共服務建設項目投資規模大、建設周期長、投資收益低，農村基礎設施和基本公共服務供給水平嚴重落后于城市。《意見》要求全面壓實地方政府的投入責任，支持地方政府發行政府債券投入鄉村公益性項目，提高鄉村振興領域的項目儲備質量，要求中央預算內投資向農村領域重點傾斜，引導中央預算內投資重點投向農村基礎設施建設和基本公共服務領域，進一步強化了普惠性、兜底性、基層性民生建設財力保障。
二、財政助力鄉村振興戰略的實施路徑
一是優先加大對農業農村的投入保障。農業農村在國家戰略中具有基礎性的地位和作用，農業農村發展離不開國家的財政支持。《意見》指出要繼續將農業農村納入一般公共預算的優先保障領域，實質上就是要求國家在公共財政的投入上應將更多向“三農”傾斜。優先加大對農業農村的投入保障，就必須要不斷創新農業農村投融資體制機制，形成財政資金優先保障、金融重點傾斜、社會主體積極參與的多元化投資格局，積極引導金融機構和社會資本力量加大對農業農村的投入，確保農業農村發展投入總量不斷增加。在資金的投入與使用問題上，要結合鄉村振興的總體目標和任務要求，建立起短期與長期相結合的財政優先保障機制。既要科學評估項目投資的可行性，合理確定投資規模、籌資渠道和負債水平，正確設定鄉村振興的階段性目標和工作任務，也要盡快形成有利于鄉村振興與發展的長效機制，有針對性地加大涉及鄉村長遠發展的重點領域、重點項目的長期投入，增強農業農村發展的韌性。既要充分發揮涉農財政資金的兜底功能，又要建立以市場為導向的多元化資金投入機制，確保鄉村振興資金總量不斷增加，為鄉村振興提供更加有力的資金保障，同時又要合理優化資金結構，適時調整支出結構，提高財政資金的使用效率，防止出現債務風險和債務危機。
二是建立財政與金融相協調的政策體系。資料顯示，截止2020年底，我國地級行政區劃數為333個，縣級行政區劃數為2844個，鄉級行政區劃數為38741個，設有行政村約有69萬個。2021年中國農村民大約5.56億人左右，約占全國人口比為36.1%。鄉村振興資金需求巨大，僅僅依靠財政資金的投入遠不足以支撐農村農村發展和鄉村振興戰略的實施。因此，在政策的設計上應注重財政資金與金融政策的協調配合，既要注重發揮政府投入的主體和主導作用，同時也要充分發揮好金融資金的引導和協同作用；既要充分發揮財政資金的錨定和風險兜底功能，也要科學發揮金融的杠桿功能，充分調動金融機構資金的積極性，撬動更多資金投入到“三農領域”；既要科學設定財政風險補償、風險分擔機制，適度提高財政的補償標準和風險分擔比，也要充分培育以市場為導向的資金風險分擔機制，調動金融機構服務鄉村振興的積極性，提升農村金融服務水平。
三是建立健全多元化的資金籌集機制。在脫貧攻堅任務期內，國家不斷創新農村金融服務，在財政助力脫貧攻堅過程中積累了豐富經驗，出臺了金融助推完成脫貧攻堅的政策規章和措施。實施鄉村振興，需要充分借鑒脫貧攻堅期間的成功經驗和有益做法，不斷優化和完善資金籌集機制，暢通資金渠道。一是持續優化農村金融服務。不斷深化和完善農業信貸擔保體系，加強農業信貸擔保的服務網絡，擴大農村信貸提供的覆蓋面，強化國家農業信貸提供基金的服務功能；深入落實好農村金融機構定向費用補貼政策，加大定向補貼政策實施績效評估，推動政策補貼更加科學化、精準化、精細化；堅持政府引導與與市場驅動相結合，規范基金管理，強化基金監督，充分發揮好政府投資基金在農業農村發展中引導作用。二是創新金融服務鄉村振興方式。在嚴控地方債務和金融風險的前提下，在經濟條件較好、地方資產優、社會信譽度高的地區創設鄉村振興基金，允許發行地方債券或開展地方資產證券化試點，以多種方式籌集社會資金重點于用農村基礎設施建設或鄉村公益類項目。三是構建多元化的土地出讓收益分配機制。土地既是農業產生的核心載體，也是農村集體重要的實物資產。探索建立多元化的土地出讓收益分配機制，需要進一步擴大農村集體土地直接上市流轉試點，建立城鄉建設用地增減掛鉤和節余用地指標的跨區交易機制，嚴格土地收益資金管理，保障土地收益優先用于支持實施鄉村振興戰略和鞏固脫貧攻堅成果。
四是強化財政涉農資金的集約利用效果。長期以來，我國在農業農村領域的財政投入是按照歸口管理的原則進行的，在部門內部以及部門之間的資金使用的統籌力度不夠。推動鄉村振興需要建立起統籌財政支農資金使用的機制，不斷優化財政供給結構，提高涉農財政資金的使用效果。一是加強對財政涉農資金的源頭管理。在進一步明確資金項目使用和管理職責的基礎上，加快對農田投資、農田整治、農業綜合開發等項目資金的歸口管理，推動涉農財政資金的統籌使用、集約利用。二是建立鄉村振興專項發展基金，提高農業補貼資金的針對性和精準性，建立科學的資金使用或項目評估機制，提高財政涉農資金的使用績效。三是深化涉農資金使用管理機制。擴寬財政支農資金渠道，建立財政政策與金融政策相結合的政策體系，探索建立鄉村振興資金池制度，加大對財政涉農資金的統一管理。充分發揮地方政府的主導作用，發揮市場在金融資源配置中的決定作用，加大政府與社會資本的合作，將金融機構和社會資本引入到農業農村，參與到鄉村振興和鞏固脫貧攻堅成果中來。四是推行財政資金任務清單管理制，科學設定財政資金任務管理清單，合理劃分指導性任務和約束性任務，及時進行任務責任分解，優先保障約束性任務的落實，加強對一般性資金項目的業務指導，確保財政資金的使用與鄉村振興目標、任務的有機銜接，不斷優化涉農資金使用效率。
五是加大對財政資金使用的監管力度。鄉村振興資金管理，從縱向上看，有農業農村部、鄉村振興局自上而下的“條條”管理與業務指導關系，從橫向上看，相關項目、資金、人員等又分散不同部門，隸屬于不同的管理機構。資金分條管理與分塊管理并存，缺乏嚴格、規范的管理，資金統籌使用效率并不高。加強鄉村振興財政資金的監督與管理，首先要正確區分財政資金的用途，建立專項資金投入使用全程監督管理機制，重點加強對涉及教育、醫療、養老等重點民生資金的監管力度，確保資金專款專用、落地見效。其次，要建立項目資金動態監管機制，采取常態化與非常態化（隨機抽查）相結合的方式，加大對農村產業發展、基礎設施建設等重點領域、重大項目的資金監管。第三，要建立健全涉農資金內控機制，重點加強對地方政府投融資行為的監管，不定期對地方政府舉債融資進行風險排查、管理和控制，嚴格規范地方政府的財政金融行為。最后，要全面推行項目公開、資金公開、信息公開，面向公眾批露所有涉農財政項目及資金使用情況，監督權，充分發揮社會監督作用，嚴格規范涉農資金的管理。
六是全面實施財政涉農資金的績效管理。建立全方位的涉農資金績效管理機制，將績效管理擴展至所有的財政涉農資金項目，加大對重點涉農資金的重點績效評價，加大對涉農財政資金使用的干部考核，強化績效評價和干部考核的結果運用，將績效評價和干部考核評價作為安排財政預算、政策調整和優化管理的重要依據，全面提升涉農資金的使用效率，充分發揮涉農資金的社會效益。探索事前、事中和事后相結合的全過程績效管理，在預算編制環節科學設定資金績效目標，在執行過程中不斷強化績效監控，在項目驗收環節引入績效評價機制，全面推進涉農財政資金的績效管理。建立轉移支付資金績效評價機制，重點加強對涉及民生的專項財政轉移支付、向貧困地區優先傾斜使用的財政資金的專項審計和績效管理，將財政資金使用績效與中央財政轉移支付嚴格掛鉤，確保專項轉移資金、重點開發項目資金專款專用，最大化提升中央財政轉移支付資金的使用效率。
（作者系西南財經大學公共管理學院教授；中國鄉村發現網轉自：《湖南師范大學社會科學學報》2022年第3期）
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