2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《數字鄉村發展戰略綱要》指出推進“互聯網+黨建”、“互聯網+公共服務”“互聯網+黨務、村務、財務公開”,為數字經濟時代實現鄉村治理能力現代化明確了初步方案。2019年底,全國首批115個縣(市、區)被確定為鄉村治理體系建設試點縣,2020年117個縣(市、區)入選國家數字鄉村試點地區;同時,阿里巴巴、騰訊、電信等互聯網領軍企業和地方信息科技企業積極參與鄉村數字治理的實踐探索,標志著鄉村數字治理由方案規劃進入試點實施的新階段。2021年中央一號文件明確提出“加強鄉村公共服務、社會治理等數字化智能化建設”,這為在更大范圍和更深層面加快鄉村治理數字化轉型提供強有力的政策驅動力。
一、推進鄉村治理數字化轉型的必要性
鄉村治理數字化是指以物聯網、云計算、大數據和移動互聯等新興信息技術為依托,促進數字技術與鄉村治理、公共服務各領域全面深度融合,以鄉村治理數字化轉型助推鄉村治理體系和治理能力現代化的創新發展形態。
推進鄉村治理數字化是契合數字經濟發展趨勢、加快建設數字中國和數字鄉村的必然要求,也是提高鄉村現代化治理能力、構建鄉村現代化治理體系的迫切要求。近年來,我國中央及各級地方政府從加強村黨組織建設、健全村民自治機制等層面不斷完善鄉村治理的制度框架和政策體系,使得鄉村治理整體水平得以明顯提升。與此同時,我國鄉村治理還面臨公共權力結構形態呈現集權化和行政化傾向、普通村民參與性仍然不足、治理決策的科學性與有效性亟待提升等突出問題。新一代信息技術逐漸嵌入鄉村經濟社會各領域,加速打破鄉村原有的社會結構、經濟結構、文化結構、關系結構及地緣結構,形成了以交互性和群結構性為特征的交互式群治理模式,迫切需要以數字技術驅動鄉村治理范式的轉變、治理決策的改善和治理效能的提升。
提高鄉村治理數字化水平有助于增強鄉村治理決策的科學性、有效性及公共服務高效化,促進鄉村善治、助力鄉村振興。我國鄉村發展的階段性和區域性差異較大,基層干部隊伍的素質參差不齊且整體偏低,鄉村治理中部分決策雖彰顯民主性但缺乏科學性和精準性,線下治理場景中存在村務、黨務、政務等方面的處理流程規范性不足、標準化程度不高等問題,制約了基層治理目標的高效實現。數字治理手段的采用有助于充分獲取各類基礎信息、降低信息不對稱程度,提高決策過程的公開化和透明化,進而促進科學決策。數字化治理工具的引入有助于促進鄉村治理各項業務流程的規范化和標準化,增強鄉村治理實踐的有效性。上傳下達在村干部日常工作中占據較大比例,線下場景中繁雜瑣碎的工作內容降低了工作效率,而數字治理平臺的應用有助于減少單項工作的時間投入,推動治理工作的高效運行。
二、現階段鄉村數字治理需求的典型表現
北京大學新農村發展研究院聯合阿里研究院發布的《縣域數字鄉村指數(2018)》研究報告顯示,鄉村治理數字化是我國縣域數字鄉村發展的重要短板。為探尋現階段鄉村數字治理的現實需求及未來政策取向,課題組對北京市平谷區、江蘇省蘇州市、重慶市榮昌區、寧夏回族自治區平羅縣等數字鄉村試點地區開展典型案例調查,歸納總結了現階段鄉村數字治理的典型需求,即主要體現在治理內容、平臺支撐、數字化人才和制度保障等方面。
1、鄉村治理內容數字化的需求。鄉村對村務、黨務、平安鄉村建設與生態環境保護等涉及村莊集體利益的治理內容表現出較高的數字化需求,尤其支持對涉及村莊上傳下達的治理內容進行數字化,但對村莊選舉、財務公開、民主監督等涉及民情民意且群眾敏感性較高的治理內容的數字化持謹慎態度。
2、鄉村數字治理平臺的需求。整體上鄉村對契合當前地方治理核心內容、相對規范且較為實用的治理與服務平臺及其功能模塊表現出較高的需求,且傾向于實現不同平臺功能和數據的整合鏈接,打造集管理與服務為一體的綜合性鄉村治理平臺;此外,平臺數據庫的建設標準、數字治理的流程規范亟需建立。
3、鄉村數字治理人才的需求。鄉村對具有數字化素養和基層治理經驗的復合型數字化人才表現出較高的需求,普遍期望通過加強數字化培訓、選派駐村干部、吸引大學生返鄉等措施補足鄉村數字治理人才缺乏的短板。
4、鄉村數字治理制度保障的需求。鄉村對上級政府的數字化硬件設施支持和軟環境保障表現出較高的需求,且期望建立科學合理的數字治理考核評價機制和激勵機制。
三、推進鄉村數字治理存在的主要困難
1、前期信息化投入較為有限,鄉村數字治理平臺建設薄弱?,F階段鄉村數字治理平臺建設、數字治理流程的確立均缺乏一定的規范和標準,導致較大程度的重復建設,且不同平臺之間未能實現有效對接和數據共享。目前鄉村數字治理平臺建設主要以管理定位、服務功能未得到充分開發,且數據的更新維護尤其是源于使用端的數據傳輸與動態更新較為滯后。
2、空心村和村莊人口老齡化對鄉村數字治理提出嚴峻挑戰。農村老年群體占村莊常住人口的比例較高,且老年群體參與鄉村數字治理存在較明顯的能力排斥,整體上主觀意愿不強。村莊信息化建設中的幫扶帶動機制尚不夠完善,村莊年輕群體或特定信息技術人員對老年群體的數字技術幫扶還較為有限。
3、村干部尤其是普通村民數字化素養水平整體偏低,參與鄉村數字治理的內生動力不足。限于農民平均受教育程度偏低,接受的正規和非正規數字化教育比較有限,農民群體在采用數字技術的通用素養、社交素養和安全素養等方面存在明顯不足,使村干部和村民均需一定的時間來適應數字化帶來的管理規范化與流程標準化。
4、鄉村數字治理的考核評價機制存在缺陷?;鶎痈刹吭诎⒗镟l村釘、騰訊為村、電信村村享等數字治理APP推廣中存在過于依賴人情關系、片面追求下載率、點擊量等問題,對推廣效果的動態跟蹤評價不足,導致后續應用活躍度較低,未能立足不同群體的差異化需求充分激活不同農民參與鄉村數字治理的內在能動性。
四、加快鄉村治理數字化轉型的政策建議
1、加強鄉村治理數字化轉型的頂層設計,建立多元主體協同推進機制。探索建立由縣級政府牽頭引導、域內旗艦型信息科技公司提供平臺支持和技術服務、鄉鎮政府帶動村級組織實施的協作推進模式。圍繞區域鄉村治理的核心內容,加強集管理與服務功能為一體的鄉村數字治理平臺的創新開發,并加大對現有平臺的整合銜接和數據共享力度,將現有各類平臺在經濟、治理與生活服務等方面的業務進行有機整合。盡早出臺國家層面的鄉村數字治理平臺建設的基本標準與流程規范,建立鄉村數字治理發展財政支持專項基金,并可探索引入社會資本參與鄉村數字治理的合作模式。
2、立足現實需求、突出建設重點,優化政策取向、逐步推進鄉村治理的數字化。立足現階段鄉村在“三資管理”“黨務、村務、財務公開”“美麗鄉村建設”等方面的治理實際需求,鄉村數字治理平臺的建立需要有側重點,著重設計一些相對規范、比較實用和易用的功能模塊。此外,對基礎數據收集、黨務、村務、公共服務等方面數字化可以先行試點和重點推進,對于涉及村莊選舉、財務公開、福利分配等關系民情民意方面的民主決策和監督需適時適度推進數字化,探索采取線上線下相結合的綜合治理模式。
3、堅持內部培育和外部引進相結合,加大農村數字化人才培育力度。一是實施農村數字化人才培育專項計劃,培育既掌握數字化技能又具有鄉村治理經驗的復合型數字化人才。設立專項基金,整合高等院校、農廣校及社會培訓力量,將數字化人才培育與電商培訓、新型職業農民培訓、網格員與信息員培訓等有機結合,在著重提高村干部、經濟能人等數字化素養水平的基礎上形成示范帶動效應,不斷提升廣大普通村民的數字工具使用技能、數字化社交素養、數字化創意素養和數字化安全素養。二是創新數字化人才的外部引進機制。加強村莊發展長短期規劃,通過村莊環境和發展前景的持續改善,吸引大學生回村創業就業,并為鄉村治理數字化提供智力支持。同時,將第一書記選派、駐村工作隊選派與鄉村數字化發展需求相結合,充分發揮駐村干部在推進鄉村數字治理中的資源拓展和示范帶動作用。
4、重視對弱勢群體的數字幫扶,縮小群體間參與鄉村數字治理的鴻溝。一是建立完善村級層面信息化和數字化推廣工作機制,以鄉村網格員、信息員等主體為依托,加大對農村老年人、婦女等群體使用智能手機參與鄉村數字化公共服務、數字化民主監督等的技術幫扶,并積極探索數字技術在農村養老、醫療服務等與老年群體福利密切相關領域中的創新性應用。同時,進一步支持擴大適老化智能終端產品供給、推進互聯網應用適老化改造、創新開展老年人智能技術教育。二是充分發揮年輕子女對老年群體的數字反哺作用,將代際支持的能動性和數字反哺的技術性有效結合。以年輕群體與老年群體的情感鏈接為紐帶,形成家戶內部對老年群體參與鄉村數字治理較為穩定的幫扶關系。
5、健全完善鄉村數字治理的考核評價機制。改變單一的基于數字化應用下載率、點擊量等開展鄉村數字治理考核的方式,將短期使用頻率、長期使用頻率和使用效果有機結合,建立更為契合鄉村數字治理發展規律的動態考評體系。同時,健全面向村干部、新型農業經營主體、信息員等能人群體帶動和服務鄉村數字治理的激勵機制,探索面向普通村民參與鄉村數字治理的積分制考核與獎勵機制,充分調動數字化工作人員及普通村民參與鄉村數字治理的積極性和能動性。
(作者系北京大學現代農學院中國農業政策研究中心助理研究員;來源:《中國鄉村發現》2022年第2期)
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